Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела

Необходимо отметить, что само понятие «прокурорская проверка» ни в УПК РФ, ни в Законе РФ О прокуратуре не определено.

В русском литературном языке термин «проверять» означает действие, направленное на то, чтобы удостовериться в правильности или ошибочности определенных сведений, испытать, обследовать или просмотреть определенные объекты с целью надзора и контроля Ожегов С. Толковый словарь русского языка М.: 2003..

Объяснение понятия «проверка» при помощи такого слова, как «контроль», достаточно распространен, однако полная аналогия между анализируемыми терминами отсутствует, так как слово «проверка», в частности применительно к деятельности прокурора используется для обозначения вида его деятельности, целью которой является выявление наличия или отсутствия нарушений закона, прав и свобод человека, а также принятие мер по устранению выявленных нарушений. Контроль же не предполагает активного вмешательства контролирующего субъекта в контролируемую им деятельность.

Подготовка является первым этапом прокурорской проверки, на котором определяется ее предмет, обязанности и полномочия прокурора.

Полномочия прокурора при проведении проверок при надзоре за соблюдением законов, а также прав и законных интересов граждан, закреплены в ст.ст. 22, 27 Закона РФ О прокуратуре. Так, прокурор:

- вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов государственной власти, местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций;

- вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

- вызывает должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Из приведенных норм следует выделить:

1) Задачи и обязанности прокурора - предупреждать и пресекать нарушения закона и прав граждан, разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав;

2) Полномочия, необходимые для решения поставленных задач: беспрепятственно входит на территорию разных организаций, истребовать документы, получать объяснения и др.

Что касается подготовки прокурорской проверки применительно к стадии возбуждения уголовного дела, то ее проведение регулируется по большей части Приказами Генпрокуратуры РФ. При этом можно выделить требования к качеству проводимых подготовительных мероприятий, а также организационные основы подготовки прокурорской проверки на стадии возбуждения уголовного дела.

Требования к качеству подготовительных мероприятий:

1) организовать работу таким образом, чтобы деятельность максимально обеспечивала конечную цель уголовного преследования - изобличение лиц, виновных в совершении преступлений, и привлечение их к уголовной ответственности;

2) тщательно изучать материалы проверок заявлений и сообщений о преступлениях;

3) в полной мере использовать предусмотренные ст.37 УПК РФ полномочия по надзору за законностью деятельности органов дознания и предварительного следствия, защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, в первую очередь потерпевших от преступлений, в частности, в соответствии со ст.37 УПК РФ:

- проверять исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

- давать обязательные для исполнения письменные указания органу дознания, дознавателю, следователю;

4) не допускать промедления в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках преступления Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.07.2002 №39 в ред. от 16.03.2006 Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства // Консультант Плюс: Версия проф..

Организационные основы подготовки прокурорской проверки:

1) ежемесячно проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях, установленного порядка регистрации уголовных дел и учета преступлений, сопоставляя для этого данные органов прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и пограничных органов этой службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов службы судебных приставов, таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, воинских частей, соединений, военных учреждений и гарнизонов, органов Государственной противопожарной службы, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников;

2) обращать особое внимание на соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, их процессуального оформления, обязательное уведомление заявителей о принятии заявлений, соблюдение сроков их рассмотрения;

3) в случаях, когда в собранных материалах не содержится данных, необходимых для возбуждения дела, но не исчерпаны возможности для их сбора, в тот же день выносить постановление о возвращении материалов для дополнительной проверки с указанием о необходимости выполнения конкретных процессуальных действий Приказ Генпрокуратуры РФ от 05.07.2002 №39 в ред. от 16.03.2006 Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства // Консультант Плюс: Версия проф..

4) обеспечить надлежащие регистрацию и учет в соответствующих книгах поступивших в органы прокуратуры материалов об отказе в возбуждении уголовного дела;

5) в целях обеспечения полного и своевременного поступления всех материалов об отказе в возбуждении уголовного дела производить сверку книг их регистрации и учета в прокуратурах с аналогичными книгами соответствующих подразделений органов внутренних дел;

6) рассмотрение материалов и проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела производить в течение пяти суток с момента поступления их в прокуратуру. В случае возникновения сомнений в обоснованности принятого решения, наличии в материалах неустраненных противоречий получать объяснение от заявителя, в том числе и о мотивах изменения им своей позиции. При возвращении материалов для дополнительной проверки в связи с ее неполнотой, а также отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел устанавливать срок ее проведения в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ. В необходимых случаях давать письменные указания по выяснению обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного процессуального решения.

7) уполномоченным прокурорам не реже двух раз в неделю проверять состояние регистрации и учета заявлений и сообщений о преступлениях, изучать находящиеся в производстве сотрудников органов дознания и предварительного следствия материалы проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях и при необходимости давать письменные указания (прокурором, его заместителем) или предложения (помощником прокурора) Приказ Генпрокуратуры РФ №80, МВД РФ №725 от 12.09.2006 Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях // Консультант Плюс: Версия проф.

.

