Международная трудовая миграция в Россию: тренды и регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Международная трудовая миграция в Россию: тренды и регулирование

Сергей Рязанцев

Федеральный научно-исследовательский социологический центр Российской академии наук, Москва, Россия

Елена Письменная

Финансовый университет при Правительстве РФ, Москва, Россия

Резюме

Ключевые слова: международная миграция; Россия; трудовые мигранты, рынок труда; национальное регулирование; Евразийский экономический союз; депопуляция.

Abstract

INTERNATIONAL LABOUR MIGRATION TO RUSSIA TRENDS AND REGULATION

SERGEY RIAZANTSEV

Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the RAS,

Moscow, 117218, Russian Federation

ELENA PISMENNAYA

Financial University Under the Government of the Russian Federation,

Moscow, 125993, Russian Federation

Russia has become one of the largest host country for migrant workers in today's world. Labor migrants from Central Asian countries, Ukraine, and Moldova account for the main influx of labor from outside to the Russian labor market, providing principal labor resources for some regions and sectors of the economy. The article considers a complex hierarchical (three-level) system of access for labor migrants to the Russian labor market, which is complicated by many bureaucratic procedures. However, in fact, the state controls only ten percent of the foreign workforce. In addition, there is no unified system of statistical registration of labor migrants. The labor migration management system in Russia does not fit into the conceptual demographic and migration documents and rather registers the flows of labor migrants than actually manages them. This article gives an overview of the key problems that labor migrants face in the Russian labor market in terms of work, registration, living conditions, and organization. The article offers a number of recommendations for adjusting the migration policy in the field of labor migration regulation, the key of which are the development of interstate agreements, improving national instruments for regulating labor migration, stimulating the adaptation and integration of migrants, and enhancing relevant statistical tools.

Key words: international migration; Russia; labor migrants; labor market; national regulation; Eurasian Economic Union; depopulation.

Согласно данным Международной организации по миграции (МоМ) в 2019 г. в мире насчитывалось более 164 млн трудовых мигрантов. Это составляло две трети (64%) от общей численности международных мигрантов (258 млн). Среди них наблюдался гендерный диспаритет: 96 млн. мужчин (58%) и 68 млн женщин (42%). Большинство - примерно 111 млн (68%) - работали в странах с высоким уровнем дохода, 47 млн (29%) - в странах со средним уровнем дохода. Только около 5,6 млн, или 3,4%, трудящихся-мигрантов работали в бедных странах. Доля трудящихся-мигрантов в общей численности рабочей силы в группах стран с низким и средним уровнем дохода оставалась относительно низкой (около 3,3 и 2,2% соответственно), но в группе стран с высоким уровнем дохода значительно выше -18,5%. международная трудовая миграция россия

Таким образом, в мире остаётся востребованным низкоквалифицированный и квалифицированный труд мигрантов. Нарастает конкуренция и за высококвалифицированные ресурсы и таланты, поскольку они будут играть всё более важную роль в развитии экономики, основанной на знаниях. Нехватка кадров в машиностроении, информационных технологиях, фармацевтике, здравоохранении и образовании заставляет страны делать свои миграционные политики более привлекательными для высококвалифицированных мигрантов. Трудовая миграция всё больше превращается в циркуляционную. Трудящимся свойственна и возвратная миграция, которая становится всё более масштабной на фоне финансово-экономических кризисов.

Россия стала крупным центром притяжения иностранных работников из ряда сопредельных стран в силу исторических, социокультурных и экономических причин. Международная трудовая миграция для России остаётся важным миграционным потоком, который не только покрывает временный дефицит в условиях нарастающего сокращения трудовых ресурсов, но и превращается во всё более значимый общественный феномен, имеющий социально-экономические, демографические, социокультурные и геополитические последствия. Например, при всей временности установок на пребывание в России трудящиеся-мигранты получают разрешение на временное проживание (РВП) и вид на жительство (ВНЖ), пополняют население, вносят вклад в рождаемость и смертность, производят примерно десятую часть ВВП страны, способствуя развитию некоторых отраслей экономики и регионов. В то же время некоторые эксперты и местные жители с трудовой миграцией связывают такие отрицательные последствия, как рост безработицы, преступности, социальной напряженности.

Согласно подходу МОМ, под трудовой миграцией понимается «перемещение лиц из одного государства в другое или в пределах своей страны проживания с целью трудоу- стройства» World Migration Report 2020. IOM: Geneva. 2019. P. 33--34 URL: https://publications.iom.int/ system/files/pdf/wmr_2020.pdf Key Migration Terms URL: https://www.iom.int/key-migration-terms#Migration. В соответствии с этим определением трудовая миграция понимается как явление, охватывающее мигрантов, перемещающихся как внутри страны, так и через международные границы. Такое расширительное толкование объясняется наличием значительного числа лиц, перемещающихся в пределах одной и той же страны в целях работы. Нередко они сталкиваются с теми же барьерами или проблемами, которые испытывают и международные мигранты, в том числе с дискриминацией и трудностями в интеграции, хотя, разумеется, и в менее выраженной степени Glossary on Migration. International Migration Law. IOM. 2019. P. 121. URL: https://publications. iom.int/system/files/pdf/iml_34_glossary.pdf.

