Политика Соединенных Штатов Америки в отношении Афганской наркоугрозы с 2001 года

Размещено на http://www.allbest.ru/

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИИ? ГОСУДАРСТВЕННЫИ? УНИВЕРСИТЕТ

ЯРОВАЯ ИРИНА ВЛАДИМИРОВНА

Выпускная квалификационная работа

Политика соединенных штатов америки в отношении афганской наркоугрозы с 2001 года

Научныи? руководитель:

Богуславская Ю.К.

Рецензент:

Антонова И.А.

Санкт-Петербург 2018



СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ЭВОЛЮЦИЯ ПОДХОДОВ БОРЬБЫ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ АДМИНИСТРАЦИИ ДЖОРДЖА БУША - МЛАДШЕГО

1.1 Стратегия борьбы с культивированием опийного мака на территории Афганистана

1.2 U.S. five pillar plan 2005: Расширение антинаркотической стратегии в афганистане

ГЛАВА 2. АНТИНАРКОТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА США В ПЕРИОД ПРЕЗИДЕНТСТВА БАРАКА ОБАМЫ

2.1 Стратегия белого дома по борьбе с афганской наркоугрозой

2.2 Итоги антинаркотической политики барака Обамы

ГЛАВА 3. НОВАЯ СТРАТЕГИЯ ДОНАЛЬДА ТРАМПА В АФГАНИСТАНЕ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ИСТОЧНИКИ

ПРИЛОЖЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования заключается в том, что среди многочисленных видов преступной деятельности оборот наркотиков в Афганистане является самым массовым и организованным видом незаконной деятельности, поскольку в нелегальное производство и сбыт наркотиков вовлечены тысячи преступных элементов, относящихся к различным слоям общества. Проблема производства и выращивания опийного мака на территории Афганистана актуализировалась сравнительно недавно, лишь в середине 90-х годов 20 века, однако за такой короткий промежуток сумела стать одной из главных причин дестабилизации безопасности обстановки не только на государственном уровне, но и на региональном.

Более того, наркотрафик -это не только многогранная проблема, объединяющая угрозы для экономической, социальной и политической сфер. Распространение наркотических средств приводит к обострению более широкого спектра транснациональных угроз. Отмывание доходов от незаконной торговли афганскими опиатами может происходить в районах, где не расположены ни первичные транзитные маршруты, ни основные потребительские рынки для этих наркотиков, однако они могут являться региональными или глобальными финансовыми центрами. Например, Соединенные Штаты не являются основным пунктом для транспортировки афганского героина, но при этом доходы от потребления афганских опиатов представляют экономическую проблему для США в связи с отмыванием «наркотических» денег и использованием их на черном рынке.

Особое значение в рассмотрении данной проблемы является наличие связи между наркоманией, коррупцией, дисфункциональным управление и организованным вооруженным насилием в Афганистане.

Такое положение обусловливается целым рядом причин, основными из которых являются:

1. Колоссальные прибыли, извлекаемые из незаконного оборота наркотических средств.

2. Отсутствие альтернативных источников дохода для населения в связи с наличием социально-экономических проблем в государстве.

3. Легкость в культивировании и производстве опиумных, героиновых и морфиновых продуктов опиата.

4. Наличие криминальных элементов в обществе, которые привлекают к нелегальной спекуляции наркотическими веществами.

Трансграничная преступность, терроризм, деградация социально-экономической сферы страны и дестабилизация общественных институтов являются прямыми последствиями деятельности затяжного процесса «опиумной экономики». За последние 30 лет культивирование опийного мака и незаконный оборот наркотиков разрушил хрупкий политико - экономический строй Афганистана. Несмотря на продолжающиеся усилия по борьбе с наркотрафиком со стороны правительства и международной коалиции, афганский опиум, который транспортируется в основном по «Северному» пути, занял прочные позиции в глобальном наркобизнесе и имеет тенденции к постоянному увеличению.

Ввод войск в Афганистан в ноябре 2001 году под предлогом объявления «Войны с террором» является самой длительной кампанией в истории США. Более того, военная кампания «Несокрушимая Свобода» стала началом долгосрочного участия Вашингтона в проекте государственного строительства и реконструкции Афганистана, которое и в настоящий момент направлено на обеспечение общественной безопасности и диверсификацию экономической сферы путем организации долгосрочных альтернатив финансового развития.

Объектом рассмотрения в данном исследовании является проблема выращивания и культивирования опийного мака на территории Афганистана и его распространение за пределы государства.

Предметом исследования является набор внешнеполитических инициатив руководства Соединенных Штатов Америки, предпринимаемых в осуществление антинаркотической политики в Афганистане.

Хронологические рамки исследования с 2001 г. по 2018 г. В качестве начала отсчета был выбран 2001 год, как дата начала военной антитеррористической операции «Несокрушимая свобода» в Афганистане.

Цель исследования - проследить эволюцию политики Соединенных Штатов Америки в отношении афганской наркоугрозы с 2001 года.

В соответствии с целью исследования можно выделить несколько задач:

1. Проанализировать эволюцию подходов к решению проблемы наркотрафика в период администраций Дж. Буша-Младшего, Барака Обамы и Дональда Трампа.

2. Определить основные инструменты Вашингтона по проведению борьбы с культивированием и распространением афганского опия.

Источниковая база.

Для изучения ситуации в Афганистане и анализа формирования политики Вашингтона в отношении афганской наркоугрозы были использованы:

1. Документы Организации Объединенных Наций:

1) Резолюции Совета Безопасности ООН.

2) Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности.

3) Программа развития ООН.

2. Документы Соединенных Штатов Америки:

1) Американские стратегии по борьбе с распространение, производством и употреблением наркотиков.

2) Документы законодательной власти США Public Law 110 - 181. January 28,2008. «National Defense Authorization Act» // 110th Congress. - 2008. Sec. 111. - Stat. 25.

