Понятие, общая характеристика и классификация референдума.

Референдумный процесс и его стадии.

Региональный и местный референдум.

1. Понятие, общая характеристика и классификация референдума

В теории избирательного права под референдумом понимается голосование граж-дан, имеющих активное избирательное право, по вопросам, которые в установленном законом порядке вынесены на рефе-рендум в целях получения от участников референдума четко выраженного однозначного ответа типа «да» или «нет», «за» или «против». Референдум определяется в российском законодательстве применительно к видам референдума в Российской Федера-ции. Таковых три: референдум Российской Федерации (феде-ральный институт референдума), референдум субъекта Рос-сийской Федерации, местный референдум.

Референдум Российской Федерации - всенародное голо-сование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. В нашей стране институт референдума впервые был закреплен в Конституции СССР 1936 г., которая характеризовала референдум как всенародный опрос. Конституция СССР 1977 г. определила референдум более правильно - как народное голосование. Долгое время текущее законодательство не определяло механизма применения этого института. В настоящий момент референдум проводится в соответствии с Конституцией Рос-сийской Федерации, Федеральным конституционным законом РФ «О референдуме Российской Федерации», Федеральным зако-ном РФ «Об основных гарантиях…». Все вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, в том числе и поставленные в связи с законопроектами и дей-ствующими законами, относятся к категории наиболее важ-ных вопросов государственного значения.

Референдум субъекта Российской Федерации - голосова-ние граждан Российской Федерации, постоянно или преиму-щественно проживающих на территории субъекта Российской Федерации, по важным вопросам государственного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Россий-ской Федерации, федеральными законами, конституциями, ус-тавами, законами субъектов Российской Федерации. Сегодня данный вид референдума фактически закреплен всеми консти-туциями и уставами субъектов Российской Федерации, во мно-гих субъектах федерации приняты законы, регулирующие отношения, возникающие в связи с проведением в субъектах Российской Федерации референдумов.

Местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводит-ся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, фе-деральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муници-пальных образований. Проведение местных референдумов, как правило, предусматривается уставами муниципальных обра-зований, однако вполне достаточным юридическим основани-ем для их проведения являются федеральное законодатель-ство и законодательство соответствующего субъекта Феде-рации.

В основе института референдума в Российской Федерации лежат политические права и свободы человека и гражданина. Поэтому все виды референдумов заняли прочное место в сис-теме конституционных институтов, выступают в качестве га-рантии права граждан участвовать в управлении делами госу-дарства как непосредственно, так и через своих представите-лей (ч.1 ст. 32 Конституции Российской Федерации).

В Конституции Российской Федерации закрепле-но: «Граждане Российской федерации име-ют право избирать и быть избранными в органы государствен-ной власти и органы местного самоуправления, а также уча-ствовать в референдуме» (ч.2 ст.32). Из этого текста видно, что всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме - это самостоятельные, но взаимосвязанные кон-ституционные права. В чем выражается их связь? Если всеоб-щее избирательное право включает в себя активный и пассив-ный элемент - право избирать и право быть избранными, то право на участие в референдуме носит всецело активный ха-рактер. В этом состоит все различие, что же касается актив-ного избирательного права и права участвовать в референду-ме, то юридически (по характеру правомочий, типу гарантий, формам защиты и т. д.) они тождественны: субъект активного избирательного права есть в то же время субъект права на участие в референдуме, и в том и в другом случае необходимо прямое волеизъявление при тайном голосовании, действует принцип «один избиратель - один голос», не допускаются ка-кие-либо специальные возрастные и иные ограничения, кро-ме тех, которые установлены как для избирателей, так и для участников референдума и так далее.

Право на участие в референдуме, как и активное избира-тельное право, является равным и прямым для всех граждан Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации участвует в референ-думе на основе принципа свободы и добровольности. Он сам решает, принять участие в голосовании или нет, сам опреде-ляет свою волю при голосовании. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и. референдуме, а также на его свободное волеизъявление. Законодательство о выборах и рефе-рендуме устанавливает гарантии свободного волеизъявления граждан.

Ин-ститут референдума обычно включает в себя две возмож-ности - решать законодательные вопросы совместно парла-менту и электорату. Поэтому референдум предполагает, что его инициаторами могут быть, с одной стороны, парламент, законодательная власть, а с другой - избирательный корпус, действующий в порядке народной инициативы. Согласно дей-ствующему законодательству инициатива проведения референ-дума Российской Федерации принадлежит не менее чем двум миллионам граждан, имеющих право на участие в референду-ме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации проживают не более 10 процентов из них и Конституционному Собранию, которое разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации и выносит его на референдум.

