Миграционная политика государств

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. История развития миграционных процессов в Северной Америке

1.1 Развитие миграционных тенденций на североамериканском континенте

1.2 Образование НАФТА и ее влияние на миграционное ситуацию в регионе

2. США, Канада, Мексика: современная миграционная ситуация

2.1 Проблемы современных миграционных процессов

2.2 Миграционная политика государств

Заключение

Введение

Актуальность темы определяется тем, что в условиях глобализации и усиления взаимозависимости государств некоторые элементы успешной миграционной политики США и Канады могут быть переняты и Казахстаном, особенно в вопросах противодействия нелегальной миграции.

Прогнозы сокращения и старения населения развитых стран, предрекающие неизбежный рост их потребностей в иностранной рабочей силе, спровоцировали горячую полемику вокруг проблем миграции. Традиционно считалось, что она обеспечивает принимающие общества недостающими трудовыми ресурсами и вносит весомый вклад в их экономическое развитие. Однако теперь, когда отчетливо проступают негативные социально-политические последствия иммиграции - в первую очередь такие, как усиление угрозы терроризма, эрозия национальной идентичности, рост межэтнической конфликтности и политического экстремизма, - все чаще подвергается сомнению ее, казалось бы, бесспорно позитивный хозяйственный эффект. Сторонники ограничения миграции приписывают ей увеличение безработицы, падение заработков среди коренного населения, повышение социальных расходов, замедление экономического роста и пр.

Миллионы людей ежегодно пересекают государственные границы в поисках нового места жительства или работы, с целью учебы или различного вида стажировок, на отдых или лечение, спасаясь от политических, национальных, расовых и других преследований или экологических бедствий. Эти и другие виды миграционного движения часто объединяются в понятие международная миграция населения, которая в наше время приобрела поистине глобальный характер и затрагивает практически все страны мира.

В данной дипломной работе охвачены три крупнейших государства североамериканского континента, так как этот регион является одним из самых привлекательных для мигрантов всего мира. Процессы международной миграции регулируются как государством, так и международно-правовым актом. В основе регулирования этого процесса лежат две противоположные тенденции. С одной стороны, следование принципа открытой экономики требует от государства соблюдения принципа свободного перемещения трудовых ресурсов и населения, а с другой - реальная обстановка в стране заставляет применять разного рода запреты и ограничения.

Международная миграция рабочей силы во второй половине ХХ века стала важной частью процесса интернационализации международной хозяйственной жизни. Трудовой потенциал, будучи важнейшим фактором производства, ищет свое наиболее эффективное использование не только в рамках национального хозяйства, но и в масштабах мировой экономики.

Международный рынок рабочей силы охватывает разнонаправленные потоки трудовых ресурсов, пересекающих национальные границы. Международный рынок труда объединяет национальные и региональные рынки рабочей силы. Международный рынок рабочей силы существует в форме трудовой миграции. Рабочая сила, перемещаясь из одной страны в другую, предлагает себя в качестве товара, осуществляет международную трудовую миграцию.

Чем обусловлена все возрастающая миграционная подвижность миллионов людей, какие современные закономерности ее определяют, какие последствия влечет международная миграция населения для социально-экономического и демографического развития государств - иммиграции и - эмиграции, какова должна быть миграционная политика с учетом современных реалий по ужесточению ее мер, с одной стороны, и их "упрощения", с другой стороны, в связи с устранением государственных преград в рамках различных союзов (в данном случае, НАФТА) и появлением прозрачных границ? Эти и другие вопросы имеют не просто научный теоретический интерес, но и важный практический, ибо правильные на них ответы могут стать важным вкладом в эффективное развитие как отдельных государств, так и мира в целом. Этим, в частности, и обуславливается актуальность выбранной темы.

Актуальность темы объясняется и тем значением, которое имела, имеет и будет иметь международная миграция населения, как один из важных демографических процессов, для демографического развития отдельных стран и регионов мира.

Предмет исследования включает миграционную ситуацию на североамериканском континенте и в этом ключе современные миграционные процессы и миграционную политику США, Канады и Мексики.

