Основные проблемы трансатлантических отношений 2007-2008 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Основные проблемы трансатлантических отношений 2007-2008 гг.

А.А.Стрелков Аспирант Института Европы РАН

Уход Д.Буша младшего с поста президента США и прошедшие 4 ноября 2008 года выборы следующего главы государства создадут новые условия для трансатлантического диалога Соединенных Штатов и Европейского союза. Судьба Лиссабонского договора также окажет значительное влияние на отношения ЕС и США, т.к. в нем заложены положения, способствующие укреплению международного влияния Евросоюза. С приходом нового президента будут переосмыслены такие спорные моменты трансатлантической повестки, как Киотский протокол, размещение ПРО на территории ЕС, отношения с Ираном, урегулирование иракского кризиса и др.

Эволюция системы принятия решений Евросоюза во внешней политике в соответствии с Лиссабонским договором

Многие положения Лиссабонского договора действительно могут укрепить положение Евросоюза на международной арене. Перефразируя госсекретаря США Г.Киссинджера, у ЕС наконец-то появится конкретный телефонный номер. Посты Высокого представителя ЕС по общей внешней политике и политике безопасности (ОВПБ) и Комиссара ЕС по внешним связям будут сведены в единую структуру под старым названием «Высокий представитель ЕС по внешней политике и вопросам безопасности» (далее - Высокий представитель ЕС). Эта должность будет одновременно подразумевать председательство в Совете ЕС по внешней политике и занятие поста вице-председателя Еврокомиссии, однако никакого ограничения компетенции государств-членов в определении внешней политики Евросоюза не предусмотрено Bulletin Quotidien Europe 9604. - 2008 - February 19 . Высокому представителю ЕС также вменяется в обязанность проводить консультации с Европарламентом по вопросам внешней политики. В редакции Конституции ЕС от 2004 г. эта должность называлась «министр иностранных дел ЕС», однако под давлением Великобритании эта формулировка не была сохранена. Создание поста Высокого представителя ЕС позволит лучше координировать усилия государств-членов и наднациональных институтов на международной арене. «Разделение» внешней политики Евросоюза на наднациональное направление (Еврокомиссия) и межправительственное (структуры Совета ЕС) по-прежнему сохраняется, т.е. пост Высокого представителя ЕС не станет шагом к более высокому уровню евроинтеграции во внешнеполитической сфере. Вполне вероятно, что эту должность займет Х.Солана, однако Г.Ферхофштадт, Й.Фишер и М.Барнье также расцениваются экспертами в качестве возможных кандидатов Bulletin Quotidien Europe 9618. - 2008 - March 3.

В помощь Высокому представителю ЕС будет создана «Европейская служба внешней деятельности» (External Action Service), в состав которой войдут сотрудники Еврокомиссии, Генерального секретариата Совета ЕС и дипломатических ведомств государств-членов ЕС. Эта служба не только и не столько расширит возможности Евросоюза по сбору внешнеполитической информации, сколько создаст условия для «социализации» дипломатов из государств-членов ЕС в рамках единой структуры Howorth J., Le Gloannec A.-M. The institutional logic behind the EEAS // The EU Foreign Service: how to build a more effective common policy. EPC Working Paper. - 2007 - №28 - November - P.33.

Введение должности постоянного президента Европейского союза/Европейского совета (максимальный срок полномочий-5 лет), расширение применения голосования квалифицированным большинством (ГКБ) в сфере внешней политики (назначение Высокого представителя ЕС, организация работы Европейского оборонного агентства) повысят эффективность действий Евросоюза на международной арене. Голосование квалифицированным большинством также будет применяться при обсуждении предложений Высокого представителя, основанных на «заявках» Европейского совета. Тем не менее, принятие решений на основе консенсуса по-прежнему остается ключевым правилом при обсуждении вопросов, касающихся обороны или проведения военных миссий вне территории Евросоюза. В тексте Лиссабонского договора также сохранена «Люксембургская оговорка», позволяющая отказаться от ГКБ в пользу арбитража в Европейском совете в том случае, если решение затрагивает стратегические интересы какого-либо государства-члена Евросоюза. Таким образом, в настоящий момент государства-члены, а не наднациональные институты Евросоюза сохраняют контроль над определением внешнеполитической линии ЕС.

В результате реализации Лиссабонского договора наряду с формальной «тройкой» ЕС Действующая , предыдущая и последующая страны-председатели ЕС, Высокий представитель ЕС по ОВПБ, а также Комиссар ЕС по внешним связям может появиться и неформальная «тройка» в составе постоянного президента Европейского совета, Высокого представителя ЕС и председателя Еврокомиссии Missirolli A. A tale of two pillars - and an arch // Ibid. - P.19-20.

В начале 2008 г. в качестве одной из основных кандидатур на пост президента Евросоюза был назван бывший премьер-министр Великобритании Т.Блэр, однако в конце февраля того же Ж.-Л. Дэайен подчеркнул, что эту должность может занять представитель лишь того государства-члена Евросоюза, которое участвует во всех начинаниях ЕС. Фактически, это был отказ предоставить пост президента Европейского союза Великобритании, которая, например, не является членом «зоны евро». Высока вероятность того, что Берлин, Париж и Лондон заключили соглашение о том, что на пост президента Европейского союза не будет назначен кандидат, чем-либо не устраивающий одну из трех сторон Kubosova L. Secret deal between EU-3 blocks Blair as EU president // EUobserver. - 2008 - April 21. Среди других кандидатур называются имена Ж.-К.Юнкера Ж.-К.Юнкер заявил, что комментировать свое возможное назначение он не может, т.к. полномочия президента ЕС пока четко не определены. Его кандидатура не во всем приемлема для Великобритании и Польши. (не во всем приемлем для Польши и Великобритании), хотя сам он скептически относится к подобным предложениям премьер-министра Дании А.Ф.Расмуссена и экс-канцлера Австрии В.Шусселя.

Лиссабонский договор говорит лишь о процедуре избрания президента ЕС (на основе ГКБ среди Европейского совета, т.е. глав государств и правительств стран-участниц Евросоюза), однако ничего не сказано о критериях отбора (и самовыдвижения) кандидатов на этот пост.

