Европейская политика соседства

Размещено на http://allbest.ru

Контрольная работа

Европейская политика соседства

Содержание

1. Применение рационального выбора к исследованию ЕПС

2. Юридическая база международной деятельности ЕС

3. Институциональный дизайн политики соседства в рамках Союза Европы

Литература

1. Применение рационального выбора к исследованию ЕПС

Европейский союз, без сомнения, является наиболее институционализированной международной организацией в мире, которая сочетает как межправительственные, так и наднациональные институты, а также имеет быстро растущий объем первичного и вторичного законодательства, так называемые достижения сообщества - EU acquis. При этом, учитывая природу европейской интеграции, её многоуровневость и уникальность, для изучения ЕС были разработаны специализированные теоретические конструкции, которые имеют общее название - европейские исследования.

Специализированность европейских исследований заключается в том, что эта субъдисциплина находится на стыке политологии, международных отношений и теории управления. В рамках европейских исследований появляются наиболее продвинутые исследовательские инструменты, которые имеют определенную сферу применения. Таким образом, европейские исследования не являются цельной дисциплиной, а набором разных теоретических наработок, заточенных под конкретные задачи, но объединенных применением их при исследовании европейской интеграции на разных уровнях, а также процессов, связанных с ней. Richardson J. et al. (ed.). European Union: power and policy-making. - Routledge, 2015. 390 P.

С развитием европейской интеграции, развивалось и ее исследовательская среда. Так, если в ранние годы Европейских сообществ, ученые использовали теоретические инструменты из других дисциплин, то с развитием европейской интеграции, развивалась и научная мысль, направленная на её познание. Ярким примером такой ситуации является применение теории институционализма к ЕС.

Институционализм был разработан в рамках политологии в Америке и изначально применялся для изучения политической системы Штатов. При этом он имел ограничения, которые были преодолены уже в новом институционализме. Основное ограничение - понимание институтов в узком смысле, т.е. институтов как инструментов, которые полностью управляемы и имеют конкретные задачи.

Новый институционализм также не берет свое начало в европейских исследованиях, а в политической науке. Двигателем современной волны идей в социальных и политических науках был Рональд Коуз, лауреат Нобелевской премии в 1937 году за знаменитую статью «Природа фирмы» Coase, Ronald. The Nature of the Firm // Economica, Vol. 4, No. 16, November 1937 P. 386-405, однако, первое использование термина нового институционализма принадлежит Оливеру Уильямсону в 70-е годы Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенническая» контрактация/ Научное редактирование В. Катькало - СПб.: Лениздат; 1996.-702 с..

Общий фонд идей, составляющих эту школу мысли возник в результате того, что его создатели хотели дать неоклассический ответ на вопросы «старого институционализма». Появление нового варианта отразило постепенное внедрение институциональных рамок в те исследовательские механики, в которых ранее отсутствовало применение институтов (бихевиоризм, неореализм). Последователи нового институционализма придерживаются концепции «институты имеют значение» (Institutions do matter), а так же утверждают, что институты могут быть представлены не только как управляемые инструменты, но и как управляющие инструменты.

На самом деле «новый институционализм» в социальной теории превратился во множественный институционализм, т.е. развитие получили три разных направления неоинституционализма, которые с успехом применяются в европейских исследованиях.

Выделяют три основных неоинституционализма: неоинституционализм рационального выбора (rational choice - RCI), социологический неоинституционализм (SI) и исторический неоинституционализм (HI).

Неудивительно, что при изучения ЕС ученые все чаще предпочитают использовать теоретическую рамку нового институционализма, различные вариации которого включают необходимые исследовательские инструменты и концепции March J., Olsen J. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics// New York: Free Press, 1989. 405 P.
Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalisms // Political Studies 1996, 44/5: P. 936-57..

Три основных неоинституционализма были разработаны в 1980-х - начале 1990-х годов, каждый из которых обладает своим определением институтов и характерным набором гипотез и представление о Союзе

Первый - RCI возник первым среди неоинституционализмов, получив свое развитие в начале 1980-х в работах американских политологов, таких как Уильям Райкер Riker, W. Implications from the Dis-equilibrium of Majority Rule for the Study of Institutions // American Political Science Review 1980 / 74/3: P. 432-47.. Изначально RCI применялся для анализа деятельности Конгресса США, однако позднее, Шепсель (Shepsle Shepsle K. Rational Choice Intitutionalism // Harvard University 2005.) и другие обратили свое внимание на проблему «равновесия институтов», а именно на то, как акторы формируют институты для обеспечения взаимной выгоды, а также как эти институты изменяются или сохраняются в течение долгого времени. Таким образом, в рамках модели RCI, действующие акторы рассматриваются как стратегические игроки, которые имеет целью максимизацию своей выгоды, а их предпочтения являются определенной данностью.

Второй - социологический и иногда выделяемый как самостоятельный конструктивистский неоинституционализмы. В отличие от формального определения институтов в рациональном подходе, социологический и конструктивистский подходы определяют институты в гораздо более широком смысле, включая неформальные практики, а также формальные правила. Они утверждают, что институты способны влиять на акторов, формировать его картину мира.

Кроме того, в отличие от модели рационального выбора в котором действующие лица имеют своей целью стратегическую максимизацию пользы, и чьи предпочтения являются данностью, социологический подход располагает предположением, что люди ведут себя в соответствии с «логикой уместности», воспринимая сигналы от их институциональной среды, и на основе этой среды они строят свои предпочтения и выбирают соответствующее поведение. В случае ЕС, сторонники социологического и конструктивистского подхода исследуют то, как институты ЕС и другие институциональные нормы распространяются и формируют предпочтения и поведение субъектов во внутренней и международной политике.