Согласно международной конвенции «О защите прав всех трудящихся-мигран- тов и членов их семей» (принята 18 декабря 1990 года, вступила в силу 1 июля 2003 года): «Трудящийся-мигрант -- лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является». Конвенция прямо предусматривает защиту трудящихся-мигрантов и членов их семей не только тогда, когда они работают в стране назначения, но в течение всего процесса миграции, «который включает в себя подготовку к миграции, выезд, транзит и весь период пребывания и оплачиваемой деятельности в государстве работы по найму, а также возвращения в государство происхождения или государство обычного проживания». Трудовые мигранты также в документах иногда обозначаются как «иностранные рабочие» или «(временные) контрактные рабочие»

При проведении анализа важным ограничением информационной базы выступает то, что значительная часть трудящихся- мигрантов не попадает в статистический учёт в России, оставаясь в силу разных обстоятельств без регистрации, без разрешений на работу или патентов, без официального контракта, а следовательно, работающих в сферах теневой и неформальной занятости. В результате часть трудящихся- мигрантов не попадает в официальную российскую статистику. Хотя зачастую в политическом дискурсе данную категорию именуют «нелегальными мигрантами», более справедливо их называть недокументи-

Департамент ООН по экономическим и социальным вопросам определяет поток международных мигрантов как число международных мигрантов, прибывающих в страну (иммигрантов), или число международных мигрантов, выезжающих из страны (эмигрантов) в течение определённого периода Key Migration Terms URL: https://www.iom.int/key-migration-terms#Migration. Кроме того, существует понятие контингент (накопленная численность) международных мигрантов -- общее число международных мигрантов в стране в определённый момент времени, которые когда- либо меняли свою страну обычного проживания (понятие используется в статистических целях) Ibid..

В настоящем исследовании в качестве объектов изучения рассматриваются поток трудящихся-мигрантов в Россию, а также контингент (накопленная численность) тру- дящихся-мигрантов на территории страны. Предметом исследования выступают последствия международной трудовой миграции для российского общества в социальноэкономическом, демографическом, социокультурном и геополитическом аспектах.

В стране отсутствует единый государственный источник информации о масштабах международной трудовой миграции и составе трудящихся-мигрантов. К сбору данных имеют отношение, как минимум, четыре государственные структуры: Главное управление по делам миграции Министерства внутренних дел, Пограничная служба Федеральной службы безопасности, Министерство иностранных дел, Росстат (табл. 1). При этом системная обработка статистических данных не налажена, носит рассогласованный характер и не дает информации о точной численности трудя- щихся-мигрантов в стране.

В настоящее время Россия является крупной принимающей трудящихся-ми- грантов страной не только на Евразийском континенте, но и в мировом масштабе. По данным Федеральной миграционной службы и Главного управления по вопросам миграции МВД, в 2010-2019 годах в стране действовало от 2 до 3,5 млн разрешительных документов трудящимся- мигрантам. Именно столько ежегодно выдавалось разрешений на работу и патентов иностранным гражданам в России. Кроме того, на российском рынке труда работают граждане стран-участниц Евразийского экономического союза (ЕАЭС), а также иностранные граждане с разрешениями на временное и постоянное жительство, которым не нужны разрешительные документы на работу в России.

По данным МВД на 1 апреля 2020 г., в России общая численность трудовых мигрантов составила 4,17 млн человек [Флоринская 2020: 14]. Труд иностранных рабочих используется практически повсеместно в различных отраслях и регионах. Целесообразно выделять три категории трудовых мигрантов по степени доступа на рынок труда России (табл. 2).

Таблица 1

Источники информации о международной трудовой миграции и контингентах трудящихся-мигрантов в Российской Федерации

Источник: составлено авторами

Численность различных категорий трудовых мигрантов в России в 2016-2019 годах

В первую категорию можно включить граждан государств ЕАЭС (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан), на которых приходилось в 2017 г. около 17% иностранной рабочей силы. В отношении них действует максимально свободный режим. Они въезжают в Россию без визы. Тем не менее при пересечении границы они обязаны заполнить миграционную карту, в которой нужно обязательно указать цель - «работа». Исключение составляют граждане Беларуси, от которых этого не требуется. Трудящиеся-мигранты из государств ЕАЭС обязаны зарегистрироваться в России по месту пребывания в течение тридцати календарных дней после пересечения границы. Они могут работать без патента или разрешения на работу. Российские работодатели могут принимать граждан стран ЕАЭС на работу без существенных ограничений. Работодатели в обязательном порядке должны в течение трёх рабочих дней уведомить миграционные власти о подписании и прекращении контракта с иностранцем, в том числе из государств ЕАЭС.