Цель дипломной работы. В настоящей дипломной работе предпринята попытка рассмотреть и проанализировать проблемы миграции, проследить историю развития миграционных процессов на Североамериканском континенте.

Достижение поставленной цели возможно при решении ряда следующих задач:

- выяснить особенности развития миграционных тенденций стран Северной Америки;

- показать роль и влияние НАФТА на миграционные процессы, происходящие на континенте;

- раскрыть проблемы трех крупнейших государств, связанные с интенсификацией миграционного движения;

- ознакомить с политикой государств, направленной на урегулирование и контроль миграционных течений в Северной Америке.

- наиболее доступно раскрыть принцип работы миграционного аппарата.

Методология исследования. Несомненный научный интерес при анализе международной миграции населения представляют различные методы этого анализа. Наиболее важным при этом является и оценка параметров динамики показателей, с помощью которых описываются те или иные количественные и качественные изменения миграционных процессов во времени и в регионе. Заметим, что в разработку данных методов анализа миграционных процессов (как и демографических в целом) и их применение, внесли большой вклад многие ученые мира, такие как Г. Кенвуд, Дж. Най, Д. Спенер, а также представители российской ученой элиты - Н.Ю. Кудеяров, Л.А. Немова. О.А. Иванов и другие. Вместе с тем, анализируя работы тех или иных ученых, надо ясно представлять, что международная миграция населения является лишь одним из основных типов миграционного движения и соответственно обусловлена определенными общими тенденциями и закономерностями, присущими этому движению в целом.

Также с целью научного и объективного подхода к исследованию темы в настоящей дипломной работе были использованы методы сравнительного анализа и системного подхода.

Важными источниками статистической и теоретической информации стали материалы нормативно-правовых актов государств, такие как Конституционный акт 1867 года, Закон "Об иммиграции и защите беженцев" от 28 июня 2002 года, доклады ООН и выступления известных политических деятелей, таких как Дж. Буш - мл., Б. Обама, и другие, материалы специализированных научных журналов по международной миграции, такие как "Erem", "Cepal".

В ходе исследования также были использованы такие научные методы, как метод прогноза и анализа миграционной ситуации, исторический метод эволюции миграционной политики государств, метод контент-анализа при работе с периодической литературой и метод ивент-анализа развития миграционных процессов.

Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период, начиная c 90-х гг. ХХ века вплоть до первых десятилетий ХХI века.

1. История развития миграционных процессов в Северной Америке

1.1 Развитие миграционных тенденций на североамериканском континенте

Для международной миграции населения, охватывающей почти все страны и территории мира и затрагивающей интересы миллиардов жителей как в принимающих, так и в отдающих мигрантов государствах, характерно усиление неравномерного глобального перераспределения человеческих ресурсов, одного из ключевых составляющих общественного развития.

Поляризация в мировом распределении человеческих ресурсов находит выражение не только в прогрессирующих различиях между США, другими ведущими центрами притяжения мигрантов и странами их происхождения. Идёт дальнейшее размежевание принимающих стран - по количественному и качественному составу иммигрантов, по их доле в рабочей силе, по степени воздействия на изменение расово-этнического, конфессионального, профессионального, возрастного состава населения этих стран.

Проявления экономической глобализации разнообразны. Наряду с активным развитием торговли товарами и услугами между странами происходит интенсивное международное переплетение прямых и портфельных инвестиций, вынос за границу филиалов транснациональных корпораций. Все эти процессы внимательно изучаются и комментируются учеными и экспертами. Но вне их поля зрения оказывается такой важный аспект глобализации, как международная миграция трудовых ресурсов и формирование мирового рынка труда [1, с 503]. Между тем этот феномен становится все более значимым элемeнтом соврeменной мировой экономики. Вмeсте с вывозом капитала развивается встречный процесс - эмиграция людей в поисках лучших условий для самих мигрантов и их семей: сравнительно высоких заработков, более благоприятных социальных условий, перспектив карьерного роста.

