2

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ 3
• ГЛАВА 1. СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ГОСУДАРСТВЕННОМУ УПРАВЛЕНИЮ 5
• 1.1. Государственное управление как система 5
• 1.2. Юридическое обоснование применения системного подхода в государственном управлении 13
• 1.3. Сущность и проблемы системного подхода к управлению государственной собственностью 17
• ГЛАВА 2. ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 22
• 2.1. Особенности использования системного подхода в исследовании управления 22
• 2.2. Особенности системного подхода в государственном управлении Республики Беларусь 23
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 32

ВВЕДЕНИЕ

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Тем самым в зависимости от направленности и места воздей-ствия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Вопросы разграничения государственной собственности, преобразования форм и отношений собственности, разработка способов управления использования различных объектов государственной собственности нашли отражение в работах Абалкина Л.И., Беляева С.Г., Валентей С.Д., Виханского О.С., Грабового П.Г., Гранберга А.Г., Кошкина В.И., Лексина В.Н., Мильнера Б.З., Поршнева А.Г., Райзберга Б.А., Соловьева М.М., Шнипера Р.И. Вместе с тем в стороне от научного осмысления остались многие проблемы системного управления государственной собственности.

В системном подходе государственное управление рассматривается как открытая система, которая общается с внешней средой, адаптируется к изменениям этой среды. Каждый из элементов организации также представляет собой систему более низкого уровня.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры государственного управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми процессами. Основная проблема необходимого здесь системного подхода заключается не столько в учете всего многообразия (т. е. всей совокупности) связей, существующих в организационной структуре государственного управления, особенно межиндивидуальных, сколько в анализе и построении систематизированной типологии, фиксирующей разнокачественность связей на каждом уровне и в каждом вертикальном срезе. А для этого нужны как соответствующие знания, так и умение применить их на практике.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает, государственный орган связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

Цель: исследовать особенности системного подхода в государственном управлении.

Задачи:

1. Осуществить анализ литературы по проблеме системного подхода.

2. Изучить понятие системы в государственном управлении.

3. Определить особенности системного подхода государственном управлении применительно к Республике Беларусь.

Предмет исследования: системный подход в государственном управлении.

Объект исследования: системный подход.

ГЛАВА 1. СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД К ГОСУДАРСТВЕННОМУ УПРАВЛЕНИЮ

1.1. Государственное управление как система

Ключевыми понятиями в исследовании государственного управления являются: «система», «система управления», «система государственного управления», «управляющая система» и «управляемая система». Без анализа категории «система» становятся невозможными анализ, оценка состояния объекта управления и принятие решений.

Деятельность органов государственного управления связана с решением сложных социально-экономических задач. Результаты того или иного решения органов управления могут оптимизировать или подрывать функционирование общества в целом, оказывать влияние на будущее целых поколений. В этой связи очень важен комплексный, системный подход к управленческим процессам, позволяющий предвидеть результаты принятых решений и снижать риск и последствия неудач.

В процессе решения любой конкретной проблемы возникает множество вопросов, среди которых есть и такие:

- какие проблемы характерны для объекта?

- в чем суть проблем объекта?

- чем обусловлена постановка задачи?

- почему используются те или иные приемы и методы государственного управления?

- существует ли другая логика решения управленческой задачи?

- все ли средства использованы для решения задачи?

- являются ли решения отдельных частей решением целостной задачи?

Ответы на эти вопросы дает системный подход к государственному управлению.

Система - это целостное образование, комплекс взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единству качественно новыми характеристиками, причем каждая система выступает элементом системы более высокого порядка, а любой элемент системы - системой более низкого порядка [5].

В наиболее широком смысле термин «система» используется для описания самых различных явлений и трактуется как правильность в расположении частей, конкретный порядок, форма устройства, организация деятельности и т.д. Основоположником теории систем считается Людвиг фон Берталанфи. Система, по Берталанфи, это комплекс взаимодействующих элементов, которые в своем единстве образуют некоторую целостность. Наиболее важными признаками системы являются: сложность объекта, его целостность, способность делиться на части, быть элементом системы более высокого порядка (иерархия), образовывать особое единство со средой. Элементы системы в той или иной мере направлены на достижения единой цели, стоящей перед системой в целом. К системным связям относят: связи взаимодействия (кооперативные, корпоративные, конфликтные и др.); генетические связи (объясняющие происхождение системы); структурные связи (строение, «скелет» системы); связи функционирования (обеспечивающие жизнедеятельность объекта); связи развития (модификация, модернизация функциональных связей); связи управления (строятся на основе программы и представляют собой способ ее реализации). Совокупность всех связей внутри системы называется внутренней структурой. Сумму всех связей как внутри системы, так и системы с внешней средой в теории систем называют полной структурой [6].

