Концессионные механизмы усиления международной инвестиционной конкурентоспособности морских нефтегазовых проектов в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

24

На правах рукописи

Специальность 08.00.14 - Мировая экономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Концессионные механизмы усиления международной инвестиционной конкурентоспособности морских нефтегазовых проектов в РФ

Новиков Андрей Игоревич

МОСКВА - 2007

Работа выполнена на кафедре экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Фаминский Игорь Павлович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Амиров Ирик Шиганович кандидат экономических наук Субботин Михаил Александрович

Ведущая организация: Совет по изучению производительных сил Министерства экономического развития и торговли РФ и Российской академии наук (СОПС)

Защита диссертации состоится 22 марта 2007г. в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д 501.002.03 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119992, ГПС-2, Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2-ой корпус гуманитарных факультетов, экономический факультет, аудитория №1.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеке им. А.М. Горького 2-ого корпуса гуманитарных факультетов МГУ им М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан 19 февраля 2007г.

Ученый секретарь диссертационного совета Пенкина С.В.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Устойчивое развитие мировой экономики в ближайшей и отдаленной перспективе будет во многом обеспечено за счет ресурсного потенциала, в первую очередь, углеводородного. Роль углеводородов в международной экономике постоянно возрастает, причем это происходит на фоне истощения крупных мировых запасов, с одной стороны, и постоянно увеличивающегося спроса, с другой. Временной горизонт промышленного внедрения и использования альтернативных источников энергии, на наш взгляд, настолько отдален, что пока не позволяет рассматривать их как реальную замену углеводородам на глобальном энергетическом рынке.

В настоящее время экономически объективно необходимым и целесообразным представляется восполнение запасов разрабатываемых углеводородов за счет ресурсов, залегающих в недрах континентального шельфа. Это подтверждается устойчивой, сформировавшейся в последние десятилетия тенденцией увеличения доли производства минерального сырья на континентальных шельфах различных стран. В 2001 г. на этот вид добычи приходилось уже около трети мировой добычи нефти и газа, которую осуществляли более 50 государств. В некоторых странах (например, в Норвегии, Великобритании и Бразилии) добыча нефти и газа полностью сконцентрирована на континентальном шельфе.

Среди приоритетных целей экономического развития России - увеличение добычи углеводородного сырья, в силу чего в ближайшем будущем она неизбежно станет одним из основных гарантов международной энергетической безопасности. Ключевая роль нефтегазового сектора в экономике страны определена утвержденной Правительством РФ «Энергетической стратегией России на период до 2020 года». Поскольку добыча углеводородов является одной из наиболее конкурентоспособных отраслей национальной экономики, с её помощью возможно осуществление качественного рывка в развитии и остальных секторов экономики, в том числе высокотехнологичных.

Значительный ресурсный потенциал расположен на континентальном шельфе РФ, который составляет одну пятую площади континентального шельфа Мирового океана. На фоне естественного истощения основных российских месторождений на суше, в первую очередь, в Западной Сибири, континентальный шельф РФ, ныне практически не осваиваемый регион, неизбежно выдвигается на передний план как будущая основа ТЭК. Уже через 10-15 лет отечественную сырьевую базу будут определять нефтегазовые ресурсы континентального шельфа России, которые составляют более 100 млрд. тонн условного топлива. Это - мнение не только ведущих российских экономистов, но и официальная позиция Министерства природных ресурсов РФ.

Освоение новых ресурсов напрямую связано с разработкой и эксплуатацией месторождений, расположенных в крайне тяжелых природно-климатических условиях российского арктического шельфа. Инвестиционные потребности нефтегазового комплекса до 2020 г. составят 400- 440 млрд. долл. Очевидно, что географическая специфика отрицательно сказывается на рентабельности производства. Поэтому темпы освоения ресурсов на шельфе будут находиться в прямой зависимости от объема привлеченных инвестиций и от эффективности их использования.

Существующий уровень прямых инвестиций в указанную сферу экономики остается недостаточным. Нехватка инвестиций была и остается основной проблемой всего ТЭК. В значительной мере это обусловлено действующей системой государственного регулирования отрасли. Оно также не стимулирует притока инвестиций в разработку ресурсов на шельфе. Хроническая недостаточность капиталовложений в развитие нефтегазовой отрасли может привести к снижению производства нефти и газа в России, что, в свою очередь, может повлечь за собой серьезные экономические и социальные последствия.

Сложившаяся в последние годы благоприятная рыночная конъюнктура позволяет позитивно оценивать перспективы реализации новых проектов в нефтегазовой сфере, воспользоваться повышенным инвестиционным спросом и встать на путь эффективного освоения новых нефтегазовых регионов. При этом высокие мировые цены на энергоносители автоматически не могут повлечь за собой инвестиционного бума в отрасли. Уникальная по своим масштабам и структуре минерально-сырьевая база России в реальности остается недостаточно привлекательной для инвесторов, готовых к капиталовложениям, сопоставимым с инвестиционными потребностями отрасли. Для привлечения адекватного объема инвестиций необходимо, в первую очередь, выработать инвестиционно ориентированную политику на государственном уровне. В первую очередь, это должно предполагать установление благоприятного инвестиционного режима.

Действующая ныне, далекая от совершенства, система регулирования нефтегазового комплекса представляет собой административно-лицензионную систему и соглашения о разделе продукции (далее - СРП). В работе показано, что административная система носит сугубо фискально-ориентированный характер, а СРП с изменениями 2003 года фактически стал нереализуемым режимом. Лицензия направлена на пополнение госбюджета в условиях благоприятной ценовой конъюнктуры путем изъятия сверхдоходов. По нашему мнению, она неприменима для масштабных, капиталоемких и высокотехнологичных проектов по разработке ресурсов на шельфе. В условиях действующего налогообложения привлечение необходимых инвестиций в эти проекты потребует, как минимум, введения целой системы льгот, направленных на снижение налоговой нагрузки. Инвестор, в первую очередь, нуждается в государственных гарантиях сохранности собственных средств и стабильности налогового режима.