В Лиссабонском договоре закреплена возможность осуществления «долговременного структурного сотрудничества» (ДСС/Permanent structured cooperation) государств-членов ЕС в военной сфере. В Лиссабонском договоре говорится, что участвовать в нем могут страны, чьи «военные возможности отвечают более высоким критериям…», однако четко эти критерии так и не были определены. Эта формула сотрудничества в первую очередь подразумевает взаимодействие Франции, Германии, Италии и Великобритании. Франция и Великобритания, например, уже в феврале 2008 г. договорились о расширении сотрудничества в военном секторе, что означает, помимо прочего, создание объединенного исследовательского центра по вопросам ВПК с бюджетом в 100 млн.евро в год Witney N. Franco-British defence cooperation - a historic crossroads? // The European Council on Foreign Relations - February 27. «Долговременное структурное сотрудничество» во многом схоже с механизмом «продвинутого сотрудничества» (enhanced cooperation), однако является более практичным и удобным, т.к. не требует минимального числа участников Duke S., Keukeleire S. Liaison Groups and EU foreign policy // The EU Foreign Service: how to build a more effective common policy. EPC Working Paper. - 2007 - №28 - November -P.54-55. Вполне вероятно, что закрепление механизма «долговременного структурного сотрудничества» является способом увеличить в среднесрочной перспективе бюджетные расходы на вооруженные силы всех государства-членов ЕС без исключения: страны, отказавшиеся участвовать в этой программе могут стать перед угрозой потери влияния при определении внешней политики Евросоюза. Тем не менее, при создании ДСС необходимо будет соблюдать баланс между высокими критериями и включением максимально возможного числа участников: например, если критерием участия будет уровень расходов на оборону в 2% от ВНП, то в «долговременном структурном сотрудничестве» смогут принять участие лишь Франция, Великобритания, Греция, Румыния, Болгария. По аналогии с практикой реализации «Пакта стабильности» или валютного союза не следует требовать от стран, заинтересованных в ДСС, неукоснительного соблюдения критериев участия Biscop S. Permanent Structured Cooperation and the Future of ESDP // EGMONT Paper. -2007 - №20-P.7. Даже если благодаря ДСС военные бюджеты не будут увеличены, то создание этого инструмента позволит государствам-членам Европейского союза более эффективно использовать свои военные ресурсы. Функционирование «долговременного структурного сотрудничества» может столкнуться со следующей проблемой: будут улучшены «военные возможности» Евросоюза, однако «политические возможности» не будут им соответствовать. Дело в том, что процедура голосования квалифицированным большинством может применяться лишь для создания ДСС, а также принятии или исключения из него новых государств-членов. В остальном ДСС будет функционировать на основе консенсуса. Таким образом, сохранена и усилена будет именно межправительственная, а не наднациональная основа внешней политики Европейского союза Santopinto F. Le Traitй de Lisbonne et l'action extйrieure de l'Union europйenne // GRIP. Rapports. - 2007 - №5-P.16.

В Лиссабонский договор были внесены обязательства государств-членов по коллективной обороне, аналогичные существующим в НАТО, а также включено положение о «солидарности», обязывающее все страны-члены оказывать помощь друг другу в случае терактов и стихийных бедствий.

Основная проблема заключается в том, что механизм работы и состав «Европейской службы внешней деятельности», разделение полномочий между Высоким представителем и президентом Евросоюза остается крайне неопределенными. Например, и Высокий представитель ЕС, и президент Евросоюза имеют полномочия представлять Европейский союз за рубежом. Сохранение ротации каждые шесть месяцев на посту председателей отраслевых советов ЕС может привести к затруднению координации их работы с деятельностью Совета ЕС по внешней политике. В условиях наличия проблем с ратификацией Лиссабонского договора, конкретизация положений, касающихся внешней политики ЕС может быть отложена, что негативно скажется на способности ЕС эффективно действовать на международной арене. Ясности по поводу конкретных полномочий президента Евросоюза пока нет, скорее всего, он будет выполнять функции по координации и арбитражу в рамках Евросоюза. Франция и Люксембург выступали за максимальное расширение полномочий президента Евросоюза, однако их позиция натолкнулась на сопротивление Германии и Чехии Bonse E., Hauschild H., Thibault M. EU-Mitglieder straiten ьber neue Posten // Handelsblatt. - 2008 - April 19. Во взаимоотношениях Высокого представителя ЕС и председателя Еврокомиссии также есть неясности: как член Еврокомиссии Высокий представитель ЕС должен отчитываться перед председателем КЕС, однако эта практика по сути нарушается тем, что назначается Высокий представитель ЕС Европейским советом, т.е. государствами-членами Евросоюза. Следует также учитывать, что по внешнеполитическим вопросам Еврокомиссия имеет право обращаться к Совету ЕС лишь через Высокого представителя Евросоюза, а не самостоятельно.

Непонятно как «Европейская служба внешней деятельности» (ЕСВД) будет взаимодействовать с министерствами иностранных дел государств-членов, представительствами КЕС/Евросоюза в третьих странах или Специальными представителями ЕС, а также каков будет объем ее финансирования. Пока неясно, кто будет председательствовать в ходе встреч министров иностранных дел государств-членов Евросоюза в третьих странах, а также не уточнен формат взаимодействия ЕСВД с Комитетом по вопросам политик и безопасности Структура Совета ЕС, занимающаяся мониторингом международной обстановки и подготовкой решений ЕС по вопросам внешней политики. . Вероятно, что большая часть кадрового состава ЕСВД будет предоставлена Еврокомиссией, т.к., во-первых, вспомогательные структуры Совета ЕС будут в первую очередь обеспечивать работу постоянного президента Европейского совета и Высокого представителя ЕС и, во-вторых, по сравнению с Генеральным секретариатом Совета ЕС подразделения КЕС более многочисленны. Некоторые детали относительно состава ЕСВД были озвучены лишь в докладе Генерального секретаря Совета ЕС/Высокого представителя по ОВПБ и Еврокомиссии от 9 июня 2005 г. В документе отмечено, что в состав ЕСВД войдут Генеральный директорат ЕС по внешней политике, Ситуационный центр, а также Генеральный директорат Совета ЕС «Е». Реформирование состава Еврокомиссии в 2013-2014 гг. в соответствии с положениями Лиссабонского договора может серьезно затронуть развитие ЕСВД Missirolli A. Op.cit. - P.22.