Системы различаются по степени сложности. Самая сложная из известных науке систем - социальная, обладающая максимальной способностью к саморазвитию. Специфика социальных систем заключается в том, что они складываются на основе социальных общностей, а элементами этих общностей являются люди с конкретными потребностями, интересами, статусами, мотивами, целями. Поэтому границы управляемости социальных систем часто неопределенны, целостность системы обеспечивается процессами саморегулирования, самоуправления и собственно управления. Тем не менее, в любой социальной системе можно выделить управляющую и управляемую подсистемы, которые при известном абстрагировании можно рассматривать как самостоятельные системы. Функционирование управляющей подсистемы направлено на сохранение параметров управляемой системы, развитие управляющей подсистемы - на изменение управляемой подсистемы. Так или иначе, достигается общая цель системы.

Э.М. Коротков определяет систему управления как «совокупность звеньев, осуществляющих управление, и связей между ними». Ю.В. Фененко включает в систему управления также концепцию управления, методы анализа, принятия решений и управленческого воздействия. Управление с позиции системного подхода представляет совокупность действий всех звеньев системы управления, которые субординированы и скоординированы в системе таким образом, чтобы на основе концепции управления выбрать из множества возможных оптимальный вариант воздействия на объект. При этом управляющая система ведет мониторинг состояния управляемой системы, сравнивает результаты изменения с нормами функционирования системы в целом 16].

К управляющим социальным системам относятся:

--системы государственного управления;

--системы самоуправления (например, органы местного самоуправления организуют в рамках предоставленных полномочий социально-экономические и культурные процессы на конкретной территории);

--системы управления организациями, институтами, группами, ассоциациями;

--системы управления бизнес-организациями, т.е. хозяйствующими субъектами, реализующими собственные интересы посредством производства и реализации товаров (услуг).

Управление обществом предполагает наличие у управляющей системы возможности, средств тем или иным способом воздействовать на объект, осуществляя при этом целенаправленный выбор воздействий. Все системы управления имеют сходную структуру, характеризующуюся наличием двух каналов связей между субъектом управления и объектом управления: канал прямой связи для передачи управляющего воздействия и канал обратной связи для передачи информации о состоянии и функционировании объекта. Обратная связь необходима для контроля над изменениями в системе. Процесс управления осуществляется на основе использования и переработки поступающей информации о поведении (состоянии) объекта и воздействия на него окружающей среды. При этом система может накапливать энтропию. Н.А. Куртиков справедливо отмечает, что энтропийности - накоплению неопределенности, неупорядочености, несимметричности обмена информацией - в практике управления уделяют мало внимания. Как правило, энтропия - следствие некомпетентного, несистемного подхода к решению задач управления.

К типу концептуальных системных задач управления относятся задачи построения функционирования и развития органов государственной власти, управления народным хозяйством, отраслью, предприятием. Практическая реализация системного подхода в государственном и муниципальном управлении означает:

-- системообразующим фактором в государственном управлении в целом выступает политическая стратегия федеральных органов власти, а по отношению к подсистемам управления -- отдельные виды политики (экономическая, социальная и т.д.);

-- признание первенства общегосударственных интересов и целей, подчинение им всех других целей и интересов, а также согласование целей управляющих субъектов федерального, регионального и муниципального уровней как условие действенности функциональных взаимосвязей соподчинения и координации;

-- создание систем управления отдельными ветвями государственной власти и управления (подсистем);

-- достижение общности (компромисса) целей управляющего субъекта и управляемого объекта (общества, его групп и слоев).

В зависимости от сложности исторически складывающегося общества формируются и все более сложная структура социальной системы, выявляются границы субъекта и объекта управления, управляющей и управляемой подсистем [11].

В любой группе, в любом сообществе людей существует потребность в координации действий на пути к поставленной цели. До какого то момента эти функции могут выполняться выбранным неформальным лидером или по очереди, не требуя специальных знаний и формального статуса, институциализированного принуждения. Авторитета лидера, главы рода может быть вполне достаточно, чтобы решать все возникающие вопросы. Ведь вне этого примитивного сообщества отдельный человек выжить не мог. Такие сообщества выполняют одновременно функции субъекта и объекта управления. Но приходит время, когда общественное разделение труда становится достаточно глубоким и устойчивым, и управление выделяется в самостоятельный вид деятельности. Племенная знать захватывает функции управления. Из сообщества происходит вычленение субъекта управления, он персонифицируется группой профессиональных управленцев, а те, кто должен подчиняться распоряжениям субъекта управления, оказываются объектами управляющего воздействия. Выступая единством противоположностей, управляющие и управляемые образуют динамическую и противоречивую систему управления. Чем глубже общественное разделение труда, чем сложнее общество, тем более сложны управляемые объекты, приобретающие системный и самоуправляемый характер (управляемая подсистема), тем более сложной, системной должна быть и организация субъекта управления (управляющей подсистемы).