По нашему мнению, налоговая политика государства не отвечает необходимым критериям гибкости и эффективности. Текущее регулирование не только не служит целям привлечения инвестиций, но зачастую препятствует этому. Фискальная система далека от учета специфики морской добычи, и, как показывает анализ экономической ситуации в отрасли, не обеспечивает притока требуемого объема инвестиций и не отвечает интересам потенциальных инвесторов.

Следует констатировать, что российский нефтегазовый комплекс функционирует при отсутствии специального регулирования. Режим соглашений о разделе продукции нельзя рассматривать таковым, поскольку он распространяется на все виды добычи полезных ископаемых и не учитывает реальную специфику добычи углеводородов. Между тем, многие добывающие страны дальнего и ближнего зарубежья (Норвегия, Великобритания, Бразилия, Казахстан, Азербайджан, Туркмения) специальное регулирование имеют. Предпринятая в России попытка разработать альтернативный федеральному закону «О недрах» специальный Федеральный закон «О нефти и газе» в 1994 г. не увенчалась успехом.

Пути развития нефтегазовой отрасли не могут быть определены на уровне очередных косметических изменений действующего организационно-правового режима работы нефтегазового комплекса. Поэтому в настоящей работе предлагается иное направление реформирования недропользования. Оно заключается в создании альтернативных инвестиционно - ориентированных механизмов регулирования в области добычи минеральных полезных ископаемых применительно к континентальному шельфу РФ. Эффективным в данном случае является построение отношений с инвесторами - недропользователями, осуществляющими свою деятельность на континентальном шельфе на основе концессионных механизмов. Очевидно, что в русле сказанного на передний план выдвигается задача поиска оптимального подхода к регулированию недропользованием с учетом объективно существующей специфики экономики морских проектов по осуществлению добычи углеводородов в экстремальных регионах российского шельфа. В контексте поставленной задачи исследован и проанализирован многолетний позитивный опыт некоторых зарубежных добывающих стран, применение которого, по нашему мнению, будет полезно российской экономике.

Объем настоящего исследования, в силу известных объективных и субъективных причин, не предполагает возможности детально раскрыть все аспекты обозначенной комплексной и сложной проблемы, решение которой предполагает приложения усилий специалистов из смежных областей знаний как минимум, правоведов, управленцев и экологов, не говоря уже о производственниках и инвесторах, которые будут непосредственно осуществлять инвестиции.

Актуальность выбранной темы обуславливает наличие работ, посвященных поиску способов совершенствования действующей системы недропользования и исследовательской деятельности концессионных форм. Однако имеющиеся работы в основном анализируют отдельные концессионные формы с точки зрения их полезности для Российской экономики в целом, либо обращены к анализу правовой природы договорных форм недропользования.

Цель исследования. Автор в диссертационном исследовании ставит перед собой следующие цели:

- теоретическое изучение и анализ действующих организационных и экономических механизмов добычи углеводородов на континентальном шельфе, прежде всего в РФ;

- исследование системы отношений с инвесторами - недропользователями за рубежом;

- разработка предложений с учетом специфики по наиболее эффективным способам привлечения инвестиций в разработку ресурсов континентального шельфа;

- подготовка предложений по разрешению возникающих на практике инвестиционных проблем.

Для достижения вышеуказанных целей диссертантом были поставлены следующие задачи:

оценка роли нефтегазовых ресурсов континентального шельфа РФ в развитии экономики;

получение характеристики состояния инвестиционного климата и перспектив привлечения иностранных инвестиций в НГК России;

изучение и анализ основных теоретических аспектов и специфики государственного регулирования инвестиционного процесса в нефтегазовом комплексе;

рассмотрение проблем повышения инвестиционной привлекательности недропользования на континентальном шельфе;

анализ преимуществ договорных основ недропользования как инструмента создания индивидуализированных финансовых условий проекта в некоторых зарубежных странах в целях использования этого опыта в российской экономике;

выработка рекомендаций по разработке подходов регулирования недропользования на континентальном шельфе РФ на концессионной основе.

Объектом диссертационного исследования являются экономические отношения по использованию недр между государством и инвесторами в нефтегазовую отрасль.

Предметом диссертационного исследования является основанный на анализе российского и зарубежного опыта поиск оптимальных форм недропользования на континентальном шельфе РФ с целью привлечения необходимых объемов инвестиций.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют принятые в отечественной науке способы и формы научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов использованы общенаучные методы, такие, как системный, логический, исторический, сравнительный, прогностический, а также, методы анализа и синтеза и другие.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых не только в области экономики, но и права. При этом автор основывался на трудах Аверкина А.Г., Арбатова А.Г., Баррелла Р., Бэрроуза Г., Вознесенской Н.Н., Выгона Г.В., Глуховой Н.В., Голуба А.А., Джонстона Д., Донского С.Е., Дорониной Н.Г., Ежова С.С., Ершова Ю.А., Клубничкина М.К., Кокина В.Н., Конопляника А.А., Линник Л.К., Матвеева Ю.Ф., Новиковой Е.В., Перчика А.И., Пэйна Н., Сосны С.А., Струкова Е.Б., Субботина М.А., Сулейменова М.К., Фаминского И.П. и других ученых. В работе также были использованы труды специалистов дореволюционного периода, исследовавших вопросы концессионных соглашений - А. Штофа Б.А., Ландау и др.