Третий подход - исторический, который занял позицию между двумя лагерями, сосредоточив внимание на развитии и трансформации институтов с течением времени (Тhelen 1999 Thelen K. Historical Institutionalism in Comparative Politics // Annual Review of Political Science, 1999 / N.2: 369-404.; Pierson 2000 Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review, 2000/ 94/2: 251-267., 2004 Pierson P. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis / Princeton: Princeton University Press, 2004. ).

В отличие от подхода RCI, исторические институционалисты в целом отвергают «функционализм» в объяснения институционального дизайна. По их мнению, при функционалистском объяснении, политические институты, как предполагается, были сознательно сосредоточены на современных для них акторах и эффективном выполнении конкретных функций, при этом мало или вообще никакого внимания не уделяется историческому аспекту в становлении институтов.

Они утверждают, что институциональные решения, принятые в прошлом, могут сохраняться, или стать «блокирующими», тем самым ограничивая набор альтернатив, а также сдерживая действия акторов позже во времени. Они утверждают, что институты могут быть устойчивыми к изменениям, из-за институционального дизайна, а также потому, что национальные конституции и международные договоры могут создавать значительные операционные издержки, а также устанавливать высокие институциональные требования для изменений (такие как сверхквалифицированное или единогласное голосование) для более поздних реформ (Pollack 1996: 437-38 Pollack M. The New Institutionalism and EU Governance: The Promise and Limits, of Institutionalist Analysis // Governance 1996 / 9/4: P. 429-458.).

Пол Пирсон посвятил этому явлению ряд своих работ, охарактеризовав подобную ситуацию «инерцией» институтов и «эффектом колеи» (path-dependency) - ситуацией, когда ранние решения обеспечивают стимулы для акторов им, несмотря на возможную их неэффективность сейчас Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review, 2000/ 94/2: 251-267.
Pierson P. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis / Princeton: Princeton University Press, 2004..

При значительных различиях между этими тремя институционализмами, так или иначе они предлагают значительные преимущества по сравнению с традиционными для теории европейской интеграции неофункционалистским и интерговернанталистским подходами.

Во-первых, в то время как старый спор неофункционализма / интерговерментализма был ограничен исключительно рамками исследований ЕС, новый институционалистский подход способствует общей политической теории.

К примеру, подходы RCI и HI с некоторой долей допущений применимы к другим микротеориям в рамках европейских исследований, таким как сравнительная внутренняя политика (HIX 2005 Hix S. The Political System of the European Union, 2nd edition/ New York: Palgrave, 2005.), теория международной политики (Milner 1998 Milner, H.V. Rationalizing Politics: The Emerging Synthesis of International, American, and Comparative Politics// International Organization, 1998 / 52/4: P. 759-786.), а помимо них и к теориям вне сферы европейских исследований.

Это наблюдение указывает на второе преимущество, а именно, что основные концепции институционального анализа применимы как на «международном» уровне ЕС, так и на уровне государств-членов.

В-третьих, все три институционализма значительно продвинулись за последние два десятилетия, с точки зрения теоретической разработки и эмпирической проверки.

К примеру, в начале 1990-х годов RCI литература о Европейском Союзе была на начальном этапе, а в работах основное внимание уделялось разработке формальных моделей при отсутствии эмпирической проверки. С тех пор, однако, ученые добились реального прогресса в спецификации формальных моделей и сборе новых данных для их проверки. Теперь же основная задача RCI состоит в спецификации новых и более точных моделей институтов ЕС, а также проверке этих моделей с помощью ряда эмпирических подходов, включая качественный, а также количественный анализ.

В данном исследовании нам интересен неоинституционализм рационального выбора (RCI), который позволяет нам раскрыть начальную гипотезу исследования. Поэтому первоначально сделаем общий обзор возможностей и недостатков RCI, а далее рассмотрим его применимость по отношению к ЕПС.

Согласно новому институционализму, рациональный выбор начинается с другого подхода к институтам и их роли. Акторы действуют, чтобы максимизировать их полезность, а институты играют важную роль в решении коллективных интересов (Ingram, стр. 525 Ingram P., Clay K. The-Choice-Within-Constraints. New Institutionalism and Implications for Sociology, 2000.). При этом, институты, искусственно созданные акторами, могут изменяться акторами при необходимости.

Новизна неоинституционализма проявляется в том, что он оспаривает совершенную рациональность индивида, а не самого принципа рационального выбора. Т.е. без совершенной рациональности, выбор, сделанный индивидом может быть назван рациональным с допущениями.

Институты в видении неоинституционализма являются определенными ограничениями или набором правил, которые могут ссылаться на законы государств, политику организаций, социальных стандартов, другие практики. (Shepsle 2005, стр. 1-2 Shepsle K. Rational Choice Intitutionalism // Harvard University 2005.)

Таким образом, согласно RCI, институты ограничивают решения акторов определенным ранее заданным набором, поэтому коллективный выбор акторов из предложенного набора автоматически воспринимается как лучший выбор. В то же время, институты создают предсказуемость и устанавливают стабильность при принятии коллективных действий.

Следует отметить, что, в отличие от традиционного институционализма, институты не появляются сами по себе, но создаются искусственно всеми акторами. Таким образом, акторы образуют новые институты для более эффективного взаимодействия, а их предпочтения не определяются или находятся под влиянием этих институтов (Kelley c. 441 Kelley J. International Actors on the Domestic Scene: Membership Conditionality and Socialization by International Institutions // International Organization 2004 / 58(2): P. 425-58.).