Public Law 107 - 56 - October 26, 2001. «USA Patriotic Act» // 107th Congress. - 2001. Sec. 311. - Stat. 115.

3) Отчеты Министерства Обороны США.

4) Отчеты Государственного Департамента США.

5) Документы Управления по борьбе с наркотиками.

6) Отчеты органов по координации помощи Афганистану.

7) Выступление официальных лиц США.

3. Документы, разработанные между Кабулом и Вашингтоном.

4. Отчеты Неправительственных Организаций.

5. Доклады аналитических центров.

6. Средства Массовой Информации.

Степень научной разработанности темы.

В своей работе автор использовал работы отечественных и зарубежных авторов, политологов и аналитиков, занимающихся проблемой афганского наркотрафика.

В России данной проблеме посвящено значительное количество трудов ученых-востоковедов и практических работников, занимающихся афганской проблематикой. Компетентными и исчерпывающими представляются работы Сажина В.И., Аргуновой М.Р., Сергеева В.В. и Аруновой М.В. по оценке эффективности американских стратегий в отношении афганской наркоугрозы.

При рассмотрении проблемы афганского наркотрафика и ее влияния на международную стабильность особое внимание уделялось российским научным центрам:

1. В Центре изучения стран Ближнего и Среднего Востока проводится всесторонний комплексный анализ по проблематике афганского наркотрафика. Институт ежегодно проводит конференции и собирает круглые столы, посвященные вопросам стабильности в регионах Ближнего и Среднего Востока.

2. Научная работа Российского Института Стратегических Исследований тесно связана с проведением анализа многостронних отношений между Афганистаном, Соединенными Штатами, Россией, Ираном, Индией и другими странами, которые заинтересованы в решении проблемы поставок афганских опиатов.

3. Центр исследований проблем Центральной Азии и Афганистана, работающий в составе Института международных исследований МГИМО, также проводит обзор транснациональной угрозы афганского опиума. Шапиро, Н.И. Новый этап афганского кризиса и альтернативы внешнеполитической стратегии США / Н.И. Шапиро // Международная аналитика. - 2017. № 3(21). - С. 17.

Из зарубежных специалистов стоит отметить Victoria Greenfield, которая является ученым Университета Джорджа Мейсона в отделе криминологии, права и общества и проводит исследования в области государственной политики борьбы с наркотрафиком и транснациональной преступностью. Можно выделить ее доклады по изучению опиумного вопроса в Афганистане: «Reducing the Cultivation of Opium Poppies in Southern Afghanistan» и «The Harms of Cocaine Trafficking: Applying a New Framework for Assessment».

Vanda Felbab-Brown - старший научный сотрудник Брукингского института в США. Она - американский эксперт в области международных конфликтов и нетрадиционных вопросов безопасности, включая мятеж, незаконную торговлю наркотиками и людьми. Необходимо выделить ее работы, использованные в исследовании: «Afghanistan Field Trip Report: Firefight in Kabul», «Aspiration and Ambivalence: Srategies and Realities of Countersurgence ans State-Building in Afghanistan», «Shooting Up: Countersurgence and The War on Drugs», «President Trump's Afghanistan Policy: Hopes and Pitfalls». Также Беркли Питер Дейл Скотт, исследователь, бывший канадский дипломат, в своей монографии «Наркотики, нефть и война. США в Афганистане, Колумбии и Индокитае» Скотт, П.Д. Наркотики, нефть, война. США в Афганистане, Колумбии и Индокитае / Скотт, П.Д. - М: Кучково поле, 2012. - с. 43. рассматривает факторы, лежащие в основе процесса формирования американской антинаркотической стратегии. В нашем исследование особое внимание было внимание главе «Афганистан, героин и нефть».

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:

1. Исследована последовательная эволюция стратегий Вашингтона в отношении борьбы с незаконным оборотом наркотиков и выращиванием афганских опиатов.

2. На основе всестороннего анализа антинаркотической деятельности Дж. Буша- Младшего и Барака Обамы обозначены основные отличия их методов борьбы по сравнению с новой афганской стратегией Дональда Трампа.

В соответствии с комплексным характером предмета исследования, поставленной целью и задачами, вытекающими из цели, были применены следующие подходы и методы:

1. Общенаучные методы - дедукция, индукция, анализ, синтез, классификация, описание и обобщение.

2. Исторические методы - историко-генетический метод, хронологический и ретроспективный методы.

3. Методы политических наук - контент-анализ, системный метод (Культивирование, производство и продажа афганского опия рассматривается как единая система, которая воздействует на дестабилизацию страны в целом. Оценивается воздействие на нее различных факторов)

Структура и содержание работы.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав и заключения. Во введении указываются актуальность исследования, его предмет и объект, хронологические рамки, цель, научная новизна работы, ее методологическая основа, степень научной разработанности проблемы, дается обзор научной и справочной литературы по теме.

В первой главе «Эволюция подходов к борьбе с незаконным оборотом наркотиков администрации Джорджа Буша-Младшего» в первом подпункте проанализирована стратегия Белого Дома по физическому искоренению посевов опийного мака на территории Афганистана. Во втором подпункте уделяется внимание новой «Всеобъемлющей стратегии» Вашингтона с 2005 года.

Во второй главе «Антинаркотическая политика США в Афганистане в период президентства Барака Обамы» в первом подпункте показаны изменения, которые произошли в отношении борьбы с афганской наркоугрозой, во втором подпункте подведены итоги афганской политики Вашингтона за период 2009-2017 годов.

В третьей главе «Новая стратегия Дональда Трампа в Афганистане» также рассмотрены изменения, внесенные новым президентом США, Дональдом Трампом.