Эмпирическую основу диссертации составляют действующие соглашения о разделе продукции по разработке нефтегазовых месторождений в России и Казахстане. Кроме того, широко использовано законодательство РФ и зарубежных стран, статистические и аналитические материалы, отраслевые периодические издания, ресурсы сети Интернет, материалы конференций и семинаров, результаты консультаций и дискуссий с научным руководителем по данному диссертационному исследованию и профильными специалистами.

Научная новизна диссертации представлена следующими положениями и выводами:

- выделены основные факторы действующей в России административной системы недропользования, существенно ограничивающие интерес со стороны инвесторов к разработке нефтегазовых ресурсов континентального шельфа РФ. К таким факторам относятся: нестабильное экономико-правовое регулирование, отсутствие рентного подхода в российской системе налогообложения нефтегазовых компаний, непрозрачная система распределения прав пользования недрами, отсутствие возможности защиты инвесторами свих прав в независимых судебных органах, высокий риск отзыва лицензии по неограниченному кругу оснований;

- определены базовые принципы современного регулирования недропользования в некоторых зарубежных странах (Норвегии, Великобритании и Казахстане): оптимальное сочетание административных и рыночных подходов независимо от формы недропользования, особенности правовой системы и политического режима. Основой формирования организационно - экономических условий чаще всего являются индивидуализированный подход и методы проектного финансирования, где на первый план выходит экономическая эффективность проекта и стабильность налогообложения и организационно-правового режима;

- обосновывается необходимость формирования специального регулирования концессионных режимов в РФ, учитывающего специфику предполагаемых регионов добычи. Определены условия успешной реализации концессионных механизмов недропользования в отношении ресурсов недр континентального шельфа. В этих целях на первом этапе представляется целесообразным разграничение регулирования разработки ресурсов суши и континентального шельфа. В дальнейшем предлагается формирование специального комплексного регулирования нефтегазодобычи на шельфе и создание специализированных институтов, выполняющих регулирующие функции.

- по результатам исследования сделан вывод о целесообразности создания в РФ, помимо режима СРП, альтернативных инвестиционно-ориентированных механизмов недропользования концессионного типа (концессионный договор и сервисный контракт), которые также способны обеспечить привлекательность разработки ресурсов континентального шельфа РФ. При этом необходимо учесть опыт, приобретенный в России в ходе реализации проектов на условиях раздела продукции.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования изложенных в работе подходов и выводов при разработке новых специальных режимов недропользования на континентальном шельфе. В частности, в целях преодоления организационных проблем разработки месторождений, пересекаемых государственными границами прикладное значение имеет разработанные в диссертации содержательные дополнения к традиционной схеме СРП, отражающие множественность субъектов со стороны собственника ресурсов.

Апробация работы. Работа прошла апробацию на кафедре экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова.

Основные положения диссертации изложены автором в шести научных публикациях общим объемом 5,4 п.л.

Структура работы определена целями и задачами исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложения и библиографического списка.

Введение

Глава 1. Основная характеристика инвестиционной привлекательности реализации российских нефтегазовых проектов на шельфе

1.1 Оценка роли нефтегазового комплекса в экономике России

1.2 Краткая характеристика состояния и освоения нефтегазовых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации

1.3 Основные факторы инвестиционной привлекательности морских нефтегазовых проектов

1.4 Основные проблемы привлечения инвестиций в разработку углеводородных ресурсов шельфа

Глава 2. Опыт формирования организационно-экономических моделей недропользования в некоторых зарубежных странах

2.1 Норвегия

2.2 Великобритания

2.3 Республика Казахстан

Глава 3. Концессионные модели привлечения инвестиций в добычу минеральных ресурсов на шельфе

3.1 Концессионный договор

3.2 Соглашения о разделе продукции

3.3 Сервисные контракты

Заключение

Приложения

Библиография

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Начало реферируемого исследования посвящено выявлению основных характеристик инвестиционной привлекательности реализации российских нефтегазовых проектов на шельфе РФ. Для этого в работе осуществлена оценка роли нефтегазового комплекса (далее - НГК) в экономике РФ. Также проанализировано значение потенциальных запасов минеральных ресурсов континентального шельфа для экономики РФ в контексте Энергетической стратегии РФ до 2020 года. В этой связи произведена оценка объема требуемых инвестиций для их эффективной добычи с учетом специфики рассматриваемых регионов. Выделены основные факторы инвестиционной привлекательности с точки зрения инвестора. Анализируется специфика регулирования инвестиционной деятельности - вопросы эффективного изъятия ресурсной ренты и стимулирования инвестиций в нефтегазовую отрасль. Освещены основные проблемы привлечения инвестиций в рамках действующей административно-лицензионной системы.

На основе проведенного анализа обоснована необходимость создания благоприятного режима недропользования в отношении морской добычи в целях повышения инвестиционной привлекательности.

Нефтегазовый комплекс, как известно, играет системообразующую роль в экономике РФ: он наполовину участвует в формировании федерального бюджета РФ, обеспечивает около трети промышленного производства страны. Наша страна характеризуется рекордными показателями доказанных и прогнозных объемов запасов УВ. На Россию приходится 12% мировой добычи нефти и около 22% газа. С 2003 г. Россия занимает лидирующие мировые позиции по добыче нефти.