В своем исследовании Грейфус и Лейтин предложили модель институциональных изменений, которая предполагает, что институты могут быть как самоусиливающимися, так и самоослабляемыми. С их точки зрения, самоусиливающимися институтами являются те, которые изменяют политическую среду таким образом, что она становятся более устойчивой перед лицом внешних потрясений.

Самоослабляемыми, напротив, являются те, которые изменяют среду таким образом, что подрывает ранее стабильное институциональное равновесие; эти институты «могут выращивать семена своей собственной гибели» (Avner и Laitin 2004: с. 634 Avner G., Laitin D. A Theory of Endogenous Institutional Change // American Political Science Review 2004 / 98/4: P. 633-52.), производя не стабильность, а увеличивая необходимость изменений с течением времени.

Особую тему для исследований в рамках RCI составляет политика расширения Союза, на чем мы остановимся подробнее.

Так, Шиммельфельнниг (Schimmelfennig 2001 Schimmelfennig F. The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union // International Organization 2001/ 55/1: P. 47-80.) предположил, что в то время, как с позиции рационального выбора предпочтения по расширению Союза могут быть объяснены с позиции материальных интересов, то неохотное решение о расширении представляет собой случай риторической ловушки, когда правительства вынуждены соотносить свои интересы с набором общих норм Сообщества, что иногда может вредить материальным интересам расширения.

В ходе дальнейших исследований он совместно с Седельмейером (Schimmelfennig и Sedelmeier 2005 Schimmelfennig F., Sedelmeier U. The Europeanization of Central and Eastern Europe // Ithaca: Cornell University Press 2005: P. 1-28) на примере стран Центральной и Восточной Европы выявил три различных механизма влияния перспективы вхождения в ЕС на поведение государств. Каждая из этих моделей использует аргументы конкретного неоинституционализма: рационального выбора, социального, конструктивистского.

Первой выступает модель "внешних стимулов", которая отражает результат рационального торга ЕС и страны-кандидата. Эта модель говорит об асимметричной переговорной силе ЕС, выражающейся в принципе «кондициональности», т.е. обусловленности преобразований в стране-кандидате, так как предварительным условия для членства в союзе является принятие законодательных норм Союза - импортирование EU acquis. Рациональным является согласиться с требования ЕС, чтобы вступить в Союз и получать предполагаемую выгоду.

Вторая модель говорит о «социальном обучении» (social learning), которое основывается на «логике уместности» (logic of appropriateness). Согласно этой модели в целевых странах-кандидатах происходит необходимая социализация государства и гражданского общества, т.е. сама перспектива вступления вносит изменения в интересы страны и граждан.

Третья модель концентрируется на «воспроизведении примера» (lesson-drawing). Согласно ней, недовольные правительства Центральной и Восточной Европы активно искали и импортировали различные практики ЕС, сам же Союз играл в этом процессе по существу пассивную роль Schimmelfennig F., Sedelmeier U. The Europeanization of Central and Eastern Europe // Ithaca: Cornell University Press 2005: P. 1-28.

В дальнейшем сами авторы приходят к выводу, что модель «внешних стимулов» в наибольшей степени объясняет влияние ЕС на страны-кандидаты. «Наблюдаемые изменения в принятии правил объясняются в значительной степени независимыми переменными во внешней модели стимулов, в первую очередь надежной перспективой членства и четкой политической обусловленностью» (Schimmelfennig и Sedelmeier, стр. 10-11 Schimmelfennig F., Sedelmeier U. Introduction: Conceptualizing the Europeanization of Central and Eastern Europe / in Schimmelfennig and Sedelmeier, eds., pp. 1-28. 2005.).

Другие исследования так же подтверждают выбор в пользу аргумента рационального выбора, так как модели «социального обучения» и «воспроизведения примера» имеют объяснительную силу лишь для частных случаев, при этом данные модели более подвержены к воздействию тяжело вычисляемых переменных (Jacoby, 2004 Kelley J. International Actors on the Domestic Scene: Membership Conditionality and Socialization by International Institutions // International Organization 2004 / 58(2): P. 425-58.; Zьrn и Checkel, 2005 Zьrn M., Checkel J. Getting Socialized to Build Bridges: Constructivism and Rationalism, Europe and the Nation-State // International Organization 2005 / 59(4): P. 1045-1079.).

Еще большую роль неоинституционализм рационального выбора получил в преддверии большого расширения ЕС, а также после него, когда институты подстраивались под новую реальности. Так, большим внимание пользовался Ниццкий договор 2001 года Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts, signed at Nice, 26 February 2001 // Contents Official Journal - C 080, 10/03/2001, P. 0001-0087, который в значительной степени являлся подготовкой к расширению.

Исследователей интересовало как новое распределение голосов между странами-членами, так и коллективная способность государств-членов достичь договоренности по новой политике.

Несмотря на многочисленных достоинствах, стоит отметить две потенциальные слабости RCI. Во-первых, RCI по существу является теорией среднего уровня, воспринимая институты в основном как промежуточные переменные в политике ЕС. Т.е RCI не представляет собой цельной теорией европейской интеграции, и не обладает глобальным подходами как у неофункционалистов или федералистов. Однако, совместимость RCI с другими теоретическими моделями открывает перспективы увязки анализа среднего уровня институтов ЕС RCI с более широкими теориями, которые могли бы более полно объяснить процесс интеграции.

Во-вторых, RCI подход к ЕС основывается на весьма ограниченном наборе предположений о характере действующих лиц и институтов. Фактически, RCI слеп к наиболее важному преобразующему эффекту институтов ЕС - изменению предпочтений и идентичности (самоопределения) людей. Тяжело отрицать, что институты ЕС действительно имеют такой эффект. В такой ситуации нужно всегда иметь ввиду, что анализ RCI может недооценивать важность и влияние европейских институтов как самостоятельных институций.