Таким образом, в основе системы управления всегда лежит противоречие субъекта и объекта, которые обладают относительным единством, будучи элементами одной системы, и в то же время занимают разные социальные позиции, следовательно, должны бороться за свои интересы, ценности и цели. Диалектическое противоречие между субъектом и объектом управления является источником изменения и развития общества. Неадекватные решения и действия субъекта управления вызывают блокирование, протест управляемых, активизируют процесс количественной и качественной перестройки субъекта управления, его усложнение, или разрушение. Каждый раз динамическое равновесие восстанавливается уже на другом уровне, система управления изменяется в соответствии с условиями среды [13].

Субъект наделен формальным правом принимать решения, и обеспечивать его претворение в жизнь, используя власть и принуждение. Однако право использовать власть социально детерминировано закономерностями социального развития, соотношением сил в обществе, потребностями и интересами. Субъект управления в своих действиях ограничен способностями и готовностью объекта подчиняться, его выбор задан возможностями эффективной реакции объекта на стимулы и средства управления. Власть предполагает готовность объекта подчиняться, поскольку представляет совокупность волевых отношений субъекта и объекта управления.

Субъект государственного управления - особые группы людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями, и действующие от имени государственных институтов, общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. Процесс государственного управления представляет собой сознательное воздействие институтов публичной власти на деятельность общества, его отдельных групп, в котором происходят борьба и согласование разнородных социальных интересов в соответствии с общегосударственными целями и нормами [9].

Управленческая деятельность государственных органов направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими (государственными) и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения, единоначалия и коллегиальности, различных подразделений и департаментов, носителей инноваций и традиций, тенденций и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вышеназванные. «Независимо от степени подчиненности, - пишет С.С. Андреев, - объект формирует содержание и устанавливает пределы проявления активности субъекта. Содержание его деятельности не может быть не чем иным, как содержанием, которое несет собой объект: материальное или духовное производство, сфера обслуживания или сфера социализации человека, сфера внутренней или внешней политики. В то время как пределы ограничены уровнем развитости материальных и духовных возможностей объекта. В результате объект, так или иначе, воспроизводится в субъекте; воспроизводится не в смысле зеркального отражения, а в смысле структурного и функционального соответствия. Чем выше степень соответствия субъекта и объекта, тем эффективнее социальное управление. Таким образом, субъективизм и волюнтаризм субъекта, так же как и «недоуправление», неадекватное управление ведут управляющую систему к энтропии, кризису и замене.

В теории государственного управления субъект управления приобретает различный статус в зависимости от концепции (идеологии) государственного управления. Демократические концепции опираются на принципы политического плюрализма, идеи социального правового государства, предполагают в рамках верховенства и суверенности государственной власти множественность субъектов управления, которые связаны «сдержками» и «противовесами». Теократические (Саудовская Аравия) и клерикальные (Иран) теории государственного управления характерны для многих мусульманских стран. Согласно концепциям исламского фундаментализма лучшей формой государственного управления является халифат, а субъектом признается лишь монарх и назначенный им совещательный совет - аш-шура. Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого «правоверного» главой государства, который одновременно является имамом - религиозным главой, и членами его семьи). В арабских странах, испытавших влияние либеральных идей (Алжир, Египет) в качестве субъекта государственного управления выступает институт президентства, а аш-шура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте [10].

Одной из важнейших характеристик системы управления является энтропия, представляющая собой количественную меру беспорядка в системе, создаваемую использованием неправильных методов, неадекватными действиями субъекта и объекта. Энтропия характеризует соотношение дезорганизованности и организованности управляемой системы, предопределяет поведение людей в экономике, политике, межнациональных отношениях. При научно обоснованном управлении в социальной системе энтропия уменьшается. И наоборот. Увеличение энтропии означает, что в управляемой системе преобладают процессы разрушения, деструкции, движение в сторону неупорядоченности, неопределенности и хаоса, что в конечном итоге может привести к разрушению данной системы.

Таким образом, государственное управление, рассматриваемое как определенный тип системного взаимодействия между субъектом и объектом, представляет собой воспроизводимое каждый раз на новом уровне диалектическое противоречие, которое не может быть разрешено окончательно. Это означало бы исчезновение, разрушение государственной системы. При этом объект и среда управления изменяются, создавая новую совокупность обстоятельств и предпосылки для мобилизации субъекта управления. Актуальность исследования противоречий и конфликтов государственного управления в современном российском обществе особенно возрастает и условиях неустойчивого состояния государственной системы, когда любое незначительное на первый взгляд внешнее воздействие на нее может иметь далеко идущие последствия.

1.2. Юридическое обоснование применения системного подхода в

государственном управлении

В юридической науке термин "система" часто применяется для характеристики многих общественных явлений, например, политической организации общества, права, органов государства и т.д. Оно отражает, с одной стороны, единство и целостность данного явления, а с другой - внутреннюю структурно - функциональную дифференциацию составляющих ее частей.