Однако без реструктуризации как Еврокомиссии, где внешнеполитическими вопросами занимаются 4 комиссара ЕС и 6 генеральных директоратов, так и многочисленных рабочих групп и подразделений Совета ЕС, новая внешнеполитическая служба Евросоюза не сможет стать полезной, а лишь усугубит административные проблемы. В конце 2007 г. ряд малых государств-членов Евросоюза высказывали свою озабоченность проектом ЕСВД, считая, что он может выродиться в диктат Франции, Германии и Великобритании, которые займут все важнейшие посты в новой структуре Lieb J., Maurer A. Die Europдische Auswдrtige Dienst // SWP-Aktuell. - 2008-№35-Mai-S.2-3 . После провала Лиссабонского договора на референдуме в Ирландии, работа по подготовке аппарата «Европейской службы внешней деятельности» была приостановлена на неопределенное время European external Service on hold after Irish “no” // EurActiv.-2008-July 11.

Вопросы вызывают и даты назначений на ключевые посты в Евросоюзе в 2008-2009 гг. Формально, президент Евросоюза и Высокий представитель ЕС должны быть назначены в декабре 2008 г. - январе 2009 г., а председатели Еврокомиссии и Европарламента - после выборов в Европарламент (ЕП) в середине 2009 г. Председателем конституционного комитета Европарламента Й.Лайненом была высказана идея перенести все 4 назначения на вторую половину 2009 г., чтобы соотнести их с результатами выборов в Европарламент Bulletin Quotidien Europe 9600.- 2008- February 13. В мае текущего года точка зрения Й.Лайнена была поддержана группами «Европейская народная партия-Европейские демократы» (EPP-ED), «Партия европейских социалистов» (PES) и «Зеленые/Европейский свободный союз» (Greens/EFA). Еврокомиссия не дала официальной оценки этому предложению, предпочитая дождаться окончания процесса ратификации Лиссабонского договора, но по неофициальным данным поддерживает эту идею Bulletin Quotidien Europe 9661. - 2008 - May16. Тем не менее, в июньском докладе Ж.-Л.Дэайена было предложено сохранить прежнюю схему назначений в два этапа на высшие должности в Евросоюзе.

Даже в случае ратификации Лиссабонского договора следует понимать, что Евросоюз тратит лишь 7% своего бюджета на внешнюю политику (военные операции, Европейская политика соседства, гуманитарная помощь) Guйrot U. Money talks // The European Council on Foreign Relations - 2008 - April 25 - www.ecfr.eu/content/entry/commentary_money_talks/ , т.е. реализация амбициозной внешнеполитической программы потребует пересмотра статей расхода бюджета ЕС, что сопряжено с серьезными политическим рисками. Тем не менее в Лиссабонском договоре была предпринята попытка улучшить финансовое обеспечение внешней политики: предложено разработать механизм быстрого доступа к средствам бюджета Евросоюза, а также создать на основе «пожертвований» государств-членов особый фонд для финансирования задач, не предусмотренных в бюджете Евросоюза (затраты на оборону, предоставление военной помощи третьим странам и т.д) Dr. Quille G. The Lisbon Treaty and its Implications for CFSP/ESDP. European Parliament. Policy Department External Relations. 2008. - February 2 .

Представители экспертного сообщества США неоднозначно относятся к вышеуказанным положениям. Высказываются мнения, что в случае ратификации Лиссабонского договора будет нанесен серьезный удар по развитию особых отношений США и Великобритании, произойдет дублирование структур НАТО, осложнятся двусторонние отношения США и государств-членов ЕС McNamara S. The EU Reform Treaty: A Threat to the Transatlantic Alliance // The Heritage Foundation Backgrounder. - 2008. - №2109. - 20 February. Другая часть американских экспертов, Дж.Халсман, Н.Гардинер, Р.Асмус, Дж.Каллео считают, что укрепление Евросоюза создаст основу для более прочного трансатлантического союза Новикова О.Н. Место Европы в новом миропорядке // Актуальные проблемы Европы. Европа и становление нового миропорядка. - 2006. - №4. - С.16. На официальном уровне, например, в интервью Бойдена Грея, представителя США при ЕС, высказывается весьма положительная оценка усиления внешней политики Европейского союза Bulletin Quotidien Europe 9609. - 2008 - February 26. Нечеткость многих положений Лиссабонского договора по вопросам внешней политики позволит США по-прежнему развивать двусторонние отношения с государствами-членами ЕС и использовать их противоречия с Еврокомиссией в собственных интересах.

С нашей точки зрения, при реализации положений Лиссабонского договора, касающихся внешней политики, Евросоюз действительно может стать более значимым игроком на международной арене. Это также означает и большую самостоятельность от США. Например, в своем выступлении перед аудиторией Колумбийского университета, Комиссар ЕС по внешним связям и Европейской политике соседства отметила: «Те, кто считают, что Евросоюз является в первую очередь «мягкой силой», отстали от современной ситуации. Вот уже более десяти лет появляются новые элементы внешней политики Евросоюза, в первую очередь военная компонента и функции по управлению кризисами» Ferrero-Waldner B. The European Union and the world: a hard look at soft power. Speech/07/576. - 2007 - September 24. Тем не менее, повышение эффективности само по себе не направлено против США. Исходя из слов Б.Ферреро-Вальднер, с помощью положений Лиссабонского договора Евросоюз сможет стать более способным и значимым союзником США Ferrero-Waldner B. Opportunities and Challenges in the EU-US Relationship. Speech/07/577. - 2007 - September 28. Таким образом, Евросоюз стремится проводить более самостоятельную (от США) и эффективную внешнюю политику, оставаясь в целом союзником Соединенных Штатов. При этом Евросоюз стремится добиться такого формата союзнических отношений, в которых к его мнению относились бы гораздо серьезнее.