Аргументом в пользу RCI в случае с ЕПС выступает предположение, что участие в этой политике является способом реализации интересов её участников, как ЕС, так и стран соседей. При этом надо особо отметить, что по отношению к политике соседства накоплено незначительно число литературы неоинституционального толка, что является серьезным упущением.

Отметим исследования Т. Боржель, которая в своем анализе ЕПС предложила применять логику институционализма рационального выбора (Bцrzel, 2003 Bцrzel T., Thomas R. Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. The politics of Europeanization (eds. K. Featherstone, C. Radaelli) / Oxford University Press 2003, P. 57-82.; 2011 Bцrzel T., Thomas R. From Europeanisation to Diffusion: Introduction // West European Politics, 2011 / Vol. 35, No 1, P. 1-19.).

Согласно ее представлению, взаимодействие в рамках ЕПС может быть представлено в виде рациональной игры в которой элиты стран ЕПС определяют формат участия в ней в зависимости от политического строя в стране, при этом сам ЕС выбирает либо стратегию стабилизации соседа или же его демократизации (при условии, что выбор и того и другого возможен, но не приносит значительного результата).

В данном случае автор предлагает использовать представленный теоретический конструкт, а также некоторые элементы, которые были посвящены расширению ЕС. Автор считает, что политика соседства и политика расширения имеют ряд общих черт, что увеличивает возможности для применения теории.

При этом, применение теоретических наработок политики расширения к политике соседства позволит выявить как различия между этими политиками, так и проанализировать предпочтения акторов-участников с позиции рационального поведения. Выявление несоответствия предпочтений акторов в рамках конкретной политики носит значительную роль, так как позволяет сделать ряд выводов относительно успешности этих политик.

Используя аргумент модели «внешних стимулов», предположим, что в рамках ЕПС акторы вырабатывают позиции относительно того, что для них является приоритетом во взаимоотношениях с соседом, и соотнося со своими соображениями, страны-соседи могут принять определенные европейские нормы и стандарты, а ЕС в свою очередь, вырабатывает такие форматы взаимодействия, которые позволяет ему наиболее полно реализовать свои ожидания от подобного взаимодействия.

Основными целями Европейского Союза в реализации ЕПС является развитие экономических связей, способствование политической и экономической модернизации, а также способствование обеспечения безопасности границ у соседа. Эти цели определены официальными документами ЕС (2006 On strengthening the European neighbourhood policy // COM(2006)726, European Commission, 2006.; 2011 A New Response to a Changing Neighbourhood. // Joint Communication by the High Representative of The Union for Foreign Affairs and Security Policy and the European Commission, Brussels 25 May 2011).

Что еще более важно, подобные цели ЕПС изложены исследователями, которые анализируют политику соседства с нескольких различных точек зрения (Cremona c.8, 2007 Cremona M., Meloni G. The European Neighbourhood Policy: A Framework for Modernisation? // EUI Working Papers LAW 2007/21.; Bцrzel 2014 Bцrzel T., Hьllen V. One voice, one message, but conflicting goals: cohesiveness and consistency in the European Neighbourhood Policy// Journal of European Public Policy - 21:7, 2014. P. 1033-1049; Агафонов с.23-26 Агафонов Ю. Стратегии элит стран Восточного партнерства как фактор реализации Европейской политики соседства: к вопросу о теоретическом подходе //Вестник международных организаций. - 2015. - Т. 10. - №. 4.]. ЕС пытался достичь данных целей путем постепенной трансформации политического режима у соседей, его демократизацией. При этом Союз прилагал усилия и для экономического роста региона соседства, а также призывал к укреплению границ соседа.

Страны-участники ЕПС, по-видимому, ставили изначально следующие задачи: получить максимальную выгоду от программ помощи, модернизировать свою экономику и повысить уровень эффективности государственного управления, который одинаково важен для всех типов режимов. При этом, отметим, что страны-соседства, их элиты, в-первую очередь, заинтересованы в сохранении существующего политического режима.

Такое предположение может показаться спорным, так как в зависимости от конкретных условий и институтов, на первый план могут выходить иные мотивы. Однако в данном случае, наше предположение продиктовано не только используемой теоритической рамкой рационального выбора, но и также политической историей большинства тоталитарных и авторитарных режимов, которые никогда просто так не отказывались от власти.

В случае, если существующие структурные и институциональные факторы в странах с недемократическим правление позволяют удерживать власть только путем сохранения авторитарного режима, эти страны будут стремиться ограничить взаимодействие в рамках ЕПС экономическими вопросами, и лишь теми, что приносят экономические выгоды, а также вопросами повышения эффективности бюрократии для укрепления легитимности, в то время как активное принятие советов ЕС по политическим реформам может привести к потере главенствующего положения текущей власти.

В то же время, если структурные и институциональные факторы создают ситуацию, в которой сохранение власти требует поддержания или развития конкурентоспособной политической системы, участие в ЕПС будет более активным, поскольку многие инструменты политики соседства непосредственно направлены на создание такого типа политической системы. интеграция международный европейский неоинституционализм

Существует альтернативный способ взглянуть на то, как правящие элиты принимают участие в ЕПС. Он включает в себя рассмотрение национальных интересов и идеологических установок, разделяемых властью и населением, то есть того, как ЕПС рассматривается в контексте возможностей (или их отсутствия) потенциального членства в ЕС, а не рационального анализа предпочтений с точки зрения политической власти.