"Система" - слово греческое, буквально означает целое, составленное из частей. В другом значении это порядок, определенный планомерным, правильным расположением частей и их взаимосвязями. Термин "системный подход" охватывает группу методов, с помощью которых реальный объект описывается как совокупность взаимодействующих компонентов [2].

Эти методы развиваются в рамках отдельных научных дисциплин, междисциплинарных синтезов и общенаучных концепций. Применение системного подхода в психологии стимулируется также успехом частных системных теорий в других областях знания, развитием кибернетики и общественных концепций.

Системный подход является своего рода реакцией на бурный и длительный процесс дифференциации в науке. Но это не означает, что системный подход - синоним интеграции. Системный подход - единство интеграции и дифференциации при доминировании тенденции объединения.

Мир, в котором мы живем, един. Единство его состоит в материальности. Все явления и процессы действительности взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Объективными формами существования материального субстрата являются пространство и время. Важнейшая особенность нашего мира заключается в неравномерности распределения в пространстве и времени вещества, энергии и информации (разнообразия).Эта неравномерность проявляется в том, что компонентны материального субстрата (элементарные частицы, атомы, молекулы и т. д.) группируются, объединяются в относительно обособленные в пространстве и времени совокупности. Процесс объединения имеет диалектический характер, ему противостоит процесс разъединения, дезинтеграции. Но факт существование объединений на всех уровнях организации материи говорит о доминировании интеграции над дезинтеграцией [5].

В неживой природе факторами интеграции являются физические поля, в живых объектах - генетические, морфологические и другие взаимодействия, обществе - производственные, экономические и другие отношения.

Принцип всеобщей взаимообусловленности явлений фиксирует факт объединения отдельных объектов природы в более крупные образования, что обнаруживается на все уровнях ее организации. Поэтому указанный принцип может рассматриваться в качестве одного из методологических оснований системного подхода.

Общими задачами системных исследований являются анализ и синтез систем. В процессе анализа система выделяется из среды, определяется ее состав, структуры, функции, интегральные характеристики (свойства), а также системообразующие факторы и взаимосвязи со средой. В процессе синтеза создается модель реальной системы, повышается уровень абстрактного описания системы, определяется полнота ее состава и структур, базисы описания, закономерности динамики и поведения. Системный подход применяется к множествам объектов, отдельным объектам и их компонентам, а также к свойствам и интегральным характеристикам объектов [8].

Описания объектов как систем - системные описания - выполняются те же функции, что и другие прочие описания: объяснительную и предсказательную. Но главная их функция состоит в интеграции информации об объекте. "...Задачей системных исследований является прежде всего выработка соответствующей теоретико-познавательной технологии изучения явлений как систем и познания системности самого мира" [9, с. 10].

Системное рассмотрение всякого сложного общественного явления и особенности такой макросистемы, какой является система государственного управления, позволяет видеть и учитывать как общие черты всех структурных подразделений, образующих систему, так и их особенности. В этом выражается диалектика общего и особенного. Управление как вид человеческой деятельности имеет столь же древнюю историю, как и само общество и присуще любой стадии общественного развития. На ранних этапах его существования управление непосредственно входило в процесс той деятельности, которую оно так или иначе упорядочивало. По мере разделения труда в обществе управление приобрело относительную самостоятельность. Его задачи нашли свое концентрированное выражение в функциях особых социальных институтов - органов управления. Это потребовало выделения особой группы людей, для которых управление стало профессиональным занятием. Очевидно, что без управления, установления и поддержания порядка и организованности, без взаимной связи людей жить невозможно, это вытекает из системной природы общества, из необходимости общаться в процессе жизнедеятельности, обмениваться продуктами своей материальной и духовной жизни, но регуляции подвержено и индивидуальное поведение человека, как биосоциального существа. Управлять конкретно - значит управлять на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он функционирует. Управление в социальной сфере представляет собой наиболее сложный вид управления, т. к. затрагивает сферу человеческих отношений, складывающихся как в сфере производственной деятельности, так и вне ее.

Традиционными, в рамках юридических наук, являются исследования государства как управляющей системы и права как средства управления. Государственное управление - управление, осуществляемое государством, выступает как главная составная часть, основная форма социального управления, но не единственная. Урегулированность и порядок социума - это интегральный результат совокупного действия двух механизмов: социального управления, прежде всего государственного и саморегуляторных, самоуправленческих индивидуальных и коллективных действий. Своеобразие текущего периода нашего развития состоит в том, что роль и функции государства как управляющей системы, сложившиеся в условиях социалистического общества, меняются. Осмысливая возникающие трудности и не решаемые должным образом проблемы, осознается, что система государственного управления недостаточно эффективна без развитой, самостоятельной социальной саморегуляции. На излете XX века Россия вступила в эпоху кардинальных государственно - политических и социально - экономических преобразований. В стране не только утверждается новый экономический уклад и политический режим, но и формируются новые социально - нравственные и политико - юридические ценности, например, такие как гражданское общество, социальное правовое демократическое государство. Следует подчеркнуть, что государственное управление в условиях нового общественного устройства России, действия новой Конституции, всей системы и структуры органов законодательной, государственной и исполнительной власти претерпевает адекватное изменение не только в формах и методах, но и в принципиальных основах, а на его осуществление оказывают влияние как социальные потребности, так и кризисные социально - экономические и внутриполитические реалии. Проводимые реформы затронули глубинные слои производственных отношений и вообще социальных отношений, но практически не использовали резервы, заключенные в активации механизма социальной саморегуляции и комплексного совершенствования системы государственного управления.