ГЛАВА 1. ЭВОЛЮЦИЯ ПОДХОДОВ БОРЬБЫ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ АДМИНИСТРАЦИИ ДЖОРДЖА БУША - МЛАДШЕГО

1.1 Стратегия борьбы с культивированием опийного мака на территории Афганистана

Борьба с терроризмом в лице «Аль - Каиды» и наркотрафиком после событий 11 сентября 2001 г. стала вынужденным ответным шагом, который в рамках международного права позволил продемонстрировать силовую позицию американских «ястребов». Ввиду беспрецедентных террористических атак 11 сентября, политиками и мировым сообществом было вновь обращено внимание на связь между незаконным оборотом наркотиков и терроризмом. Предполагаемая взаимосвязь означала, что угроза наркотерроризма была представлена как глобальная угроза, в результате чего война с наркотиками находилась в центре внимания, хоть и в контексте антитеррористической политики.

Вопрос борьбы с афганской наркоугрозой традиционно находился на повестке дня международного сообщества. Данный факт легко увидеть при изучении материалов многочисленных конференций, совещаний и подписанных конвенций, связанных с проблемами терроризма и наркотрафика. В конвенциях содержатся положения, которые утверждают, что, поскольку эти обе сети взаимосвязаны на практике, то и в политических соображениях они неотделимы. Одной из первых попыток урегулирования данной задачи стал выработанный в 2000 году «Региональный план действий», который активизировал региональные антинаркотические усилия и поддержку Управления ООН по борьбе с наркотиками и преступностью.

Глава Управления по борьбе с наркотиками Соединенных Штатов в 2001 году в очередной раз подчеркнул взаимозависимость торговли афганскими опиатами и международным терроризмом, определив наркотерроризм как подсистему терроризма, в которой организованные преступные группы участвуют прямо или косвенно в выращивании, транспортировке и распространении психотропных веществ, используя денежные средства от данного вида теневой экономики для поддержания своей террористической деятельности.

Проблема наркотрафика в Афганистане является серьезным препятствием на пути усилий международного сообщества по борьбе с глобальным терроризмом и преградой для достижения стабильности в регионе. Несмотря на направленные региональные и международные усилия, последние 30 лет культивирования опийного мака и незаконный оборот наркотиков препятствовал стремлению афганского Правительства и международной коалиции в вопросах решения внутренних проблем безопасности и обеспечения благоприятной политико-экономической ситуации в стране.

Управление ООН по наркотикам и преступности с 1994 года следит за ситуацией выращивания и культивирования опийного мака в Афганистане. В течение 1990-х годов Афганистан твердо зарекомендовал себя как основной источник производства и выработки незаконного опия и героина в мире: в период 1994-2000 год было незаконно произведено 34,000 тонны опиума, из которых почти две трети производил Афганистан, то есть это практически 21,300 тонны. После двух десятилетий увеличения посевов опиума, в начале нулевых годов Афганистан генерировал на своей территории 79% мирового объема незаконного изготовления опиума. Hector Maletta. The Wages of War: Food prices and labour pay in Afghanistan, 1996-2002. Kabul, 24 October 2002.

Как известно, транспортировка наркотиков, произведенных в Афганистане, происходит по трем основным маршрутам:

1. Основной путь лежит через пакистанскую границу в морские порты, через данный маршрут проходит примерно 60% всех афганских опиатов. Наркотики транспортируются на кораблях и распространяются по всему миру.

2. Центральноазиатские границы, через которые наркотики попадают в Россию, Украину и Европу. Наркотический экспорт составляет около 30%.

3. Иранская граница, через которую наркотики транспортируются в Турцию, на Кавказ и в арабские страны Ближнего востока. Наркотический экспорт составляет менее 10%.

Резкое сокращение масштабов незаконного культивирования опийного мака было зарегистрировано в Афганистане в 2001 году. По мере того, как должен был начаться осенний сезон посева, Мулла Омар объявил о полном запрете культивирования мака. Согласно фотографиям американских спутников и исследованиям ООН, на территории Афганистана в 2000 году было посажено около 8000 гектаров, основная часть которых находилась на неконтролируемой Талибами территории.

16 октября 2001 года Управление ООН по наркотикам и преступности опубликовало документ, который подтверждал факт успешного уничтожения Талибами годового урожая опиума в Афганистане. В ежегодном обзоре по теме афганского опиума заверялось, что план по введенному запрету на выращивание этой культуры практически претворен в жизнь. По оценкам экспертов, урожай в 2001 году не превысил 185 тонн, что составило всего лишь 6% от урожая за 2000 год- 33 000 тонны. Это представляет собой сокращение на 91% общей площади посевов мака по сравнению с 2000 годом. Нангархар, вторая по величине «опиумная» провинция Афганистана, в 2001 году имела 218 гектаров с культивированным маков, в 2000 году цифра была внушительней: 19 747 гектаров. Производство национального опия сократилось с 46 000 тонн в 2000 году до 185 тонн в 2001, из которых только 35 тонн были найдены в районах, контролируемых Талибаном.

Несмотря на то что действующие лица наркоиндустрии Афганистана согласились на данный запрет, это был, несомненно, один из самых успешных и экономически эффективных способов снижения производства наркотиков в краткосрочной перспективе. Однако, учитывая политическую ситуацию в стране, можно с уверенностью сказать, что Талибан превратился в местный наркокартель, который управлял лабораториями по переработке опиума и обеспечивал защиту торговцев людьми.

Более того, во время запрета культивирования мака, наблюдался резкий рост посадок и выращивания опийного мака в неподконтрольных Талибами провинциях. Бадахшан, где Талибы не смогли консолидировать свою власть, увеличила культивирование и посадки примерно на 160%, что в 2003 году вывело данную территорию в ряд крупнейших посевных площадей опийного мака в Афганистане (Приложение 1).

Данный пример иллюстрирует, что наличие конкретных региональных действий против наркобизнеса может быть эффективен на местном уровне, однако, в дальнейшем они стимулируют переход производства в менее целевые регионы страны, так как опиумная экономика динамична, децентрализована и адаптивна, что позволяет легко изменять позиции мест производства опиума в ответ на деятельность правоохранительных органов.