Аналогичным образом, ещё две категории иностранных граждан имеют свободный доступ на российский рынок труда: во-первых, иностранцы, имеющие разрешение на временное пребывание; во-вторых, иностранцы, имеющие вид на жительство в России. Правила свободного доступа на рынок труда для них сохраняются в пределах срока действия их документов.

Вторая группа иностранцев на российском рынке труда -- это граждане пяти стран (Азербайджан, Молдова, Таджикистан, Узбекистан, Украина), которые могут приехать для работы в России без визы, но обязаны получить патент для работы. Они составляют 76% иностранной рабочей силы (рис. 1). При пересечении границы они обязаны заполнить миграционную карту и указать цель - «работа», а также зарегистрироваться по месту пребывания в течение семи календарных дней после пересечения границы. Исключение существует только для граждан Таджикистана: они могут зарегистрироваться в течение пятнадцати календарных дней. Все они обязаны самостоятельно получить патент на работу в России. Работодатели их могут принимать на работу без ограничений, квоты на них не распространяются. Вместе с тем работодатели обязаны уведомить МВД в течение трёх рабочих дней о заключении контракта с иностранным гражданином, аналогично - об окончании контракта.

Третья категория -- граждане остальных стран могут приехать на работу в Россию только с рабочей визой. На них приходится 7% иностранной рабочей силы на российском рынке труда (см. рис. 1). В первую очередь работодатель должен подать заявку на привлечение такого иностранного сотрудника в службу занятости. Затем получить разрешение в рамках установленной квоты. Квота утверждается постановлением Правительства Российской Федерации в конце года на следующий год. Она детализируется по конкретным регионам, работодателям и профессиям. На основе квоты оформляется приглашение иностранному работнику на въезд в Россию. Работник получает рабочую визу. Кроме того, работодатель должен оформить разрешение на работу иностранца в МВД. Иностранный сотрудник должен быть зарегистрирован в течение семи календарных дней после приезда в Россию. Работодатель обязан уведомить власти в течение трёх рабочих дней о заключении контракта с иностранным гражданином, аналогично -- о прекращении контракта.

Относительно упрощённый порядок доступа на российский рынок труда действует для иностранных студентов и аспирантов (независимо от их гражданства). Им разрешается работать параллельно с обучением. В пределах своего университета можно работать без разрешения на работу. В других местах нужно получить разрешение на работу в России в упрощённом порядке. В течение трёх рабочих дней после получения разрешения работодатель обязан уведомить МВД о заключении контракта, аналогично - о завершении контракта. Особый режим существует для высококвалифицированных специалистов, которые не попадают под систему квот, но должны быть зарегистрированы по месту пребывания, и работодатель должен уведомить о начале их контракта МВД.

Рисунок 1

Распределение трудящихся-мигрантов в России в 2016-2019 гг. по типам разрешений на работу

Таким образом, на российском рынке труда ограничивается приём на работу только для 10% иностранных работников. Российский рынок труда можно считать достаточно открытым для работников из государств-членов ЕАЭС. Трудящиеся- мигранты из стран дальнего зарубежья и из пяти стран бывшего СССР, получающие патент, имеют для вхождения на российский рынок труда как административные (регистрация, квоты), так и экономические барьеры (цена патента и разрешения на работу).

Следует обозначить несколько наиболее актуальных проблем, с которыми сталкиваются трудящиеся-мигранты в России. Они достаточно подробно описаны в ряде предыдущих публикаций различных авторов [Рязанцев 2018; Воробьёва, Топилин 2019].

Во-первых, у большинства трудовых мигрантов отсутствует возможность зарегистрироваться по месту реального проживания в России. Для того чтобы не платить налоги, собственники жилья зачастую не хотят регистрировать трудовых мигрантов в квартирах, которые им сдают. В этой ситуации иностранные граждане вынуждены снимать жильё в одном месте, а регистрироваться в другом. В результате положение трудовых мигрантов крайне осложняется, поскольку они становятся нарушителями законодательства [Рязанцев, Байков, Морозов 2019: 3-8].

Во-вторых, запрет на въезд в Россию, который налагается на иностранных граждан. По данным МВД, в 2018 г. было принято 253,6 тыс. решений о запрете въезда в страну иностранным гражданам, по данным экспертов, например президента Федерации мигрантов России В. Коженова, въезд в Россию ограничен для 1 млн иностранцев [Мусина 2019]. Зачастую запрет на въезд в Россию устанавливается за незначительные нарушения (например, неоплаченный штраф, отсутствие регистрации по месту пребывания) [Рязанцев, Байков, Морозов 2019].

В-третьих, задержки и невыплаты зарплаты трудовым мигрантам. Главная причина заключается в отсутствии письменных договоров между работодателем и работником и несоблюдении работодателями условий трудового договора. Данные нарушения распространены во многих отраслях экономики. Решение подобных вопросов через суды затруднено из-за невозможности доказать факты работы у данного работодателя.