По определению К. Болдинга, системный подход - это не есть набор каких-то руководств или принципов для управляющих - это способ мышления по отношению к организации и управлению. С позиций системного подхода критерием эффективной системы управления является организация таких управленческих воздействий, максимально учитывающих взаимосвязи систем, с минимальными затратами и отрицательными последствиями позволяющие поддерживать гармоничное существование организации в условиях изменений среды [7].

1.3. Сущность и проблемы системного подхода к управлению

государственной собственностью

Как и в начальный период рыночных преобразований, когда осуществлялся переход к рыночным отношениям, проблема собственности во всех ее аспектах, в том числе -- эффективного управления объектами государственной собственности продолжает оставаться актуальной. Анализ состояния современной российской экономики со всей убедительностью свидетельствуют, что реформирование управления объектами государственной собственности, включая как федеральную собственность, так и собственность субъектов Российской Федерации, продолжает оставаться одним из ведущих направлений проводимых в России реформ.

Экономический опыт первого этапа реформ убеждает, что курс на полное разгосударствление собственности полностью себя не оправдал. Как представляется, государственная собственность в России должна оставаться ведущей формой собственности, учитывая ее ключевую роль в реализации государственной экономической и социальной политики. На смену приватизации должно придти общественно целесообразное, экономически выгодное предоставление объектов государственной собственности в возмездное пользование отечественным и иностранным предпринимателям при сохранении собственника в лице государства. Что же касается объектов, не передаваемых в пользование хозяйствующим субъектам, то задача заключается в том, чтобы более эффективно с экономических и социальных позиций, интересов государства использовать эти объекты.

Как показывает практика, все более широкое распространение получает совмещение в одном объекте разных форм собственности с участием государственной. Наиболее типичны в этом отношении такие объекты совместной собственности как акционерные общества, в уставном капитале которых имеется доля государства. Сохранение российским государством роли и функций собственника на основные виды имущественных ценностей вовсе не означает сохранение советских традиций "узурпации" управления государственной собственностью в руках государственного аппарата. Государство, будучи собственником принадлежащего ему имущества и сохраняя за собой это право, следует принципам рыночной экономики, делегируя права и полномочия управления собственностью на длительный период коммерческим структурам, использующим объекты собственности в собственных интересах.

Однако при этом необходимо соблюдать интересы государства в виде получения доходов в бюджет и обеспечения использования государственного имущества для решения социально значимых задач. Государство также должно использовать принадлежащую ему собственность в целях проведения антимонопольной политики, развития хозяйственной инициативы, свободного предпринимательства, рыночной конкуренции [12].

Усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.

Соглашаясь с этими положениями, приходится в то же время отмечать, что проблемы управления государственным имуществом на федеральном и региональном уровнях не сводятся только к рациональному соотношению государственной, негосударственной и смешанной собственности. Мировой опыт свидетельствует, что доля государственной собственности в экономически развитых странах мира изменяется в весьма широких пределах. Так, по данным, приводимым в работе Куликова В.В. и других авторов [2] доля государственного сектора в экономике Великобритании, Бельгии, Дании, Испании, Нидерландов, Германии, США изменяется в пределах от 9 до 15%, тогда как в Австрии, Греции, Италии, Португалии, Франции она находится в пределах от 18 до 30%. Между тем, система управления экономикой этих двух групп стран не различается принципиальным образом.

По нашему мнению, успешное функционирование системы управления в странах с рыночной экономикой, включая управление государственным федеральным и региональным имуществом, зависит в большей степени не от доли государственной собственности (государственного сектора) в экономике, а от взаимодействия государственного и негосударственного сектора, адекватности условий их деятельности, создаваемых государством, закрепленных правом.

Возникшие в процессе приватизации мощные акционерные общества, финансово-промышленные группы смогли превратить значительную часть государственной собственности в частную без существенных затрат. Под прикрытием долгосрочной аренды, лизинга объекты государственной собственности используются как частные (корпоративные). Благодаря умелому лоббированию интересов частных компаний в государственных органах законодательной и исполнительной власти компании получают возможность использовать объекты государственной собственности в своих интересах. Наконец, происходит явное вытеснение государства, государственных предприятий из наиболее выгодных сфер экономической деятельности в наименее доходные, но социально необходимые. Причем, бороться с таким неравенством нельзя, т.к. в различных регионах социально-значимыми могут быть отрасли совершенно разного производства.