Таким образом, необходимо сделать следующие выводы. Подготовка прокурорской проверки на стадии возбуждения уголовного дела организационно регламентируется ведомственными нормативными актами - Приказами Генпрокуратуры РФ, а решение о проведении конкретных мероприятий подготовки (истребование документов, объяснений и т.д.) принимается прокурором (заместителем, помощником) самостоятельно. То есть при нормативной регламентации общих принципов и полномочий, ответственность за правильность и своевременность выбора и осуществления конкретных мероприятий всецело лежит на прокуроре (заместителе, помощнике), который проводит проверку соблюдения закона, а также прав и законных интересов граждан в стадии возбуждения уголовного дела.

Проверка законности и обоснованности процессуальных решений, принятых органами дознания и следователями по сообщениям о преступлениях

Григорьев Н.В. писал: «В России уже более века существует система уголовного судопроизводства, в которой традиционно выделяется стадия возбуждения уголовного дела как одна из важных гарантий защиты личности от необоснованного применения мер уголовно-процессуального принуждения» Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.И. Радченко, В.Т. Томина, М.П. Полякова М.: Юрайт-Издат, 2006..

Строгович М.С. видел основное процессуальное значение этой стадии уголовного процесса в том, что «возбуждение уголовного дела - это правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела» Там же..

В свете сказанного проверка законности и обоснованности процессуальных решений, принятых органами дознания и следователями по сообщениям о преступлениях, приобретает особую значимость.

Полномочия прокурора по проверке законности и обоснованности этих решений закреплены в главах 19 (Поводы и основание для возбуждения уголовного дела) и 20 (Порядок возбуждения уголовного дела) УПК РФ.

В соответствии с частью 5 ст.144 УПК РФ отказ в приеме сообщения о преступлении может быть обжалован прокурору или в суд в порядке, установленном статьями 124 и 125 УПК РФ соответственно.

В этом же порядке может быть обжалован отказ в возбуждении уголовного дела (часть 5 ст.148 УПК РФ).

Проверка законности и обоснованности процессуальных решений, принятых органами дознания и следователями по сообщениям о преступлениях осуществляется прокурором также при получении в порядке части 4 ст.146 УПК РФ постановления следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела. Прокурор, получив постановление, незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела либо выносит постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток.

Часть 1 ст.144 УПК РФ, регулирующая порядок рассмотрения сообщений о преступлениях, не предусматривает отказ в приеме сообщения о преступлении: дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК РФ, принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения.

Порядок принятия и регистрации сообщений о преступлениях регулируются ведомственными нормативными актами, в частности совместным Приказом Генпрокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Минэкономразвития РФ и ФСКН РФ от 29.12.2005, который определяет основные понятия и порядок приема и регистрации сообщений о преступлениях Приказ Генпрокуратуры РФ №39, МВД РФ №1070, МЧС РФ №1021, Минюста РФ №253, ФСБ РФ №780, Минэкономразвития РФ №353, ФСКН РФ №399 от 29.12.2005 О едином учете преступлений (вместе с Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов // Консультант Плюс: Версия проф..

Сообщение о преступлении - это заявление о преступлении, явка с повинной, рапорт об обнаружении преступления. К ним относятся процессуальные и иные документы, предусмотренные частью 2 ст.20 и ст.ст.141-143 УПК РФ: заявление потерпевшего или его законного представителя по уголовному делу частного обвинения; письменное заявление о преступлении, подписанное заявителем; протокол принятия устного заявления о преступлении; протокол следственного действия, в который внесено устное сообщение о другом преступлении; протокол судебного заседания, в который внесено устное сообщение о другом преступлении; заявление о явке с повинной; протокол явки с повинной; рапорт об обнаружении признаков преступления.

Утвержденное Приказом Положение о приеме сообщений о преступлениях разграничивает принятие (прием) сообщения о преступлении - это получение сообщения о преступлении должностным лицом, правомочным или уполномоченным на эти действия и регистрацию сообщения о преступлении как внесение уполномоченным должностным лицом в книгу, предназначенную для их регистрации в соответствии с ведомственными нормативными правовыми актами, краткой информации, содержащейся в принятом сообщении о преступлении, а также отражение в этом сообщении сведений о его фиксации в вышеуказанной книге с присвоением соответствующего регистрационного номера.

Положение определяет также понятие укрытого от регистрации сообщения о преступлении - сообщение, сведения о котором не внесены в регистрационные документы, а сообщению не присвоен соответствующий регистрационный номер.

Должностное лицо, принявшее в соответствии со своими полномочиями сообщение о преступлении, обязано выдать заявителю под роспись на корешке уведомления документ о принятии этого сообщения с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия (п.12 Положения).

При этом при работе с сообщениями о преступлениях недопустимы:

- отказ в принятии сообщения о преступлении;

- невыдача уведомления заявителю о приеме сообщения о преступлении (п.14 Положения);

- непринятие уполномоченным должностным лицом мер к регистрации принятого сообщения о преступлении;

- отказ в регистрации представленного сообщения (п.24 Положения).