Национальная комиссия по расследованию террористических атак против США рекомендовала Вашингтону обеспечить долгосрочную перспективу для развития безопасности и стабильности в Афганистане, что поставило политику борьбы с наркотиками на повестку дня для международного сообщества.

Можно сделать вывод, что именно исходя из вышеописанных факторов, основополагающими задачами в проведении «Несокрушимой свободы» в Афганистане при Дж. Буше - Младшем были военная победа над Талибами с целью установления на территории стабильного демократического режима и всесторонняя борьба с незаконным оборотом наркотиков.

Операция «Несокрушимая свобода» началась в октябре 2001 года. Согласно резолюциям 1368 (2001) и 1373 (2001) СБ ООН, Соединенные Штаты подтвердили свое право на индивидуальную самозащиту и коллективную самооборону в ответ на конкретный террористический акт, демонстрируя фундаментальную юридическую обоснованность «новой войны» Америки с угрозами национальной и экономической безопасности.

Формирование новой «Доктрины Буша» и военное вмешательство под руководством США к концу 2001 года оказали большое влияние на процесс формирования государственной власти в Афганистане и траектории его развития.Богданов А.Н. Внешнеполитическая идеология США и современныи? мировои? порядок/ А.Н. Богданов. СПб.: Издательство СПбГУ, 2012. С.114-124. После свержения режима Талибов американские власти стали самой заинтересованной стороной в установлении новой политической администрации в Афганистане. Под данным предлогом в конце 2001 года была организована Боннская конференция с участием международного сообщества и высших должностным лиц Афганистана с целью назначения Временного правительства и определения нового политического курса. Цели, поставленные ООН на данной конференции, предполагали, правительство Афганистана поддержит «сотрудничество с международным сообществом в борьбе с терроризмом, наркотиками и организованной преступностью». В результате проведения Боннской конференции, в декабре 2001 года также было объявлено о создании на территории Афганистана Международных Сил Содействия Безопасности в качестве организации, объединяющей военный персонал из разных стран-участников.

В первые годы после военной кампании на повестке дня для Вашингтона стояли вопросы по противодействию терроризму. На начальном этапе борьба с наркотиками рассматривалась как составная часть общих усилий коалиции по развитию сельскохозяйственной сферы государства. Однако после значительного расширения культивированных площадей выращивания мака и роста уровня «опиумной экономики», особенно после 2004 года, интерес к противодействию наркотическим средствам стал расти.

Повышенный интерес Соединенных Штатов к борьбе с наркотиками сопровождался заметным увеличением культивирования мака и производства опия в Афганистане в 2003-2004 годах. В мае 2003 года Правительство США выработало первую официальную стратегию борьбы с афганской наркоугрозой, признав необходимость проведения более углубленной политики в данном направлении. Стратегия была направлена на достижение 70% сокращения культивирования опийного мака к 2008 году и полный его запрет к 2013 году путем искоренения посевных площадей. Соединенные Штаты также создали новые целевые группы с участием афганского правительства и организовали подготовку персонала для участия в борьбе с наркотиками. Томас Швайч, бывший координатор Государственного департамента США по борьбе с наркотиками и преступностью в Афганистане, заявил: «Это уже не просто проблема с наркотиками. Это экономическая проблема, политическая проблема и проблема безопасности.» Felbab-Brown, V. / Shooting Up: Counterinsurgency and the War on Drugs / V, Felbab-Brown. Washington, Brookings Institution Press, 2009. - P. 8.

Главное направление политики Вашингтона в отношении борьбы с афганской наркоугрозой на начальном этапе военной операции отражалось в искоренении и принудительном сокращении культивирования опийного мака. Энн Паттерсон, бывший помощник госсекретаря США по международным вопросам борьбы с наркотиками и беспорядком, признала, что Соединенные штаты должны уделять особое внимание тотальному запрету выращивания опийного мака, только «простая истина заключается в том, что искоренение посевов - это намного проще».

17 января 2002 года президент Карзай издал указ, запрещающий культивирование, производство, переработку, незаконный оборот и злоупотребление наркотическими средствами. В Национальной Программе Развития Афганистана, разработанной в апреле 2002 года, открыто заявлена решимость Правительства ликвидировать культивирование мака и восстановить безопасность и верховенство закона.

Более того, в марте 2005 года Пентагон издал новые директивы, в соответствии с которыми американские войска в Афганистане будут оказывать помощь в операциях по запрещению наркотиков. В марте 2006 года в рамках Закона об улучшении и продлении срока действия «Патриотического Акта» Public Law 107 - 56 - OCT. 26, 2001. «USA Patriotic Act» // 107th Congress. - 2001. Sec. 311. - Stat. 115. США на юридическом уровне подтвердили право федеральных агентов по наркотикам заниматься террористическими преступлениями и наркотерроризмом, совершенных в любой точке мира, если они смогут установить связь между наркопреступлением и террористическим актом или группой.

Данная категория мероприятий включает в себя редуцирование площадей опия путем давления, убеждения и полного искоренения сельскохозяйственных культур на местах в случае отказа фермеров исполнять данный приказ. Основными инструментами физического уничтожения полей опийного мака были:

1. Центральная группа планирования по ликвидации опийного мака, роль которой заключалась в анализе полученной информации и разработке стратегии по искоренению.

2. Полицейская комиссия по борьбе с наркотиками в Афганистане- ведущее агентство по контролю и мониторингу наркотиков, обладающее возможностями разведки, расследования и пресечения незаконного оборота наркотрических веществ.

3. Центральные Силы по уничтожению посевов мака, поддерживаемы США, распространяли свою деятельность в тех провинциях, где местные инициативы не принесли положительных результатов. Группа была в составе 800 человек и имела мобильные подразделения и авиационную поддержку. Catarious, D. / High - Value Natural resources and Post-conflict Peacebuilding/ D. Catarious - L: London: Earthscan, 2012. - Pp. 465-486.