Во второй половине двадцатого века идеи системного подхода к управлению экономическими и социальными процессами, объектами разной природы и уровней масштабности получили широкое распространение во всем мире. Системный анализ, вначале ставший популярным за рубежом, а затем и в России, где у него были исторические корни [1], был объявлен многими исследователями универсальным инструментом познания, изучения общественных процессов, социально-экономических систем и способом выработки управленческих решений [5]. Наиболее привившимся в практике управления экономикой и социальной сферой на самых разных уровнях направлением реализации системного подхода стало программно-целевое планирование и управление.

Характерно, что системный подход и его практическое применение в форме разработки и реализации целевых комплексных программ межгосударственного, странового, регионального, отраслевого уровня оказались в равной мере приемлемыми для стран с централизованно управляемой и с рыночной экономикой [6].

Приходится отмечать и чрезмерное увлечение государственных органов управления только одной стороной системного подхода - программно-целевым планированием, тогда как другие, не менее важные возможности системного управления используются в гораздо меньшей степени или просто остаются в тени. Сказанное относится в полной мере и к государственному управлению экономикой страны, регионов и к управлению объектами государственной собственности на федеральном и региональном уровнях.

Как известно, система есть совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, частей, объединенных в целостность по общему признаку, участвующих в решении единой задачи, ориентированных на достижение определенной цели. Имущественная система охватывает, включает имущественные элементы разного вида, обладающие вещной природой. Государственное имущество образует систему имущественных ценностей, объединенных признаком принадлежности к собственности государства и нацеленности на удовлетворение государственных потребностей.

Об этих, казалось бы, очевидных истинах приходится писать, потому что в основе системного подхода лежит далеко не всегда соблюдаемое правило четкого выделения анализируемой (управляемой) системы, объекта изучения, исследования. Поэтому выделение признаков, по которым идентифицируется управляемая система, определяются характер и функции образующих ее элементов, объединяющие связи и взаимодействие частей, устанавливаются границы охватывающие то, что входит в систему, служит главной предпосылкой системного подхода в управлении.

ГЛАВА 2. ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

2.1. Особенности использования системного подхода в

исследовании управления

Система -- обобщающее понятие, но в любом обобщающем понятии есть определенные границы обобщения, которые позволяют нам выделять явления и отождествлять их. На этом и построено и изучение явлений, и использование понятий в практической деятельности. В практическом использовании понятия "система" есть некоторая двойственность. С одной стороны, оно используется для обозначения некоторого реально существующего явления (технического устройства, биологического организма, предприятия, общества и т. д.). С другой стороны, оно используется как метод изучения и представления этого явления. В первом случае понятие системы используется как конкретно-предметное, предназначенное для обозначения реально существующего явления, которое нас интересует, которое мы хотим исследовать и которое лишь условно, лишь в первом приближении можно назвать системой. Во втором случае понятие системы используется как методологическое, как комплекс подходов, принципов и методов выделения, оценки и исследования этого явления.

Системный подход возник как противоположность редукционистскому и обогатил научные исследования новыми принципами. При этом редукционистский подход не исчез. Для исследования многих явлений он может быть полезным и сегодня. Нередко он используется в моделировании явлений определенного класса. Системный подход оказывается наиболее важным и продуктивным для исследования социально-экономических явлений. Управление относится к классу именно таких явлений [20].

Системный подход вошел в современную науку как особая методология научного анализа и мышления. В исследовании управления системный подход можно представить в совокупности принципов, которым необходимо следовать и которые отражают как содержание, так и особенность системного подхода. Но эти принципы системности только тогда могут быть полезны и эффективны и смогут отражать действительно системный подход, когда они сами будут учитываться и использоваться системно. При исследовании систем управления желательно пользоваться показателями ее состояния, функционирования и развития. Не все показатели могут иметь строго расчетную форму. На практике приходится пользоваться и показателями экспертных, эвристических, социологических, тестовых оценок.

Наиболее общими показателями системы управления являются: состав и структура функций управления, звенья и их распределение по ступеням иерархии, структура системы управления, величины звеньев, распределение полномочий (централизация управления), информационное обеспечение, квалификационные требования, использование технических средств, равномерность нагрузки. В этих своих характеристиках система управления и предстает в качестве объекта исследования. Но системное представление объекта исследования должно быть дополнено системным подходом к самому исследованию. Иначе может оказаться, что в процессе исследования мы превратим объект из системы в конгломерат элементов, свойств, аспектов и признаков [14].

2.2. Особенности системного подхода в государственном

управлении Республики Беларусь

Важнейшими инструментами в процессе социально-экономического прогнозирования являются системный анализ и системный подход.