Обеспечению законности при приеме и рассмотрении сообщений о преступлениях посвящено несколько приказов Генпрокуратуры РФ. Так, Приказом от 26.12.2006 120 О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения сообщений и приема граждан в органах прокуратуры РФ предусмотрено, что сообщения о преступлениях принимаются, регистрируются и проверяются в органах прокуратуры в порядке, установленном УПК РФ и Инструкцией о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры РФ, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 16.03.2006 №12 Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.12.2006 №120 в ред. от 23.04.2007 О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения сообщений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации // Консультант Плюс: Версия проф..

Этот приказ, во многом дублируя положения вышеприведенного совместного Приказа, определяет понятие и порядок приема и регистрации сообщений о преступлениях, недопустимость отказа в их приеме и регистрации Приказ Генпрокуратуры РФ от 16.03.2006 №12 О совершенствовании системы приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации (вместе с Инструкцией о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации) // Консультант Плюс: Версия проф..

Важное значение при проверке законности при работе с сообщениями о преступлениях имеет Приказ Генпрокуратуры РФ Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием. Этот Приказ обязывает прокуроров всех уровней:

- обеспечивать своевременную проверку законности решений следователей и дознавателей по каждому сообщению о преступлении;

- не допускать промедления в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках преступления;

- отменять постановления о возбуждении дела в случае признания их незаконными;

- проводить проверки исполнения законов при приеме, регистрации, учете заявлений и сообщений о преступлениях не реже одного раза в месяц. В ходе проверок использовать сводки органов внутренних дел, сигналы средств массовой информации, обращения граждан, сведения медицинских учреждений и т.п.;

- при выявлении нарушений порядка приема, регистрации, проверки сообщений о преступлениях, фальсификации материалов доследственной проверки принимать меры по привлечению виновных лиц к ответственности, вплоть до возбуждения уголовного дела Приказ Генпрокуратуры РФ от 18.06.1997 №31 в ред. от 16.03.2006 Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием // Консультант Плюс: Версия проф..

Таким образом, как мы выяснили, отказ в приеме сообщения о преступлении законом не предусматривается. Если же в нарушение требований части 1 ст.144 УПК РФ в приеме сообщения было отказано, отказ в соответствии с частью 5 этой статьи может быть обжалован прокурору.

Жалоба прокурору подается на отказ в приеме сообщения о преступлении дознавателем, органом дознания или следователем. Жалоба рассматривается прокурором в порядке ст.124 УПК РФ. В данном случае предметом обжалования является не процессуальный документ, а действие (бездействие) органа, на который по закону возложена обязанность принять заявление и вынести по нему соответствующее решение. Судебная практика показывает, что наиболее распространены отказы в форме возвращения заявления о преступлении лицу, его подавшему, письмом без принятия какого-либо процессуального решения. Подобные действия, как правило, мотивируются отсутствием в заявлении необходимых сведений о преступлении Ларин А. Постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела может быть обжаловано в суд // Российская юстиция №9 1998..

Прокурор рассматривает жалобу в течение 3 суток со дня ее получения. В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жалобы в срок до 10 суток, о чем извещается заявитель. Срок разрешения жалобы исчисляется со дня поступления ее в прокуратуру по день направления ответа заявителю.

По результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. Прокурор, признав жалобу обоснованной, обязан принять меры по устранению выявленных нарушений законности. Вследствие этого в постановлении о разрешении жалобы могут содержаться указания дознавателю, следователю о проведении процессуальных действий, направленных на устранение допущенных нарушений прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства. Полный или частичный отказ должен быть мотивирован ссылками на конкретные доказательства, нормы закона Практика применения уголовно-процессуального кодекса РФ. Практическое пособие под ред. В.П. Верина М.: Юрайт-Издат, 2006..

Заявитель должен быть незамедлительно уведомлен о решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования.

В случаях, предусмотренных УПК РФ, дознаватель, следователь вправе обжаловать действия (бездействие) и решения прокурора вышестоящему прокурору. Если указания прокурора касаются вопросов, указанных в части 3 ст.38 УПК РФ, следователь, не выполняя этих указаний, представляет дело со своими возражениями вышестоящему прокурору. Дознаватель таким правом не обладает. Он может обжаловать указания прокурора, не приостанавливая их исполнения (часть 4 ст.41 УПК РФ).

Поскольку УПК РФ не дает определения понятия «отказ в принятии сообщения о преступлении», отдельные авторы ставят вопрос: что же такое отказ в принятии сообщения о преступлении и каким образом он может быть оформлен?

Махмутов М. пишет, что поскольку в соответствии с пунктом 25 ст.5 УПК РФ любое решение дознавателя, следователя и прокурора, вынесенное при производстве предварительного расследования, за исключением обвинительного заключения и обвинительного акта, оформляется постановлением, а решения об отказе в возбуждении уголовного дела принимаются в стадии возбуждения уголовного дела, следует сделать вывод о том, что отказ в принятии сообщения о преступлении - самостоятельное процессуальное решение, которое должно быть оформлено постановлением. А значит, оно должно соответствовать предусмотренным частью 4 ст.7 УПК РФ требованиям законности, обоснованности и мотивированности.