В то же время производственный потенциал отечественной нефтегазовой отрасли быстро снижается. Ускоренная и выборочная добыча нефтяными компаниями привела к стремительному росту трудноизвлекаемых запасов и снижению продуктивности скважин. Объемы проводимых нефтяными компаниями поисковых и геолого-разведочных работ значительно сократились. В течение последних 10 лет прирост запасов обеспечивался не более, чем на 60-80% от их добычи. По данным Минприроды выработанность месторождений в традиционных нефтегазоносных регионах уже составляет в среднем 70%.

В диссертации показано, что указанные неблагоприятные тенденции в развитии российского ТЭК обусловлены в первую очередь особенностями государственного регулирования, экономическими, правовыми и организационными условиями, в которых действуют природопользователи. Анализ текущего государственного регулирования позволил выявить ряд проблем, каждая из которых может служить причиной не только экономической, но и юридической несостоятельности нефтегазовых проектов на шельфе РФ. Назрела очевидная необходимость реформирования действующего инвестиционного режима, поскольку он не обеспечивает качественного развития отрасли и защиты стратегических интересов страны.

Согласно Энергетической стратегии РФ до 2020 года, планируется сохранять высокие темпы роста добычи и экспорта нефти и газа. На фоне естественного истощения основных российских месторождений на суше ресурсы континентального шельфа РФ неизбежно выдвигаются на передний план. Прогнозные и доказанные ресурсы континентального шельфа РФ оцениваются примерно в 100 млрд. тонн минерального сырья в нефтяном эквиваленте - до четверти общемировых прогнозных и доказанных запасов. Вместе с тем, их добыча представляет собой весьма капиталоемкое предприятие. Важно учитывать тот факт, что изученность шельфа РФ хоть и позволяет говорить о его перспективности, однако является крайне низкой и неравномерной. Предстоит проведение масштабных геологоразведочных работ - самых рисковых и затратных из всех нефтяных операций.

По разным данным, до 85% нефтегазовых ресурсов шельфа РФ сосредоточены на Арктическом шельфе. Добыча в подобных экстремальных условиях сопряжена с повышенными затратами. Помимо необходимости сооружать отсутствующую ныне прибрежную инфраструктуру на Крайнем севере, нужна и производственная инфраструктура, учитывающая специфику региона. В связи с этим при проведении диссертационного исследования были выявлены основные специфические черты освоения морских запасов:

- освоение морских месторождений само по себе дороже и технологически сложнее по объективным причинам (а Арктике- короткий межледовый период, дрейфующий лед, постоянные штормы, приливы, быстрое оледенение, отрицательные придонные температуры и многое другое);

- оценка объемов запасов углеводородов в ходе поисково-разведочных работ на шельфе происходит в условиях большей неопределенности, чем на суше;

- ограниченная экономическая статистика по мировым и российским проектам;

- освоение ресурсов шельфа характеризуется повышенной продолжительностью;

- к оценке инвестиционных проектов применяются более жесткие подходы из-за технической усложненности проекта;

- большое значение имеет опыт освоения морских месторождений;

- к величине и качеству запасов на шельфе предъявляются более высокие требования, чем на сухопутных нефтепромыслах;

- географическая удаленность от рынков сбыта нефти и газа;

- климатические и географические параметры важны при определении оптимальных типов технических средств обустройства морских нефтепромыслов (морских платформ, подводных добывающих комплексов, ледоколов, вертолетов и т.д.);

- проведение крупных проектов может потребовать строительство капиталоемкой прибрежной инфраструктуры: промышленной и социальной;

Представления о требуемых объемах инвестиций существенно различаются среди экспертов, однако, все прогнозы сводятся к суммам, сопоставимым со стоимостью ведущих нефтегазовых компаний России. Потребность в колоссальных инвестициях и отсутствие специального опыта и технологий у российских компаний обуславливают объективную необходимость не только широкого привлечения частного капитала, но и партнерства с иностранными инвесторами в лице ведущих международных нефтегазодобывающих компаний, имеющих специальных опыт и технологии. В этой связи наиболее эффективным подходом в партнерстве представляется общий подход, при котором в освоение континентального шельфа, в конечном счете, должны привлекаться более дешевые зарубежные источники финансирования и передовые технологии (таких известных компаний, как «Шелл», «Статойл», «Норск Гидро», сервисных компаний и т.п.). С российской стороны, в свою очередь, должны выступать не только сами нефтегазовые компании, но и производители оборудования и квалифицированная рабочая сила (см. таблицу 1).

Таблица 1. Факторы производства

Фактор производства	Сейчас	Предлагается экспертами	Оценка по результатам исследования
Источники финансирования	В основном российские	Импортные	Наиболее выгодное
Технологии	Импортные	Российское	«наилучшая доступная технология*»
Оборудование	Импортные	Российское	Российское
Рабочая сила	Иностранная/российская	Российское	Российское

В работе выявлены и проанализированы четыре основные группы субъективных и объективных факторов, определяющие инвестиционную привлекательность реализации нефтегазовых проектов (см. диаграмму 1).

Основными, на наш взгляд, факторами являются: (1) вероятность открытия коммерческих запасов, величина запасов, (2) удельные затраты, (3) система налогообложения и (4) организационно правовой режим. Причем первые два фактора относятся к группе объективных: их сущность состоят в горно-геологических и природно-климатических условиях, которые определяют характеристику залегания и качество запасов. Соответственно, к группе факторов субъективного характера (3 и 4) относятся фискальные условия в широком понимании и организационно-правовой режим - вместе представляющие собой элементы государственного регулирования. Особое внимание в этой связи инвестор обращает на стабильность регулирования, долю изъятий государства, структуру фискальной нагрузки, размер косвенных и административных издержек, защищенность инвестиций, развитость правового регулирования.