Такой подход также является весьма перспективным. Фактически он позволяет оценить влияние ожиданий вступления в Союз на активность участия стран в ЕПС.

2. Юридическая база международной деятельности ЕС

Беря во внимание наднациональный характер ЕС, его опору на правовые документы, а также юридическое разграничение деятельности Союза и стран-членов, автор предлагает рассмотреть правовой аспект деятельности ЕС на международной арене.

Такой подход позволит нам понять специфику внешнеполитической деятельности Союза, её ограничения и юридические основания, что необходимо для дальнейшего полноценного рассмотрения природы Европейской политики соседства.

Базисом для проведения полноценной внешнеполитической деятельности ЕС является наличие у него статуса самостоятельного субъекта международного права, а также международной правосубъектности - способности приобретать и осуществлять права и обязанности на международной арене, нести ответственность по отношению к другим странам и международным организациям, самостоятельно заключать и исполнять международные договоры.

Европейский Союз изначально имел международную правосубъектность, но до Лиссабонского договора она носила фрагментарный характер, что объясняется внутренним устройством долиссабонского ЕС (структурой трех опор).

Лиссабонский договор 2007 года, вступивший в силу в декабре 2009 года, положил конец искусственному разделению международной правосубъектности ЕС. Теперь Союз по всем сферам своей компетенции выступает в качестве единого субъекта права и правовых отношений, что прямо вытекает из ст. 47 ДЕС Договор о Европейском Союзе (ДЕС), русская версия http://base.garant.ru/2566557/1/.

Участие во внешних делах основывается на внешнеполитической компетенции ЕС, которая распространяется на отношения с третьими странами, а также международными организациями. Основным источником полномочий институтов ЕС в рамках внешней компетенции выступают раздел 5 ДЕС «общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» и часть пятая ДФЕС «внешнеполитическая деятельность».

Внешняя компетенция ЕС охватывает различные области и проблемы международных отношений, которые являются предметом отдельных областей внешней политики и сотрудничества ЕС (общей внешней политики и политики безопасности, экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами). При осуществлении внешней компетенции институты ЕС не могут издавать юридически обязывающие предписания, подлежащие исполнению третьими странами и международными организациями как самостоятельными субъектами международного права.

Отношения между ЕС и другими субъектами международного права строятся на основе равноправного сотрудничества и согласования интересов, результаты которого могут юридически закрепляться в договорной форме (международных соглашениях Союза).

Соглашения, заключенные институтами ЕС и соглашения, от лица ЕС в целом, требуют одобрения руководящих органов (институтов). Наиболее важные соглашения также требуют утверждения (ратификации) Европейского парламента (например, соглашения об ассоциации страны).

В качестве особой формы международных соглашений, ЕС может заключать соглашения об ассоциации, которые, как правило, предоставляют широкий спектр направлений взаимного сотрудничества с подписавшими странами. Соглашение об ассоциации является обязательным условием для последующего присоединения третьей страны к ЕС (например, соглашения об ассоциации 1990-х годов со странами Восточной Европы, которые стали членами в 2004-2007 годах).

Однако, ассоциация с ЕС не предусматривает статуса ассоциированного члена (такая категория не известна праву ЕС). Подписавшие соглашения ассоциации страны все равно продолжают оставаться для ЕС третьими странами. С конца 20 века в практике ЕС есть еще одна особая категория международных соглашений, посредством которой он устанавливает тесное сотрудничество с другими странами - соглашения о партнерстве.

Если же говорить о юридической базе для ЕПС, она проистекает из раздела 3 “Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь” части пятой ДФЕС в котором урегулированы два направления международного сотрудничества, относящегося к категории совместной компетенции ЕС: сотрудничество в поддержку развития, включенное в компетенцию ЕС Единым европейским актом The Single European Act / Luxembourg, 17 February 1986. (гл.1 Сотрудничество в поддержку развития раздела 3 Сотрудничество с третьими странами и гуманитарная помощь части пятой ДФЕС), во вторых, экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами, отнесенное к ведению Союза Ниццким договором 2001 (гл.2 Экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами раздела 3, части пятой ДФЕС). Экономическое, финансовое, и техническое сотрудничество с третьими странами охватывает мероприятия по развитию взаимоотношений ЕС с третьими странами, которые не относятся к числу развивающихся (ст. 212 ДФЕС).

Начиная с 2004 года Союз начал разрабатывать еще одно направление международного сотрудничества, целью которого служит установление максимально тесных отношений со странами, географически расположенными поблизости от его территории (не обязательно имеющие общую границу с ЕС). Такое направление получила название европейская политика соседства.

До Лиссабонского договора, ЕПС не имела упоминаний в основных договорах ЕС. Изначально ЕПС имела юридическую основу в пунктах о развитии внешнего сотрудничества в Маастрихстком и Амстердамских договорах Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС), русская версия: Статьи 130u-130y, в дополнение к существующим положениям после Ниццкого договора к ним добавилось экономическое, финансовое и техническое сотрудничества с третьими странами.

ЕПС получила развитие в первичном праве после вступления Лиссабона. В статье ст.8 ДЕС, включённой в него Лиссабонским договором, указано, что имея дополнительные полномочия, ЕС поддерживает, координирует и дополняет действия государств-членов. Он имеет право принимать юридически обязательные акты, которые, однако, не должны повлечь за собой гармонизацию законодательства государств-членов:

1.ЕС может развивать со странами-соседями привилегированные отношения для создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве.

2.В целях параграфа 1 Союз может заключать специальные соглашения с заинтересованными странами. Данные соглашения могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных мероприятий. Договор о Европейском Союзе (ДЕС), русская версия: Статья 8.

