Современные проблемы федерализма

Понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование государства как целостной организации политической власти, допускает существование и развитие в его пределах структурных единиц, в свою очередь выступающих как относительно самостоятельные государственные образования. Федеративные государства стали прогрессивной формой решения вопроса территориально-политической организации общества.

Разделение предметов ведения и компетенции - важный и необходимый элемент в определении федеративной природы государства с точки зрения разделения власти. Главное, составляющее природы федеративного государства - это взаимоотношения целостного, но сложноорганизованного объединения и его составных частей-субъектов.

Российская Федерация - это молодое федеративное государство, где процесс развития федеративных отношений имеет свои особенности и протекает с осложнениями. На сегодняшний день стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России. Нерешенность указанных проблем федерализма России определяет актуальность темы. Также важным этапом в строительстве прочного и стабильного федеративного государства в РФ является процесс разделения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами федерации, однако, и здесь имеются определенные сложности.

В рамках данной курсовой работы, я попытаюсь вскрыть современные проблемы федерализма и федеративного взаимоотношения центра и субъектов России. И это и есть глобальная цель моего исследования.

Для достижения цели моей курсовой работы мне не обходимо решить ряд задач:

- изучить сущность и понятие федерализма в Российской Федерации;

- проанализировать историю развития федерализма в Российской Федерации;

- рассмотреть принципы федеративной государственности;

- определить современные проблемы федерализма на данном этапе развития Р.Ф..

Материал моего исследования, является неотъемлемым багажом тех знаний, которые мне помогут в будущей работе по выбранному мной профилю образования.

1 СУЩНОСТЬ, ПОНЯТИЕ И РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Слова «федерализм», «федерация», «конфедерация», «федеративный», «конфедеративный» имеют общий корень и происходят от латинского «feodus», что соотносится с понятием соглашения, контракта, договора, союза. Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключатся в том, что они создаются и функционируют на основе соглашения между субъектами, вступающими в определенный союз

Переходя непосредственно к понятию «федерация», то существует несколько трактовок данного термина:

- это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью;

- это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства;

- это средство демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти;

- это метод повышения эффективности государственного управления.

Конституционно правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990г. и Федеративным договором от 31 марта 1992г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992г. «исходит из исторического факта существования Российского государства» и ставит целью только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.

Федерализм в России является основой конституционного строя. 1. В составе Российской Федерации находятся следующие субъекты Российской Федерации:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия;

Алтайский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;

Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения;

Еврейская автономная область;

Агинский Бурятский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

Конституции РФ, Федеральным конституционным законом от 21.07.2007 N 5-ФКЗ установлено, что с 1 марта 2008 года образуется новый субъект Российской Федерации - Забайкальский край - в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (статья 1), которые прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 марта 2008 года (статья 4).

Федеральным конституционным законом от 30.12.2006 N 6-ФКЗ установлено, что с 1 января 2008 года образуется новый субъект Российской Федерации - Иркутская область - в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (статья 1), которые прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 года (статья 4).

Часть 1 статьи 65 Конституции РФ дана с учетом Указов Президента РФ от 09.01.1996 N 20, от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841, Федеральных конституционных законов от 25.03.2004 N 1-ФКЗ, от 14.10.2005 N 6-ФКЗ, от 12.07.2006 N 2-ФКЗ.

Таким образом в настоящее время РФ включает 86 субъектов федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). Указанные два принципа организации субъектов федерации (национально-территориальный и территориальный) -- также существенные характеристики федеративного устройства России.

1.2 История развития федерализма в России

Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иной раз их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами -- экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия -- и это хотелось бы подчеркнуть -- создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

Федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше. Наместник царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе. Российская империя умела включать в осуществление власти национальные «верхи».

Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: «Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии». И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а «в делах же управления подчиненного», как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905г., от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового.

Федерализм вначале не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму. Решающую роль играло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть. Еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

Обстановка, создавшаяся на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей «единой и неделимой» отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

Российский федерализм характерен тем, что республики, входящие в состав Федерации, заявили о своем суверенитете. Это принципиальное положение признано в Федеративном Договоре 1992 года, декларировано в конституциях республик, других принципиальных документах. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан (3 августа 1994г.) в первой же статье записано: «Республика Башкортостан -- суверенное государство в составе Российской Федерации».