Преобразование именно этих факторов призвано служить инструментом повышения привлекательности разработок на шельфе и создания инвестиционных условий, конкурирующих с такими условиями других стран-реципиентов. На основе синтеза этих факторов можно создать агрегированный индекс общей инвестиционной привлекательности нефтегазового комплекса для того, чтобы использовать его в целях сравнительного анализа при оценке инвестиционной конкурентоспособности. Для создания такого синтезированного показателя следует оптимально рассчитать удельный вес каждого показателя в общем зачете и разработать шкалу этих показателей. Для целей данной работы этим факторам придан одинаковый вес, а также использована пятибалльная оценочная шкала (очень низкий - низкий - средний - высокий - очень высокий). Признавая приблизительный характер данного метода, полагаем, что он оправдан и его использование вполне может быть полезным за рамками настоящего исследования.

Диаграмма 1. Факторы инвестиционной привлекательности

Приходится констатировать, что инвестиционная привлекательность России в целом остается низкой. Текущие рейтинги глобальной конкурентоспособности представляют Россию как участника группы стран с гораздо меньшей инвестиционной ёмкостью (таких как Индонезия и Венгрия). В основном это связывается именно с неэффективностью государственного регулирования. Сказанное полностью относится и к нефтегазовой отрасли. Согласно результатам расчетов профильных экспертов по нескольким характерным для России шельфовым месторождениям, реализация нефтегазовых проектов в рамках действующей системы налогообложения всегда находится на пороге рентабельности - около 13-14% внутренней нормы доходности (см. диаграмму 2).

Основные негативные черты действующей в России административно-лицензионной системы и общего налогообложения характеризуются следующими чертами:

- неадекватностью высокой номинальной налоговой нагрузки по сравнению с условиями разработки ресурсов шельфа других стран;

- нестабильность общего и специального законодательства;

- непрозрачность и неэффективностью системы распределения недр;

- отсутствие рентного (индивидуализированного) подхода в российской системе налогообложения нефтегазовых компаний (плоская шкала налога на добычу полезных ископаемых и таможенной пошлины) в результате чего разработка высокодоходных и некондиционных запасов облагаются одинаковыми суммами платежей;

- отсутствие первоочередного возмещения затрат инвестора, обнаружившего коммерческие запасы;

- отсутствие первоочередного права на разработку месторождения у лица, обнаружившего коммерческие запасы;

- регрессивностью налоговой нагрузки (сфокусированность на этапах окупаемости);

- наложением неограниченной ответственности на будущих недропользователей за экологический вред предыдущих пользователей;

- отсутствием у держателя лицензии возможности применения гражданско-правовых механизмов повышающих ликвидность их прав (залог, переуступка);

- отсутствием реальной защиты инвесторов в независимых судебных органах, и прочее.

Диаграмма 2. Сравнение эффективности типичных проектов на условиях СРП и лицензии в РФ

Сравнительная оценка налоговой нагрузки в морских нефтяных проектах (%, 2004 г.)

Предусмотренный Федеральным законом «О недрах» специальный инвестиционный режим СРП в результате изменений в законодательство о СРП в 2003 г. перестал быть реализуемым на практике. Как известно, действующие соглашения были подписаны в период, когда специальное законодательство еще отсутствовало. Данные соглашения - на «особом положении»: они, согласно указанному закону, «подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями». В настоящее время в России на условиях СРП действуют всего три проекта («Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьягинское»), подписанные до вступления в силу в 1995 г. закона «О соглашениях о разделе продукции», (изменения и дополнения в него были приняты в 1999, 2001 и 2003 гг.).

В настоящее время на условиях СРП в РФ добывается менее 1% углеводородов. Поэтому говорить о существовании действительно альтернативного «лицензии» режима не приходится. Таким образом, в настоящее время эффективные механизмы для привлечения столь необходимых инвестиций в нефтегазовую отрасль отсутствуют. Нет и единой концептуальной основы для разработки механизмов усиления инвестиционной привлекательности освоения ресурсов континентального шельфа РФ. Органы государственной власти определяют лишь общие направления развития инвестиционной политики в отношении прямых инвестиций. нефтегазовый шельф инвестиционный экономика

В России до сих пор нет ни специального нефтяного законодательства, ни, тем более, специального регулирования добычи ресурсов континентального шельфа. Действующий Федеральный закон «О континентальном шельфе» устанавливает особые требования к разработке минеральных ресурсов, относимые, в основном, к вопросам безопасности и охраны окружающей среды.

В этой связи в работе предпринята попытка проанализировать опыт формирования организационно-экономических моделей недропользования в некоторых зарубежных странах: экономические механизмы недропользования, организационно-правовые и фискальные аспекты. Выбор исследуемых стран (Норвегия, Великобритания и Казахстан) обусловлен как богатым положительным опытом добычи на шельфе, так и схожими с Россией приоритетами при формировании регулирования нефтедобычи. Выбранные страны в свое время столкнулись с аналогичными проблемами: специфические регионы добычи, отсутствие средств и собственной технологии морской нефтедобычи, слабые представления о собственных запасах, объективная необходимость привлечения иностранных и национальных инвесторов и т.д.

В разные периоды времени при формировании условий инвестирования самые разные страны приходили к одному выводу: приток иностранных инвестиций может быть обеспечен только при наличии гарантий стабильного инвестиционного климата и при условии, что их регулирование предложит не менее выгодные условия вложения капитала, чем другие страны со схожими проектами. В диссертации проведен сравнительный анализ инвестиционной привлекательности нефтегазовых проектов на шельфе России, Норвегии, Великобритании и Казахстана с помощью описанного в первой главе метода. Приблизительно оценивая инвестиционную конкурентоспособность шельфовых проектов РФ как «крайне низкую», можно сделать вывод о том, что по многим факторам Россия проигрывает этим странам в конкуренции за инвестиции (см. Таблица 2).