Однако нечеткость конкретных мер, связанных с реализацией внешнеполитических положений Лиссабонского договора, создаст в среднесрочной перспективе проблемы с достижением этой цели. Разделение полномочий между президентом ЕС и Высоким представителем Евросоюза, кадровое и финансовое обеспечение «Европейской службы внешней деятельности» скорее всего будут конкретизироваться путем торга между государствами-членами Евросоюза и Еврокомиссией. Направление внешней политики ЕС по-прежнему будет определяться в большей степени государствами-членами, а не наднациональными институтами Евросоюза. В результате внешняя политика Евросоюза будет оставаться сдержанной и недостаточно эффективной, что не позволит ЕС более последовательно и жестко отстаивать свою точку зрения в трансатлантическом диалоге.

Взаимоотношения политических лидеров Евросоюза, Джорджа Буша и кандидатов на пост президента США

С точки зрения Р.Хааса, президента аналитического центра «Совет по внешней политике» трансатлантические отношения не достигнут уровня взаимопонимания периода «Холодной войны» вне зависимости от того, кто победит на новых президентских выборах Haass R.N. The Atlantic Becomes a Little Wider//Financial Times. - 2007-December 18.

Тем не менее, во время второго президентского срока Дж.Буша младшего США стали более прислушиваться к точке зрения Евросоюза Brimmer E. Seeing blue: American visions of the European Union // ISS Chaillot Papers. - 2007-№ 105. - September. Своих постов лишился ряд американских политиков, например, П.Вулфовиц, Дж.Болтон, Д.Рамсфельд.

Как отмечает Ч.Купчан, упование Соединенных Штатов на «особые отношения» с Великобританией, что облегчало продвижение американских интересов в Евросоюзе, имеет серьезное ограничение. Тот факт, что Великобритания не желает полностью интегрироваться в ЕС снижает ее влияния в рамках общеевропейских институтов. В таких условиях приход к власти Н.Саркози и А.Меркель, более склонных придерживаться проамериканской позиции нежели их предшественники, Ж.Ширак и Г.Шредер, оказался как нельзя кстати. Эта точка зрения тем более оправдана, учитывая прохладные отношения Дж.Буша и Г.Брауна. Примечательно, что британские дипломаты получили указания не использовать словосочетание «особые отношения», оценивая сотрудничество США и Великобритании Gardiner N. The Bush-Brown White House Meeting: A Chill in the Special Relationship? // The heritage Foundation backgrounder. - 2008. - № 1892-15 April; Shipman T. “Special relationship” dies under Gordon Brown // Telegraph. - 2008 - April 18- www.telegraph.col.uk . В Соединенном королевстве появляется понимание того, что чрезмерный акцент на «союзе» с США себя не оправдывает. Тем не менее говорить об окончании «особых отношений» США и Великобритании нельзя. Например, министр иностранных дел Великобритании Д.Милибэнд в своей статье в журнале «New Statesman» отметил важность сохранения и развития отношений Соединенного королевства и США Милибэнд Д. Пора осознать реалии нового миропорядка. - 2007. - 23 Июля - www.inosmi.ru/235693.html .

Схожие идеи высказывал в конце 2007 г. и бывший премьер-министр Франции Э.Балладюр, отметивший необходимость создания официального союза США и ЕС. Такая точка зрения может отражать не столько реальный призыв в политической интеграции трансатлантических партнеров, что вряд ли возможно из-за совокупности противоречий между ними, сколько опасения по поводу растущей роли азиатских держав (в первую очередь Китая) и России Караганов С.А, Новый союз Запада? // Центр комплексных европейских и международных исследований. - 21.01.2008 . Позиция Э.Балалдюра вызвана сменой векторов внешней политики США от Европы к странам Азиатско-тихоокеанского региона. Несмотря на тесную экономическую взаимосвязь Евросоюза и США именно вопросы отношений с Китаем и странами Юго-Восточной Азией приобретут большую стратегическую значимость Tertais B. Where is America Headed? // Fondapol Working Paper. - 2007-November.

Характерно заявленное Н.Саркози намерение вернуть Францию в объединенную структуру военного командования Северо-Атлантического альянса в 2009 г. Несмотря на стремление Н.Саркози наладить трансатлантические отношения, государственный секретарь Франции по европейским вопросам Ж.-П.Жуэ увидел в провале Лиссабонского договора на референдуме в Ирландии в июне 2008 г. происки Соединенных Штатов Frankreich deutet Neuverhandlungen an. - http://images.zeit.de/text/online/26/Jouyet-Irland . Однако стремление Н.Саркози расширить присутствие Франции в структурах НАТО не означает отказа от развития политики безопасности Евросоюза. Например, в сентябре 2007 г. министр обороны Франции Э.Морен выступил с предложением создать общеевропейский оборонный бюджет, а также придать так называемым Операционным центрам ЕС постоянный статус, что вызывает опасения у Великобритании. Политика Н.Саркози по сближению с НАТО подверглась критике со стороны представителей французских вооруженных сил и ВПК. Они считают, что эти действия приведут к разглашению данных по ядерной программе Франции или пересмотру оборонных контрактов Nassauer O. Sarkozy, NATO und die EU Gedanken zur franzцsichen Ratprдsidentschaft . - 2008 - Juni 20 - www.bits.de/public/unv_a/eu-frankreich.htm . Подобные опасения были развеяны Н.Саркози в документе под названием «Белая книга по внешней и оборонной политике Франции»: национальный ядерный арсенал останется под контролем Франции. Конкретные сроки присоединения к объединенной структуре военного командования в документе не были указаны. По неофициальным данным в качестве жеста доброй воли США, а под их давлением и Великобритания, готовы согласиться с приданием Операционным центрам постоянного статуса, если это поможет сгладить противоречия Евросоюза и НАТО Valasek T. France, NATO and European defence // CER Policy Brief. - 2008 - March. - P.3-4. Однако в случае возвращения Франции в структуру объединенного военного командования НАТО, США может потребовать увеличить французское присутствие в Афганистане, что может быть неприемлемо для Н.Сакрози. Существует мнение, что вероятное отсутствие встречных уступок со стороны США, Н.Саркози использует как предлог для развития самостоятельной внешней политики ЕС, как во второй половине 1990-х гг. сделал Ж.Ширак после неудачной попытки «вернуться» в НАТО Vincxe H. La France, l'OTAN et l'Occident a la marge dy rapport Vйdrine // Le Sentinel. - 2008. - №49.- www.infosentinel.com/info/news_34.htm . Н.Саркози также стремится повысить координацию действий государств-членов ЕС в рамках НАТО, что по сути будет исключать возможность двусторонних переговоров США и стран-участниц ЕС. Разумеется, такое положение вещей Соединенным Штатам не выгодно. Складывается парадоксальная ситуация. Диалог ЕС-НАТО сильно затруднен, однако интенсивно развивать его или искать какие-то новые механизмы для США невыгодно, т.к. это лишь еще больше подчеркнет, хотя бы на символическом уровне, автономию Европейского союза от структур Североатлантического альянса Vincze H.The EU-NATO Syndrome: Spotlight on Transatlantic Relations // Journal of Contemporary European Research. - 2007. - Vol.3-№2-P.111 .