В России, таким образом, сложилась ситуация, характерная сочетанием двух суверенитетов в рамках одного государства. Это сочетание проявляется в том, что суверенитет федеративного государства охватывает, покрывает собой суверенитет входящих в него республик, тоже объявивших о своем суверенитете. Иной раз такой подход напоминает известную русскую матрешку, внутри которой помещается еще несколько матрешек меньшего размера. Сам по себе такой подход вполне приемлем при условии, что им не нарушаются исторически сложившееся государственное единство народов Российской Федерации, целостность ее территорий.

Подводя итог можно заявить, что отголоски современного федерализма существовали еще в дореволюционной России, хоть и не были признаны официально.

2 ПРИНЦИПЫ ФЕДЕРАТИВНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

- первым Конституция РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация -- цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность -- естественная черта независимых государств.

Современная Российская Федерация -- государственное по своей природе объединение всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное, имеет многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.

В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

- единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав федерации состоит в том, что Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

- разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов -- еще один принцип федеративного устройства России. Конституция РФ определяет:

1. Перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые уполномочены решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

2. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов -- предметам совместного ведения.

Таким образом. Оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот «остаток» федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

- в числе принципов федеративного устройства России -- принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции РФ. Россия является многонациональным государством, и ее федеративное устройство это отражает. Мировой опыт федерального строительства свидетельствует, что в некоторых случаях федеративная форма государственного устройства может быть обусловлена многонациональным составом населения и служит государственно-правовой формой, помогающей разрешать национальный вопрос (например, бывшие СССР, Чехо-Словакия).

Однако многие федерации построены не по национальному принципу (например, США, Швейцария, Германия). Российская федерация (а также бывший СССР) рассматривались как государственно-правовые формы разрешения национального вопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу.

Многочисленные национальные государства и национально-государственные образования в Российской Федерации рассматривались как разнообразные формы национальной государственности, как формы осуществления права наций на самоопределение, воплощения суверенитета наций.

Равноправие народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует всем народам нашей страны право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Оно гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка обучения, воспитания, творчества. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории остается русский язык, но республики вправе устанавливать свои государственные языки. Они употребляются наряду с русским языком в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик.

Для осуществления принципа равноправия применительно к малочисленным народам, большое значение имеет то, что согласно Конституции Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Что касается права наций на самоопределение, то оно закреплено в современном международном праве, в официальных актах Российской Федерации. Самоопределение наций может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах. Способами реализации права наций на самоопределение могут быть: создание суверенного, независимого государства, свободное присоединение к независимому государству, объединение с другим государством, установление любого другого политического статуса. Таким образом, суверенитет нации может проявляться в создании разных форм государственности, но не всегда -- суверенного государства; она может изменить форму своего государственного существования, жить в многонациональном государстве.

Право наций на самоопределение не предполагает, что во всех случаях оно произойдет в виде независимого государства. Современное международное право, признавая право наций на самоопределение, требует, однако, соблюдения территориальной целостности независимых государств. Зарубежные конституции так же, как и Конституция Российской Федерации, не предусматривают право на отделение, выход из состава федераций, обеспечивая их территориальную целостность, не допуская расчленения независимых государств.

Формами самоопределения многих народов, народностей выступают республики, автономные образования в составе Российской Федерации -- эти субъекты, организованные на основе национально-территориального принципа. Все народы, народности, этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в области культуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуя обучение на них.

Народы, народности, проживающие в России, в том числе самый большой по численности -- русский народ, исторически самоопределились в одном крупном многонациональном федеративном государстве -- Российской Федерации. Не случайно в преамбуле Основного Закона РФ, закрепляющего статус России как цельного федеративного государства (его многонациональный характер, устройство, состав), подчеркивается, что Конституция принимается исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Таким образом. Российская Федерация -- это государственная форма самоопределения всего многонационального народа России и, вместе с тем, всех входящих в него народов, народностей.

- равноправие субъектов Российской Федерации -- принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление в нынешней Конституции РФ. Она специально подчеркивает его важное проявление -- равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие прежде всего проявляется:

1. В равенстве их прав и обязанностей как субъектов федерации;

2. В конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации;

3. В равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации.