Первичной целью референдумов - императивных и кон-сультативных, конституционных и законодательных, обязатель-ных и факультативных - является принятие государственных решений на основе единства мнений граждан в условиях, ког-да другие формы прямой демократии применяются ограничен-но или не дают должного результата. Но всегда возникает воп-рос, насколько едино общество с его многообразием форм, институтов, мнений и настроений. В Российской Федерации признается идеологическое и политическое многообразие, мно-гопартийность (ч.1 и 3 ст.13 Конституции Российской Федера-ции). Иначе говоря, мы живем в условиях идеологического и политического плюрализма, который характеризует состояние элементов общественной системы, представляющей собой оп-ределенную целостность, единство.

Референдум, как и другие демократические институты, направленные на достижение общественного согласия, имеет ярко выраженные интегративные функции, проявляющиеся как на государственном уровне, так и на уровне местного самоуправления.

Юридическая сила решения, принятого на референдуме, связана, во-первых, с тем, что референдум является высшим непосредственным выражением власти народа. Вследствие этого решение референдума Российской Федерации общеобязатель-но, не нуждается в дополнительном утверждении, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия реше-ния на новом референдуме Российской Федерации. Во-вторых, юридическая сила решения референдума зависит от вида за-кона, вопрос о котором вынесен на референдум, от положения этого закона в иерархии нормативных правовых актов, выст-роенной в Российской Федерации с учетом федеративных прин-ципов. Так, в отличие от референдума Российской Федерации, решения, принятые на референдуме субъекта Российской Федерации или на местном референдуме, могут быть отмене-ны или изменены вследствие признания их недействительны-ми в судебном порядке.

Одним из важнейших оснований для того, чтобы суд отме-нил соответствующие решения, может служить то, что реше-ние, принятое на референдуме субъекта Российской Федера-ции, противоречит Конституции Российской Федерации, фе-деральному конституционному закону, федеральному закону, а для местного референдума - также и закону субъекта Рос-сийской Федерации (п. 4 и 5 ст. 61 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях…»).

Существуют различные основания для классификации данного института непосредственной демократии. В самом общем виде можно выделить конституционные и законо-дательные референдумы.

Конституционный референдум предполагает вынесение на одоб-рение избирателей проектов новых Конституций Российской Федерации и ее субъектов. Так, в 1999 г. на республиканском референдуме были приняты поправки к Конституции Республики Тыва, а в 2001 г. состоялся референдум по принятию новой Конституции Республики, где более 80 % участников референдума высказались за новый конституционный акт, не противоречащий Конституции РФ.

Законодательный референдум проводится в отношении проек-тов или действующих законов. Различают две его разновидности: отклоняющие, то есть предполагающие полную или частичную отмену текста, либо утверждающие, то есть ратифицирую-щие законопроект. В тексте консти-туции могут предусматриваться разные виды законодательных ре-ферендумов, например, факультативный референдум в отношении обычных, обязательный ре-ферендум, касающийся возрастного ценза в отношении активного избирательного права, обязательный референдум в отно-шении законов, делегирующих конституционные полномочия меж-дународным органам.

По способу проведения референдумы могут быть обязательными и факультативными. В первом случае устанавливается, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума. Обязательные референдумы проводятся в четко установленных законом случаях. Так, в соответствии с Законом Удмуртской Республики о референдуме от 26 июня 1997 г. в ред. от 24 января 2000 г. на республиканский референдум в обязательном порядке выносится вопрос об изменении государственно-правового статуса Республики и границ ее территории. При факультативном референдуме решаются вопросы, вынесение которых на обсуждение всего населения региона или муниципального образования не обязательно, и решение может быть принято другим путем. Примером факультативного референдума на региональном уровне может быть обращение к мнению населения Московской области по вопросу о количестве депутатов Московской областной Думы, работающих на постоянной оплачиваемой основе за счет бюджета.

В соответствии с российским законодательством на рефе-рендум Российской Федерации могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Феде-рации. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта Рос-сийской Федерации. На местный референдум могут быть выне-сены вопросы, находящиеся в ведении местного образования. Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Важной гарантией конституционного права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации яв-ляется определение круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации. Так, Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях…» (п. 3 ст. 13) установлено, что на референдум субъек-та Российской Федерации, а равно и на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полно-мочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ор-ганов местного самоуправления, а также о проведении до-срочных выборов органов государственной власти субъекта Рос-сийской Федерации, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о формировании состава органов государственной вла-сти субъекта Российской Федерации или органов местного са-моуправления, персональном составе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюд-жета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспече-нию здоровья и безопасности населения;

е) изменения статуса субъектов Российской Федерации;

ж) амнистии и помилования.