Трудовая миграция - явление не новое. В период колонизации Северной и Южной Америки более полумиллиона испанцев и португальцев и около 700 тыс. британских подданных отправились в заокеанские колонии. В общей сложности с 1821 г. по 1915 г. из Европы уехали около 44 млн. человек. Параллельно в XV-XIX веках в качестве рабов насильно были переправлены через Атлантику 11 - 12 млн. африканцев. В период между 1842 и 1900 годами около 2,3 млн. китайцев и 1,3 млн. индийцев работали по контракту в Юго-Восточной Азии, Африке и Северной Америке

Основной причиной массовой трудовой миграции в тот период была перенаселенность и растущая нехватка средств существования в условиях дробления крестьянских земельных наделов. Подавляющая часть населения жила в сельской местности. В случае сильных неурожаев наступал массовый голод. Были и другие причины массовой эмиграции, например, религиозная несовместимость [2].

Позднее выталкивающий эффект перенаселенности деревни под влиянием растущего спроса на рабочую силу в промышленных европейских городах стал постепенно ослабевать. Миграция европейцев за океан уступила место переселению из менее развитых стран Азии, Латинской Америки и Африки, где усилилось перенаселение деревни, а индустриализация еще не началась. Сложились и более благоприятные материальные условия для отъезда за рубеж [3]. Во-первых, средний уровень доходов в развивающихся странах повысился, позволяя накопить деньги на дальний переезд. Во-вторых, резко снизилась стоимость международных переездов и международной коммуникации. В период с 1970 г. по 2000 г. цена воздушного путешествия через Атлантический океан снизилась на три пятых от исходного тарифа, а стоимость трехминутного телефонного разговора между Австралией и Великобританией упала примерно с 350 долл. в 1926 г. до 0,65 долл. в 2000 году. С развитием Интернет-телефонии она снизилась фактически до нуля. Эти тенденции сделали переезд и обустройство в отдаленных местах назначения более легкими, чем когда бы то ни было преждe. миграционный старение трудовой

Широкая международная миграция сопровождается смешением этносов и рас из различных континентов. О всемирных масштабах этого процесса дает представление таблица показателей доли иммигрантов из разных континентов в их общем числе (в %)

Доля иммигрантов из разных континентов в их общем числе (в %)

При всей приблизительности подсчетов очевидно, что миграция трудовых ресурсов - мощный фактор перемешивания представителей различных народов и вероисповеданий. Такое "вливание" в местное общество и культурную среду чужеродных элементов порождает серьезные проблемы [2].

В XIX и начале XX веков массовый приток иммигрантов в Северную Америку благополучно врастал в молодую, все еще формирующуюся нацию. Через одно-два поколения иммигранты уже чувствовали себя полноценными американцами. Эта ситуация породила концепцию "плавильного котла". Но в Старом Свете и в некоторых британских доминионах, где современные нации формировались многие столетия и сложились устойчивые культурные традиции, переплавка аборигенов и пришельцев в некий новый "сплав" оказалась невозможной [4].

