Правотворчество

31

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

1 ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА, ЕГО ВИДЫ И ПРИНЦИПЫ.5

1.1 Понятие правотворчества…………………………………………..………...5

1.2 Виды правотворчества…………………………………………..……..........10

1.3 Принципы правотворчества……………………………………..………….18

2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ…………………………………………...……………………………….22

3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ….........26

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….28

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………..……30

ВВЕДЕНИЕ

Как известно жизнь общества и государства требует упорядоченности и стабильности. Без правил поведения нельзя наладить совместное существование и деятельность людей. Право выступает официально установленным сводом формализованных норм общественного поведения. Известно, что внешней формой выражения права является законодательство, которое во все времена люди пытались совершенствовать. Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов.

Актуальность данной курсовой работы заключается в том, что правотворчество является одним из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы -- законам и иным нормативным актам -- судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.

В самом широком смысле правотворчество -- это деятельность, направленная на создание правовых норм. Исторически она осуществляется различными субъектами: социальными группами, людьми, проживающими на определенной территории, общественными объединениями и организациями, государством (политически-организованным обществом), его органами и должностными лицами. С развитием и укреплением государственности деятельность по созданию правовых норм все более концентрируется в руках соответствующих государственных органов и должностных лиц. Поэтому правотворчество в отечественной юридической науке чаще всего понимается как деятельность органов государства, направленная на создание правовых норм.

Целью данной курсовой работы является изучение общей характеристики современного правотворчества в России.

В связи с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

-изучить общее понятие правотворчества, его виды и принципы;

-исследовать проблемы правотворчества в России на современном этапе;

-произвести анализ перспектив развития правотворчества в России.

1 ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧСТВА, ЕГО ВИДЫ И ПРИНЦИПЫ

1.1 Понятие правотворчества

Среди многообразия правовых явлений, охватываемых понятием «правовая система» правотворчество занимает одно из центральных мест. От того, в какой мере действующие нормы права - от закона до инструкции - выражают потребности и интересы общества, эффективно воздействуют на поведение людей, зависит и достижение целей - непосредственных и отдаленных, на которые направлены нормы. Вот почему нормотворческая деятельность всегда образует начальный этап процесса правового регулирования, к которому относятся также правореализация и правоприменение.

В буквальном смысле слова правотворчество - это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья. Весьма объемна и разнообразна посвященная этим вопросам специальная литература. Вольтер. О законах//Избранныя страницы. Спб. 2005 с. 95

Определения правотворчества многочисленны. Однако их можно свести к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих.

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается, прежде всего, с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие; при этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.¹¹ Гродзинский М. М. Законодательная техника. М. 2007 с. 102

Существенное различие между этапами правотворчества состоит в том, что для первого из них характерно наличие множества предварительных вариантов «решений», которые принимаются (с той или иной степенью научной обоснованности) всеми участниками создания будущей нормы, хотя ни одно из них не имеет окончательного, нормо-устанавливающего значения. Предварительные «решения» выносят субъекты правотворчества и на проектном этапе. При этом, однако, ключевая роль в процессе создания будущей правовой нормы принадлежит соответствующему правотворческому органу, который выступает стороной в большинстве складывающихся в ходе правотворчества отношений и который, в конечном счете, только и имеет право принятия окончательного нормотворческого решения.

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация - необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества - законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова.

Качество нормативного правового акта - понятие, прежде всего юридическое. Однако, учитывая неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, которые должны базироваться в свою очередь на познании социально-экономических процессов, термин «качество нормативных правовых актов» необходимо трактовать также под углом зрения его политических и социальных характеристик. Таким образом, пути повышения качества законов и подзаконных актов находятся во всех трех плоскостях - социальной, политической и юридической.¹¹ Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М. 2001 с. 152

Всякий закон является средством регуляции и саморегуляции процессов, происходящих в обществе. Вот почему по мере возрастания масштабности анализируемых явлений - от качественных показателей нормативного предписания к качеству законов и подзаконных актов и в конечном счете всей системы законодательства - все более значимым для эффективности правовой регламентации становится учет в процессе правотворчества наряду с правовыми и политическими параметрами также социальных предпосылок качества нормативных правовых актов.