Новому поколению лидеров ЕС (Меркель. Саркози) и США будет легче находить общий язык между собой, нежели с прежней администрацией Белого дома. Победа Б.Обамы предоставила Соединенным Штатам шанс улучшить свой имидж на международной арене. Однако даже в случае победы МакКейна были бы сделаны шаги, направленные хотя бы на символическое сглаживание противоречий. Например, тот же МакКейн с пониманием отнесся к критическим замечаниям А.Меркель по поводу положения заключенных на базе в Гуантанамо Garett C.S. Ein Brьckenschlag zwischen “altem” und “neuem” Europa // Aus Politik und Zeitgeschichte. - 2006. - №14. Отметим, что предвыборная компания в США строилась в основном на обсуждении внутриполитических тем, а ЕС упоминается лишь в контексте необходимости улучшения трансатлантических отношений. Бараку Обаме придется в значительной степени опираться на советников при определении курса внешней политики в целом и формата отношений с Европейским союзом. Находясь на посту председателя отдела по европейским вопросам Комитета Сената США по внешней политике, он не инициировал какие-либо слушания Haftendorn H. Die Europдer warden gedordert. Prдsidentenwechsel in Washingtin und aussenpolitische Positionen // DGAP Analyse. - 2008-№2-Februar-S.9.

Победа Б.Обамы на выборах в США было с радостью воспринята в Евросоюзе, т.к. именно с кандидатом от Демократической партии связывались надежды на улучшение трансатлантического диалога. Именно к этому выводу пришел в ходе своего визита в США министр иностранных дел Германии Ф.-В.Штайнмайер: в ходе телефонного разговора Б.Обама высказал предположение, что борьба с глобальным потеплением и поиск альтернативных источников энергии могут стать новой основой трансатлантического диалога Wetzel H. Frank-Walters First Pitch // Financial Times Deutschland. - 2008-14 April - www.ftd.de/politik/international/342693.html . Прошедший 24 июля 2008 г. визит Б.Обамы в Берлин и его речь перед Бранденбургскими воротами неоднозначно оценивалась как немецким правительством, так и представителями администрации США. В отличие от СДПГ (в особенности Ф.-В.Штайнмайер), члены правительственной коалиции от ХДС/ХСС (в первую очередь федеральный канцлер А.Меркель) опасались, что это мероприятие нанесет вред отношениям ЕС и США в случае победы МакКейна. Власти США неодобрительно относились к той неофициальная поддержке, которую Б.Обама получал в Евросоюзе Schmitz G.P. CDU-Aussenpolitiker fьr Obama-Rede am Brandenburger Tor //Spiegel Online. - 2008 - Juli 9- www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,druck-564733,00/html . Недостаток политических связей и ознакомленности с проблемами Евросоюза может оказаться для Б.Обамы серьезной преградой в процессе реабилитации трансатлантических отношений: он может эффективно использовать свой имидж лидера «нового поколения», но это не гарантирует ему успеха при разработке конкретных политических решений. Среди политических деятелей Евросоюза, скептически относящихся к возможности кардинально улучшить трансатлантические отношения с приходом Б.Обамы, следует выделить бывшего министра иностранных дел Германии Й.Фишера Europe hopes for change with US elections // EurActiv. - 2008. - February 6.

Тем не менее кто бы не занял Белый дом после ухода Дж.Буша младшего, США будут требовать от Евросоюза большего участия (и распределения затрат/рисков) в решении вопросов международной безопасности, в том числе Ирака и Афганистана. По сути именно об этом говорят как Дж.МакКейн McCains Op-ed on the U.S. and Europe. - 2008-March 18- www.cfr.org/publication/15755/mccains_oped_on_the_us_and _europe.html , так и Б.Обама Smith J. Transatlantic Relations under Obama Administration // ISS Opinion. - 2008 - March 20; Skiba A. Prдsidentschaftswahlen in den USA: Worauf sich Deutschland einstellen sollte // Eisnichten und Perspektiven - 2008.-№1 - www.km.bayern.de/blz/eup/01-08/2.asp . Одновременно нет никакой гарантии, что Евросоюз будет в состоянии или захочет участвовать в подобных проектах, т.е. значимого улучшения трансатлантических отношений может и не произойти. Например, в ходе встречи А.Меркель и Б.Обамы в Берлине в июне 2008 г. федеральный канцлер дала понять, что не намерена увеличивать немецкий военный контингент в Афганистане Kade C. Merkel will Obama keine Soldaten geben // Financial Times Deutschland - 2008- July 24 - www.ftd.be/politik/deutschland/389663.html . Более того, в конфликте компании «Боинг» и EADS Б.Обама открыто поддержал «Боинг», заявив о неприемлемости решения вручить контракт на поставку самолетов-заправщиков для армии США компании из Евросоюза (см.ниже). В свою Дж.МакКейн, который сыграл значительную роль в раскрытии коррупционного скандала, связанного с поставками «Боинга» в Пентагон, вряд ли сейчас будет высказываться в пользу проекта EADS и рисковать своей репутацией перед президентским выборами. В результате, по словам К.Шаке, Евросоюз ожидает кризис «несбывшихся надежд» от выборов в США Schake K. The US elections and Europe: The coming crisis of high expectations. CER. - 2008: кто бы не занял пост президента США в конце 2008 г., уровень противоречий и различий США и Евросоюза достиг системного уровня и нивелировать его за счет смены первых лиц государства невозможно The Impact of Foreign Policy in the 2008 Election [Rush Transcript; Federal news Service].-2008-January 31- www.cfr.org/publications/15396/impact_of_foreign_policy_in_the_2008_election_rush_transcript.html. Ни один из кандидатов не будет отказываться от столь нелюбимой в Европейском союзе тактики превентивных ударов Schake K. Transatlantic relations after Bush // CER Bulletin. - 2007. - Issue 56 - October/November или сохранения американского лидерства в международных отношениях, что и продемонстрировали выступления обоих кандидатов на страницах журнала «Foreign Affairs» в 2007 г McCain J.An Enduring Peace Built on Freedom. Securing America's Future // Foreign Affairs. - 2007-November/December; Obama B. Renewing American Leadership // Foreign Affairs. - 2007 - July/August.