В-четвёртых, распространены факты вовлечения трудовых мигрантов в процессы трудовой эксплуатации и даже торговли людьми. Зачастую у трудовых мигрантов работодатели отбирают паспорта, принуждают к сверхурочному труду, а порой продают в рабство. По оценкам экспертов, численность трудовых мигрантов, фактически находившихся на положении «рабов», составляла в России на середину 2010-х годов около 600 тыс. человек [Рязанцев 2015: 12]. По данным Управления ООН по наркотикам и преступности, большинство жертв торговли людьми в стране моложе 40 лет и примерно 60% - мужчины База данных Управления ООН по наркотикам и преступности по Российской Федерации. URL: www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/Country_Profiles_Europe_Central_Asia.pdf.

В-пятых, недоступность медицинских услуг для трудовых мигрантов. Только в 2016 г. был решён вопрос получения полиса ОМС для временно пребывающих на территории России иностранных граждан Приказ Министерства здравоохранения РФ от 27 октября 2016 года № 803н «О внесении изменений в правила обязательного медицинского страхования, утвержденные приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28 февраля 2011 года № 158н, с целью реализации положений Договора о ЕАЭС, подписанного в г. Астане 29 мая 2014 года».. Несмотря на формальную необходимость получения медицинского полиса при оформлении патента или разрешения на работу, фактически медицинская помощь трудовым мигрантам и тем более членам их семей в России недоступна [Рязанцев, Байков, Морозов 2019]. Медицинские полисы обеспечивают минимальный объём медицинских услуг для иностранцев. В особенно уязвивом положении находятся женщины - трудовые мигрантки, которые не могут пройти обследование у врачей в связи с беременностью. Пандемия COVID-19 показала, что медицинские услуги мигрантам получить крайне сложно даже в экстремальной ситуации.

В-шестых, большинство трудовых мигрантов не имеют перспектив получения пенсий. В 2016 г. был принят проект Договора о пенсионном обеспечении трудящихся государств - членов ЕАЭС, который предусматривает включение в трудовой стаж периода работы мигрантов в государствах- участниках. Это позволит снять проблему пенсионных прав, но лишь для части трудовых мигрантов [Рязанцев, Байков, Морозов 2019]. Для большинства же трудовых мигрантов вопрос пенсионного обеспечения остается нерешённым.

В ряде предыдущих публикаций уже отмечалось, что в России создана «мигрантозависимая» экономика. Ежегодно страна привлекает от 2 до 3 млн только документированных официальных трудовых мигрантов.

Основными регионами концентрации трудовых мигрантов в России в 2019 г. были Москва (1879 тыс.), Санкт-Петербург и Ленинградская область (1032 тыс.), Московская область (494 тыс.), Свердловская область (127 тыс.), Краснодарский край (107 тыс.), Красноярский край (87 тыс.), Самарская область (82 тыс.), Новосибирская область (81 тыс.), Татарстан (76 тыс.), Иркутская область (74 тыс. трудовых мигрантов). В относительном измерении (%) доля трудовых мигрантов среди общего числа мигрантов наиболее высока в таких регионах, как Калининградская область (80), Ненецкий и Чукотский автономные округа (по 77), Алтайский край (75), Республика Тыва (72), Новгородская область (69), Кировская область (67), Тверская область (64), Тамбовская область (63), Якутия (60), Приморский край (56), Самарская и Белгородская области (по 55), Республика Дагестан (53), Оренбургская и Воронежская области (по 52), Северная Осетия (52), Ставропольский край (51), Калужская область (50) Данные Главного управления по вопросам миграции МВД России. Режим доступа: httpsy/мвд. p0/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/2/.

Экс-директор Федеральной миграционной службы России К.О. Ромодановский перед глобальным финансово-экономическим кризисом 2008-2009 годов отмечал, что трудом рабочих-мигрантов создается 6-8% ВВП страны Ромодановский К.О. Эксперт Online URL: http://www.expert.ru/news/2007/07/10/migranti/. В связи с кризисом число трудовых мигрантов в России уменьшилось на 13% URL: http://www.work. ua/news/world/269/ ФМС: В России находятся около 3 миллионов нелегальных мигрантов// Polpred. 22.03.2013. URL: https://polpred.com/?ns = 1&ns_id = 782335. В 2010 г. трудящиеся-мигранты произвели ВВП на сумму 3 трлн рублей [Рязанцев 2016: 24]. Именно система мигрантозависимой экономики и является в настоящее время экономической основой массового привлечения и широкого использования бесправной и дешёвой иностранной рабочей силы в России.