В идеале перед законодателем в процессе правотворчества всегда стоит задача максимально точного отражения в нормативных правовых предписаниях явлений общественной жизни и правильного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, социальная характеристика качества законов и подзаконных актов неизбежно охватывает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте происходящих в обществе процессов. Во-вторых, точность проецирования этих процессов на будущее, прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора оптимальных путей их видоизменения в желательном направлении при помощи права.

Наиболее ущербны по причине несоблюдения первого из названных требований социальные характеристики качества декларативных нормативных правовых актов, в первую очередь законов. Ими, как известно, не одно десятилетие изобиловало советское законодательство. К сожалению, и ныне их число не только не сократилось, но даже возросло. Специфика всех декларативных законов и норм с правовой точки зрения состоит в том, что они не снабжены механизмом их реализации. Более того, значительная часть декларативных норм вообще не обладает регулятивными свойствами, поскольку они представляют собой лишь переложенные на язык закона политические лозунги и программы. Наряду с «нормами-целями», другая часть декларативных норм провозглашает закрепление за гражданами и организациями больше прав и возможностей, чем политическая, экономическая и социальная действительность страны может в данный период представить и гарантировать. Примером может служить попытка внедрения в практику уголовного судопроизводства рассмотрения дел с участием присяжных заседателей, не соответствующая ни современному состоянию криминогенной обстановки в обществе, ни экономическим возможностям страны.

В целом оценка действующего законодательства едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Прежде всего, постановка «на поток» законоподготовительных работ, когда из месяца в месяц количество принимаемых законов исчисляется десятками, не может не сказаться на их качестве, которое ныне в целом ниже того, что имело место в доперестроечный период. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых нормативных правовых актов. Это относится как к законам в собственном смысле слова, так в еще большей степени к подзаконным актам, которые нередко расходятся даже с положениями Конституции РФ. Еще менее качественны законы и иные нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ. Заметно отстают темпы «расчистки» действующего законодательства и его приведения в соответствие с новыми законами.¹¹ Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. - М. 2002 с. 149

В перспективе все это чревато дальнейшим снижением эффективности нарастающей волны законов и подзаконных актов, тем более что их изобилие делает затруднительным усвоение содержащихся в них новелл не только для граждан и должностных лиц, но и для профессионалов-юристов. И это тогда, когда целый ряд подотраслей и институтов законодательства, по существу, еще не выстроен. В этих условиях неизмеримо возрастает роль юридической науки в деле оптимизации правотворчества и повышения качества его результата - федеральных и региональных законов и подзаконных актов.

1.2 Виды правотворчества

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям:

1) по субъектам (органам) правотворчества и

2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

По субъектам (органам) правотворчество осуществляется в трех основных формах: принятие нормативных актов органами государства, принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума; заключение соглашений, содержащих нормы права (между государственными органами и общественными объединениями, между работниками и работодателями и т.д.).

Принятие нормативных актов органами государства. В Российской Федерации именно в этой форме чаще всего осуществляется правотворчество. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и его обе палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент РФ, Правительство РФ, государственные комитеты, ведомства и министерства РФ.

На региональном уровне правотворческими правомочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления - районные, городское, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.¹¹ Абдулаев Н. Д. Диалектика правотворчества. Баку. 2006 с. 157

Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, так и по вопросам совместного ведения Федерации и входящих в нее субъектов. Процедура принятия нормативных актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Президент РФ как глава государства издает на основе Конституции и федеральных законов указы. Указы Президента РФ могут быть не только нормативного, но и оперативного характера (указы о награждении, о присвоении чинов и званий и др.). Правительство РФ является органом исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, если они не входят согласно Конституции и федеральным законам в компетенцию парламента и Президента РФ. Акты нормативного характера Правительство РФ издает в форме постановлений, а акты оперативного характера - в форме распоряжений.

Министерства, государственные комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные комитеты - постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных актов самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения.

Особым видом правотворческих полномочий обладают администрации объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутреннего порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего трудового распорядка.

Референдум как вид правотворчества. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По Закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Аналогичное правило действует согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в отношении решений, принятых на местном референдуме.¹¹ Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. М. 2006 с. 113

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них - узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю - выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В свое время такое предложение было высказано В.Ф. Котоком. Ныне эта научная идея воспринята законодателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить.