Несмотря на указанные выше противоречия, и Евросоюз, и США понимают необходимость во взаимном сотрудничестве и сохранении союзнических отношений, что и было закреплено в совместной декларации по итогам двустороннего саммита в Брдо (Словении) в июне 2008 г.

Отметим, что существуют значительные противоречия между представителями политической элиты Евросоюза и населением стран ЕС в оценке роли США. Именно последние с большим скепсисом относятся к расширению сотрудничества с Соединенными Штатами и лидерству США в мировой политике European Elites Survey. Survey of Members of the European Parliament & Top European Commission and European Council Officials. Key Findings 2007; Transatlantic trends. Key Findings 2007.

Вопросы сотрудничества ЕС и США в сфере безопасности

трансатлантический внешний политика президент

Развитие Европейской политики в сфере безопасности и обороны (ЕПБО), военной компоненты внешней политики Евросоюза, необходимо для повышения эффективности действий ЕС на международной арене. Для Евросоюза невозможно постоянно полагаться на помощь НАТО/США в предоставлении военных ресурсов и конфликтовать с Североатлантическим альянсом по поводу формата проведения миротворческих операций, как это было, например, в Демократической республике Конго в 2003 г. или в Дарфуре в 2005 г. По-прежнему остается неясным, что именно, НАТО или Евросоюз будут иметь приоритет в случае необходимости задействовать военное подразделение, входящее в состав какой-либо Европейской боевой группы или Сил реагирования НАТО (NATO Response Force).

Необходимость выработки самостоятельной внешней политики и военного потенциала стала еще более очевидной в первой половине 2008 г., когда из-за вето Турции и Кипра крайне сложно было осуществлять проекты сотрудничества ЕС и НАТО на основе программы «Берлин плюс» Регламентирует условия использования Евросоюзом материально-технической базы НАТО и обмена секретной информацией между ЕС и НАТО в Косово и Афганистане Hofmann S., Reynolds C. Die EU-NATO Beziehungen // SWP-AKtuell. - 2007 - №37-Juli; Shimkus J. NATO-EU Operational Cooperation. - 2007. - www.nato-pa.int/default.asp?SHORTCUT=1168 .

В любом случае, повышение эффективности аппарата ЕПБО является компромиссом между сторонниками автономной оборонной политики Евросоюза (например, Франция, Бельгия) и теми, кто стремится поддерживать трансатлантическую солидарность (Великобритания). Например, под давлением Великобритании создаваемые на основе предложений Военно-гражданской группы планирования (Civ-Mil cell) Операционные центры имеют лишь временный, а не постоянный статус. До недавнего времени США также высказывали опасения, что создание Операционных центров для проведения военных миссий Евросоюза ухудшит трансатлантические отношения. Однако в действительности кадровый состав таких центров незначителен В десятки раз меньше, чем, например, численность Штаба верховного главного командования ОВС НАТО в Европе и позволяет проводить военные операции с участием не более 2 тысяч человек, что сгладило опасения США.

Проведение миссий в рамках ЕПБО пробуксовывает из-за бюрократических противоречий между Еврокомиссией, Генеральным секретариатом Совета ЕС (в особенности между Генеральными директоратами по гражданскому кризисному управлению и вопросам обороны), Высоким представителем ЕС по ОВПБ, а также Военным штабом ЕС Petrov P., Dijkstra H. Towards Maturity: The Recent Institutional Reform of the ESDP// CFSP Forum. - 2007-№5-Vol.5. - September-P.6-9.

Как показала неформальная встреча министров обороны государств-членов ЕС 22 февраля 2008 г., военная составляющая союза остается неразвитой, а о реализации «Основная цель-2010» и эффективной проекции военной силы говорить не приходится. Например, у Евросоюза по-прежнему отсутствует развитой флот крупных военно-транспортных самолетов, а вертолетный парк не полностью подготовлен к операциям в сложных климатических и природных условиях Bulletin Quotidien Europe 9608. - 2008- February 2. Прошедшая в феврале 2008 г. ежегодная конференция Европейского оборонного агентства (EDA) продемонстрировала, что государства-члены ЕС пока не смогли выработать единые стандарты снаряжения, что серьезно ограничивает возможности проведения военных операций Евросоюзом Bulletin Quotidien Europe 9612. - 2008 - February 29. Подчеркнем, что в случае вступления в силу Лиссабонского договора, Европейское оборонное агентство получит полномочия по разработке стандартов вооружений в рамках Евросоюза, против чего выступала Великобритания. В этом случае может быть исправлена парадоксальная ситуация, когда британские ВВС не могут приземляться на французских авианосцах Duff A. Behold a European foreign policy // The European Council on Foreign Relaations. - 2008 - April 9. Деятельность Европейского оборонного агентства позволила создать условия для реализации единого общеевропейского военного рынка: оборонные контракты, общая стоимость которых превышает $1,2 млн. долларов должны стать предметом открытых общеевропейских тендеров. Однако даже это положение сопряжено с массой оговорок и не является юридически обязательным для государств-членов ЕС. Эффективность EDA ограничивается незначительным бюджетом ($22 млн.), а также кадровым составом (не более 100 человек по состоянию на конец 2006 г.). Основными противниками увеличения финансирования и введения долгосрочных бюджетов являются Великобритания и Нидерланды Boulay Y. L'Agence Europйenne de Dйfense: avancйe decisive ou disillusion pour une Europe de la defense en quкte d'efficacitй? // College of Europe. EU Diplomacy Papers. - 2008. - №1. Даже если Соединенное королевство и становится более сдержанным в отношениях с США, это не означает, что Великобритания будет лучше относится к военной интеграции в рамках Евросоюза. Например, во второй половине 2007 г. британское правительство отказалось от участия в проектах EDA по разработке средств защиты личного состава в городских условиях и систем радиосвязи Bouilhet A. Londres s'йloigne de Paris sur l'Europe de la Dйfense // Le Figaro. - 2007-Octobre 15. Однако, в докладе Международного института стратегических исследований было отмечено, что без сотрудничества с Великобританией любые планы французского председательства по развитию военного потенциала Евросоюза будет сложно реализовать Phillips L. EU military capabilities still depend on UK, French co-operation-report // EUobserver. - 10.07.2008.