Таблица 2. Оценка инвестиционной конкурентоспособности шельфовых проектов

Показатели:	Норвегия	Великобритания	РФ (северные моря)	Казахстан
Коэффициент успеха	выше среднего	очень низкий	неподтвержденный	выше среднего
Коммерческие запасы	средние	ниже среднего	неподтвержденные	высокие
Маркетинговые перспективы	высокие	высокие	неопределенные	высокие
Затраты	высокие	очень высокие	очень высокие	средние
Налоги	стабильные	стабильные	очень нестабильные	стабильные
Доля изъятий Государства	высокая	очень низкая	чрезвычайно высокая	средняя
Конкуренто-способность	средняя	низкая	крайне низкая	высокая

Основными объектами исследования в этих странах стали: процедуры распределения недр и лицензирования, меры по стимулированию инвестиций, налогообложение нефтяной отрасли, защита инвестиций, обеспечение национальных интересов и т.д. Большое внимание уделялось также определению подходов и типов самих механизмов недропользования.

В международной практике доминирует государственная собственность на нефтегазовые ресурсы. Они находятся под управлением государства, регулирование которого направлено на максимальную защиту национальных интересов. Под данными интересами понимаются прямые и косвенные доходы государства от разработки недр, защита окружающей среды, усиление энергетической безопасности, интересы местных производителей, создание рабочих мест, развитие национальных отраслей и инфраструктуры, и т.п. В то же время, реализуя максимально жесткий контроль, страны привлекают субъектов частного предпринимательства, признавая тем самым высокую его эффективность в нефтедобыче.

Особое значение нефтегазовой отрасли в добывающих странах подтверждается наличием специальных институтов регулирования, а именно специального законодательства и различного рода органов управления (нефтяных министерств, государственных компаний и др.). В значительной мере их наличие связано с присущей данной отрасли спецификой, которая требует внедрения особых подходов к управлению и контролю. В практике зарубежных государств особенности регулирования морского недропользования на континентальном шельфе, как правило, преобладают специальные законы. Нередко они прибегают к разделению режимов недропользования в отношении участков недр суши и шельфа (Казахстан, Индия).

Таким образом, анализ опыта зарубежных стран демонстрирует высокую эффективность сочетания административных и договорных подходов. Именно это сочетание обеспечивает защиту национальных интересов, с одной стороны, и инвестиционную привлекательность с другой. По нашему мнению, это связано с использованием концессионных подходов в административно - лицензионной системе (Норвегия, Великобритания) либо с использованием самих концессионных форм (Казахстан). Благодаря их использованию обеспечивается сбалансированность интересов государства и инвестора на каждом конкретном месторождении или инвестиционном проекте. Индивидуальный подход позволяет учесть особенности и различия конкретных участков недр. При этом, в качестве отправных точек формирования условий разведки и добычи лежат принципы и инструменты проектного финансирования, показатели внутренней нормы доходности, сроки окупаемости, минимизация стоимости привлеченного капитала, гарантии выполнения этих показателей, оценки рисков и т.п.

Опыт зарубежных стран показывает, что передавая в пользование на концессионных условиях неразведанные, но перспективные участки государство может проводить полноценное исследование своей территории без бюджетных затрат, получая при этом существенный доход.

Поддержание конкурентной среды должно стать залогом эффективности работы недропользователей в России. В мировой практике все реже наблюдается различие в подходах к регулированию нефтегазового комплекса в рассматриваемых странах в отношении национальных и иностранных инвесторов. Подобное разделение, по нашему мнению, не только неэффективно, но и не всегда возможно в силу объективных процессов глобализации, взаимопроникновения капиталов и других интеграционных процессов. Все шире применяется национальный инвестиционный режим. На первый план должно выходить обеспечение конкурентной среды между недропользователями и эффективности их работы за счет использования передовых технологий. Необходим формально равный подход ко всем инвесторам за счет создания нейтральной фискальной системы.

Что касается среднего уровня фискальной нагрузки на нефтяные компании, то он значительно различается среди добывающих стран. Вместе с тем, для принятия инвестиционных решений размер номинальной налоговой нагрузки имеет большое, но не определяющее значение. В диссертации показано, что налоговая нагрузка в указанных странах различается по своему налоговому бремени, но она стабильна и максимально прогрессивна (сориентирована на прибыли компаний, а не на изъятие оборотных налогов).

Таблица 3. Сравнительная оценка общей налоговой нагрузки для морских нефтяных инвестиционных проектов в разных странах в 2004 г.

Страна	Совокупная НН на налогооблагаемый доход (%)
Россия (лицензия)	94-104
Россия (СРП)	68
Норвегия	79-83
Казахстан	60-70
Великобритания (Северное море)	30-34
США	45-66

Источник: Агентство Республики Казахстан по статистике, Бюро экономического анализа, МВФ, Евростат, Росстат, Деловая Россия

Высокий номинальный размер налоговой нагрузки может компенсироваться за счет инвестиционных стимулов для компании в повышение качества разработки недр и проведение разведки новых запасов. Так, в Норвегии с её значительной фискальной нагрузкой в результате активной инвестиционной политики полугосударственная компания «Норск Гидро» в отдельные годы была вовсе освобождена от корпоративного подоходного налога. В ходе изучения было отмечено, что стабильность регулирования нефтедобычи в Норвегии в значительной мере обеспечивается не за счет законодательных положений, а за счет уникальной системы регулирующих органов, которые «держат руку на пульсе», адаптируя фискальную систему к изменяющейся среде. Во время сильных ценовых потрясений правительство Норвегии изменяло фискальные условия в одностороннем порядке. Вместе с тем, это происходило предсказуемо для инвесторов и учитывало полученные в ходе переговоров с ними рекомендации. В результате инвесторы в этой стране не опасались и не опасаются резких действий со стороны государства.