Соединенными Штатами с 2003 года было выделено около 992 млн. долларов на поддержку программ по ликвидации афганских опиатов, поддержав инициативу афганских центральных сил по искоренению опиатов. В целом, тактика искоренение посевных площадей не оказала устойчивого и долгосрочного воздействия. В течение 2-3 лет после почти полного прекращения культивирования на территориях «Талибана» и Правительства произошло восстановление посевов и выращивания опийного мака. Буквально за пару лет в Афганистане площадь культивированного опийного мака увеличилась на 64%: с 80 000 га в 2003 году до 131 000 га в 2004 году. В связи с распространением культивирования опийного мака, некоторые общественные организации в Соединенных Штатах в 2004 и 2005 годах начали призывать действующую администрацию к более сильной кампании по искоренению мака, включая аэрозольное распыление. Именно поэтому в условиях роста производства продолжались попытки дальнейшего совершенствования американской политики борьбы с наркотиками.

Устойчивые успехи по сокращению масштабов посевов были достигнуты на территориях, которые считались «новыми» в практике культивирования или расположены на легкодоступной территории относительно возможностей, переброски военных ресурсов и активов. Например, такими провинциями в 2004 году были Уордак и Нангархар со своими центральными районами. В период с 2003 по 2004 рост мака распространился на все 32 провинции Афганистана, что сделало наркотики основным двигателем экономического роста. Благодаря активным продажам и масштабным посевам, в 2003 году «опиумная экономика» была эквивалентна 60% ВВП Афганистана, это около 2,8 млрд. долл. Значительная часть сокращений опийного мака была достигнута за счет давления и убеждения, включая передачу приказов провинциальной и районной администрации. В контексте данной кампании также широко пропагандировалось мнение, что опиум используется как наркотический препарат «против ислама».

Более того, даже во время действующих запретов, изданных президентом Карзаем при поддержке Соединенных Штатов, культивирование резко возросло в других районах, которые контролировались «Северным Альянсом». В 2004 году производство мака в Афганистане увеличилось: было посажено 131 000 гектаров и собрано 4 200 метрические тонны опиума - 87% от всего незаконного мирового производства (приложение 2). Существуют три основных причины, которые повлияли на снижение эффективности программы по уничтожению опийного мака.

Во - первых, технические трудности, связанные с географическими особенностями территории Афганистана. «Опиумная экономика» наглядно продемонстрировала свою «незаметность» как в пространстве, так и во времени: культивирование опийного мака в одним провинциях компенсируется увеличением производства в других частях страны. Торговцы опиумом, наемные рабочие и даже фермеры имеют высокую мобильность в ответ на меняющуюся географическую направленность мер борьбы с наркотиками.

Во - вторых, сопротивление политических элит на местах и коррупция во время проведения программы «искоренения». Поддержанная Соединенными Штатами кампания против наркотиков в 2004-2008 годах во главе с президентом Афганистана, Карзаем, несла значительные политические издержки для Правительства. Исследования Всемирного банка показывают, что существует корреляция между торговлей опиумом и ростом политико-экономических тенденций, которые подрывают международные усилия по стабилизации ситуации в Афганистане. Существующая коррупция усугубляет всевозможные внутренние проблемы, подрывая доверие и легитимность Правительства среди сельского населения. Более того, коррупция, как правило, приводит к тому, что искоренение посевов непропорционально сказывается на бедных слоях населения: у многих не существует политических связей и ресурсов для выплаты взятки в случае акта искоренения.

В - третьих, программа уничтожения не затрагивает определяющих факторов культивирования опийного мака. Несмотря на непрерывные бои после вторжения в октябре 2001 года, усилия по умиротворению не смогли остановить мятеж «Талибов» главным образом потому, что США не взяли под контроль проблему увеличения прибыли от торговли героинов. В период 2001-2008 годов Талибан активно поддерживал экономические сделки в сельской местности, где находились базированные точки опиумных складов.

Стремясь к достижению результативной антинаркотической политики, Правительство Афганистана и коалиционные власти сталкивались с коррумпированными чиновникам, которые получали выгоду от связей с торговцами наркотиков и лидерами повстанцев. По словам американских представителей, торговля наркотиками «подпитывает коррупцию на самых на самых высоких уровнях, которые регулярно работают с американскими военными на антитеррористических операциях». Например, Хазрат Али, бывший афганский командир, отмеченный американскими войсками за помощь в борьбе с «Аль-Каидой», в настоящее время известен среди американских и афганских должностных лиц в качестве главного торговца наркотиками. незаконный наркотик культивирование

С 2002 года Соединенные Штаты при содействии коалиционных сил работали над созданием, обучением и оснащением Национальных сил безопасности Афганистана, чтобы афганское правительства самостоятельно смогло обеспечивать безопасность в стране. Белый Дом заявил, что развитие собственной национальной армии Афганистана будет способствовать улучшению стабильности и безопасности в стране. Первоначально Германия отвечала за развитие Афганской Национальной армии, к концу 2003 года ей удалось собрать примерно 3000 человек, однако этого было недостаточно для достижения поставленных целей. После этого через специализированные учреждения с 2003 по 2013 года Вашингтон выделил более 62 млрд. долларов для поддержания усилий по созданию безопасности в Афганистане. Увеличенное финансирование и поддержка со стороны США способствовали улучшению дисциплины, профессионализма и боевой эффективности Национальной армии. К 2006 году Армия Афганистана уже действовала во всех регионах государства, а ее солдаты смогли занять районы, где боевики талибан обладали сильнейшими военными ресурсами.

Несмотря на предпринятые шаги и значительное финансирование, устойчивое обеспечение госбезопаности и стабильная работа правоохранительных органов осталась на низком уровне, что обусловлено весомыми факторами. По мнению американских официальных лиц, недостатки в проведении программ в рамках выработанной стратегии для Национальных сил безопасности и Национального подразделения полиции по борьбе с наркотиками в Афганистане заключаются в следующем:

1. Отсутствие всеобъемлющего плана развития Афганской Национальной армии по борьбе с наркотиками, что проявляется в недостатке координации двусторонних действий с агентствами США и приводит к пренебрежению силой за пределами специализированных подразделений.