Количество недокументированных трудовых мигрантов в стране (которые не имеют или регистрации, или разрешения на работу (патента), или письменного контракта, или всего этого вместе) можно оценить только на основе экспертных оценок. Они колеблются в размере от 2 до 3 млн человек. Официальные лица ФМС заявляли о 3 млн «нелегальных мигрантов» в России11. Глава ГУВМ МВД В.Л. Казакова заявляла о присутствии около 2 млн нелегальных мигрантов на территории России Петров И. В МВД назвали число нелегальных мигрантов в России // Российская газета. 21.12.2018. URL: https://rg.ru/2018/12/21/v-mvd-nazvali-chislo-nelegalnyh-migrantov-v-rossii.html. Хотя, скорее, корректнее говорить о недокументированных мигрантах, большинство из которых (около 90%) происходят из бывших советских республик, законно приехали в условиях безвизового режима, но не прошли до конца необходимые процедуры оформления документов Ibid.. Глава ГУВМ МВД В.Л. Казакова признаёт, что «нелегальность» положения трудовых мигрантов в России связана с нарушением административных процедур: «Если иностранный гражданин нарушает срок пребывания на российской территории в 90 суток, не оформляя разрешительные документы, въезд для него закрывается. В зависимости от того, сколько он находится нелегально, количество лет по закрытию въезда для него также дифференцируется - от 3 до 10 лет» Ibid..

Косвенным подверждением данных МВД выступают данные переписей населения. Например, в ходе переписи 2002 г. в стране было обнаружено около 2 млн не зафиксированных текущим учётом людей, большинство из которых были мигрантами с разным статусом. Перепись 2010 г. нашла около 1 млн человек, которые также были в основном трудовыми мигрантами. Исследования, основанные на опросах экспертов в регионах России, показывают, что численность недокументированных трудящихся-мигрантов могла составлять около 5 млн человек [Рязанцев 2015: 12]. При этом она подвержена колебаниям в зависимости от состояния экономики и изменений миграционного законодательства страны.

В российской экономике сложились целые секторы, зависимые от труда иностранных рабочих. Прежде всего, это отрасль строительных и ремонтных работ, на которых занято около трети всех документированных трудящихся-мигрантов в России (около 600 тыс. человек), а вместе с недокументированными мигрантами их численность может составлять от 1 до 1,2 млн человек. В торговле и общественном питании работают 270 тыс. документированных мирантов (около 17% иностранных рабочих), а численность недокументированных может составлять 350-400 тыс. человек. В сельском и лесном хозяйстве работает около 150 тыс. трудящихся-мигрантов (около 9% общей численности иностраных рабочих), а с учётом недокументированных мигрантов - 300-350 тыс. человек. В обрабатывающих производствах задействовано 220 тыс. мигрантов (14%), а вместе с недокументированными - 450-500 тыс. человек. В транспортной отрасли - около 70 тыс. человек, а с учётом недокументированных - порядка 150-200 тыс. человек. В сфере жилищно-коммунального хозяйства - около 45 тыс. трудящихся-мигран- тов, а с учётом недокументированных - примерно 100-200 тыс. человек [Рязанцев 2015: 12-25]. Недокументированные трудовые мигранты концентрируются в домашних хозяйствах, на дачах и в загородных домах [Рязанцев, Горшкова, Акрамов, Акрамов 2012: 15].

Объективная основа привлечения тру- дящихся-мигрантов в Россию - неблагоприятная демографическая ситуация, которая характеризуется сокращением как общей численности населения, так и сокращением численности трудоспособных граждан страны. Своего максимума численность трудоспособного населения в России достигла в 2006 году, составив 90,1 млн человек. Затем началось её сокращение на 300-400 тыс. человек год. К 2018 г.

численность трудоспособного населения составила 82,2 млн человек, снизившись на 9% по сравнению с 2006 годом. С 2016 г. сокращение трудоспособного населения усилилось до 1 млн человек в год, а страна вступила в новую волну депопуляции [Демографическая ситуация в России 2019]. Согласно прогнозам Росстата к 2020 г. численность трудоспособного населения страны составит 80,8 млн человек Миллион в год: Как сокращается в России население трудоспособного возраста? URL: https:// www.factograph.info/a/29359653.html.

Законодательной основной привлечения трудящихся-мигрантов в российскую экономику выступает ряд документов концептуального уровня. В 2007 г. была утверждена Концепция демографической политики России Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 (ред. от 01.07.2014) «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_71673/7a46cb13de731db3333fcd77a4f7887e46 8287e3/, в которой миграция впервые стала позиционироваться как ресурс увеличения демографического потенциала. В 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики до 2025 года, в которой также роль миграции определялась в контексте социальноэкономического и демографического развития государства Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_310139/.

С 2007 г. действует Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия доброволь-ному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/23937. В 2012 г. программа стала бессрочной. Фактически данная программа является программой организованного привлечения трудовых ресурсов в страну, поскольку участие в ней тесно увязано с поиском рабочего места в конкретном регионе России. При переселении участники программы получают различные выплаты и компенсации, российское гражданство в упрощённом порядке. За 2007-2019 годы действия программы добровольного возвращения соотечественников в Россию вернулись 935 тыс. человек Названо число вернувшихся в Россию...// Известия. 29.03.2019. URL: https://iz.ru/861860/ 2019-03-29/nazvano-chislo-vemuvshikhsia-v-rossNu-po-programme-pereseleniia-sootechestvennikov; Основные показатели по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь-декабрь 2019 года. 22.01.2020. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/ 19364859/.