При этом Махмутов М. предлагает в соответствии со ст.ст. 474 и 475 УПК РФ оформлять постановление об отказе в принятии сообщения о преступлении, взяв за основу бланки постановления мирового судьи об отказе в принятии заявления (Приложение №39 ст.477 УПК РФ) и постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (Приложение №21 ст.476 УПК РФ) Махмутов М. Отказ в приеме сообщения о преступлении // Законность №5 2006..

Считаю приведенное предложение весьма спорным, поскольку УПК РФ не оговаривает перечень случаев, в которых необходимо отказывать в приеме сообщений о преступлениях. Так, обоснованным отказом в приеме такого сообщения я считаю случаи, когда:

1) подано заявление о возбуждении уголовного дела, из текста которого видно, что признаков преступления в описываемом событии нет;

2) подано заявление о преступлении, по сообщению о котором ранее принято решение в порядке ст.145 УПК РФ. Список не исчерпывающий, но другие случаи не бесспорны.

Кроме того, когда имеет место один из бесспорных случаев отказа в приеме сообщения о преступлении, возникает вопрос, целесообразно ли при всей очевидности законности и обоснованности отказа в приеме сообщения о преступлении, загружать органы следствия и дознания дополнительной работой.

Считаю необходимым законодательно закрепить перечень оснований отказа в принятии сообщения о преступлении, поскольку в связи с отсутствием такого перечня в настоящее время органы дознания и предварительного следствия вынуждены либо принимать и регистрировать сообщение о преступлении, заведомо преступлением не являющимся, проводить по нему проверку и рассматривать с вынесением решения, предусмотренного ст.145 УПК РФ, либо, заведомо рискуя быть обвиненными в сокрытии преступления, не регистрировать обращение в качестве сообщения о преступлении.

К сожалению, практика правоохранительных органов показывает, что такое явление, как укрытие преступлений от учета, продолжает оставаться распространенным. Так, в Приказе Генерального прокурора РФ №3 от 10.01.1999 Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях отмечалось, что нередко жертвам преступлений отказывают в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, принятые заявления не регистрируются и не рассматриваются. Уголовно-наказуемые деяния квалифицируются как административные проступки, при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, в отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы проверок Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.И. Радченко. М.: ЗАО «Юстицинформ» 2003. С.334..

В качестве мер, направленных на совершение прокурорского надзора за законностью в стадии возбуждения уголовного дела, было рекомендовано проводить проверки соблюдения законности в органах внутренних дел, таможенных органах, органах ФСБ проводить с обязательным документальным оформлением результатов не реже 1 раза в месяц. При этом прокурорам предлагается не ограничиваться изучением материалов, по которым в возбуждении уголовного дела было отказано, а в ходе проверки первостепенное внимание уделять заявлениям и сообщениям, находящимся в стадии рассмотрения, давать необходимые письменные указания с тем, чтобы предотвращать волокиту Сухарева А.Я. Российский прокурорский надзор: Учебник М.: 2001..

Что касается согласования с прокурором постановления о возбуждении уголовного дела, то в соответствии с п.4 ст.146 УПК РФ постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. К постановлению прилагаются материалы проверки сообщения о преступлении, а в случае производства отдельных следственных действий по закреплению следов преступления и установлению лица, его совершившего (осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение судебной экспертизы), - соответствующие протоколы и постановления. Прокурор, получив постановление, незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела либо выносит постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток. О решении прокурора следователь, дознаватель в тот же день уведомляет заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело.

Постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное дознавателем, органом дознания и следователем должно содержать отметку о согласовании его с прокурором с указанием об органе прокуратуры, классном чине, фамилии и инициалах прокурора, а также дате согласования.

В связи с введенным УПК РФ порядком возбуждения уголовного дела, согласно которому уголовное дело теперь может быть возбуждено только с согласия прокурора, неизбежно возникает один важный процессуальный вопрос: с какого момента следует считать уголовное дело возбужденным - с момента вынесения постановления о возбуждении уголовного дела дознавателем или следователем или с момента получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела?

Рыжаков А.П. полагает, что после вынесения постановления о возбуждении уголовного дела дознавателем или следователем уже появляется уголовное дело Рыжаков А.П. Отказ в возбуждении уголовного дела. Комментарий к ст.148 УПК РФ // Консультант Плюс: Комментарии законодательства.. Другие авторы считают, что уголовное дело появляется тогда, когда прокурор дал на это свое согласие Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.И. Радченко, В.Т. Томина, М.П. Полякова М.: Юрайт-Издат, 2006.

Следует считать, что по действующему УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела, принимаемое органом дознания, дознавателем и следователем, приобретает правовое значение лишь после получения согласия на это прокурора. В связи с этим считаю обоснованным предложение Бандурина С.Г., который предлагает в целях правильного толкования нормы ст.146 УПК РФ внести в нее дополнение, указав, что уголовное дело считается возбужденным с момента дачи согласия прокурором Безлепкин Б.Т. Комментарий к Уголовно - процессуальному кодексу РФ М.: ООО «ВИТРЭМ», 2002..