Обстоятельства, исключающие проведение референдума:

1. Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения.

2. В течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

3. Повторный референдум не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

27 сентября 2002 г. в ч. 4 ст. 12 Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» были внесены изменения, касающиеся проведения референдума. «Проведение референдума Российской Федерации не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

В связи с этим от депутатской фракции КПРФ был направлен запрос в Конституционный суд РФ о соответствии Конституции РФ внесенных изменений в федеральный конституционный закон «О референдуме РФ». Фракция КПРФ обжаловала порядок проведения референдума, в частности период, в течение которого не допускается выступление с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, а также конституционность названного Федерального конституционного закона в целом по порядку принятия.

В вынесенном постановлении Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона РФ «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон РФ «О референдуме Российской Федерации» постановил: признать Федеральный конституционный закон РФ от 27 сентября 2002 г. «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон РФ «О референдуме Российской Федерации», в части, устанавливающей период, в течение которого граждане Российской Федерации не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации, постольку, поскольку по конституционно-правовому смыслу положений данного Федерального конституционного закона период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов. Постановление Конституционного суда Российской Федерации // Российская газета. 2003. 19 июня.

Все виды референдума в Российской Федерации назначаются и проводятся в порядке и в сроки, которые установлены соот-ветствующим законодательством.

Референдум субъекта Рос-сийской Федерации может проводиться по вопросам совмест-ного ведения. Однако следует иметь в виду, что в этом случае решение, принятое на данном референдуме, не должно про-тиворечить федеральным законам. Если федеральные законы по конкретному предмету референдума субъекта Российской Федерации отсутствовали на момент принятия на нем соответствующего решения, то в дальнейшем, в случае издания со-ответствующего федерального закона, органы государствен-ной власти субъекта Российской Федерации должны обеспе-чить приведение законодательства субъекта Российской Феде-рации в соответствие с этим федеральным законом.

На сегодня в большинстве субъектов Российской Федера-ции сформировалась законодательная база проведения рефе-рендумов субъектов Российской Федерации.

В конституциях, уставах субъектов Российской Федера-ции регулируются наиболее важные вопросы проведения ре-ферендумов субъектов Российской Федерации. Объем их регу-лирования существенно различается. В некоторых субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Фе-дерации посвящается специальная глава в конституции, уставе. Так, в Уставе Курганской области имеется специальная глава «Областной референдум», в которой обстоятельно излагаются вопросы, по которым проводится областной референдум, рег-ламентируется порядок принятия областной Думой решения о проведении областного референдума. Но в большинстве кон-ституций и уставов других субъектов Российской Федерации содержится общая характеристика референдума субъекта Рос-сийской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа и устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти субъекта Российской Федера-ции относится назначение референдума субъекта Российской Федерации. Так, Устав Иркутской области в статье 3 опреде-ляет областной референдум как голосование по наиболее важ-ным вопросам, затрагивающим интересы населения области, проводимый в порядке, установленном законом области, а в статье 26 предусматривает, что к ведению Законодательного собрания области относится назначение областного референ-дума.

Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие проведение референдумов субъектов Российской Федерации, приняты в 71 субъекте Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют законы, регули-рующие одновременно проведение как референдумов субъек-тов Российской Федерации, так и местных референдумов. Так, в Саратовской области действует Закон «О референдумах в Саратовской области». В ряде субъектов Российской Федера-ции (республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская области) референдумы субъектов Российской Федерации и ме-стные референдумы регулируются избирательными кодек-сами.

Однако в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации и местные ре-ферендумы регулируются отдельными законами.

2. Референдумный процесс и его стадии

Совокупность норм, включая материальные и процессу-альные нормы, регулирующих порядок назначения, подготов-ки и проведения референдума, закрепляющих круг выноси-мых на него вопросов, виды референдума и его субъекты, со-ставляет конституционно-правовой институт референдума.

Процесс проведения референдума целесообразно разделить на следующие стадии и этапы:

1) подготовка референдума: народная инициатива (инициативы иных субъектов); информирование граждан; агитация по вопросам референдума; всенародное (народное) обсуждение вопроса, выносимого на референдум;

2) проведение референдума: назначение референдума; организация референдума; голосование; подведение итогов голосования;

3) реализация решения, принятого на референдуме: исполнение решения, принятого на референдуме; ответственность за неисполнение решения референдума.