Заключение соглашений, содержащих нормы права. В советский период активно практиковалось издание совместных нормативных правовых актов государственными органами и общественными объединениями. Ныне на место совместных актов пришло заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. Такого рода соглашения чаще всего заключаются для регулирования трудовых отношений. Наиболее характерный пример - коллективные договоры, которые могут быть заключены между работодателем и работниками для регулирования трудовых, социально-экономических и профессиональных отношений на предприятиях, в учреждениях, организациях. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников.¹¹ Теория государства и права: 100 экзаменационных ответов: Экспресс-справочник//Отв. ред. д.ф.н., проф. В.И.Власов. - Ростов н/Д. 2002 с. 207

Наряду с коллективными договорами законом предусматривается в зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений заключение следующих видов соглашений: генерального, региональных, отраслевых (межотраслевых) тарифных, территориальных и других. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Участниками его могут выступать общероссийские объединения профсоюзов и работодателей, а также Правительство РФ. Региональные соглашения устанавливают общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает виды оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей).

По содержанию издаваемые органами правотворчества нормативные правовые акты подразделяются, прежде всего, на законы и подзаконные акты. Закон - это нормативный правовой акт, принятый в особом порядке органами законодательной власти, регулирующий важнейшие общественные отношения и обладающий высшей юридической силой. Все остальные действующие в стране нормативные правовые акты являются подзаконными. Подзаконный нормативный правовой акт - это акт, изданный в соответствии с законом и ему не противоречащий.

Законы подразделяются на федеральные и законы субъектов РФ. В свою очередь среди федеральных законов особое место занимают федеральные конституционные законы и законы о поправках в Конституцию РФ. И те и другие принимаются в особом порядке. При этом федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам и, следовательно, подчинены последним. Конституцией РФ провозглашено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

Верховенство законов - одно из необходимых условий существования правового государства, каким Россия объявлена в ст. 1 Конституции 1993г. Для соблюдения этого требования необходимо, однако, четкое закрепление круга вопросов, которые должны регламентироваться только законами, а не подзаконными актами, включая указы Президента РФ. Попытка законодательного урегулирования этого вопроса была предпринята в ходе подготовки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», прошедшего несколько лет назад первое чтение в Государственной Думе, но не принятого до сих пор. Предлагается регулировать только законами:¹¹ Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика//Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Руденко. Екатеринбург. 2001 С. 146-148

- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическую ответственность и иные меры принуждения по отношению к гражданам;

- общие вопросы федеративных отношении в РФ;

- порядок выборов Президента РФ и Государственной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

- основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- порядок ратификации и денонсации международных договоров РФ;

- правовые основы экономического, социального и экологического развития России;

- правовое положение партий и иных общественных объединений;

- правовой статус СМИ;

- порядок формирования и расходования федерального бюджета;

- федеральные налоги и сборы;

- общие вопросы национальной безопасности РФ;

- порядок введения чрезвычайного и военного положения;

- уголовную ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;

- судоустройство, прокурорский надзор, положение об адвокатуре.

Все другие (кроме законов) нормативные правовые акты должны приниматься в соответствии с законами и в рамках полномочий издавшего их органа. Указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Подзаконными являются, разумеется, и постановления Правительства РФ. Они должны соответствовать не только федеральным законам, но и указам Президента РФ.

Особым видом правотворчества является систематизация нормативных правовых актов, т.е. приведение их в упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

Основными видами систематизации являются: учет нормативных правовых актов, их инкорпорация, консолидация и кодификация. Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Учет нормативных правовых актов осуществляется как на бумажных (карточки), так и на машиночитаемых носителях.

Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов. Такие собрания могут быть официальными, официозными и неофициальными. Собрание признается официальным, если правотворческий орган сам подготовил и издал, либо утвердил собрание, подготовленное другим органом. Разновидностью систематического официального собрания законодательства является свод законов - инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти. Официозным считаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, например министерством юстиции, но издаются без его официального одобрения. Неофициальные сборники издаются по собственной инициативе издательствами и научными учреждениями.

Консолидацией называется такой вид систематизации, когда множество нормативных актов сводится в один укрупненный акт, полностью заменяющий вошедшие в него акты.