Отметим некоторые особенности осуществления ЕПС. Согласно гибридной природе ЕПС, Комиссия представляла ЕС в переговорах в рамках ЕПС совместно со страной председателем ЕС, а также Верховным представителем.

С изменениями, внесенными Лиссабонским договором, Верховный представитель по внешней политике и безопасности ЕС теперь в то же время является вице-президентом Комиссии, что поставило его и возглавляемую им Службу внешних действий в качестве основы внешней дипломатии ЕС.

3. Институциональный дизайн политики соседства в рамках Союза Европы

Исследователями уже давно обсуждается вопрос акторности ЕС, что отражает наличие институциональной сложности ЕС, а также является попыткой концептуализации специфичного характера международной роли ЕС (Bretherton 2006 Bretherton C., Vogler J. The European Union as a global actor // New York, NY: Routledge 2006.; Jupille 1998 Jupille J., Caporaso J. States, agency, and rules: the European Union in global environmental politics // The European Union in the world community, ed. C. Rhodes, 213-29. Boulder, CO: Lynne Rienner, 1998.). В центре дискуссии находится уникальная институциональная конфигурация ЕС и то, как она влияет на внешнее представление, эффективность и признание ЕС другими игроками.

Сосредоточив внимание на многогранном влиянии институциональной структуры ЕС в вопросах внешней политики, критерии акторности, выдвинутые учеными, полезны не только в описании того, как может действовать ЕС, но и того, почему ЕС действует или бездействует в определенных ситуациях.

Вопрос определения акторности находит свое яркое отражение в случае ЕПС. Будучи составной политикой с несколькими целями (безопасность, экономическое процветание и демократия), ЕПС оперирует различными функциональными механизмами, которые регулируются различными институциональными составляющими Союза Bцrzel, T., Dandashly A., Risse T. Responses to the «Arabellions»: the EU in comparative perspective // Introduction. Journal of European Integration, 2004 / 37, No. 1: P. 1-17..

Реальность построения и реализации ЕПС показывает, что компетенция постановки целей ЕПС и принятия мер для их достижения, раздроблена между различными институтами ЕС и странами-членами ЕС.

Фактически, для того, чтобы понять, как и почему ЕС действовал в определенной ситуации, серьезное внимание должно быть уделено институциональной структуре ЕПС и властным отношениям, которые существуют между различными слоями управления, участвующих в определении целей ЕПС и реализации этой политики.

Свобода действий Брюсселя отличается в таких областях, как внешняя торговля, визовая политика, управление конфликтами или же поддержка демократии. В принципе, евробюрократия не будет возражать против расширения его компетенции в различных областях внешней политики, чтобы повысить контроль над всеми инструментами ЕС и уже имея слаженный институциональный механизм более эффективно выступать во внешней политике. Но все же, национальные государства не готовы к передачи широких внешнеполитических полномочий на наднациональный уровень, что является ограничением в проведении ЕПС.

Высокая степень единства целей ЕПС и путей для их реализации среди стран-членов ЕС и самого союза, будет служить сильным мандатом для действий ЕС в отношении целей и средств. Отсутствие такого единства может свидетельствовать о неоднозначности целей и / или нерешительности действий ЕС.

В целом можно отметить лишь незначительные изменения в документах ЕПС с момента развертывания этой политики. Важно, что все важные политические документы ЕПС имеют сильные отсылки на опыт расширения ЕС Magen A. The shadow of enlargement: can the European Neighbourhood policy achieve compliance? // The Columbia Journal of European Law, 2006. / 12, No. 2: 384-427..

При этом сам Союз подчеркивал, что ЕПС не является политикой расширения, что вызывало определенные разночтения по поводу конечной цели для соседства. На фоне подобной неопределенности, страны-члены делегировали управление делами соседства брюссельской бюрократии, которая отличается медленным, но предсказуемым реагированием на различные ситуации, используя стимулы (деньги, мобильность и доступ к рынкам) на основании смутных ожиданий реформ в странах-партнерах.

Однако, ЕС не обладает всеми средствами для достижения амбициозные цели, которые ставит перед ней Союз. Он наделен полномочиями в экономической сфере, но в разной степени сдерживается в вопросах урегулирования конфликтов, демократии, поддержки мобильности людей.

ЕПС отличается по ряду характеристик как от политики расширения, так и от внешней политики и политики безопасности Союза. Начнем с того, что кандидатами на присоединение могут быть страны прошедшие определенные процедуры по подаче заявки на вступление и могут быть отвергнуты либо одобрены, в то время как географических соседей не выбирают.

Кроме того, отношения с будущими членами в рамках процесса присоединения имеют определенную иерархию - ЕС в основном устанавливает условия для переговоров о вступлении, в отличие от отношений соседями. И, наконец, расширение основано на конечной цели - присоединение к Союзу, что полностью отсутствует в ЕПС.

ЕПС распространяется на 16 стран, в том числе 6 - из стран СНГ и 10 - из Средиземноморского региона. Общим условием для участия в ЕПС является наличие двустороннего базового соглашения о сотрудничестве с ЕС.

Для стран СНГ - это соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), средиземноморских стран - соглашения об ассоциации (СА). Для средиземноморских стран есть одно условие: обязательное участие в Барселонском процессе.

В ЕПС не входит Россия, так как имеет специальный режим общих пространств с ЕС. ЕПС не относится и к соседям отдаленных регионов ЕС, в частности, территории Франции в Южной Америке. Политика соседства не распространяется на страны, находящиеся в текущей повестке расширения ЕС, страны Европейской ассоциации свободной торговли, а также микрогосударства Западной Европы.