Нынешняя Конституция РФ, закрепив принцип равноправия субъектов, внесла и некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном договоре и в тексте прежнего Основного Закона имелись различия в компетенции субъектов, в частности, там предоставлялись большие права республикам; теперь это устранено.

В то же время имеются различия в государственной организации субъектов федерации. Среди них есть республики, обладающие признаками государства и государственно-территориальные образования, не имеющие, например, своих конституций, гражданства, высших органов государства, что, однако, не влияет на их равное положение в федерации. Естественны и фактические различия между субъектами в экономическом потенциале, численности населения, размерах территории, географическом положении и т.д.

3 ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

Федеративный Договор 1992 года, Конституция РФ 1993 года и внутрифедеральные договоры РФ и отдельных субъектов РФ породили множество проблем, вопросов и неясностей. С одной стороны, причиной этому стали объективные факторы (большое число субъектов Федерации, многонациональность нашего государства), но немалое значение оказал и ряд субъективных факторов (желание отдельных региональных лидеров получить как можно больше властных полномочий). Все это показывает, что российский федерализм переживает нелегкие времена и что, возможно, его развитие идет с некоторыми отклонениями. Прежде всего, нужно отметить, что серьезные проблемы создают претензии республик в составе РФ на особый статус.

Распад СССР продемонстрировал эфемерность национально-государственного устройства как механизма решения межэтнических противоречий и трений в полиэтническом обществе. Однако Российское государство, несмотря на формально декларируемое Конституцией равноправие всех субъектов РФ, по сути продолжает функционировать на основе этнического федерализма (республики в составе РФ имеют право на собственную Конституцию, собственное гражданство, второй государственный язык, государственную символику и т. д.). Этнофедерализм в свою очередь порождает асимметрию федеративной системы, когда республики, реализуя претензии на национальную государственность, превращаются в «привилегированный класс» субъектов РФ.

Настоящим камнем преткновения стали Конституции республик (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы и некоторых других), содержащие положения, существенно противоречащие федеральному Основному Закону.

Так, в ст. 50 Конституции Республики Татарстан указывается, что она «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства». Из ст. 61 Конституции Татарстана следует, что республика рассматривает себя как суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ - Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Данное положение противоречит ст. 65 Конституции РФ, в соответствии с которой Республика Татарстан, как и другие республики, находится в составе РФ.

«Республика Саха (Якутия) часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного Договора передает на определенный срок в ведение федеральных органов государственной власти РФ» - гласит ст. 39 Конституции Республики Саха (Якутии). Подобная двусмысленная формулировка может подразумевать и возможность отделения от России. В Конституциях Татарстана (ст. 89), Башкортостана (ст. 93), Ингушетии (ст. 54) и пр. закреплено право республик самостоятельно определять и осуществлять внешнюю и внутреннюю политику (хотя по Конституции РФ это является прерогативой федеральных властей). В ряде республиканских Основных Законов (Татарстана, Башкортостана, Якутии, Тувы, Бурятии) содержатся положения о делегировании органами государственной власти республик части своих полномочий федеральным органам государственной власти. При этом, как правило, следует ссылка на Федеративный Договор. Данные положения исходят из неправильного понимания природы Российского государства: якобы полномочия Федерации складываются из полномочий, делегированных субъектами федерации.

Высказывалось мнение, что субъекты РФ, обладая на своей территории всей полнотой государственной власти, передают на основе договоров о разграничении полномочий органам государственной власти РФ функции, определенные договорами. Реформирование федеративных отношений трактовалось как преобразование Федерации в «добровольное объединение» на договорной основе. Таким образом, провозглашалось, что будущее России - договорная Федерация, где республикам-суверенам предоставляется право выхода из нее. На самом деле предметы ведения и полномочия Р.Ф. определяются ее суверенитетом и не являются производными от полномочий субъектов. Федеративный Договор, как уже упоминалось, не является учредительным договором, Конституция Р.Ф. не носит договорного характера, поскольку субъекты федерации не создавали Федерацию, они не могут ни упразднить ее, ни изменить ее статус.