Прежде всего посмотрим на место иммиграции в истории США. Население Америки сегодня превышает 312 млн человек. Соединенные Штаты при этом остаются единственной высокоразвитой страной мира, в которой население продолжает расти, причем достаточно высокими темпами: как ожидается, в 2050 г. оно достигнет 438 млн. Ежегодно население США увеличивается приблизительно на 2 млн человек за счет естественного прироста и на 1 млн - вследствие иммиграции. Как уже отмечалось, совокупная численность иммигрантов в стране оценивается в 39,6 млн человек, они составляют приблизительно одну восьмую часть населения Соединенных Штатов. Около 22 млн из них вовлечены в экономически активную деятельность. США, основанные в качестве переселенческой колонии, привлекали иммигрантов со всего света как страна политической свободы и широких экономических возможностей. Первые поселенцы были в основном протестантами, приезжавшими в XVII и первой половине XVIII века в Северную Америку из Западной и Северной Европы, нередко спасаясь от религиозных преследований на родине. Несмотря на этническую, культурную и религиозную близость первых иммигрантов, уже в тех условиях нередко проявлялись элементы ксенофобии и групповых предрассудков. И это притом, что американцы представляют собой нацию иммигрантов. Структура иммиграционных потоков начала меняться в XIX веке. Революции, образование независимых государств в Латинской Америке, попадание их в сферу экономического и политического влияния Соединенных Штатов (в том числе и вполне открытого, основанного на провозглашенной в 1823 г. "доктрине Монро"), развитие транспорта и связи, политические перемены во многих частях мира - все это привело к интенсификации иммиграции и к изменению территориальной ориентации и этнонациональной структуры миграционных потоков. Если первая волна иммигрантов была протестантской, то в середине XIX века началась интенсивная иммиграция из католических стран Средиземноморья и Ирландии. В среде протестантов она породила опасения по поводу возможного изменения религиозного и этнического баланса и требования ввести иммиграционные квоты, чтобы не допустить усиления католических групп. Многие тогда считали иммигрантов-католиков "агентами влияния" Папы Римского (напомним, что за всю историю США только один католик - Джон Ф. Кеннеди - был избран президентом). Эти опасения еще более усилились, когда во второй половине XIX века среди иммигрантов стала расти доля выходцев из Азии (в частности, контрактных рабочих из Китая) и представителей нехристианских конфессий. К 1880 г. более 200 тыс. китайцев поселились в Калифорнии, составив почти 10% ее населения. В ответ на это в 1882 г. Конгресс принял Акт об исключении китайцев, который на десять лет запретил китайскую иммиграцию и натурализацию китайцев - постоянных жителей США. Этот запрет был продлен в 1892 г., а в 1902 г. он стал на какое-то время постоянным. В результате в течение последующих сорока лет китайское население США сократилось более чем на 40% (окончательно запрет был отменен лишь в 1943 г.). В 1923 г. Верховный суд США принял аналогичное решение, на этот раз исключавшее индийцев из числа "белых" иммигрантов, которое лишало их иммиграционной квоты [5]. Начиная с 1890-х годов, значительные миграционные потоки устремились в США из Центральной и Восточной Европы, включая масштабную еврейскую иммиграцию: в 1890-х годах доля выходцев из Западной Европы в иммиграционном притоке оказалась менее 50% по сравнению с более чем 95% в 1860-х. Одновременно увеличивался масштаб иммиграции: только через знаменитые "иммиграционные ворота" на нью-йоркском острове Эллис за период с 1892 по 1954 гг. прошли более 12 млн человек. Иммиграционный прирост достиг своего пика в первом десятилетии XX века, когда в страну въехало около 9 млн человек. В 1910 г. 14,7% жителей США оказались рождены за пределами страны (в настоящее время эта доля составляет около 12,7%). Увеличение количества иммигрантов и изменение их религиозного и этнического состава вызвали бурную общественную реакцию. Звучали многочисленные требования ограничить либо вообще прекратить иммиграцию на определенный срок. В 1840-х годах, например, появилась партия под своеобразным названием "Ничего не знаю", которая выступала против допуска в Соединенные Штаты иммигрантов из католических стран, якобы готовивших переворот и избиение протестантов в США. Несколько аналогичных партий под разными предлогами также пытались добиться запрета китайской и еврейской иммиграции. Среди них - сформированная Деннисом Кирни в 1878 г. в Калифорнии и ставшая достаточно влиятельной Партия трудящихся, выступавшая за запрет китайской иммиграции, Американская ассоциация защиты, созданная Генри Бауэрсом в 1887 г. и насчитывавшая к 1894 г. 500 тыс. членов, а также учрежденная в 1894 г. Американская ограничительная лига, которая предлагала ввести жесткое разделение иммигрантов на "желательных" и "нежелательных". В 1920-х годах с подобными требованиями выступал Ку-клукс-клан, насчитывавший от 5 до 9 млн членов, преимущественно на юге США, и ставивший целью добиться запрета на иммиграцию евреев и католиков.