Создание объединенного военного потенциала государств-членов Евросоюза сталкивается также с проблемой развития систем «С3» (командование, контроль, коммуникация): в большинстве случаев они не приспособлены для межгосударственного взаимодействия и представляют собой опытные образцы Ben-Ari G. C3 Interoperability in Europe: The Challenge Ahead // Eurofuture. - 2005. - Winter. Неразвитость этих систем мешает Евросоюзу в целом стать более автономным от США/НАТО и полноценно сотрудничать с ними. О скорости реализации «Основной цели-2010» красноречиво говорит тот факт, что в докладах «Capabilities Improvment Chart» за 2004-2006 гг. отмечено улучшение лишь по одному направлению - «стратегические воздушные перевозки» Cornish P. EU and NATO: Co-operation or Competition. European Parliament. Policy Department External Relations. - 2006-October 4.

Опасения Соединенных Штатов в отношении приобретения Евросоюзом большей военной и внешнеполитической самостоятельности демонстрирует конфликт вокруг тендера министерства обороны (МО) США на поставку самолетов-заправщиков. В 2002 г. контракт выиграл «Боинг», однако после того, как стало известно, что высокопоставленные чиновники МО США, Майк Сиарс и Дарлин Дрюн замешаны в коррупционном скандале с «Боингом» исполнение договора было приостановлено и назначен новый тендер. В марте 2008 г. контракт на сумму $35 млрд. выиграл EADS и Northrop Grumann. Несмотря на одобрение сделки Пентагоном, «Боинг» решил опротестовать результаты тендера, заявив, что поручение контракта иностранной компании приведет к потере рабочих мест в Соединенных Штатах. Представители Northrop Grumann заявили, что опасения в потере рабочих мест беспочвенны: как раз наоборот, этот заказ обеспечит работой 48 тыс. человек только в США, т.к. 60% производства самолетов будет происходить в США Weitzman H. Boeing formally contests $ 35bn EADS tanker deal // Financial Times. - 2008- March 11.

Военный аналитик Лексингтонского университета Л.Томпсон считает, что по техническим характеристикам предложение EADS/Northrop Grumann лучше (он может быть переоборудован в летающий госпиталь), а новый иск со стороны «Боинга» задержит поставки самолета на 1,5-2 года, что негативно отразится на американских войсках Shalal-Esa A. Northrop, EADS tanker win sparks controversy in U.S. // Reuters. - 2008 - March 2.

Тем не менее, протекционистские настроения и нежелание «поддерживать» ВПК Евросоюза взяли верх: в июле было объявлено, что тендер будет проводится вновь, а результаты будут объявлены к концу 2008 г. Вероятно, что в случае предоставления контракта «Боингу», EADS подаст встречный иск. Примечательно, что обсуждение этой проблемы в Конгрессе США вызвало жаркие споры между представителями штатов, где расположены мощности «Боинга» (например, Вашингтон) или партнеров EADS/Northrop (например, Алабама) Eckhardt J. EADS verliert Milliardenauftrag des Pentagons. - 2008- Juli 9- http://www.wiwo.de/unternehmer-maerkte/schock-fuer-eads-pentagon-schreibt-auftrag-neu.html . Решение о пересмотре результатов тендера негативно отразилось на EADS/Northrop следующим образом: понижение биржевых котировок и невозможность переноса сети по сборке самолетов в США, что позволило бы снизить затраты, возникающие из-за разницы в курсе валют EADS will um US-Milliardenauftrag kдmpfen // Spiegel Online.-2008-Juli 10- www.spiegel.de/wirtschaft/0,1518,druck-564986,00.html ; EADS repart pour un nouvel appel d'offres sur les ravitailleurs // Reuters. - 2008 - 10 Juillet. В целом, по мнению упомянутого выше Л.Томпсона, тендер между «Боингом» и “Airbus” не проводился по четким правилам Thompson L. Tanker Controversy: Questions the Air Force Must Answer // Lexington Issue Brief. - 2008. - May 28, что создаст дополнительные трудности для пересмотра его результатов в конце 2008 г.

В сентябре министр обороны США Р.Гейтс заявил, что повторное проведение тендера будет отложено. По словам начальника штаба ВВС США генерала Н.Шварца срок «передышки» может составить от 8 месяцев до 4 лет. Представители EADS/Northrop и ВВС США негативно восприняли это решение Official: Tanker contract «a missed opportunity” // International Herald Tribune. - 2008. - September 15, т.к. вопрос о переоснащении танкерного флота США фактически повис в воздухе. Примечательно, что комиссия палаты представителей США по вооруженным силам заявила, что вопрос о поставках самолетов-заправщиков связан с разбирательством, инициированным Вашингтоном, в рамках ВТО относительно несправедливого субсидирования “Airbus” государствами-членами Европейского союза Mildner S.Bridging the Atlantic - Transatlantic economic co-operation after president Bush // Foreign Policy in Dialogue: Will the pendulum wsing back? Transatlantic relations at the end of the Bush administration. - 2008. - Volume 8. - Issue 25 . - P.35. Таким образом, позиция США в данном вопросе вряд ли будет смягчена.