В отличие от консолидации кодификация предполагает коренную переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта (основ законодательства, кодекса, устава, положения и т.д.). Кодификация осуществляется только в официальном порядке уполномоченными на то государственными органами. В СССР процесс правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере начинался обычно с принятия такого вида кодификационного акта, как Основы законодательства. На базе Основ разрабатывались республиканские кодексы.¹¹ Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева. М. 2000 С. 246-247

В Российской Федерации Основы как вид кодификационного акта сохранились по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов (культура, нотариат, здравоохранение и др.).

Кодекс - кодификационный сводный крупный акт, детально регулирующий определенную область (сферу) общественных отношений. В виде общего правила нормы кодекса достаточно детально регулируют соответствующие отношения, что делает подчас излишним их конкретизацию в других законах и подзаконных актах.

К числу кодификационных актов относятся также уставы и положения. Устав - это кодификационный акт, регулирующий ту или иную сферу деятельности, например в области транспорта. Положение - это нормативный правовой акт, подробно регламентирующий какую-либо группу вопросов, касающихся статуса либо организации деятельности отдельных субъектов права (государственных органов, учреждений, организаций).

1.3 Принципы правотворчества

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах - основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность. Основными принципами правотворчества в нашем государстве выступают следующие. Соблюдение принципов правотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц.¹¹ Большой юридический словарь//Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. - 2-е изд., перераб. и доп. М. 2003 с. 108

Принцип законности выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего на Конституции. Разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов.

Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения; акт нижестоящего правотворческого органа. В неоправданной и незаконной деятельности некоторых субъектов Российской Федерации последнее требование соблюдается далеко не всегда.

Научный характер правотворчества должен учитываться на всех этапах подготовки юридических актов от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны). Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными.

Требование научности к правотворчеству особенно возрастает в наши дни, когда перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально-бытовых отношений четко не определены и в правовом урегулировании их приходится идти на ощупь.

Значительно повысило бы научный характер правотворчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение, о принятии которого созрело скоропалительно, например, при утверждении повестки работы представительного органа.

Связь с правоприменительной практикой. Именно правоприменительная практика дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Законодатель должен постоянно отслеживать процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

Принцип демократизма проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а так же в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации, в отличие от высшего правительственного органа бывшего Союза, стал постоянно действующим законодательным органом. Иной стала так же процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной.

Наиболее эффективно выявлять истинные стремления и волю народа позволяет всенародное голосование (референдум) - один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Именно в ходе референдума 12 декабря 1993г. была принята Конституция Российской Федерации.

Принцип использования правового опыта. Всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом.

В последнее время отечественный законодатель широко использует мировой правотворческий опыт. Здесь достаточно указать на новый Гражданский кодекс Российской Федерации. В новом ГК появились институты права, заимствованные в своей сути из опыта более развитых в правовом отношении государств (институт доверительной собственности, институт банковской гарантии, институт морального ущерба и пр.).¹¹ Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М. 2001 с. 115

В отдельные периоды развития того или другого государства имели место отступления от какого-либо принципа, но они не могут поколебать необходимость поиска утверждения соответствующих начал законодательной деятельности.

2 ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация -- необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества -- законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное со-отношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном со-ответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законода-тельной техники, понимаемой в узком смысле этого слова. В законодательной технике есть много недостатков.¹¹ Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т.//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. М. 2001 с. 93

Во времена СССР немало правовых актов, но значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских органов. В конце 1980 г. Этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В РФ эта тенденция продолжается, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике:

- принятые законы лишены сведений относительно их авторов, разработчиков, инициаторов, которыми могут быть отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев это затрудняет не только их наименование, но что не менее важно понимание, толкование, пользование. Как известно в конце закона или другого нормативно-правового акта присутствует лишь подпись президента, либо должностного лица. Кроме того, анонимность снижает ответственность указанных лиц за должную разработку законов, способствует представлению на рассмотрение в законодательные учреждения проектов законов в сыром виде. К сожалению, в недоработанном виде они нередко поступают и на окончательное утверждение;

- название некоторых законов неоправданно растянуты, поэтому ссылаться на их титулы бесполезно. Так титул известного закона «О монетизации льгот» №122 занимает полстраницы. Одно это делает его наименование непередаваемым, к тому же изложено оно таким языком, который невозможно понять ни с первого, ни с третьего чтения. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но прежде всего для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам;