В начале XX века был принят ряд жестких административных мер, направленных на ограничение иммиграционного притока и регулирование его этнической и региональной структуры. В частности, Иммиграционный Акт 1917 г. выделил несколько категорий мигрантов, не подлежавших приему, и внес уточнения в уже существовавший ценз грамотности. Новые ограничения были введены в 1918, 1921 и 1924 гг. Законодательные акты 1921 г. и особенно Акт об ограничении иммиграции 1924 г. закрепили иммиграционные квоты, основанные на этническом составе населения США в 1920 г. Они были призваны обеспечить сохранение существующих межэтнических и прочих пропорций в составе американского населения. Ежегодная иммиграция из отдельных стран и регионов не должна была превышать "одной шестой процента населения континентальной территории США в 1920 г.". Данная система не предусматривала квот для мигрантов из Азии и Африки. (Впоследствии некоторые ограничения на иммиграцию из азиатских стран были отменены.) В то же время не было предусмотрено ограничений для мигрантов из стран Западного полушария. За "Великой депрессией" 1929 г. последовали новые административные меры, направленные на ограничение любой новой миграции. В результате поток иммигрантов снизился с 280 тыс. человек в 1929 г. до 23 тыс. в 1933 г. Одним из трагических последствий этих мер стало замедление притока беженцев в 1920-1930-х годах, в период бурных потрясений и фашистской экспансии в Европе. Новые изменения были внесены в миграционное законодательство в послевоенный период. Закон о внутренней безопасности (1950 г.) фактически запретил иммиграцию коммунистов и других левых "подрывных элементов". Акт МакКэррена-Вальтера, принятый Конгрессом в 1952 г., подтвердил наличие квот, введенных в 1924 г. Как и ранее, квоты не распространялись на выходцев из стран Западного полушария и супругов и детей американских граждан. Хотя некоторые ограничения по расовому признаку были отменены (например, в 1946 г. Акт Люса-Селлара расширил квоты на иммиграцию выходцев из Азии и разрешил их ограниченную натурализацию), список политических ограничений, появившийся в 1950 г., был расширен. В течение долгого времени действовал запрет на въезд в США мигрантов, больных рядом инфекционных и наследственных заболеваний. Революционные изменения в миграционном законодательстве, направленные на снятие региональных и расовых ограничений, начались в 1960-х годах, в рамках общей либерализации и борьбы за гражданские права. Акт об иммиграционной реформе (1965 г.) увеличил годовой иммиграционный лимит и ликвидировал региональные и этнические квоты, однако число людей, въезжающих из одной и той же страны, было ограничено 20 тыс. человек. Приоритет теперь отдавался воссоединению семей и стимулированию притока работников высокой квалификации. Несмотря на этническую, культурную и религиозную близость первых иммигрантов, уже в тех условиях нередко проявлялись элементы ксенофобии и групповых предрассудков. И это притом, что американцы представляют собой нацию иммигрантов. Следствием нового подхода и отмены дискриминационных квот стало стремительное изменение региональной и этнической структуры иммиграционных потоков: доля европейцев с более чем 90% в период до 1965 г. снизилась до 10% двадцать лет спустя. В результате большинство иммигрантов теперь прибывают в США из развивающихся стран. В настоящее время половина родившихся за границей жителей США приехали из Латинской Америки, четверть - из Азии. Иммиграция, таким образом, стала механизмом быстрого изменения этнической структуры населения Америки. Достаточно упомянуть, что численность так называемых "hispaniсs" (испаноязычных, выходцев из стран с доминированием испанского языка, независимо от их национального и расового происхождения) возросла с 500 тыс. в 1900 г. до более 50 млн в настоящее время. Миграционная система получила дальнейшее развитие с принятием Конгрессом Акта об иммиграционной реформе и контроле (1986 г.). В отличие от предыдущих документов, этот акт был ориентирован, прежде всего, на решение проблемы незаконной трудовой иммиграции, которая достигла колоссального масштаба. По сути, это был компромисс, направленный одновременно на легализацию многих иммигрантов, уже находившихся в США, и создание препятствий для нелегальной иммиграции в будущем. Те нелегалы, которые могли доказать, что они постоянно жили в США с 1 января 1982 г. или ранее, могли получить амнистию и легализоваться с перспективой получения права на постоянное жительство. Несмотря на это, многие нелегалы не пытались изменить свой статус, так как не могли документально подтвердить длительность своего пребывания в США. К тому же они опасались, что даже в случае успеха некоторые члены их семей все равно могли быть депортированы. В результате из приблизительно 6 млн незаконных мигрантов, находившихся на тот момент в США, легализовать удалось 2,7 млн. С этого времени работодатели, сознательно нанимавшие нелегальных мигрантов, могли быть подвергнуты штрафам, а в случае повторных нарушений даже приговорены к тюремному заключению. Кардинально изменился и порядок оформления разрешений на работу. Теперь его необходимо было получать до начала трудовой деятельности иностранного работника. Одновременно отказ от принятия на работу легальных мигрантов из-за их национальной, религиозной или расовой принадлежности стал считаться незаконным и также мог повлечь за собой штрафы и судебные иски. Любопытно, что этот акт был подписан Рональдом Рейганом - консервативным президентом, считавшим, тем не менее, необходимым вывести нелегалов из "серой зоны" и обеспечить подпитку американской экономики трудовыми ресурсами. Рейган, в течение восьми лет занимавший пост губернатора приграничной Калифорнии, прекрасно понимал, что решить проблему незаконной иммиграции одними запретительными мерами невозможно. Аналогичная реформа была проведена в 1990 г. с принятием Конгрессом нового Иммиграционного акта. Иммиграционные квоты были вновь увеличены, особенно в отношении членов семей, с тем, чтобы сократить нелегальную иммиграцию и усилить контроль со стороны правоохранительных органов. К началу XXI века число нелегальных мигрантов в США составляло, по разным оценкам (в зависимости от методологии подсчета и политических пристрастий авторов оценок), от 5 до 20 млн человек. Наиболее часто называется цифра 11-12 млн, что составляет примерно 4% населения страны и около 30% от совокупной численности иммигрантов.