Отметим, что Пентагон уже делает закупки вооружений по линии EADS (вертолеты), а также фирмы «BAE Systems». США отдают предпочтение последней, т.к. «BAE Systems» в отличие от EADS является продуктом слияния британских оборонных производств, а не общеевропейским конгломератом. В свою очередь для Великобритании «особые отношения» с ВПК Соединенных Штатов оборачиваются тем, что способность Соединенного королевства к реализации своего военного потенциала в мире все больше зависит от материально-технических возможностей и разведданных США Vincze H.The EU-NATO Syndrome: Spotlight on Transatlantic Relations // Journal of Contemporary European Research. - 2007. - Vol.3-№2-P.115. Объемы продаж американской военной продукции в Евросоюзе начали сокращаться с начала 2000-х гг. Это может привести к созданию достаточно обособленных и конкурирующих друг с другом ВПК Евросоюза и США Guay T.R. Europe, the Unites States, and the Defence Industries: Prospects for Transatlantic Cooperation // Paper presented at the EUSA Ninth Biennial International Conference, Austin, Texas, March 31-April 2, 2005. - P.4-13. С точки зрения многих экспертов консолидация европейских оборонных предприятий обусловлена именно конкуренцией с США, на чей оборонный рынок большинству предприятий Евросоюза сложно пробиться. Для производителей оборонной продукции из ЕС основным способом закрепиться на рынке США стало сотрудничество с отдельными американскими предприятиями, например, с “Lockheed Martin”, “L-3 Communications” или “Rolls-Royce” для итальянской Finmeccanica или, как указано выше, с Northrup Grumann для европейского концерна EADS. Однако даже такое сотрудничество не является гарантией доступа на американский рынок. Примерами являются внесенные в 2006 г., но не одобренные президентом США поправки в “Defense Authorisation Act” (на американскую продукцию должно приходиться более 50% всех закупок Пентагона), а также обращение американской стороны в ВТО относительно легальности субсидий, который получает «Боинг» и EADS Jones S.G., Larrabee S. Arming Europe // National Interest. - 2005. - January 12.

Таким образом, несмотря на наметившуюся тенденцию развития самостоятельных вооруженных сил Европейского союза, система ЕПБО пока не будет способна составить конкуренцию доминированию США в мировой политике. В любом случае, как заявил в своей речи в Гарвардском университете Ф.-В.Штайнмайер, усиление Евросоюза не означает конкуренцию с США, - союзнические отношения остаются приоритетом «A new transatlantic agenda in a changing world». Speech by Foreign Minister Frank-Walter Steinmeier at the «Conference on Germany in the Modern World» at Harvard University 12 April 2008.. В соответствии с точной оценкой Т.Гомара, наращивание военной мощи Евросоюза пока не соответствует значительности заявленных планов в области безопасности Гомар Т. Европа, Россия, США: новые величины старого уравнения // Россия в глобальной политике. - 2008 -№1 - Январь-Февраль- www.globalaffairs.ru/numbers/30/9137.html . Примером может служить то, что политические лидеры Евросоюза готовы пойти на размещение в зонах конфликтов значительных миротворческих контингентов, а не солдат для ведения боевых действий European Elites Survey. Op.cit. Соединенные Штаты скорее всего будут поддерживать развитие военно-промышленного потенциала ЕС лишь в той степени, в какой сами смогут контролировать этот процесс. Разрыв военных потенциалов ЕС и США в среднесрочной перспективе не будет преодолен: даже Б.Обама выступает за увеличение численности армии США на более чем 90 тыс.человек и военного бюджета на $40 млн. За увеличение численного состава сухопутных войск выссказывался и Дж.МакКейн. Однако оба кандидата согласны с необходимостью сокращения ядерного потенциала США, что впрочем, не означает их отказа от размещения элементов американской ПРО на территории Евросоюза. Новый президент США будет приветствовать укрепление внешнеполитического и военного потенциала ЕС лишь как фактор уменьшения американских затрат на международной арене, но самостоятельность Евросоюза по-прежнему будет вызывать нарекания. С другой стороны, «разрыв» между военными возможностями Евросоюза и США не следует абсолютизировать. Действительно, если в государствах-членах ЕС на военные проекты тратится в среднем 1,81% ВВП (18% от этой суммы идет на «инвестиции», т.е. новые разработки и модернизацию), то США тратят на оборону 4,06% ВВП (32%-на «инвестиции»). Однако это не означает, что американские затраты пропорциональны повышению эффективности или, что европейская оборонная продукция неконкурентоспособна. В противном случае представители Конгресса Соединенных Штатов не были бы обеспокоены такими авиационными и ракетными разработками государств-членов ЕС, как Rafale и SCALP/Storm Shadow соответственно Hajlanka V. Les questions d'armement sous йclairage transatlantique. Prйsentation а l'Universitй d'йtй du CIFE-IEHEI. -2007-Budapest-September 4. - www.armees.com/spip.php?page=imprimer%id_article=24965 . Военные проекты Евросоюза страдают от нерационального использования средств не в меньшей степени, чем от их недостатка: лишь 5% от численность вооруженных сил государств-членов Европейского союза пригодны для ведения операций в отдаленных от Европы регионах Lessons learned from European defence equipment programmes // ISS Occasional Paper- 2007 - №69-October. - P.18.

Инициатива США по размещению системы противоракетной обороны (ПРО) неоднозначно сказывается на отношениях с Евросоюзом. Тот факт, что система преподносится в первую очередь как средство защиты американских интересов, а не как инициатива НАТО затрудняет трансатлантические отношения. Отказ от поддержки/диалога с НАТО Отметим, что по итогам встречи министров обороны стран НАТО в июне 2007 г. госсекретарь США по вопросам безопасности Р.Гейтс заявил, что никто из европейских членов НАТО не осудил размещение элементов системы ПРО на территории Европы и Евросоюзом в целом в пользу расширения контактов с некоторыми центрально-европейскими странами затруднит для нового президента США диалог с ЕС Asmus R.D. How Missile Defense Could Heal Transatlantic Relations // The New Republic. - 2007 - April 2. При этом Евросоюз фактически оказался в стороне от принятия решения по размещению ПРО на своей территории, что указывает на неспособность выработать консолидированную позицию по отношению к Соединенным Штатам. Барек Обама вряд ли по собственной воле денонсировать соглашение с Чехией о размещении элементов системы ПРО на ее территории, т.е. это противоречие с Евросоюзом сохранится. В одном из своих заявлений после победы на президентских выборах, Барак Обама прямо заявил, что договоренности с Чехией относительно размещения элементов ПРО не будут расторгнуты. Подчеркнем, что Б.Обама никогда принципиально не отвергал необходимость создания системы ПРО Zaborowski M. Bush's legacy and America's next foreign policy // Chaillot Paper. - 2008. - №111. - October.