Содержание ЕПС изложено в Стратегическом докладе Комиссии ЕС от 12 мая 2004 г. Communication From The Commission. European Neighbourhood Policy. Strategy Paper // COM (2004) 373 final, Brussels 12.05.2004 Сотрудничество в нем разделено на 2 раздела - политический и специальный. Страна соседства в формате «28+1» (ЕС-28 + 1 страна-сосед) может выбрать пункты, в которых она заинтересована.

- К политическому блоку отнесены «общие ценности», проблематика реформирования стран для их реализации, а также участие стран соседства в реализации задач ОВПБ ЕС. В этом блоке Брюссель ждет от партнеров проведения внутренних реформ, которые приведут к укреплению демократических институтов и гражданского общества, соблюдению прав человека и развитию рыночной экономики. Поэтапный график выполнения этих задач соседние страны определяют сами, в зависимости от их возможностей. В общем, главным вектором развития соседних стран, выступает принятие соседями EU acquis.

- В области ОВПБ Союз предлагает своим соседям совместное достижение своих стратегических целей - обеспечить многосторонний подход к управлению глобальными процессами и ответам на вызовы безопасности. Этот блок подразумевает совместное предотвращение и урегулирование конфликтов, деятельность по созданию комплексной системы безопасности ЕС и его соседей.

- Специальный раздел ЕПС отнесен для вопросов социально-экономического развития. Главным элементом его является постепенное открытие рынка ЕС для стран-соседей в соответствии с принципами ВТО. Переход к четырем свободам ЕС подчиняется степени адаптации законодательства стран-соседей к требуемым нормам ЕС Lavenex S. The Study of the European Neighbourhood Policy: Methodological, Theoretical and Empirical Challenges / University of Nottingham, 25th-26th October 2007..

Принцип постепенного приобщения к деятельности ЕС также заложен в основу для других областей сотрудничества:

- Политический диалог - ассматривает вопросы внешней политики и политики безопасности, как регионального, так и международного измерения, предотвращение конфликтов, урегулирование кризисов и угроз общей безопасности (например, терроризм, распространение оружия массового уничтожения, незаконная торговля оружием);

- Экономическое и социальное развитие - предполагает дополнительные льготные торговые преференции и расширение финансовой и технической помощи;

- Юстиция и внутренние дела - предусматривает более тесное сотрудничество в области миграции, предоставление убежища, визовую политику, меры по борьбе с терроризмом, организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и оружия, отмыванием денег, финансовыми и экономическими преступлениями, конкретные шаги по укреплению судебной системы, сотрудничества между полицией и судебными органами, в том числе в области семейного права, а также сотрудничества с органами ЕС - Европолом и Евроюстом.

Политический механизм ЕПС направлен на реализацию своих основных целей, а его движущей силой является Комиссия ЕС. Она готовит первоначальный доклад о ситуации в каждой стране (country report), на основании которого, она совместно с соседними странами, составляет планы действий (Action Plan - AP) на срок от трех до пяти лет. Затем план передается в Совет ЕС и соседним странам для утверждения. Этот документ также должен быть одобрен органами, созданными на основе СПС или CA. После выполнения этих процедур план вступает в действие. Так как план действий не является юридически обязывающим документом, он не предполагает ратификации парламентами стран.

Планы действий включают в себя специальный - индивидуальный список показателей (benchmarks), от выполнения которого зависит объем финансовой помощи, выделяемой стране со стороны ЕС. Тем не менее, планы действий не включают никаких обязательств со стороны ЕС - Брюссель сам определяет, как размер помощи, так и ее получателя.

Мониторинг реализации планов действий осуществляется совместными органами, которые созданы в рамках СПС или CA. Европейская комиссия каждый год составляет доклад о реализации планов действий.

При успешном продвижении в осуществлении плана действий, ЕС может модифицировать отношения с такими соседями и перейти от СПС и СА к более продвинутому типу соглашений - соглашению о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли (DCFTA) - зоне свободной торговли, в которой торговля не отделяется от того, что обычно считается внутренними делами: закупки, интеллектуальная собственность, тендеры.

Финансовый механизм ЕПС. Важнейший компонент взаимодействия в рамках ЕПС - финансовая помощь. На период с 2007-2013 год ЕПС получила примерно 20% долю от общего бюджета ЕС на внешнеполитическую деятельность (50 млрд.евро). На бюджетный период (2007-2013 гг.) Еврокомиссия увеличила эту сумму и выделила в рамках нового механизма реализации ЕПС около 12 млрд евро в виде фонда бюджетных грантов. На период 2014 - 2020 года заложена сумма в 15.3 млрд.евро с вероятностью расширения. Новый «инструмент европейского соседства» обойдется ЕС в 15 млрд евро/ Deutsche Welle, 04.03.2015.

Изначально реализация ЕПС осуществлялась на средства фондов «ТАСИС» (TACIS для СНГ) и «МЕДА» (MEDA для Средиземноморья). В 2007 г. был создан новый Инструмент европейского соседства и партнерства (ЕИСП), который вобрал в себя программы ТАСИС и МЕДА, он также используется для финансирования сотрудничества ЕС с Россией. Этот инструмент сотрудничества находится под управлением Комиссии через департамент International cooperation and development (далее по тексту департаменты будут обозначаться «DG» - фр. Directorates-General), который превращает решения, принятые на политическом уровне, в конкретные действия на местах.