Подготовка референдума. Начальный этап подготови-тельной стадии референдума - инициатива. Право граждан предлагать принятие законов и иных важнейших решений в юридической литературе получило наименование народной инициативы.

Согласно российскому законодательству право инициати-вы в сборе подписей под требованием о назначении референ-дума принадлежит каждому гражданину или группе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в рефе-рендуме Российской Федерации, а также общероссийскому общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной вла-сти и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации. Сбор подписей организуют и осуществляют иници-ативные группы референдума, образуемые из граждан Рос-сийской Федерации в соответствии с требованиями закона.

Волеизъявление каждого гражданина, представляющего собой субъект правотворческой инициативы, включает оценку двух элементов:

- предлагаемого инициативной группой требования прове-дения референдума;

- содержания связанного с этим требованием проекта нор-мативно-правового акта.

Волеизъявление должно быть бесспорным и достоверным. В действующем Законе порядок реализации народной ини-циативы детально закреплен. Для реализации легитимной ини-циативы необходимо собрать 2 миллиона подписей граждан. Причем число граждан, проживающих на территории одного субъекта Федерации, не должно превышать 10 процентов от общего числа участников народной инициативы.

Если сбор подписей предполагается и среди граждан Рос-сийской Федерации, проживающих за пределами ее террито-рии, в состав инициативной группы должны входить предста-вители этих граждан. Срок, отведенный для сбора подписей, составляет три месяца.

Очевидно, что реализовать народную инициативу в подоб-ной форме под силу только очень крупным политическим струк-турам, имеющим развитую сеть территориальных органи-заций, немалые денежные средства, а также иные возмож-ности.

Реализацию инициативы, в свою очередь, условно можно разделить на два этапа: организационный и непосредственно сбор подписей. Первый этап включает в себя образование ини-циативной группы в количестве не менее 100 человек для сбо-ра подписей в поддержку инициативы о проведении референ-дума Российской Федерации и регистрацию ее в избиратель-ной комиссии соответствующего субъекта Российской Федера-ции, на территории которого проживает большинство членов инициативной, группы. Регистрация начинается с ходатайства о регистрации группы (требования, предъявляемые к ходатай-ству, закреплены в ст. 9 Закона); к нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято ре-шение о выдвижении инициативы о проведении референдума Российской Федерации.

Комиссия по проведению референдума субъекта Россий-ской Федерации, установив соответствие ходатайства инициа-тивной группы и приложенных к нему документов требованиям Закона, в течение 15 дней со дня поступления Ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, вы-дает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии тех субъектов Российской Федера-ции, которые инициативная группа указала в ходатайстве, а в случае, если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее тер-ритории, также и Министерство иностранных дел Российской Федерации.

В случае отказа в регистрации инициативной группе вы-дается мотивированное постановление избирательной комис-сии субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нару-шение инициативной группой положений Конституции Россий-ской Федерации и Закона. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом Россий-ской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», или в Центральную избирательную комиссию Российской Фе-дерации.

Подписи собираются посредством внесения их в подпис-ные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину Российской Федерации по первому его требованию текст этого законопроекта.

Законом установлены форма подписного листа и импера-тивный перечень предъявляемых к нему требований.

После окончания сбора подписей, но не позднее оконча-ния срока действия регистрационного свидетельства, инициа-тивная группа подсчитывает число собранных подписей граж-дан Российской Федерации по каждому субъекту Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, прожи-вающих за пределами ее территории, а также общее число собранных подписей, о чем составляется итоговый протокол.

Подписные листы по каждому субъекту Российской Фе-дерации, оформленные в соответствии с действующим законо-дательством, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются ее уполномоченными в избирательную ко-миссию субъекта Российской федерации, на территории кото-рого собирались подписи. Избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Закона при сборе подписей, принима-ет по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию РФ. Копия постановления направляется также инициатив-ной группе.

Центральная избирательная комиссия проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям За-кона и в течение 15 дней со дня поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Россий-ской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициатив-ную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Закона, выносится постановление об отказе в проведении ре-ферендума Российской Федерации, его копия направляется инициативной группе. Данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референ-дума.

В случае если избирательная комиссия субъекта федера-ции или ЦИК России обнаружат нарушения, связанные с офор-млением документов, они возвращаются инициативной группе. При этом срок действия регистрационного свидетельства мо-жет быть продлен, но не более чем на 15 дней.