Канада, как и США, - страна иммигрантов. С 1860 г. по 2008 г. в Канаду въехало свыше 16 млн. человек, что составляет примерно половину её современного населения. Но если иммиграция в США долгое время носила преимущественно стихийный характер, то Канаду следует рассматривать как общество, сформировавшееся в результате целенаправленной иммиграционной политики. Само географическое положение этой страны предопределило значительную подконтрольность миграционных потоков средствам государственного регулирования, поскольку иммигранты, как правило, прибывали через морские порты.

С 1917 г. до середины 1960-х годов в США и Канаде наблюдался период рестрикционизма в иммиграционной политике - ужесточались меры, направленные на ограничение потока переселенцев.

В середине 1960-х годов в иммиграционной политике как США так и Канады произошли изменения. Обе страны отказались от расовой дискриминации, в связи с чем поменялся национальный состав иммигрантов: резко увеличилась доля переселенцев из Азии, Африки, Латинской Америки за счёт сокращения доли иммигрантов европейского происхождения. Для "новой иммиграции" стала характерна значительная географическая, расовая и религиозная разнородность.

В это же время американская и канадская иммиграционные политики начинают существенно расходиться. Канада при отборе будущих иммигрантов делает упор на их образование и квалификацию, поэтому 60% переселенцев приезжают в Канаду на основании трудоустройства и лишь 25% - на основании родства [6, С.13].

С 1967 г. - впервые в истории мировой иммиграционной политики - в Канаде начала действовать балльная система отбора иммигрантов. С этого момента канадская иммиграционная политика стала считаться одной из самых эффективных в мире и служить примером для многих стран (в 1989 г. балльная система была введена в Австралии, в 1991 г. - в Новой Зеландии). При квалификации потенциального иммигранта учитывается его возраст, образование и профессиональная подготовка, опыт работы, знание языков, а также спрос на его профессию.

В период "холодной войны" Соединённые Штаты большое значение придавали приёму беженцев из коммунистических стран. Канада также проводила аналогичные акции, однако основное направление её иммиграционной политики оставалось экономическим.

После терактов 11 сентября 2001 г. в иммиграционных системах США и Канады произошли серьёзные изменения. Главными задачами администрации Дж. Буша-мл. стали обеспечение безопасности страны и борьба с международным терроризмом. Приезд новых поселенцев и относительная открытость американских границ уже воспринимались как потенциальная угроза. Система институтов, ответственных за проведение иммиграционной политики в США, была реформирована, и они почти полностью перешли в подчинение созданному Министерству национальной безопасности. Канада после терактов 2001 г. объединила свои усилия по охране границ и борьбе с терроризмом с Соединёнными Штатами, сохранив, тем не менее, собственную иммиграционную политику.