Финансированием проектов в странах ЕПС также занимается Европейский инвестиционный банк (ЕИБ). В дополнение к бюджету фондов ЕС, ЕИБ создан обладает кредитным фондом для инвестиций в соседние страны. ЕИБ предоставляет заинтересованным странам «пояса соседства» кредиты, сопоставимые по размеру с бюджетом грантов ЕС.

Кроме того, присутствует финансирование по линии тематических программ, таких как Европейская инициатива в области демократии и прав человека (EIDHR). В 2008 году началось внедрение еще одного механизма. Это - Инвестиционные инструмент (Фонд) соседства (Neighbourhood Investment Facility, NIF), задачей которого стало предоставление дополнительной помощи соседям Союза на реализацию инфраструктурных проектов Данные по Юн С. Формирование концептуальных, организационных и финансовых основ европейской политики соседства (2002-2004 ГГ.) //Вестник Томского государственного университета. - 2013. - №. 374. С.117-121.

Наряду с новыми финансовыми инструментами, был развернут ряд программ помощи для трансформации и адаптации соседних стран к модели государственного управления, продвигаемой ЕС - Twinning и TAIEX. Первой страной-получателем технической помощи в рамках механизма адаптации была Украина. ЕС выделил на него через Twinning 2,1 млн евро на два приоритетных проекта: 1,1 миллиона евро - на проект гармонизации нормативных актов в сфере электроэнергетики и 1 млн евро - для согласования со стандартами ЕС документации и государственных стандартов в области безопасности гражданской авиации.

В рамках TAIEX экспертами государственного сектора стран-членов ЕС предоставляется краткосрочная помощь для адаптации и применения положений законодательства ЕС в ряде областей, таких как сельское хозяйство и продовольственная безопасность, инфраструктура, внутренний рынок, безопасность, правосудие и другие. Программа TAIEX предоставляет странам соседства лучше понять положения законодательства ЕС и дает помощь в поиске эффективных способов его внедрения.

Теперь перейдем к рассмотрению целей, поставленных ЕПС:

Демократия: Демократическая риторика всегда присутствует в официальном лексиконе ЕС. До начала арабской весны, ЕС настаивал на «общих ценностях» в качестве основы для развития отношений с соседями К примеру: Communication From The Commission. European Neighbourhood Policy. Strategy Paper // COM (2004) 373 final, Brussels 12.05.2004.

On strengthening the European neighbourhood policy // COM (2006)726, European Commission, 2006.

A strong European neighbourhood policy // COM (2007) 774, European Commission 2007.. Конечная цель ЕС описывается как «глубокая и всеобъемлющая демократия», концепцию которой ЕС принял на вооружение в качестве краеугольного камня своих отношений с соседями после арабской весны. В то время как ЕС избегает точного определения того, что понимать под «глубокой и всеобъемлющей демократией», существуют очевидные разночтения у ЕС и партнеров.

Проведение свободных и справедливых выборов, внедрение института сдержек и противовесов, верховенства права, социальной справедливости, прав человека - все это ценности западной либеральной демократии. Однако, как показывает практика, у соседей ЕС может быть совсем другое понимание демократии Wetzel A., Orbie J. 2011. Promoting embedded democracy? Researching the substance of EU democracy promotion. European Foreign Affairs Review 16: 565-88.. Основным механизмом продвижения демократии в рамках ЕПС является принцип обусловленности, который воплощается в различных документах, согласно которым институты ЕС и государства-члены имеют исключительную или совместную компетенцию. Поддержка демократии в рамках Европейского инструмента в области демократии и прав человека (EIDHR) является исключительной компетенцией DG International cooperation and development.

Планы действий ЕПС и отчеты о ходе работы, где устанавливаются условия продвижения демократии и оцениваются промежуточные результаты стран соседства являются продуктом европейской внешнеполитической службы (EEAS). Выводы Совета отражают реакцию стран-членов ЕС в вопросах, связанных с демократией в странах соседства.

Введение санкций в случае политических репрессий и грубых нарушений прав человека, таких, как замораживание активов, визовые ограничения, эмбарго на поставки оружия и т.д. - находится в руках государств-членов ЕС, которые действуют единогласным решением в рамках ОВПБ. Введение санкций является самым трудным, поскольку это не предполагает конкретных обязывающих правовых механизмов. ЕС не разделяет различные типы режима и исходит из утверждения принципа «one size fits all» Bцrzel T., Risse T. One size fits all! EU policies for the promotion of human rights, democracy and the rule of law //Workshop on Democracy Promotion. - 2004. - Т. 4..

При этом страны-члены часто следуют своей логике в определении типа режимов и того как с ними взаимодействовать, пусть и в рамках ЕПС. Наиболее отчетливо это проявляется когда речь заходит о принятии карательных действий в отношении недемократических режимов, либо в виде санкций или сильных осуждений в случае возникновения кризисных явлений. Не имея возможности преодолеть эти разночтения в позициях, а также желая не навредить населению стран с внутренними противоречиями и спорными режимами, ЕС до сих пор ограничивался практикой позитивной обусловленности в контексте выполнения планов действий и положительных докладов о ходе реформ.

Принцип «more for more» - «большее за большее» (усердие в реформах в обмен на большую помощь ЕС) говорит о пути к цели через поощрение. При этом обратная негативная обусловленность - "меньше за меньшее» не имеет обращения в рамках ЕПС. На практике это означает, что нарушение демократических принципов в странах соседства часто остается безнаказанными, в то время как дискуссии среди стран-членов ЕС не всегда приводят к серьезным коллективным действиям против авторитарных действий у соседей Del Sarto R., Schumacher T. From Brussels with love: leverage, benchmarking and the action plans with Tunisia and Jordan // Democratization 2011 / 18 (4), P. 932-955..