В 2018 г. была утверждена новая Концепция государственной миграционной политики, в которой иммиграция определяется в качестве дополнительного источника (после «естественного воспроизводства») «восполнения населения Российской Федерации и обеспечения национальной экономики трудовыми ресурсами» Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 -- 2025 годы». URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/58986 Приказ Минтруда России № 128 от 2 марта 2015 г. «Об утверждении состава Межведомственной комиссии по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работ-ников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разреше-ний на работу». URL: https://rosmintrud.ru/docs/mintrud/orders/378.

К сожалению, многие правильные идеи, заложенные в концепции демографической и миграционной политики, только продекларированы, но не получили развития в практической сфере. Часто миграционные службы работают в противоположном направлении с многочисленными проволочками и бюрократическими изъянами. На деле мигранты сталкиваются со сложностями при регистрации по месту пребывания, получении разрешений на работу и проживание в России, российского гражданства.

Основными драйверами притяжения трудящихся-мигрантов в российской экономике выступают работодатели, которые создают рабочие места и нуждаются в кадрах нужной квалификации. В условиях сложившейся системы мигрантозависимой экономики иностранцы неприхотливее к условиям проживания и труда, согласны работать за меньшую зарплату. В результате они дешевле обходятся по сравнению с российскими гражданами. Работодатели в России принимают непосредственное участие в процессе формирования потребности и квоты на иностранную рабочую силу.

Процесс разработки квоты на привлечение иностранных работников на следующий год начинается в начале текущего года. Работодатели, желающие привлечь кадры из-за рубежа, должны предоставить в уполномоченный орган своего региона (службу занятости или департамент труда и социальной защиты населения) до 1 мая заявку о потребности в иностранной рабочей силе на будущий год. После окончания этого периода предложение по субъекту Российской Федерации направляется в Министерство труда и социальной защиты.

Региональные власти, как правило, заинтересованы в привлечении иностранных капиталовложений и реализации инвестиционных проектов. Следовательно, они поддерживают привлечение сотрудников в рамках сотрудничества с зарубежными компаниями; для применения импортного технологического оборудования, нуждающегося в установке, наладке и обслуживании квалифицированными специалистами; для использования современных технологий в строительстве, соблюдения качества и сроков выполнения строительных работ. На уровне региона обобщением информации занимается региональная межведомственная комиссия, которая формируется из представителей органов исполнительной власти (правительства, Федеральной налоговой службы, ФСБ, Роспотребнадзора и др.).

Далее заявки поступают в межведомственную комиссию на федеральном уровне, которая занимается формированием квоты21. Её возглавляет первый заместитель Минтрудсоцразвития России. В комиссию входят представители Министерства внутренних дел, Министерства сельского хозяйства, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Министерства промышленности и торговли, Министерства транспорта, Министерства экономического развития, Министерства по делам Крыма, Министерства по развитию Дальнего Востока, ФНС, Федеральной службы по надзору защиты прав потребителей и благополучия человека, Российского совета промышленников и предпринимателей, Федерации независимых профсоюзов России.

Межведомственная комиссия принимает во внимание несколько обстоятельств:

- возможность трудоустройства по заявленным вакансиям российских специалистов, в том числе из ближайших регионов;

- правовая «благонадёжность» работодателя, отсутствие у него нарушений действующего законодательства;

- соответствие заявленного числа мест для иностранцев допустимому законодательством числу зарубежных работников в конкретных сферах (фармацевтическая отрасль, реализация алкоголя и другие);

- медицинское страхование работодателем иностранных работников, обеспечение их жилплощадью.

Возможны и другие дополнительные требования к работодателям, желающим привлечь на вакантные места иностранных сотрудников. Кроме того, учитываются данные мониторинга ситуации на региональных рынках труда. В приоритетном и оперативном порядке рассматриваются предложения приграничных регионов и согласовываются с Министерством по развитию Дальнего Востока, Министерством по делам Крыма, а до расформирования - Министерством по делам Северного Кавказа. Межведомственная комиссия может одобрить в полном объёме, отклонить полностью или частично, направить на доработку предложения исполнительных органов государственной власти регионов о потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в страну.