Системный анализ представляет собой совокупность конкретных методов и практических приемов решения различных проблем, возникающих во всех сферах целенаправленной деятельности государства на основе системного подхода и представления объекта прогнозирования в виде системы. Системный подход позволяет найти вариант решения сложных производственно-хозяйственных проблем в условиях достаточно высокой неопределенности поведения системы и неполноты знаний о ней [14].

Процедура системного анализа в прогнозировании представляет собой программу исследования экономической системы с целью поиска наилучшей альтернативы управления. Она включает ряд этапов:

· определение целей и задач исследования и критериев их достижения;

· определение объекта и предмета исследования;

· сбор и обработку информации;

· выявление структуры объекта, описание его свойств;

· определение целей жизнедеятельности объекта;

· построение гипотез о механизме функционирования объекта;

· исследование объекта с помощью моделей и неформальных методов, включающее уточнение целей и гипотезы о механизме функционирования объекта, корректировку моделей, определение перечня возможных альтернатив управления;

· прогнозирование последствий реализации выбранных альтернатив управления и выбор из них наиболее рациональной.

Опыты государственного регулирования рыночной экономики свидетельствует о том, что оно должно основываться на системном научном прогнозировании, которое позволяет на базе полученной информации о прошлом и настоящем состоянии экономики предположить альтернативные пути ее развития в предстоящем периоде [16].

Как показывает опыт реализации Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь, принятой в 1997 г., ключевое значение в выработке и осуществлении стратегии имеют фундаментальные устои общества и государства, создающие принципиальные рамки мировоззренческого, идеологического, политического, социально-экономического характера для всех аспектов существования и устойчивого развития человека, семьи, общества и государства, или внутренние общесистемные условия. Для этого Национальная стратегия 2004 г. определяет необходимость проведения твердого и последовательного курса государства на дальнейшую демократизацию общества, повышение эффективности институтов правового государства, укрепление конституционных гарантий прав и свобод граждан, сохранение и развитие исторических традиций и ценностей нашего народа.

В соответствии с Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. важнейшими социально-экономическими составляющими устойчивого развития до 2020 г:

· повышение уровня и качества жизни населения;

· борьба с бедностью;

· изменение структуры потребления и производства;

· охрана и укрепление здоровья;

· улучшение демографической ситуации;

· противодействие криминализации жизни общества.

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. строится на следующих принципах устойчивого развития, которые являются методологическим каркасом ее построения и одними из основных ориентиров социально-экономической политики нашего государства:

· человек - цель прогресса; уровень человеческого развития - мера зрелости общества, государства, его социально-экономической политики;

· повышение уровня благосостояния нации, преодоление бедности, изменение структур потребления;

· приоритетное развитие систем здравоохранения, образования, науки, культуры - важнейших сфер духовной жизни общества, факторов долгосрочного роста производительной, творческой активности народа, эволюции народного хозяйства;

· улучшение демографической ситуации, содействие устойчивому развитию поселений;

· переход на природоохранный, ресурсосберегающий, инновационный тип развития экономики;

· усиление взаимосвязи экономики и экологии, формирование эколого-ориентированной экономической системы, развитие ее в пределах хозяйственной емкости экосистем;

· рациональное природопользование, предполагающее нерасточительное расходование возобновимых и максимально возможное уменьшение потребления невозобновимых ресурсов, расширение использования вторичных ресурсов, безопасную утилизацию отходов;

· развитие международного сотрудничества и социального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления экосистем;

· экологизация мировоззрения человека, систем образования, воспитания, морали с учетом новых цивилизационных ценностей;

· ведущая роль государства в осуществлении целей и задач устойчивого развития, совершенствование систем управления, политических механизмов принятия и реализации решений;

· повышение скоординированности и эффективности деятельности государства, частного бизнеса и гражданского общества [14].

Действующая в настоящее время в Республике Беларусь система прогнозирования и программирования в целом оправдывает себя. Повысилась ее научная обоснованность, системность, согласованность, непрерывность и сбалансированность. Постепенно улучшаются качественные характеристики государственного регулирования. Больше внимания уделяется глубокой проработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития народного хозяйства, подготовке и реализации государственных социально-экономических программ.

Вместе с тем уже сейчас очевидна необходимость дальнейшего совершенствования отдельных элементов этой системы. В первую очередь требует улучшения качество проведения поискового прогноза, содержанием которого является определение всесторонне возможных состояний объекта прогнозирования в будущем, что требует более широкого проведения научно-исследовательских работ по проблемам макроэкономического моделирования.