Опыт Казахстана полезен и уникален тем, что в нем успешно использованы три концессионные формы недропользования: концессионный договор (роялти+налог), СРП и сервисные контракты. Как и в России, в начале реформ девяностых годов прошлого века Казахстан признал за инвесторами в ходе переговоров некую «премию за риск» - законодатель пошел на защиту экономических интересов иностранных инвесторов от влияния неблагоприятных изменений национального законодательства. Хотя, возможно, могла быть занята более жесткая позиция и тогда удалось бы выторговать более выгодные условия уже в рамках первых контрактов. Однако, в начале девяностых годов Казахстан сделал ставку на создание конкурентного инвестиционного климата. Это было верное решение. Это, в частности, подтверждается тем обстоятельством, что сокращение срока действия стабилизационных положений в 1998 г. незамедлительно отрицательно сказалось на динамике притока новых инвестиций в нефтегазовую отрасль Казахстана.

Весьма эффективным представляется применение гражданских институтов переуступки и передачи прав в залог с согласия уполномоченного органа государственной власти. Эти нормы значительно повышают ликвидность прав инвесторов. Такая практика существует в Норвегии, Канаде, Великобритании, Казахстане.

Опыт сотрудничества государственных и частных нефтяных компаний Норвегии и Казахстана («Казмунайгаз», «Петоро», «Статойл») весьма полезен для быстро развивающегося государственного сектора в нефтяной отрасли России. Инвесторы в зарубежных странах вправе формировать консорциумы для более эффективной разработки ресурсов. При коллективной разработке представляется целесообразным создавать комитет управления в консорциуме, где главную роль может играть государственная компания. В России есть аналогичный небольшой опыт в действующих проектах на условиях раздела продукции.

Английская система гарантирования определенного уровня доходности для инвестора в течение необходимого срока (как правило, всего срока действия проекта) представляет уникальный опыт. Он полезен тем, что демонстрирует возможность эффективного освоения трудноизвлекаемых ресурсов недр, которые зачастую находятся на грани рентабельности. Суть системы заключается в том, выделяются три группы месторождений: нерентабельные при текущих мировых ценах и технологиях; рентабельные до налогообложения, но убыточные после налогообложения; рентабельные после налогообложения с учетом допустимых скидок и льгот. Данный подход учитывает размер генерируемой конкретным месторождением ресурсной ренты и в силу гибких фискальных инструментов обеспечивает рентабельную добычу УВ. Поскольку запасы нефти на шельфе Великобритании весьма истощены, в этой стране самый низкий уровень налоговой нагрузки, где до 1993 г. можно было даже консолидировать расходы по различным месторождениям.

Гражданско-правовые институты играют в мире традиционно большую роль независимо от типа механизма недропользования. Поэтому при формировании конкурентоспособного режима недропользования в отношении углеводородных ресурсов континентального шельфа Россия также должна предложить сбалансированные за счет этих институтов условия отношений между государством и потенциальным инвестором.

В работе проведено исследование актуальных концессионных моделей привлечения инвестиций в добычу минеральных ресурсов на шельфе РФ. Последовательно изучены основные признаки и особенности концессионных договоров, соглашений о разделе продукции и сервисных контрактов. В ней подробно проанализирована каждая из форм, выделены их существенные различия и положительные качества, определены направления, по которым можно осуществить внедрение этих форм в отечественную практику. Специально рассмотрены существенные проблемы реализации СРП в России, предложены пути их решения.

Классификация форм недропользования в российском законодательстве отсутствует.

Обычно известные формы недропользования включают в себя:

(1) внедоговорные формы (административно-разрешительные);

(2) договорные формы (обеспечивающие равные гражданско-правовые позиции сторон - СРП, сервисные контракты);

(3) концессионные соглашения (договоры особого рода, с сильным регулятивным элементом со стороны собственника ресурсов).

Иногда эти формы недропользования условно подразделяются на административно-разрешительные и концессионные.

В дополнение к этому достаточно распространенным на Западе является термин “PPP” (public private partnership) - государственно-частное партнерство (ГЧП), которое, на наш взгляд, является наиболее широким по своему значению и удобным понятием. Данная конструкция включает в себя все типы «концессионных соглашений» и их производные экономико-правовые механизмы построения отношений между государством и инвестором для разработки недр. Если при создании новой формы недропользования с участием государства и инвестора в России будет использоваться комбинация различных инструментов и подходов из разных форм, то в результате неизбежно будет образована ни что иное, как известная мировой практике конструкция PPP.

Автором анализируются особые толкования некоторых инструментов данных режимов. При этом, основные концессионные режимы недропользования так или иначе применяют единый набор инструментов для изъятия ресурсной ренты: роялти, компенсация затрат, раздел продукции и налог на прибыль. Очевидно, например, что ускоренная амортизация, используемая в концессионном договоре и выделение компенсационной продукции в СРП очень близки, т.к. оба имеют цель скорейшего и полного возмещения затрат инвестора. Различные комбинации этих инструментов и формируют различные типы механизмов: концессионный договор, три СРП (трехступенчатый раздел, двухступенчатый прямой раздел и одноступенчатый прямой раздел) и сервисные контракты.