В отличие от Канады для США безусловным лидером в поставке иммигрантов, в том числе нелегальных, является Мексика. Из 37,3 млн. переселенцев в целом 11,6 млн. - мексиканцы [7]. Проблема нелегальной иммиграции чрезвычайно остра. По данным официальной статистики, в начале 2009 г. в Соединённых Штатах проживало около 10,8 млн. нелегальных иммигрантов, а по неофициальным данным их численность могла доходить до 15 млн. человек [8].

История развития миграционных процессов Мексики тесно переплетается с развитием миграционных тенденций Североамериканского континента в целом. Известно, что иммиграция на территорию Мексики менее популярна, чем эмиграция из нее. Замечено активное передвижение мексиканцев на территорию США, из года в год количество нелегальных мигрантов возрастает. В этой связи правительствами обоих государств разрабатывались законы, программы по обеспечению свободного передвижения легальных мигрантов, и в то же время по ограничению передвижений нелегальных мигрантов. Масштаб проблемы, которую пытаются решить в США, подчеркивает тот факт, что Мексика занимает первое место в мире среди ведущих стран ? доноров миграции и третье место в качестве получателя денежных переводов, уступая лишь Индии и Китаю.

Представленный калейдоскоп статистических данных демонстрирует грандиозность вовлеченности латиноамериканцев в миграционный процесс и их взаимосвязь с Соединенными Штатами. В этом контексте вопрос о миграционной реформе и выбор пути решения проблемы нелегальной миграции может рассматриваться уже не только как исключительно внутриполитическая задача США. Она выходит за рамки страны, ее можно проецировать на двусторонние отношения США и Мексики и оценивать глобальные последствия предпринимаемых попыток регулирования миграции североамериканской страной.

В настоящее время разработка миграционной реформы стала одним из приоритетов внутренней политики США. Президент США Барак Обама обозначил данный вопрос в качестве основного направления работы своей администрации. Эта инициатива давно ожидалась американским обществом, однако в нем самом нет консолидированного мнения, какого именно результата и какими средствами можно и нужно достичь. Миграционная инициатива Б. Обамы воспринимается как новаторский шаг уже просто по самому факту постановки проблемы. Однако при более подробном изучении американской истории последних пятнадцати лет становится очевидным, что в настоящее время мы наблюдаем как минимум третью попытку разработки всеобъемлющей миграционной реформы. Рассмотрим подробнее основные вехи этого процесса. Стремительный рост миграции из Мексики в Соединенные Штаты начался в 1970-е гг. Начиная с 1980-х гг. в США предпринимались неоднократные попытки снижения уровня нелегальной миграции. Они велись по нескольким направлениям: ужесточение пограничного контроля (строительство "стены" на границе, депортация, усиление мер контроля границы) и, собственно, законодательные инициативы, направленные на изменении статуса нелегальных мигрантов.

Самой крупномасштабной стала реформа миграционного законодательства 1986 г., когда был принят Закон о реформе и контроле над иммиграцией. Данный закон дал возможность тысячам нелегалов узаконить статус пребывания на территории США, однако он не позволил ограничить поток мигрантов, пересекающих мексиканоамериканскую границу. Опыт 1986 г. показывал, что последствия принятия закона были многофакторными: упорядочив одну проблему, он не решил другую и сформировал третью. Закон 1986 г. опирался на идею о том, что "наказания, включая санкции против работодателей, укрепление безопасности границ, а также такие меры стимулирования, как увеличение количества легальных иммигрантов и амнистия нелегалов, уже находящихся в стране, позволят покончить с нелегальной миграцией. Вскоре выявилась иллюзорность подобных планов: предложение об амнистии на время сократило поток нелегальной миграции, но этого оказалось недостаточно, чтобы искоренить ее совсем" [9].

По оценкам американских специалистов по миграционной политике, легальный статус получают около 30 % иммигрантов, несмотря на нарушение законодательства в прошлом. Помимо IRCA, за период с 1986 г. по настоящее время предпринимались неоднократные, хотя и не столь масштабные, попытки ограничения масштабов незаконной миграции [10].