2. Дефицит институциональных возможностей в работе Афганской полиции для обеспечения ежедневной административной, материально-технической, финансовой и учебной поддержки различных компонентов.

3. Отсутствие структуры и целостности в кадровой системе, в результате чего количество нынешнего персонала, обучение, местонахождение не всегда остались понятными.

Управление по борьбе с наркотиками Департамента юстиции США было еще одной фракцией, которое проводило политику борьбы с наркотиками в Афганистане. С 2004 года DEA располагала небольшими военными базами и малым командным составом. Подобно Национальной Армии Афганистана, DEA проводила комплексную программу, включающую отслеживание деятельности наркопроизводителей и подготовку операций по уничтожению опийных культур и лабораторий. Однако отсутствие комплексного подхода и координации действий со стороны военного управления не способствовали решению проблемы наркотиков. Очевидно, что политико-экономическая ситуация в стране не только смогла укрепить картель талибов, но и не позволила Вашингтону создать климат для долгосрочного экономического развития Афганистана.

Вместо того, чтобы нацеливать свои силы по искоренению на высший эшелон наркобизнеса, операции по истреблению проводились в основном в отношении мелких уязвимых наркоторговцев, которые не могли в достаточной степени подкупить надзорные органы в рамках афганского правительства. Поскольку мелкие и уязвимые продавцы, работающие на деревенском или районном уровнях, были истреблены в результате проводимой операции, крупные торговцы смогли консолидировать свои силы и укрепить контроль над наркобизнесом, что привело к значительной вертикальной интеграции в торговле.

Более того, коррупция в результате запрета и искоренения опиума создала дополнительные проблемы на региональном и внутреннем уровнях. В апреле 2009 года Агентство США по международному развитию опубликовало независимый отчет по оценке уровня коррупции в Афганистане, в котором установлено, что коррупция по состоянию на период с 2006 по 2009 года являлась значительной и растущей проблемой, которая «дестабилизировала развитие, демократию и безопасность страны». Повсеместная и укоренившаяся коррупция имела беспрецедентные масштабы в истории государства, причины которой можно объяснить отсутствием институционального потенциала в государственном управлении, слабой законодательной и судебной базой и низкой зарплатой государственных служащих.

Кроме того, быстрая и внезапная финансовая помощь системе, которая уже характеризуется нестабильностью в экономической сфере, увеличила рост коррупции на местах. Отмечается, что Афганистан учреждает и развивает необходимые учреждения по борьбе с коррупцией и наркотафиком, но данные институты, как и большинство органов власти, остаются ограничены в своем потенциале и имеют недостаточную интеграцию между собой.

Таким образом, из-за слабости центрального правительства Афганистана, наличие стабильности и безопасности в провинциях Афганистана напрямую зависит от внешнего финансирования, которое США во время администрации Буша- Младшего активно оказывали. Согласно мнению бывшего Специального представителя США в Афганистане, Ричарда Холбрука, правительство США «потратило сотни и сотни миллионов долларов на усилия по борьбе с производством опия без каких-либо видимых положительных результатов». Соединенные Штаты внесли существенный финансовый вклад в борьбе с наркотиками в Афганистане, выделив около 2,9 млрд. долл.

Опыт уничтожения посевных площадей указывал на то, что, хотя он достаточно эффективен и атакует заметную часть опиумной промышленности, эти результаты не являются устойчивыми и долгосрочными. Более того, искоренение часто несет негативные последствия, усугубляя зависимость многих сельских хозяйств от «опиумной экономики» и ослабляет доверие к действующему Правительству и официальным лицам, что в последствии выразилось оказанием поддержки Талибам в южном пуштунском поясе.

Надежды на то, что уничтожение полей опийного мака военными силами приведет к массовому сокращению посевов и, следовательно, к автоматическому снижению экспортных поставок через транзитные «коридоры», не оправдались. Именно поэтому, сходя из вышеперичисленных факторов, Вашингтону пришлось пересмотреть свою стратегию в отношении физического искоренения посевов и сделать уклон на дальнейшее развитие сельскохозяйственной и социальной сфер Афганистана.



1.2 U.S. five pillar plan 2005: Расширение антинаркотической стратегии в афганистане

В 2005 году правительство администрация Дж. Буша - Младшего объявила стратегию, которая основывалась на основных «5 столпах» и затрагивала опиумную промышленность на различных уровнях:

1. физическое уничтожение посевов мака

2. запрет наркотиков на территории государства

3. проведение судебных и социальных реформ внутри страны

4. кампания по информированию общественности

5. помощь Афганистану в области экономического и сельскохозяйственного развития Blanchard C. Afghanistan: Narcotics and U.S. Policy. Congressional Research Service. 2008. Р. 25. URL: https://www.hsdl.org/?view&did=483561 (дата обращения: 19.04.2018).

В рамках данной стратегии в Афганистане администрацией Дж. Буша-младшего был сделан акцент на расширение контактов с местными государственными органами на территории Афганистана и оказание им материально-технической поддержки в виде прямых поставок необходимой техники и организацией американскими специалистами военно-силовых кадров. Основное внимание уделялось обучению афганского персонала, чтобы в будущем они смогли проводить антинаркотические операции самостоятельно.

Усилия были сосредоточены на Полиции по борьбе с наркотиками (The Counter Narcotic Police), которая имеет национальный мандат на борьбу с незаконным оборотом наркотиков. С 2005 года Вашингтон выделил около 383 млн. долларов США для поддержания усилий афганского правительства по созданию специальных учреждений, силы которых направлены на арест и преследование наркоторговцев. С целью расширения возможностей изъятия наркотиков, ареста торговцев людьми и привлечения их к ответственности, данная внутренняя структура поддерживается Программой международного управления по обеспечению соблюдения законов о наркотиках (the U.S. State Department`s International Narcotics and Law Enforcement) и Управлением по борьбе с наркотиками (Drug Enforcement Administration).