- невразумительность закона. Например, в главе 4 земельного кодекса об отводе земель для «предварительного согласования» в отношении земельного участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не дается, остается неясным существует ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком порядке оно производится, относится согласование только к выбору земельного участка или также к предварительному утверждению проекта строительства;

- присутствие в законах ненужного материала. Основным содержанием законов должны быть права и обязанности - как материальные, так и процессуальные. Практика допускает внесение в законы общих деклараций, хотя возможность «вывода» из них путем толкования прав и обязанностей является спорной. Но многие законы содержат несколько указанную правовую материю, сколько «учебный материал», служащий для того, чтобы сами законодатели смогли уяснить себе предмет регулирования и задачи регулирования, которые они перед собой ставят. Тем самым они путают закон с пояснительными законами, и др. документами. Нередко статьи закона содержат только идеи на тему о том, как «должно быть». Но при этом не указывается, кто и как должен осуществить эти идеи и каковы санкции в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения). Такие статьи по сути являются декларациями о намерениях и не должны загромождать текста закона;

- группировка законов в особые отрасли происходит обычно в тех случаях, когда законы, имеющие общий предмет регулирования, объединяются в кодекс. Например, земельные законы получили очертания отрасли права с принятием 1922 года Земельного кодекса РСФСР (и земельных кодексов других республик). Кодекс помогает пользователю обозреть в одном документе всю группу интересующих его законов, а законодателя проверить их взаимное соответствие и найти пробелы. К сожалению, не принято снабжать кодексы предметными указателями, хотя это облегчило бы пользование ими. Некоторые кодексы, например гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права, принятые в других законах, должны соответствовать ГК. Однако «сверки» соответствующих законопроектов с ГК часто не происходит. Так, Минэкономразвития разработало в 2005 году проект закона об автономных учреждениях в сфере медицины, образования, спорта и др. имея в виду добиться их самоокупаемости и освобождения государственного бюджета от их полного финансирования. При этом оно игнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения, и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не определяет права и обязанности просто учреждений, потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, ссоры и конфликты на всех уровнях. Для лучшей стыковки законов, имеющих отношение к нескольким отраслям права, практикуется такой прием, как перекрестная ссылка родственных законов друг на друга. Такие взаимные ссылки, явно или подразумеваемо, присутствуют, например, в ГК и земельном кодексе упоминает о потере собственником права на плоды земли, если он передал землю в аренду или в иное пользование. Но здесь Земельный кодекс плохо учитывает варианты гражданских сделок. Он упускает, например, случай передачи земли в доверительное управление - хотя в ГК такой институт предусмотрен. «Забывает» он о случаях наложения ареста на имущество (землю и др.).

Возможен вариант (заимствования) норм из одного кодекса в другой. Но в ряде случаев оба этих способа игнорируются. Иногда же отношения, которые могут регулироваться смежными отраслями права, попросту обходя стороной. Так, при составлении Жилищного кодекса РФ был почти полностью обойден, «земельный вопрос», хотя немалые проблемы существуют и с благоустройством домовладений, и с их границами и с самовольным размещением во дворах гаражей и др. объектов, и с сервитутами (правом прохода и проезда посторонних лиц). Жилищный кодекс не использовал сам термин «домовладение»; насколько известно, это было сделано сознательно, чтобы не вторгаться «в смежные отрасли права». Такая позиция целиком порочна. Во-первых, никто не запрещал авторам ЖК обогащать земельное и гражданское законодательство, поскольку новые нормы не входили бы в противоречие с уже принятыми. А во-вторых, авторы ЖК не учли концепции, двор (равно как и подземельное хозяйство, обслуживающее дом) является принадлежностью жилого дома. Двор составляет с домом хозяйственный комплекс, который принадлежит правовому регулированию как единое целое.

3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИИ

Все сказанное позволяет сделать четыре общих рекомендации в области законодательной техники:

- улучшить информационную подготовку законопроектов, обеспечивать законодателям и общественности надлежащий круг сведений по затрагиваемым отношениям;

- важнейшим законодательным актам присваивать собственные имена;

- подвергать подготовленные законопроекты по проверке на соответствие законодательному языку, а также на их засоренность внеправовой материей, из подготовленных законопроектов должны исключаться инструктивные и «школьные материалы»;

- подвергать подготовленные законопроекты проверке на предмет их согласованности с Конституцией РФ и другими законами РФ, в частности для того, чтобы они не вторгались в комплекцию регионов и местных властей.