Также при государственном прогнозировании и программировании социально-экономического развития Республики Беларусь должен делаться основной упор на необходимость:

· комплексности и системности разработок, охватывающих совокупность народнохозяйственных комплексов, отраслей экономики и административно-территориальных единиц, их непрерывности и последовательности;

· единства методических подходов и информационного обеспечения всей системы прогнозов социально-экономического развития;

· приоритета научной обоснованности, предусматривающей постоянное проведение специальных исследований научно-исследовательскими организациями;

· систематического уточнения и корректировки прогнозов социально-экономического развития с выявлением причин отклонения от намеченных параметров;

· сочетания инерционного и целевого (нормативного) подходов к определению перспективных показателей, вариантности прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь;

· широкого участия в государственном прогнозировании и программировании представителей государственных органов, местных органов власти и управления, объединений, ассоциаций, союзов предпринимателей и арендаторов, профсоюзов и других [14].

В результате анализа состояния и возможных вариантов качественного улучшения организации и деятельности системы государственного управления в современной Беларуси предложена и обоснована концепция человеческого аспекта системы государственного управления, существенно обогащающая знания о человеческом поведении в процессе взаимодействия его с системой государственного управления, путях оптимизации функционирования этой системы и профилактики ее негативных проявлений. Данная концепция находится в русле нового научного направления, связанного с междисциплинарным системным анализом деятельности государства и его органов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящее время в Республике Беларусь формируется качественно новое законодательство, происходит обновление нормативного массива, создание новых и качественное изменение существующих отраслей и институтов права, осуществляется систематизация законодательства. Отличительной чертой законодательства Республики Беларусь является стремление к активной кодификации и консолидации нормативных правовых актов, что свидетельствует о тенденции к системному нормотворчеству. Однако этот процесс протекает недостаточно эффективно, в первую очередь из-за неполной проработки научно обоснованной концепции кодификации нормативных правовых актов в период социальных преобразований.

В процессе развития законодательства Республики Беларусь проявляются как положительные, так и отрицательные тенденции общественного развития в период его коренной трансформации.

К положительным тенденциям развития законодательства относятся:

· достаточно быстрое изменение законодательства, отражающее общественные потребности;

· стремление к системному обновлению законодательства;

· наличие значительного количества отраслевых и комплексных кодексов;

· планомерное и последовательное приведение законодательства в соответствие с международно-правовыми обязательствами Республики Беларусь.

Отрицательными тенденциями, подлежащими устранению в процессе совершенствования законодательства Республики Беларусь, считаются:

· разбалансированность отдельных частей системы законодательства, в том числе из-за действия на территории Республики Беларусь нормативных правовых актов СССР и БССР, наличие значительного количества дублирующих и в ряде случаев противоречивых актов, изданных на основе различных принципов права;

· недостаточная эффективность механизма реализации норм международных договоров на национальном уровне, слабая теоретическая основа унификации и гармонизации национального законодательства и законодательств других государств, в том числе законодательств Российской Федерации, государств - участников Евразийского экономического сообщества, Содружества Независимых Государств;

· отсутствие четкой иерархии нормативных правовых актов;

· регламентация на уровне отдельных законов малозначительных вопросов, которые могли найти разрешение в нормативных правовых актах иного уровня;

· неполный учет степени правовой урегулированности соответствующих общественных отношений при принятии ряда новых нормативных правовых актов;

· большое количество отсылочных норм;

· искажение норм законов в отдельных нормативных правовых актах более низкого уровня;

· недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия;

· внесение в ряде случаев в устаревшие акты многочисленных изменений и дополнений, не способствующих необходимой эффективности правового регулирования;

· недостаточные доступность и понимание всеми слоями населения нормативных правовых актов.

Стабильность законодательства может быть обеспечена последовательной реализацией принципа научности нормотворческой деятельности, что включает:

· апробацию результатов научных исследований в практической деятельности по подготовке и принятию нормативных правовых актов;

· прогнозирование экономических, финансовых, социальных, экологических и иных последствий принятия нормативных правовых актов;

· системный подход к решению правовых задач.

Кроме того, обеспечению стабильности законодательства способствует высокий уровень правовой культуры и профессионализма субъектов нормотворческого процесса, что возможно при условии обязательного участия в нем квалифицированных специалистов, использующих приемы и методы научного анализа.

Системный подход к анализу законодательства, проводимому с целью выявления пробелов в правовом регулировании, а также коллизий нормативных правовых актов, имеет огромное значение для совершенствования нормотворческой деятельности. Такой системный подход может быть наиболее полно и эффективно реализован только посредством внедрения в правовую сферу достижений информатизации. Нормотворчество основывается в первую очередь на изучении правоприменительной практики, правовой, статистической, социологической, экономической и иных видов информации, из которых правовая является доминирующей.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Андреев С.С. Теория социального управления. Субъект и объект социального управления // Социально-гуманитарные знания. 2001. №.1. С. 83.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Kvpc лекций - М.: Юрид. лит., 1997. - 387 с.

3. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М.: Наука, 1972. С. 390 - 391.

4. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 205.

5. Журавлев А.Л. Роль системного подхода в исследовании психологии трудового коллектива // Психологический журнал .-1988. № 6.