При президенте Буше-Младшем была создана должность Координатора по вопросам борьбы с наркотиками и реформы правосудия в Афганистане с целью соединения усилий с уже действующими департаментами. Часть этих усилий включала в себя поощрение альтернативных источников дохода и средств к существованию для афганских фермеров. Стимулом для отказа от производства и посадки опия стало предоставление 39 млн. долл. в рамках «Инициативы по эффективной деятельности» для тех провинций, которые смогли ликвидировать культивирование мака. Более того, с 2006 по 2010 года Вашингтон выделил около 18 млн. долларов для оказания технической и учебной помощи афганскому правительству в деле разработки национальных программ лечения наркомании. Соединенные Штаты, безусловно, в период администрации Буша-Младшего являлись крупнейшим финансовым донором в области безопасности и борьбы с наркотиками в Афганистане.

С 2001 года США выплатили примерно 32 млрд. долларов в виде гуманитарной помощи для реконструкции Афганистана и обеспечения стабильности. Это сумма являлась самым крупным вкладом в поддержку усилий по восстановлению Афганистана, также международное сообщество предоставило дополнительную сумму в размере 25,3 млрд. долларов для устойчивого развития государства. Для обеспечения независимого и объективного контроля Конгресс США создал офис Специального генерального инспектора по вопросам восстановления Афганистана (the Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction), наделив его независимостью и широкими полномочиями для проведения расследований. Миссия Генерального Инспектора заключается в разработке стратегии и поддержания надежной системы надзора, которая гарантировала бы, что все финансовые вложения США эффективно применяются по назначению. В публичном законе №110-181 указано, что реконструкция Афганистана состоит из всех видов деятельности по построению и созданию политических и общественных институтов, за которыми Специальный Инспектор осуществляет надзор. Public Law 110 - 181. January 28,2008. «National Defense Authorization Act» // 110th Congress. - 2008. Sec. 111. - Stat. 25.

Отсутствие единой, эффективной и институализированной судебной системы в Афганистане также усиливало проблему наркотиков. В рамках афганской конституции 2004 года была сформирована независимая судебная система, но формально система не охватывала все регионы страны и сталкивалась с таким рядом проблем, как отсутствие обученных и специализированных кадров, повышенная коррупция. Официальные лица США обучают судей, следователей, прокуроров для улучшения способности афганского Правительства распространять верховенство закона и поддерживать судебные государственные программы в стране.

В 2004 году для судебного преследования наркотеррористов была создана специализированная судебная целевая группа, оснащенная необходимыми инструментами для судебного преследования наркоторговцев и правонарушителей. Идея заключалась не в создании параллельной системы уголовного правосудия, а в создании специализации в рамках существующей и развивающейся системы. В феврале 2005 года данная группа начала функционирование и быстрые расследования случаев незаконного оборота наркотиков в рамках уголовного правосудия. Параллельно в июле 2005 года президент Афганистана учредил Кабульский суд для рассмотрения дел о правонарушителях. Более того, с целью уничтожения незаконных активов «опиумной экономики» Резолюция 1735 (2006) Совета Безопасности ООН постановила, что все страны могут включить в список Талибана и «Аль-Каиды» имена основных наркоторговцев, связанных с терроризмом.

В рамках стратегии 2005 года по борьбе с наркотрафиком в Афганистане были разработаны новые способы по снижению уровня посевов. Разработанная программа альтернативного развития государства была предназначена для сокращения производства незаконных культур на территории Афганистана, взамен предлагая экономические альтернативы сельскому населению. Основная цель «Альтернативы» - поддержание источников средств к существованию, что отразилось в создании законной экономики сельскохозяйственных культур посредством усилий, которые «увеличивают возможности коммерческого сельского хозяйства, повышают продуктивность фермерства, увеличивают процент сельской занятости, улучшают семейные доходы и благосостояние». Несмотря на то что многие культуры могут быть прибыльными и рентабельными, ценовой фактор является решающим моментом, который подталкивает фермеров к выращиванию незаконных опиатов. Данная программа не означает только замещение культур для выращивания. Помимо необходимости значительного финансирования на протяжении долгого периода времени, одним из важных условий для широкомасштабного успеха альтернативного развития является обеспечение безопасности и развитие инфраструктуры по всей стране.

Начиная с 2005 года началась выработка трехэтапного подхода к установлению альтернативных источников. Первый этап был сосредоточен на активизации инициатив в области сельского хозяйства и улучшения инфраструктуры во всех регионах Афганистана, так как последний фактор является на сегодняшний момент самым большим препятствием для создания легальной экономики. Второй этап- это программа «работ за наличные», которая предусматривала занятость рабочей силы без опиума в сельских регионах. В районах, где были сосредоточены силы по борьбе с наркотрафиком, примерно 650 000 фермеров получили семена и удобрения для посева альтернативных культур. Третий этап «комплексного развития» был начат в 2005 году в шести провинциях и был сосредоточен на «долгосрочном развитии инфраструктуры для городских и сельских районов, кредитных и финансовых услуг, диверсификации сельского хозяйства и поддержке частных инвестиций».

Чтобы подчеркнуть важность необходимости альтернативных источников, в 2007 году был проведен опрос афганских фермеров, в результате которого 98% респондентов заявили, что они будут выращивать сельскохозяйственные культуры, кроме мака, если существует экономически приемлемая альтернатива. Тем не менее, общая афганская экономика имела стремительные темпы роста более чем на 10% ежегодно в течение последних пяти лет. Усовершенствование инфраструктуры Афганистана с 2002 года создало больше экономических альтернатив и повысило способность афганского правительства бороться с незаконным оборотом наркотиков в некоторых частях страны.