Особую позицию в отношении трудовой миграции занимает Федерация независимых профсоюзов России (ФНПР), представитель которой входит в состав Межведомственной комиссии по определению потребности и квот на привлечение в Российскую Федерацию иностранных работников. В программу ФНПР «Достойный труд - основа благосостояния человека и развития страны» включены несколько позиций в отношении трудовой миграции:

- во-первых, реализация эффективных мер по осуществлению межрегиональной миграции трудовых ресурсов в целях исключения вынужденной безработицы;

- во-вторых, регулирование внешней трудовой миграции, приёма иностранной рабочей силы с учётом приоритетной занятости российских граждан на региональных рынках труда, а также реальных потребностей и возможностей субъектов Российской Федерации по приёму и обустройству иммигрантов;

- в-третьих, обеспечение для легальных мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации, медицинского обслуживания, образования, социального страхования, распространения на них норм трудового законодательства и права на коллективную защиту Программа Федерации независимых профсоюзов России «Достойный труд -- основа благосо-стояния человека и развития страны». URL: http://www.fnpr.rU/n/249/6183.html Цит. по: Шмаков: полный отказ от трудовых мигрантов в РФ невозможен // РИА Новости. 10.12.2012. URL: https://ria.ru/20121210/914208731.html.

При этом недокументированная трудовая миграция рассматривается ФНПР как причина демпинга зарплат на рынке труда. Председатель ФНПР М. Шмаков говорил в одном из интервью: «Россия в ближайшее время не сможет полностью отказаться от иностранной рабочей силы, поэтому профильные ведомства должны сосредоточиться на борьбе с нелегальной миграцией»23.

Профсоюзы отстаивают позицию, направленную на обеспечение приоритетного трудоустройства российских граждан перед иностранными работниками через определение антидемпингового минимального уровня стоимости труда иностранной рабочей силы, а также через повышение требования к работодателям, привлекающим иностранных работников, в части соблюдения трудового, миграционного и иного законодательства.

В некоторых регионах России по инициативе ФНПР Межведомственная комиссия приняла решение о критериях удовлетворения и отклонения заявок работодателей на привлечение иностранных работников. Одним из критериев была возможность удовлетворения потребности работодателя в рабочей силе за счёт российских граждан, которая напрямую зависит от предлагаемого уровня оплаты труда, а участие работодателей в соглашениях в сфере социального партнёрства было признано гарантом соблюдения соответствующего уровня оплаты труда.

В период финансово-экономического кризиса ФНПР призывали региональные власти установить запрет на привлечение работодателями иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов (не подлежащих квотированию), исходя из необходимости в приоритетном порядке трудоустройства российских граждан. ФНПР считает, что это позволило бы сохранить механизм регулирования рынка труда через подачу работодателями заявок на квотирование иностранных мигрантов и снять угрозу неконтролируемого притока дешёвой иностранной рабочей силы с патентами. Кроме того, в России активно работают несколько профсоюзных организаций трудящихся- мигрантов, которые, напротив, отстаивают идею их позитивного вклада и необходимости привлечения в российскую экономику. Однако они практически не участвуют в регулировании трудовой миграции в стране.

Квота на иностранную рабочую силу - предельный показатель, который устанавливается Правительством Российской Федерации после завершения различных административных процедур. С помощью этого механизма отечественная миграционная система регулирует только около 10% иностранной рабочей силы (из визовых стран) на национальном рынке труда. Количество же патентов и разрешений для высококвалифицированных сотрудников не ограничивается. Правительство ежегодно устанавливает потребность и квоты на иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам, руководствуясь «политической, экономической, социальной и демографической ситуацией в стране» Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37868/.

Последние годы размер квоты на иностранную рабочую силу снижался. В 2017 г. - 177 тыс., в 2018 г. - 140,4, в 2019 г. - 144,6 тыс. Постановление Правительства России от 6 декабря 2018 года № 1494 «Об определении потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2019 год». URL: http://pravo.gov.ru/laws/acts/98/49525752.html. На 2020 г. был установлен размер квоты около 105 тыс. Наибольшая доля была выделена на рабочих в промышленности - около 31,1 тыс., рабочих в строительстве и на горных работах - около 30, руководителей в разных отраслях экономики - 6,1, на неквалифицированных рабочих - 2,7 тыс. Постановление Правительства России от 3 декабря 2019 года № 1579 «Об определении потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2020 год». URL: http://docs.cntd.ru/document/564039312.

Кроме того, российские власти устанавливают допустимую долю иностранных сотрудников, используемых работодателями в отдельных отраслях экономики и регионах страны. В частности, в сфере сухопутного пассажирского и автомобильного грузового транспорта допустимая доля составляет 26% общей численности работников, в области спорта - 25%. Сохранена установленная на 2019 г. допустимая доля в сфере выращивания овощей в размере 50% общей численности работников, используемых компаниями. Допустимая доля в сфере строительства - 80% общей численности работников, используемых хозяйствующими субъектами. Эта норма не будет распространяться на территории Республики Бурятия, Амурской области и Москвы, а на территории Республики Дагестан составит 50% Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2019 года № 1272 «Об установлении на 2020 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации отдельные виды экономической деятель-ности». URL: http://static.govemment.ru/media/files/xRY5bTKiwTlQ2lLF050EV0XpfuPewTyX.pdf. Министерство труда и социальной защиты своим приказом детализирует квоту по регионам, профессиям и работодателям.