Наша обновленная Россия должна творчески воспринять значительную часть юридической техники и правового опыта, накопленного за тысячелетия в демократических странах мира.¹¹ Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России. Журнал российского права, № 6, 2002 с. 17

Важнейшим рычагом вхождения России в мировое сообщество является совершенствование ее законодательства, адаптация юридической инфраструктуры к основополагающим европейским и международным нормам и оправдавшим себя на практике правилам. Нам предстоит создать государство, основанное на авторитете и разделении разных ветвей власти, четком формулировании законов. Необходима единая государственная программа законотворчества, которая должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления.

Такой программой является план развития всего законотворчества в целом, где каждому субъекту законотворчества определено особое место, и он сможет на основании данного документа выработать стратегию законотворчества, по крайней мере, на десятилетие вперед. К сожалению, в настоящее время целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Очевидно, что ни Президенту, ни Правительству, ни палатам Федерального Собрания, ни субъектам Российской Федерации, ни объединениям муниципальных образований самим по себе, по отдельности, такая задача не под силу. Она может быть решена только в результате взаимодействия всех перечисленных субъектов. При нынешнем состоянии это сотрудничество ветвей власти представляется проблематичным. Видимо, в ближайшее время общегосударственный план   законопроектных работ разработан не будет, и субъекты законотворчества будут по-прежнему ограничиваться частыми случайными инициативами, и решать свои проблемы методом проб и ошибок. Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работать автоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе. Только так государство может воздействовать на государственный механизм и общество в целом с целью установления отношений, предписанных законом.¹¹ Системность законодательства как фактор повышения его качества. ИГП РАН//Государство и право, № 8, 2007 с. 28

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении данной курсовой работы можно подвести следующие итоги:

Правотворчество в правовой сфере - государственная деятельность, завершающая процесс формирования права.

Правотворчество, которое основано на определенных принципах - одно из важных направлений любого государства. Оно всегда было, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой, механизмом и функциями.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов, - это показатель цивилизованности и демократии общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативно-правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующим в виде законодательства. Логическим завершением правотворчества, которое позволяет создать стройную, работающую систему законодательства является систематизация нормативно-правовых актов.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. “Потребителями” законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.

Генеральной линией совершенствования российского законодательства в будущем следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его дальнейшей кодификации и обновления. К такой кодификации следует стремиться уже сейчас, продолжая обновлять и укрупняя наше законодательство, создавая крупные кодификационные "блоки", которые не только бы отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод. Текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было бы включать в более крупные кодификационные подразделения - в кодексы, единые тома свода.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации. Российская газета. 1993

2. Абдулаев Н. Д. Диалектика правотворчества. Баку. 2006

3. Большой юридический словарь//Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. - 2-е изд., перераб. и доп. М. 2003

4. Бережков А. Г. Теоретические проблемы правоприменения и формирования содержания права // Вести Московского университета. Сер. 11. Право. 2003. № 4

5. Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т.//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. М. 2001

6. Вольтер. О законах//Избранныя страницы. Спб. 2005

7. Гродзинский М. М. Законодательная техника. М. 2007

8. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России. Журнал российского права, № 6, 2002

9. Казьмин И. Ф. Научная концепция акта о правотворческой деятельности. Проблемы совершенствования законодательства. М. 2004

10. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. - М. 2002

11. Малько А.В. «Теория государства и права в вопросах и ответах»: учебное пособие. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2004.

12. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М. 2001

13. Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева. М. 2000

14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Стенограмма выступления. М., «Известия», 2007

15. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика//Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Руденко. Екатеринбург. 2001

16. Системность законодательства как фактор повышения его качества. ИГП РАН//Государство и право, № 8, 2007

17. Таганцев Н. С. Уголовное право. СПб. 2002

18. Теория государства и права: 100 экзаменационных ответов: Экспресс-справочник//Отв. ред. д.ф.н., проф. В.И.Власов. - Ростов н/Д. 2002

19. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. М. 2006