Главная причина возникновения отмеченных коллизий состоит в том, что республики в своих Конституциях опирались на Федеративный Договор, а не на федеральную Конституцию, которая вступила в силу после того, как во многих из них были разработаны Основные Законы. В Федеративном Договоре понятие «суверенные республики» толковалось очень широко и было увязано с республиканскими декларациями о государственном суверенитете. Конституция РФ однозначно установила, что в составе одного суверенного государства (России) не может быть никаких иных суверенных государств. Тем не менее, органы законодательной власти большинства республик не спешат с отменой деклараций о государственном суверенитете. Некоторые из них, например Бурятия и Башкортостан, даже в своих новых Конституциях, принятых уже после вступления в силу Конституции РФ 1993 года, определяют себя суверенными государствами. В Конституции Республики Башкортостан указывается, что отношения Башкортостана с РФ являются договорными (ст. 70). Другие (Республика Коми), не называя себя суверенными, тем не менее, закрепляют положения о распространении государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Хотя есть и противоположные примеры - в 1994 году Республика Калмыкия по собственной инициативе отказалась от государственного суверенитета. Даже Основной Закон Республики теперь называется не Конституцией, а Степным Уложением. Но это лишь единичный случай.

Республики в составе РФ самостоятельно формируют систему своих органов государственной власти, во многих из них учреждены посты Президента, образованы органы конституционного надзора. Республиканские власти, практически независимо от Центра, проводят государственное регулирование социально- экономического и культурного строительства на своих территориях, распоряжаются республиканской собственностью, устанавливают собственное налогообложение. Некоторые республики установили (без прямого участия Федерации) дипломатические контакты с другими государствами. К примеру, Якутия заключила соглашения с Японией, Литвой и Украиной, а Башкортостан и Кабардино-Балкария подписали договоры с Абхазией. При этом республики не обладают ни полной международной правосубъектностью, ни территориальной юрисдикцией.

Важно отметить, что республиканские власти, хотя и смирились с принятием новой Конституции РФ, всеми силами сопротивляются ее реализации. Особое неприятие вызывает норма о равноправии субъектов Федерации (п. 4 ст. 5 Конституции РФ). Руководители республик, указывая на национальную специфику своих регионов, пытаются доказать ее теоретическую несостоятельность и практическую нежизнеспособность.

3.2 Проблема взаимоотношения и равноправия субъектов Р.Ф.

Теперь отдельно остановимся на группе субъектов РФ, составляющих большинство, не имеющих по сути никаких особых прав и тем самым оказывающихся в ущемленном положении по сравнению с республиками. Речь идет о краях, областях и городах федерального значения. Несмотря на то, что в результате реформирования федеративной системы России края, области, города федерального значения из административно-территориальных единиц постепенно преобразовались в государственно-территориальные образования, по своему статусу они оказались лишь фактически лишь приближены к республикам.

Это произошло в основном в связи с реализацией ст. 77 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ наделены правом самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Единственное условие по Конституции - осуществление этого права в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Если республики смогли воспользоваться предоставленными правами в полном объеме, то возможности других субъектов РФ были значительно ограничены Указами Президента РФ, изданными осенью-зимой 1993 года (от 22 октября 1993 года «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ», от 27 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»).

Откровенная дискриминация проявляется при распределении финансовых ресурсов (доходило до того, что края, области и федеральные города отчисляли в федеральный бюджет до 50% налогов от прибыли, в то время как республики отчисляли всего 10%), разделении государственной собственности, установлении порядка природопользования и т. д. В 1991-1993 годах проблему выравнивания статусов субъектов РФ пытались разрешить весьма радикальными методами. Края и области предлагалось либо укрупнить, учитывая при этом природные условия, экономические связи и этническую близость населения, и легализовать как республики (Уральская Республика, Сибирская Республика, Приморская Республика, Санкт-Петербургская Республика), либо преобразовать в губернии с правами республик (Владимирская губерния, Вологодская губерния).

Считалось, что в результате РФ приобретет одномерный характер, и парадоксальная ситуация, при которой русское население, составляющее большинство, не имеет своего государственного образования, будет с успехом разрешена. Федеральный Центр всеми возможными путями противодействовал реализации этих инициатив, поскольку было очевидно, что появление новых республик не только не снимет вопроса о несовершенстве федеративного устройства, но и способно спровоцировать появление еще более серьезных проблем вплоть до угрозы распада Российского государства.