В результате проведения новых подходов по борьбе с наркотиками, процент снижения наблюдался лишь в 8 провинциях, расположенных в северном регионе. Сообщалось, что из-за проблем безопасности в Южном регионе, так называемые Представители Антиправительственных Группировок способствовали поощрению культивирования мака среди фермеров, оказывая им поддержку и военную защиту. По оценкам ЮНОДК, в 2006 году культивирование опийного мака в Афганистане увеличилось более чем на 10% на территории 14 провинций. В результате выращивания посевов, урожай 2006 года равнялся почти общему культивированию мака на территории Афганистана за 2005 год. Кампании по искоренению, проводимые Правительством, не показали эффективности в этом регионе и способствовали дальнейшей дестабилизации в стране.

Площадь выращивания опийного мака в Афганистане в 2007 году увеличилась еще на 17%, с 165 00 гектаров в 2006 году до 193 000 гектаров. В результате повышенных показателей в Афганистане, культивирование мака на глобальном уровне так же увеличилось на 17% и составило более 234 000 гектаров. Рост площадей для посадок явно был связан с конкретными районами страны: с 2004 по 2007 года в региональном масштабе культивирование опийного мака почти втрое увеличилось в южной и западной областях государства, в то время как в северном, северо-восточном и восточном регионах посадки опиатов сократились (Приложение 3).

В 2008 году площадь культивированного мака упала до 157 000 гектаров и до 123 000 гектаров в 2009 году, но данные снижения не следует интерпретировать, как показатель эффективности проведения политики борьбы с наркотиками. Их можно объяснить наличием плохих сельскохозяйственных условий, которые преобладали в течение того периода. Согласно оценкам ООН и Международного Валютного Фонда, в 2008 году экспортная стоимость урожая опия составила 3,4 долл. долл., что равнялось пятой части от общего объема валового внутреннего продукта Афганистана.

Таким образом, из-за слабости центрального правительства Афганистана, наличие стабильности и безопасности в провинциях Афганистана напрямую зависит от внешнего финансирования, которое США во время администрации Буша- Младшего активно оказывали. Согласно мнению бывшего Специального представителя США в Афганистане, Ричарда Холбрука, правительство США «потратило сотни и сотни миллионов долларов на усилия по борьбе с производством опия без каких-либо видимых положительных результатов». Соединенные Штаты внесли существенный финансовый вклад в борьбе с наркотиками в Афганистане, выделив около 2,9 млрд. долл.

Участие США в Афганистане первоначально было сосредоточено на военных действиях, направленных против сил «Аль-Каиды» и Талибана. По мере развития операций, Министерство обороны США и Государственный департамент стали активнее участвовать в деятельности по борьбе с наркотиками. Вашингтон проводил как судебные реформы, так и реформы по полному запрету на культивирование опийного мака, однако основное внимание уделялось направлениям, которые напрямую влияли фермерское хозяйство: искоренение и поиск альтернативных источников средств к существованию.

Подводя промежуточный итог, можно сказать, что американская администрация в период с 2001 по 2009 года не смогла предотвратить торговлю, посадку опиума и стала контрпродуктивной, что в дальнейшем послужило росту численности повстанческих групп (Приложение 4). United Nations Office on Drugs and Crime. Afghanistan Opium Survey. 2009. Р. 16. URL: https://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Afghanistan/Afghanistan_opium_survey_2009_summary.pdf (дата обращения: 25.04.2018). С 2002 по 2008 года афганские фермеры получили около 6,4 млрд. долларов США от выращивания опийного мака, а заработок от переработки и торговли опиатами у афганских наркоторговцев составил примерно 18 млрд. долларов США. За тот же период транснациональная торговля опиатами увеличила свой оборот на 400-500 млрд. долларов США.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что, несмотря на иностранное военное присутствие, миллиарды потраченных долларов на реконструкцию и стабилизацию страны, угрозы наркотрафика и терроризма к 2009 году возросли до максимальных масштабов в Афганистане. В результате проводимой кампании по искоренению опийного мака и принятия конкретных проектов по запрету наркотиков, талибы смогли стать защитниками «опийной экономики» в глазах местного населения, получив их значительную поддержку.

Очевидно, что при активном участии США в качестве центрального игрока сил ISAF, проблемы афганского наркотрафика и стабильности не только в государстве, но и в целом регионе не решались, а только усугублялись. Афганистан так и остался самым главным центром по торговле и выращиванию опиатов, объемы продаж которого распространяются на глобальном уровне.

Для преодоления проблемы наркотрафика политика по борьбе с наркотиками должна учитывать политические и экономические факторы государства. Каждый регион Афганистана должен внедрить определенные компоненты, которые отвечают их индивидуальным потребностям. Поскольку экономика Афганистана в значительной степени зависит от производства и торговли опиумом, государственной программе следовало бы обеспечить наличие законных экономических объектов с альтернативной стоимостью для заполнения вакуума по производству опиума.



ГЛАВА 2. АНТИНАРКОТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА США В ПЕРИОД ПРЕЗИДЕНТСТВА БАРАКА ОБАМЫ

2.1 Стратегия белого дома по борьбе с афганской наркоугрозой

«Мы будем сотрудничать с народом Афганистана для создания безопасности, процветания, правосудия и прогресса в долгосрочной перспективе.

И я абсолютно уверен, что мы преуспеем в этом.»

Афганское правительство занимает ключевые позиции по борьбе с наркотиками и регулярно сотрудничает с американскими и международными организациями с целью уменьшения наркоторговцев и их объектов. В рамках стратегии по противоповстанческой деятельности Министерство обороны США координирует совместные действия с Управлением по борьбе с наркотиками и другими государственными ведомствами и агентствами США. Главная цель той стратегии заключается в том, чтобы путем развития эффективных и независимых сил безопасности Афганистана уменьшить способность повстанцев получать поддержку и выгоду от производства наркотиков. Незаконная торговля опиатами дестабилизирует практически все аспекты двустороннего сотрудничества американских и афганских правительств по обеспечению и стабилизации Афганистана.