Власов А. справедливо указывает, что УПК РФ не устанавливает, какой период времени должен пройти с момента вынесения постановления о возбуждении дела следователем до получения согласия на это прокурора Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.И. Радченко, В.Т. Томина, М.П. Полякова М.: Юрайт-Издат, 2006.. Предложенный же законодателем термин «незамедлительно» является оценочным и не дает четкого ответа.

Анализируемое законодательное нововведение вызвало в литературе дискуссию. Одни усматривают в нем позитивное начало, утверждая, что оно не лишает следователя права на это процессуальное решение, а только изменяет порядок его принятия, являясь «эффективным препятствием на пути незаконного или необоснованного... решения», дающим «возможность пресечь нарушения закона в самом зародыше» Ковалев М.А. Процессуальные вопросы прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела: Автореф. дисс. на соиск. учен. степени канд. юрид. наук. М., 1974..

Другие авторы, наоборот, негативно оценивают новеллу, указывая, что она является процессуальным препятствием для своевременного возбуждения уголовного дела, производства неотложных следственных действий, активного собирания доказательств по делу и раскрытия преступления Комментарий к уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.И. Радченко, В.Т. Томина, М.П. Полякова М.: Юрайт-Издат, 2006..

На мой взгляд, рассматриваемую норму нельзя рассматривать однобоко. С одной стороны, она может явлиться препятствием для своевременного проведения следователем и дознавателем неотложных следственных действий, от быстроты и качества производства которых во многом зависит раскрытие преступления. Практические работники, выехавшие на место происшествия, поставлены в трудное положение, следователь вынужден ограничиваться проведением только осмотра места происшествия, затем он должен обращаться к прокурору за согласием на возбуждение уголовного дела, и только после получения такого согласия он получает право проводить все другие следственные действия. Без согласия прокурора проведение следственных действий будет незаконным, и все обнаруженные при этом доказательства должны будут быть признаны в соответствии с п.3 части 2 ст.75 УПК РФ недопустимыми. С другой стороны, прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела необходим как дополнительная гарантия прав участников уголовного судопроизводства и реализации норма уголовно-процессуального законодательства.

Считаю целесообразным проанализировать эффективность действующей процедуры возбуждения уголовного дела и процедуры, которая была предусмотрена в УПК РСФСР. Возможно, при детальном анализе наработанной практики органов прокуратуры и следственных органов будет сделан вывод о необходимости упразднения процессуального порядка возбуждения уголовного дела с согласия прокурора и предоставление органу дознания, дознавателю и следователю права самостоятельно принимать такое решение. Сторонники этой позиции предлагают внести изменения в часть 4 ст.146 УПК РФ, закрепив в ней обязанность соответствующих должностных лиц немедленно направлять прокурору копию постановления о возбуждении уголовного дела. При этом рекомендуют использовать опыт применения норм части 3 ст.112 УПК РСФСР, закреплявших возможность осуществления последующего прокурорского надзора за законностью и обоснованностью решения следователя о возбуждении уголовного дела, не тормозящего процесс расследования и не сдерживающего следователя в собирании доказательств по делу.

Неоднозначно трактуется в литературе и положение части 4 ст.146 УПК РФ, согласно которой Постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору.

Одни авторы «направить незамедлительно» понимают, как необходимость направлять копию постановления прокурору нарочным (посыльным) в течение рабочего дня и числа, когда было принято решение, подразумевая, что постановление должно быть получено насколько возможно скорее, но не позднее окончания текущих суток. А в случае, когда подозреваемый доставлен в орган дознания, к следователю или к прокурору, постановление о возбуждении уголовного дела должно быть вынесено и направлено прокурору в срок не более трех часов, так как в соответствии с частью 1 ст.92 УПК РФ в этот срок должен быть составлен протокол задержания. Задержание без возбуждения уголовного дела не допускается Научно - практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.М. Лебедева М.: Спарк, 2002..

Полагаю при отсутствии необходимости совершения неотложных следственных действий, то есть при отсутствии необходимости получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела незамедлительно, возможно направление постановления о возбуждении уголовного дела и прилагаемых к нему материалов иным способом, помимо нарочно. Поскольку часть 4 ст.146 УПК РФ обязывает незамедлительного направить постановление о возбуждении уголовного дела прокурору, а не обеспечить незамедлительное его получение прокурором.

Прокурор незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела. Он также вправе вынести постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки. Право давать согласие на возбуждение уголовного дела или отказывать в даче такого согласия в соответствии с п.4 частей 2 и 4 ст.146 УПК РФ предоставлено прокурору района, города, их заместителям, приравненным к ним прокурорам и вышестоящим прокурорам.

Поскольку уголовное дело считается возбужденным с момента, когда прокурором дано согласие на возбуждение уголовного дела, срок предварительного расследования исчисляется с даты, указанной в постановлении о возбуждении уголовного дела следователем (дознавателем).