С принятием Конституции РФ дискуссии вокруг «республиканизации» и «губернизации» утратили прежнюю актуальность. Важнее оказалось обеспечение реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В этих условиях края, области и федеральные города стремятся решить проблему выравнивания в одностороннем порядке с помощью собственных Основных Законов. Одно из центральных мест в уставах занимают нормы, определяющие края (области, города федерального значения) как равноправные субъекты Федерации. При этом краевые и областные законодатели ориентируются на конституционный опыт республик, что приводит к закреплению в уставах положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Однако их число невелико, и, на мой взгляд, они относятся к тому неизбежному, объективному количеству противоречий, которые возникают между нормативно-правовыми актами федерального уровня и уровня субъекта федерации.

Города федерального значения столкнулись и с другой проблемой: с одной стороны, властные органы федеральных городов как субъектов РФ имеют статус государственных; с другой стороны, Москва и Санкт-Петербург - городские поселения, жители которых, как и жители других городов, имеют право на местное самоуправление. Устав Москвы закрепляет двойной статус Городской Думы и Мэрии - как органов государственной власти и как органов местного самоуправления, что противоречит Конституции РФ, а потому вызывает законную негативную реакцию у представителей федеральных властей. Несмотря на то, что в отдельных случаях можно говорить о неверном понимании процесса выравнивания статусов (в частности, Свердловская, Калининградская области, Москва вслед за республиками заговорили об особой статусности), в целом края, области и города федерального значения в большей степени тяготеют к законопослушанию, нежели республики в составе РФ.

И еще необходимо, на мой взгляд, обратить внимание на автономные округа и связанные с ними проблемы. «Парад суверенитетов» значительно сократил число российских автономий, но и те, что сохранились, по большому счету, уже не являются в традиционном для российской государственности понимании этого института. Если раньше автономные области и автономные округа создавались как составные части краев или областей, наделенными определенными правами самоуправления, то теперь их статус носит явно противоречивый характер. С одной стороны, Конституция РФ неоднократно (ст. ст. 5, 11, 16, 32, 65, 72, 73, 76, 77) упоминает автономии в числе полноправных субъектов Федерации; с другой стороны, в п. 4 ст. 66 сделана «оговорка» о том, что автономные округа входят в состав края или области (исключение составляют Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, непосредственно входящие в РФ и фактически имеющие статус, равнозначный статусу краев и областей).

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1993 года по делу о проверке конституционности Закона РФ «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ» содержит крайне важные положения, применимые и к другим автономным округам РФ. В частности, подтверждено право автономного округа на непосредственное вхождение в РФ, поскольку нахождение или выход автономного округа из края или области не влияет ни на его правовой статус, ни на государственное устройство и состав РФ. Постановление определяет также, что автономный округ имеет собственную территорию, которая является частью территории России, и потому его нахождение в составе края или области не означает поглощения его территории. Таким образом, автономным округам было предоставлено право выбора: входить в Федерацию непосредственно или «опосредовано» через край или область. Федеральные власти, от которых в конечном счете зависела реализация инициатив автономных округов, проявили определенную непоследовательность: откровенно форсируя выравнивание статуса автономных образований относительно статуса «материнских» областей, Центр вместе с тем не поощрял попытки следовать примеру Чукотского автономного округа. В результате сложилась парадоксальная ситуация: 7 субъектов РФ имеют в своем составе 9 других субъектов РФ; и те и другие имеют собственные уставы и законодательство, бюджеты, обеспечены одинаковым представительством в федеральных органах государственной власти и т. д.

Конституция РФ (ст. 66) предлагает 3 альтернативных варианта регулирования отношений в таких «сложнопостроенных» субъектах: а) принятие единого Федерального Закона об отношениях автономных округов с краями, областями; б) принятие отдельных Федеральных Законов для каждого автономного округа и края (области); в) заключение договоров между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области.1 Вполне естественно, что, несмотря на юридическое закрепление автономных округов в составе краев и областей и фактически зависимое положение, заинтересованные структуры (и в первую очередь - окружное руководство) будут рассматривать их как самостоятельные национально-государственные образования, как полноправных сочленов Федерации. Некоторые окружные уставы даже предусматривают изменение территории автономного округа (ст. 4 Устава Ханты-Мансийского автономного округа) и статуса автономного округа (ст. ст. 1, 80 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа) без согласия с областью.4 ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РЕШЕНИЯ ОСНОВНЫХ ПРОБЛЕМ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