Инициатива Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Кон-ституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 135 Конституции Рос-сийской Федерации) оформляется решением, принимаемым двумя третями голосов от общего числа его членов, или выно-сится на всенародное голосование в соответствии с порядком, определенным федеральным конституционным законом о Кон-ституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции направляется Президенту, а также для сведения в палаты Федерального Собрания Российской Феде-рации.

Предложение о проведении референдума может быть со-ставлено как в общих выражениях, так и в виде окончательно выработанного законопроекта.

Различия этих форм осуществления народной инициативы принципиальны для реализации желаний народа. Так, по за-конодательству Швейцарии в первом случае предложение вно-сится правительством в парламент, который в течение одного года решает, принимает ли он предложение, сделанное гражда-нами, или нет. Если предложение принимается, то обе палаты начинают работу над законопроектом, руководствуясь общими указаниями инициаторов, затем он предлагается на утвержде-ние народа. Если палаты не согласны с предложением инициа-торов или не дают ответа в течение одного года, то предложе-ние передается на голосование народа. Во втором случае, ког-да предлагается законченный законопроект, парламент либо выражает свое согласие с проектом и представляет его на го-лосование народа, либо не соглашается с предложением ини-циаторов. В этом случае он обязан передать представленное ему предложение на голосование народа, а также может пред-ставить собственный контрпроект.

Важная часть подготовительной стадии проведения рефе-рендума - информирование населения о его подготовке и про-ведении. Согласно Закону все решения, касающиеся референ-дума, а также проекты законов или иных решений, выноси-мых на референдум, подлежат опубликованию в средствах массовой информации, которые освещают ход подготовки и проведения референдума.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О референдуме РФ» Указ Президента Российской Федерации о назначении референдума Российской Федерации, в котором определена дата его проведения, назначенная на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа, должен быть опубликован. Центральная избирательная комиссия России обеспечивает не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсужде-ния текста законопроекта, вынесенного на референдум, и тек-ста действующего закона, который предлагается отменить или изменить; содействует средствам массовой информации (да-лее -СМИ) в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референ-дум. Списки участков референду-ма с указанием их границ, адресов и номеров телефонов уча-стковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума. Списки граждан, име-ющих право на участие в референдуме, представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня проведения референдума. Основной объем информации должен передаваться через СМИ.

Следующим этапом подготовительной стадии референду-ма является агитация. Однако следует заметить, что она имеет место и на стадии его проведения. Организация агитации пре-дусмотрена статьей 29 Конституции Российской Федерации, в которой косвенно закреплено право на агитацию, так как оп-ределены запрещенные виды агитации, статьей 31, где зако-нодательно закреплено требование к проведению собраний, митингов, демонстраций - собираться мирно и без оружия, а также статьей 30 действующего Закона: «Граждане Россий-ской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспре-пятственно вести агитацию за или против проведения рефе-рендума Российской Федерации, за или против участия в ре-ферендуме Российской федерации, за или против законопро-екта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации».

Агитация может проводиться: через СМИ, путем проведе-ния различных мероприятий собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонст-раций и т. д., путем выпуска и (или) распространения агитаци-онных печатных материалов, в иных, установленных законом формах.

Субъектами агитации в ходе референдума являются граж-дане Российской Федерации, общественные объединения и политические партии. Агитация при проведении референдума, в соответствии с Законом, начинается со дня опубликования акта о назначении референдума и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования.

Завершающий этап подготовительной стадии референду-ма - обсуждение. Существует по меньшей мере два варианта обсуждения. Первый сводится к обсуждению проекта, которое происходит в рамках представительного органа власти на его сессии и в постоянных и временных комиссиях. В нем могут участвовать депутаты, члены инициативной группы и специалисты, привлекаемые для этой цели. Их мнение субъективно, однако оно дает возможность раскрыть как политические, так и чисто профессиональные аспекты рассматриваемой проблемы, вник-нуть в нее глубже.

Второй вариант - это всенародное (народное) обсужде-ние. Оно проходит после положительного решения полномоч-ного органа по вопросу вынесения проекта нормативно-право-вого акта на референдум и позволяет каждому гражданину не только ознакомиться с проектом, по которому ему предстоит голосовать, но и высказать по нему свое мнение и замечания. В этом случае процесс всенародного обсуждения интегрирует-ся в процесс референдума как форма правотворчества.