Дополнительная проверка может быть установлена прокурором на срок, не превышающий пяти суток.

Обязанность уведомить заявителя о принятом прокурором решении возложена на следователя или дознавателя, вынесших постановление о возбуждении уголовного дела. Уведомление должно быть направлено в тот же день, о чем делается отметка в постановлении о возбуждении уголовного дела или в постановлении об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела.

Если следователем или дознавателем вынесено постановление о возбуждении уголовного дела, относящегося в соответствии со ст.151 УПК РФ к его подследственности, в этом же постановлении содержится и решение о принятии уголовного дела к своему производству.

Если возбуждено уголовное дело, подследственность которого в соответствии с правилами ст.151 УПК РФ должна быть определена прокурором, об этом указывается в постановлении о возбуждении уголовного дела. Прокурор, дав согласие на возбуждение уголовного дела, поручает расследование преступления тому или иному органу предварительного расследования.

Исключение из общего правила о незамедлительном направлении прокурору постановления о возбуждении уголовного дела в части 4 ст.146 УПК РФ сделано для случаев, когда уголовные дела возбуждены капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, а также главами дипломатических представительств или консульских учреждений РФ. Они обязаны незамедлительно уведомить прокурора о начатом расследовании с помощью имеющихся в их распоряжении средств связи. Постановление о возбуждении уголовного дела и материалы расследования передаются прокурору в данных случаях незамедлительно при появлении для этого реальной возможности.

Действующий УПК РФ предусматривает проверку законности и обоснованности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела: согласно части 5 ст.148 УПК РФ отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован прокурору, согласно части 4 этой статьи, копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю и прокурору. Признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждает уголовное дело в порядке, установленном настоящей главой, либо возвращает материалы для дополнительной проверки.

Багаутдинова Ф. предлагает при каждом отказе в возбуждении уголовного дела получать согласие прокурора, закрепив это положение в законе Володин Д. Отказ в возбуждении уголовного дела // Законность №12 2005..

Согласно УПК РФ постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть вынесено в связи с наличием оснований отказа в возбуждении уголовного дела (ст.24 УПК РФ) или в связи с отсутствием оснований возбуждения уголовного дела (часть 2 ст.140, часть 1 ст.145, часть 1 ст.146 и часть 1 ст.148 УПК РФ).

Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела состоит из трех частей: вводной, описательно - мотивировочной и резолютивной. В постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела должны быть указаны день, месяц, год, населенный пункт его составления, должность, звание (классный чин), фамилия и инициалы должностного лица, кем оно вынесено, повод и основание к началу уголовного процесса Рыжаков А.П. Поводы и фактические основания для начала уголовного процесса и возбуждения уголовного дела публичного и частно-публичного обвинения // Консультант Плюс: Версия проф., фабула происшествия (когда, где, что произошло), признаки какого преступления предполагались и мотивировка наличия одного из оснований вынесения решения об отказе в возбуждении уголовного дела, ссылка на ст. 148 УПК РФ и в случае необходимости на конкретный пункт части 1 ст.24 УПК РФ, а также собственно решение об отказе в возбуждении уголовного дела, о направлении заявителю и прокурору копий данного постановления и о разъяснении заявителю права обжаловать данное постановление и порядок обжалования.

И прокурору, и заявителю направляются копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Недостаточно лишь уведомить указанных лиц о принятом решении.

Законодатель не закрепил обязательных требований к копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Поэтому законным следует признать направление прокурору и заявителю любой письменной, а в некоторых случаях и электронной копии данного документа. Рекомендуется копию данного постановления заверять подписью вынесшего его лица.

Заявителю и прокурору копия постановления должна быть направлена в течение 24 часов с момента его вынесения. Причем моментом вынесения постановления признается тот час, когда следователь (дознаватель и др.) подписал постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

Законодатель возложил на следователя, дознавателя и др. обязанность направить, а не передать, не вручить прокурору и заявителю копию постановления. Соответственно требования закона будут выполнены и в том случае, когда в течение 24 часов с момента вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела у прокурора и (или) у заявителя не будет копии данного документа. Главное, чтобы в указанные сроки копии постановления им были направлены.

С принятием межведомственного Приказа Генпрокуратуры РФ №80 и МВД РФ №725 от 12.09.2006 Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях, разрешился вопрос о необходимости вместе с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела направлять прокурору также материалы проверки по сообщению о преступлении. Этот приказ возлагает на прокуроров всех уровней, а также из заместителей и помощников следующие обязанности:

- обеспечить надлежащие регистрацию и учет в соответствующих книгах (журналах) поступивших в органы прокуратуры материалов об отказе в возбуждении уголовного дела;

- производить сверку книг (журналов) их регистрации и учета в прокуратурах с аналогичными книгами (журналами) соответствующих подразделений (дежурных частей) органов внутренних дел;