Многие страны определяют концессионные соглашения в недропользовании как гражданско-правовые договоры особого рода со значительным регулятивным элементом административного характера. Их особенность заключается в том, что государство выступает и как сторона в договоре, получающая доход, и как гарант соблюдения интересов сторон по соглашению. Происходит совмещение публично-правовых и гражданско-правовых элементов в договоре. Гражданско-правовое поле не располагает адекватными регулятивными инструментами совмещения, а административно-лицензионное не обеспечивает должной инвестиционной привлекательности.

В обобщенном виде наиболее существенными положительными чертами концессионных механизмов являются:

1) рентный подход и индивидуализированный подходы позволяют одинаково эффективно разрабатывать и высокорентабельные, и некондиционные месторождения;

2) жесткие принципы ведения бухгалтерского учета (ring fence) исключают трансфертные сделки;

3) стабильное, прозрачное и прогрессивное налогообложение;

4) концессионные механизмы легко адаптируется к действующим в стране режимам;

5) эффективное использование концессионных механизмов оказывает значительный мультипликативный эффект от развития нефтегазовых проектов.

Кроме этого, после окончания разработки используемое на нефтепромысловое оборудование, как правило, переходит в собственность государства, что может составлять производственную базу для последующих разработок.

Самым распространенным в мире режимом недропользования считается концессионный договор (или концессионно-лицензионный механизм). Концессия (от лат. concession - уступка) заключается в уступке государством своих исключительных прав в пользу предпринимателя (концессионера). Концессионный договор - особая форма временного предоставления права хозяйственного использования имущества публичной правовой власти частному лицу на возмездной основе. В основе финансовых условий концессии заложены три базовых элемента: концессионная плата, специальный налог и гарантия налоговой стабильности. Концессионный договор не приводит ни к сокращению государственной собственности, ни к потере контроля над ней. В российских условиях это свойство концессии может помочь избежать печальных последствий приватизации для государства. Концессионный договор должен стать одним из элементов нового инвестиционно- ориентированного режима недропользования в России в целом. Он также может сыграть важную роль в переходе от административной к договорной системе недропользования в России, способствуя привлечению значительных отечественных и иностранных капиталовложений в нефтегазовую отрасль экономики России, в том числе на континентальном шельфе РФ.

Механизм СРП действует более чем в 100 странах мира для эффективного привлечения национальных и иностранных инвестиций в разработку минеральных ресурсов. Нефтедобывающие страны СНГ (Казахстан, Азербайджан) активно развивают свое инвестиционное законодательство за счет режима СРП. Азербайджан за последние десять лет обеспечил приток более 40 млрд. долл. США в проекты на условиях СРП; в основном в виде прямых инвестиций со стороны консорциумов с участием иностранных инвесторов. В России этот режим практически не работает (на его условиях добывается менее 1% углеводородов). Его регулирование существенно отличается от зарубежных аналогов, так как предоставление недр во многом происходит по административному принципу.

Различают три традиционные схемы реализации СРП - ливийскую, перуанскую и индонезийскую. Российская схема раздела почти повторяет индонезийскую, если не считать уплату налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Индонезийская модель представляет трехступенчатую систему раздела продукции: 1) выделение из добытой нефти компенсационной, 2) раздел прибыльной нефти, 3) обложение корпоративным налогом доли инвестора в прибыльной нефти. По индонезийской схеме добытая продукция (частично или целиком) первоочередным образом передается инвестору для возмещения его затрат на разведку и подготовку месторождения к добыче. Данная часть произведенного сырья называется «компенсационной продукцией» («cost oil»). После возмещения капитальных затрат инвестора вся последующая производимая продукция считается «прибыльной нефтью» («profit oil»). Она подлежит разделу в соответствии пропорцией установленной соглашением на долю государства («government take») и долю инвестора («investor take»). Доля нефти, передаваемая инвестору, облагается налогом на прибыль. Режим СРП позволяет выбрать оптимальное соотношение роялти, предела компенсационной продукции и пропорции раздела и сделать их изменяемыми, благодаря чему обеспечивается гибкость и предсказуемость экономики проекта в течении многих последующих лет добычи.

Процедура предоставления прав пользования недрами на континентальном шельфе РФ на условиях СРП заведомо исключает возможность его применнеия, так как требует невыполнимых, либо взаимоисключающих условий. Такую же запретительную роль играют и поледующие этапы реализации соглашений, которые отягощены большими сложностями и административными барьерами. Это касается и квоты национального участия, и возмещения затрат, и т.д. Импульс к подписанию действующих ныне в России СРП дал Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года №2285 «Вопросы соглашений о разделе продукций при пользовании недрами». Он установил национальный инвестиционный режим в отношении СРП и имел преимущественную правовую силу по отношению к другим специальным нормативным актам в рассматриваемой области регулирования. Положения этого Указа частично перешли в содержание специального ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». После его принятия не было подписано ни одного нового соглашения. И несмотря на то, что в данном закон впервые было установлено стабилизационное положение, ограждающее инвестора от неблагоприятных изменений законодательства на весь срок реализации проекта, существенным минусом, по нашему мнению, оставалось то, что неизбежные вопросы пользования другими видами природных ресурсов (землепользование, водопользование) отсылали инвестора к национальному законодательству. Представляется, что в качестве основы для регулирования СРП в России следует принять первоначальную модель СРП. При реформировании регулирования механизма СРП, его необходимо избавить от приобретенных в России отягощений, в числе которых:

- забюрократизированная процедура разрешения разработки на условиях режима СРП;

- установление общей доли запасов страны, которая может разрабатываться на условиях СРП;

- необходимо отказаться от линии подписания СРП лишь по «тяжелым» или, как их еще называют, маргинальным месторождениям;