Проведение референдума. Следующая стадия процеду-ры референдума - его проведение - начинается с этапа на-значения референдума. Согласно Конституции Российской Федерации (п. «в» ст. 84) этим правом обладает Президент Россий-ской Федерации, который назначает референдум в порядке, установленном Федеральным конституционным законом. До принятия решения о назначении референдума Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов и при-ложенных к ним материалов направляет их в Конституцион-ный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблю-дение требований, предусмотренных Конституцией Россий-ской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту свое решение, которое подлежит незамедлительному опубли-кованию.

В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации соблюдения предусмотренных Конституцией Рос-сийской Федерации требований Президент обязан назначить референдум Российской Федерации не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В слу-чае отрицательного решения Конституционного Суда все про-цедуры, предусмотренные законом, прекращаются.

Президент Российской Федерации издает указ о назначе-нии референдума, в котором определяет дату его проведения.

Рассматривая процессы, связанные с подготовкой и про-ведением референдума, нужно исходить не только из тех по-ложений, которые закреплены де-юре в законе, но и из того, что сложилось де-факто. В частности, нельзя преуменьшать роль и степень влияния партий и органов власти в центре и на местах на подготовку и проведение референдумов.

Важнейший этап проведения референдума - голосование. Поскольку процедура проведения референдума, как и выбо-ров, призвана содействовать полному и объективному выявле-нию воли граждан, она не может не учитывать опыт организа-ции голосования, подсчета его результатов и руководства из-бирательной кампанией.

Голосование - это процессуальная форма выявления дей-ствительной воли народа. К моменту голосования эта воля объек-тивно существует: она формировалась в процессе подготовки голосования, однако до момента голосования она не известна. О ней можно судить косвенно, выясняя общественное мнение путем опросов, но знать ее доподлинно до проведения голосо-вания в установленном законом порядке нельзя. Голосова-ние - это выполнение и соблюдение гражданами определен-ных формальных требований, установленных законом и гаран-тирующих подлинность волеизъявления как отдельного граж-данина, так и электората в целом.

Завершающим этапом на стадии проведения референдума является подведение его итогов. На этом этапе комиссии ре-ферендума выясняют два важных вопроса: состоялся ли рефе-рендум и какое решение приняли граждане по существу вы-несенных на него вопросов. Если референдум признан несосто-явшимся, то закон ограничивает возможность повторного вы-несения этого же вопроса на новый референдум. Это говорит о том, что несостоявшийся референдум можно рассматривать как отрицательное отношение граждан к существу вынесен-ных на него вопросов.

Если референдум признан состоявшимся, возникает необ-ходимость установления его итогов.

Деятельность по подведению итогов референдума и объяв-лению результатов голосования можно определить как заклю-чительный этап, следующий за процессом непосредственного правотворчества, но отличный от него. Одна из проблем на дан-ном этапе проведения референдума связана с необходимостью одобрения или неодобрения принятого акта полномочными орга-нами власти. Поскольку решение референдума имеет высшую юридическую силу, очевидно, что принятый им акт в каком-либо утверждении не нуждается, но, так как принятие зако-нов в Российской Федерации сопровождается процедурой их подписания Президентом Российской Федерации, его промуль-гация является неотъемлемой составной частью рассматривае-мого этапа.

Реализация решения референдума. Завершающая ста-дия референдума - исполнение его решения. Она может быть разделена на два этапа: исполнение решения референдума и ответственность полномочного органа за его неисполнение.

Исполнение решения тесно связано с юридической силой принимаемых референдумом актов. В некоторых странах акты, принятые на референдуме, имеют высшую юридическую силу и могут быть изменены только путем принятия решения на новом референдуме, что установлено и в российском законо-дательстве. В других странах принятый путем референдума акт ничем не отличается от иных правовых актов того же уровня, принятых парламентом, имеет одинаковую с ними юридическую силу и подлежит изменению, дополнению, отмене в обыч-ном порядке.

Законодательные акты, принятые на референдуме, име-ют такую же юридическую силу и занимают такое же место в правовой сфере, что и акты, принятые парламентом.

Юридическая природа правовых актов, принимаемых пу-тем референдума и государственными органами, одинакова - они являются плодами государственно-властной деятельности и воплощают государственную волю народа - верховного обладателя государственной власти. Именно поэтому такие акты не нуждаются в дополнительном одобрении или утверждении. Воплощенная в них народная воля изначально является госу-дарственно-властной.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что ре-ферендум является комплексным правовым институтом, тре-бующим подробного правового регулирования всех этапов его осуществления.

3. Региональный и местный референдум