- рассмотрение материалов и проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела производить в течение пяти суток с момента поступления их в прокуратуру. В случае возникновения сомнений в обоснованности принятого решения, наличии в материалах не устраненных противоречий получать объяснение от заявителя, в том числе и о мотивах изменения им своей позиции. При возвращении материалов для дополнительной проверки в связи с ее неполнотой, а также отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел устанавливать срок ее проведения в соответствии с частью 4 ст.146 УПК РФ. В необходимых случаях давать письменные указания по выяснению обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного процессуального решения;

- о проверке поступившего материала и согласии с принятым процессуальным решением делать соответствующую запись в книге (журнале) поступивших в органы прокуратуры материалов об отказе в возбуждении уголовного дела с указанием даты и должности лица, проводившего проверку, их возвращения в соответствующее подразделение, откуда поступили материалы и постановления и др.

Применительно к отказу в возбуждении уголовного дела под прокурором обычно понимается прокурор, надзирающий за органами предварительного следствия, которыми принимаются решения на стадии возбуждения уголовного дела.

Прокурор не только надзирает за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, он вправе и самостоятельно осуществить проверку заявления (сообщения) о преступлении, а также принять по нему решение об отказе в возбуждении уголовного дела. В такой ситуации в частях 1 и 2 ст.148 УПК РФ речь идет о прокуроре, к которому поступило сообщение о преступлении (на территории которого имело место деяние, о котором идет речь в поводе для возбуждения уголовного дела), а в частях 5 и 6 ст.148 УПК РФ - о вышестоящем прокуроре.

Если решение об отказе в возбуждении уголовного дела вынесено непосредственно прокурором, копия соответствующего постановления должна быть направлена лишь заявителю. На прокуроре, вынесшем постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, не лежит обязанности направлять копию данного документа вышестоящему прокурору. Между тем в целях проверки законности и (или) обоснованности решения нижестоящего прокурора вышестоящий прокурор может истребовать не только копию данного документа, но все материалы проверки вместе с подлинником постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Жалоба на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может поступить не надзирающему, а вышестоящему прокурору. Соответственно как минимум в части 6 ст.148 УПК РФ закреплены полномочия не только надзирающего за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования прокурора, но и всех вышестоящих по отношению к нему прокуроров.

В случае необходимости проверки законности вынесенных постановлений в подразделениях, осуществляющих надзор за расследованием преступлений, решение об этом принимается соответствующим заместителем Генерального прокурора РФ, заместителями прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров.

В соответствии с частью 5 ст.148 УПК РФ отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован. Исходя из требований ст.123 УПК РФ обжаловать соответствующее постановление вправе заявитель, пострадавший, лицо, в отношении которого решался вопрос о возбуждении уголовного дела, а также любое иное лицо, чьи интересы были затронуты вынесением постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Жалобы могут быть как письменными, так и устными, адресованными как прокурору, в суд, так и вышестоящему должностному лицу (начальнику отдела дознания, руководителю учреждения, наделенного статусом органа дознания, начальнику следственного отдела и даже начальнику следственной группы и др.). Причем законом не запрещено направлять жалобы одновременно в несколько инстанций Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.И. Радченко. М.: ЗАО «Юстицинформ» 2003. С.334..

Законодатель не установил срока, в течение которого постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть обжаловано Там же. С.335.. Следует согласиться с утверждением, что при принесении жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела нужно руководствоваться общими сроками давности, предусмотренными ст.78 УК РФ Научно - практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ под ред. В.М. Лебедева М.: Спарк, 2002. С.303..

Форма жалобы законом не регламентирована. Поэтому нечеткость формулировок жалобы не может служить поводом для отказа в принятии ее судом или прокурором (иным должностным лицом) к своему производству.

Жалоба подается прокурору или в суд непосредственно либо через дознавателя или следователя, руководителя следственной группы, начальника следственного отдела, прокурора, на постановление которого жалоба приносится.

После получения жалобы от лица, чьи интересы были затронуты вынесением постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор в течение 3 суток должен вынести одно из постановлений:

- о полном удовлетворении жалобы,

- о частичном удовлетворении жалобы,

- об отказе в удовлетворении жалобы.

Постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы одновременно может в себе содержать решение об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждении уголовного дела либо о возвращении материалов для дополнительной проверки.

Какое бы решение ни принял прокурор, он извещает о нем лицо, подавшее жалобу, а также разъясняет ему дальнейший порядок его обжалования (часть 3 ст.124 УПК РФ).

В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять какие-то иные меры, жалоба может рассматриваться не трое, а большее количество (до десяти) суток. Об увеличении срока рассмотрения жалобы специального постановления не выносится. Однако о данном обстоятельстве извещается лицо, подавшее жалобу. Десятисуточный срок проверки жалобы продлению не подлежит.

Лицом, подавшим жалобу, может быть не только заявитель, поэтому трудно согласиться с утверждениями некоторых процессуалистов о том, что об осуществлении проверки в течение 10 суток извещается заявитель, что о вынесенном прокурором по жалобе постановлении уведомляется заявитель или что копия вынесенного по жалобе на отказ в возбуждении уголовного дела постановления судьи также направляется заявителю. Термин «заявитель» в данном случае может толковаться лишь в одном его значении - в значении, которое использовано и в других статьях глав 19 и 20 УПК РФ.