Система квот для иностранных рабочих уязвима для критики по причине её неэффективности. Во-первых, квотирование 10% рынка труда мало что даёт с точки зрения защиты прав местных работников. Во-вторых, сами значения квот, хотя и опираются на методики оценки, не соответствуют реальным потребностям локальных рынков труда. В-третьих, несовершенная система квотирования порождает торговлю квотами на рынке. В-четвёртых, система квотирования усложняет жизнь бизнесу и предпринимателям, которые действительной нуждаются в иностранных работниках в силу их уникальности (например, в науке, образовании, IT- сфере).

В России предпринимались неоднократные попытки усовершенствовать методику оценки потребности в трудящихся- мигрантах. Например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 800 «Об утверждении Правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы» прописаны критерии оценки недостатка рабочей силы на региональных рынках труда Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 23 января 2014 года № 30н «Об утверждении Правил определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников». URL: https://rosmintrud.ru/docs/ mintrud/orders/218.

Среди криериев есть как объективные (например, отсутствие рабочей силы в регионе или отрасли, наличие безработных), так и недостаточно обоснованные реальной ситуацией (например, привязка миграции к росту преступности, ограничения иностранной рабочей силы по отраслям экономики). Совершенно очевидно, что масштабному привлечению иностранной рабочей силы как на локальном, так и на региональном уровне должна предшествовать работа по трудоустройству собственных граждан. Вместе с тем установление ограничительных лимитов на приём иностранной рабочей силы по отраслям экономики неэффективно, поскольку работодатели обходят ограничения, меняя форму юридического лица или организационно-правовой деятельности предприятий. Например, ограничение на торговлю на рынках привело к преобразованию рынков в торговые комплексы. Ещё один пример - понятие «миграционноопасные страны», к которым негласно отнесены КНР и Вьетнам. Включение этих азиатских государств в данную категорию противоречит стратегическим установкам России на партнёрство с ними в торговоэкономической и политической сферах.

При рассмотрении Межведомственной комиссией предложений российских регионов о привлечении иностранной рабочей силы учитываются данные мониторинга ситуации на региональных рынках труда. Последний включает три группы показателей, закреплённых приказом Министерства труда и социального развития:

I группа показателей «Экономика;

II группа показателей «Демография»;

III группа показателей «Рынок труда» Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 15 августа 2018 г. № 527н «Об утверждении методики определения потребности субъектов Российской Федерации, отраслей эко-номики и крупнейших работодателей в профессиональных кадрах на среднесрочную и долгосрочную перспективу»..

Вместе с тем многие из перечисленных

показателей носят общий характер и не дают представления об основной стороне вопроса - потребности в трудовых ресурсах и роли иностранной рабочей силы в их удовлетворении. И хотя в официальных документах отмечается, что квота на трудящихся-мигрантов устанавливается на основе предложений исполнительных органов власти и формируется с учётом сложившегося положения на рынке труда, демографической ситуации и принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов, на самом деле получается, что она не учитывает реальных потребностей работодателей, локальных и региональных рынков труда, а, скорее, носит характер примерных оценок. Порой создаётся ощущение, что она просто берётся с потолка. Не случайно, что квота на привлечение иностранной рабочей силы в России никогда не выполняется полностью.

Россия, как одна из крупнейших в мире принимающих трудовых мигрантов стран, должна реализовать комплекс мер в области корректировки системы управления трудовой миграцией:

- первое направление - на межгосударственном уровне управления трудовой миграцией: прежде всего, нужно выделить государства-партнёры, с которыми развиваются экономические связи, и подписать с ними соглашения об организованной трудовой миграции, которая должна быть основана на предварительной предвыездной подготовке. Аналогичный опыт использует Республика Корея, которая открыла центры подготовки трудовых мигрантов в некоторых странах Центральной Азии (Таджикистане, Кыргызстане), в которых потенциальные рабочие обучаются профессиональным навыкам, корейскому языку, культуре трудового поведения;

— второе направление -- развитие механизмов регулирования трудовой миграции на национальном уровне: прежде всего, требуется развивать методику оценки потребностей в иностранной рабочей силе с учётом реальной демографической ситуации и динамики численности и структуры трудовых ресурсов в регионах России. Также требует отработки механизм лицензирования частных агентств занятости, действующих на российском рынке труда. Следует развивать единый общероссийский банк рабочих вакансий с интеграцией внутренних и внешних источников трудовых ресурсов с приоритетным трудоустройством российских граждан. Важно сделать уведомительной регистрацию по месту пребывания для иностранных граждан, а также разрешить работодателям регистрировать иностранных работников по месту их фактической работы в случае предоставления жилых помещений работодателем. Нужно упростить трудоустройство мигрантов на основе патентов в других отраслях и регионах страны;