Согласно части 4 ст.148 УПК РФ прокурор получает копию постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в соответствии с п.1 части 2 ст.37 УПК РФ он уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Поэтому он в состоянии сам обнаружить незаконность или необоснованность вынесенного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. В такой ситуации, то есть когда жалобы на постановление к нему не поступало, он также вправе применить любое из средств, предусмотренных ч. 6 комментируемой статьи. Соответственно, признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он может отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело либо возвратить материалы для дополнительной проверки.

Именно поэтому круг полномочий прокурора не стоит ограничивать лишь принятием решения об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждении уголовного дела, как это сделано в работе Безлепкина Б.Т. Безлепкин Б.Т. Комментарий к Уголовно - процессуальному кодексу РФ М.: ООО «ВИТРЭМ», 2002. С.185.

В литературе иногда встречается упоминание о «сокращенном сроке рассмотрения жалобы в сравнении со сроком, установленным ст.124 УПК РФ, о том, что прокурор вправе и обязан не позднее 48 часов отменить незаконное или необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела Халиулин А.Г. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С.253.. Данные мнение порождено той редакцией ст.148 УПК РФ, которая была изменена Законом РФ от 29.05.2002 №58-ФЗ О внесении изменений и дополнений в УПК РФ и никогда не вступала в силу. Действующим законом не предусмотрено никакого иного (ни сокращенного, ни увеличенного), помимо установленного ст.124 УПК РФ, срока рассмотрения прокурором жалобы на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.

Исходя из требований ч. 1 ст. 125 УПК РФ принятое органами предварительного расследования или прокурором решение об отказе в возбуждении уголовного дела может быть обжаловано в районный (городской) суд того административно - территориального деления, где принято данное решение.

После получения жалобы от лица, чьи интересы были затронуты вынесением постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, судья в течение 5 суток обязан в судебном заседании с участием лица, подавшего жалобу, и иных лиц, чьи интересы непосредственно затрагиваются обжалуемым решением, а также с участием прокурора в строгом соответствии с закрепленными в ст. 125 УПК РФ правилами проверить законность и обоснованность данного постановления.

По результатам проверки судья выносит одно из следующих постановлений:

- о признании решения об отказе в возбуждении уголовного дела соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение;

- об оставлении жалобы без удовлетворения.

После чего в соответствии с требованиями ч. 6 ст. 125 УПК РФ лицу, подавшему жалобу, и прокурору направляются копии постановления судьи, а заявитель уведомляется о принятом решении (ч. 7 ст. 148 УПК РФ).

В прилагаемых к постановлению об отказе в возбуждении уголовного дела материалах должен найти свое письменное отражение факт направления копии постановления и письменного уведомления вышеуказанных лиц.

Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть отменено, только если обжалуемое постановление незаконно и (или) необоснованно.

Незаконным признается постановление, вынесенное с нарушением как уголовно - процессуального, так и материального права. Незаконным, в частности, постановление может быть признано, если в нем отсутствуют дата его вынесения или подпись лица, его составившего, если оно вынесено не уполномоченным на то должностным лицом, основывается на недопустимых доказательствах и др.

Необоснованным следует считать постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, когда в нем отсутствует мотивировка принятого решения, изложенные в постановлении сведения не соответствуют содержанию прилагаемых к нему материалов, указанные в резолютивной части выводы следователя, дознавателя не соответствуют содержанию описательно - мотивировочной части постановления и т.п.

Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела обжалуется в суд. А законность и обоснованность его вынесения проверяется судьей районного суда, где было отказано в возбуждении уголовного дела.

Признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, судья выносит соответствующее постановление, направляет его для исполнения прокурору, уведомляет об этом заявителя (часть 7 ст.148 УПК РФ), а лицу, подавшему жалобу, направляет копию своего постановления (часть 6 ст.125 УПК РФ). Получивший рассматриваемое постановление прокурор в зависимости от того, что ему предписано судьей, обязан отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело либо возвратить материалы для дополнительной проверки и по результатам дополнительной проверки вновь решить вопрос о наличии оснований к отказу или к возбуждению уголовного дела.

Ограничивать же полномочия прокурора, получившего постановление судьи о признании отказа в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, лишь принятием решения о возбуждении уголовного дела, как это делают некоторые авторы Халиулин А.Г. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РФ М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С.253., представляется несколько непоследовательным. Круг законных средств исправления прокурором допущенной при вынесении постановления об отказе в возбуждении уголовного дела процессуальной ошибки не может сужаться всего-навсего из-за того, что лицо, чьи интересы затронуты вынесением такого постановления, обратилось с первоначальной жалобой не к прокурору, а в суд Рыжаков А.П. Предусмотренные ст.24 УПК РФ основания и порядок отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела // Консультант Плюс: Комментарии законодательства..