Несмотря на то, что с 1986 г. все попытки осуществления подобной интегральной реформы неизменно проваливались, вера в возможность ее продвижения и необходимость решения тактических внутриполитических задач заставляли предпринимать все новые и новые попытки.

К этому шагу подталкивали не только необходимость решения непростого вопроса с нелегальной миграцией, но и задачи более широкого, в том числе интеграционного масштаба. Наибольшие подвижки в этом вопросе ожидались в начале первого десятилетия XXI в. США активно развивали НАФТА, был преодолен финансовый кризис 1994 г., экономическая интеграция с Мексикой в рамках заключенного договора шла по нарастающей, американская "Инициатива для Америк" о создании Всеамериканской зоны свободной торговли (АЛКА) имела стратегическое значение. Пример активно развивающегося проекта Европейского союза, перешедшего в новую стадию с подписанием в 1992 г. Маастрихтского договора, демонстрировал новую модель региональной интеграции. Режим свободного перемещения в рамках Евросоюза, позволявшего гражданам входивших в него стран беспрепятственно выбирать страну для работы и проживания, давал основания для анализа получаемого опыта.

На рубеже XX-XXI вв. была предпринята новая попытка полномасштабной иммиграционной реформы. Только что избранный президент США республиканец Джордж Буш-мл. (2001?2009) и лидер на тот момент оппозиционной мексиканской Партии национального действия (PAN) Висенте Фокс (2000?2006 гг.) в феврале 2001 г. начали полномасштабные переговоры по вопросам нелегальной миграции. Среди главных вопросов их повестки фигурировали, в частности, проблемы, связанные с разработкой программ временной занятости, воссоединения семей, облегчения легализации и натурализации. Стороны продвинулись, в частности, в решении вопроса об упрощенном порядке выдачи гостевых виз сезонным рабочим. Планируемую иммиграционную реформу в Мексике называли "полная энчилада", подчеркивая ее многофакторный, всеобъемлющий характер.

Тема мексиканской иммиграции была поднята в ходе официального визита В. Фокса в США 5?6 сентября 2001 г., когда мексиканский президент выразил обеспокоенность положением нелегальных мексиканских рабочих в США. В ответ Дж. Буш заявил: "Я могу уверить президента и народ Мексики, что мы услышали их требование" [12]. На этой встрече была официально анонсирована комплексная миграционная реформа. Однако события 11 сентября 2001 г. нанесли сильный удар по договоренностям, поставив под вопрос либерализацию миграционного режима. Более того, в США начался вполне объяснимый процесс "закрытия границы" [11, c. 261].

С тех пор миграционный вопрос с активным привлечением мексиканской стороны активно не обсуждался. Дальнейшее развитие НАФТА показало возможность достижения поставленных задач без специального облегчения режима мобильности. Скачок информационных технологий снял жесткую необходимость в физическом передвижении высококвалифицированной рабочей силы, развивая аутсорсинг и работу с удаленным доступом. Сосредоточившись после событий 11 сентября 2001 г. на вопросе безопасности границы и антитеррористической деятельности, руководство США исключило миграционную реформу из круга ближайших приоритетов. Политика противодействия терроризму и нарастание проблемы безопасности на мексикано-американской границе не давали оснований для изменения политики.

В итоге мексиканская сторона сосредоточила свои усилия на направлениях, доступных для реализации. В период правления В. Фокса было усилено взаимодействие между правительством и диаспорой, между мексиканскими сообществами и консульствами, увеличилось количество каналов участия мигрантов в жизни на родине. Символическим шагом стала реформа, разрешающая мигрантам, проживающим за границей, принимать участие в голосовании во время выборов в Мексике. Это позволило инкорпорировать мексиканскую диаспору в политическую жизнь в родной стране. Основной проблемой, с которой столкнулся В. Фокс, стала переоценка роли президента в вопросе проведения комплексной миграционной реформы [13].

Однако отложенный план реформы не терял своей внутриполитической актуальности в США ввиду возрастающей важности латиноамериканского электората. Очередной виток инициативы миграционной реформы обозначился при подходе к президентским выборам 2004 г. В своей предвыборной кампании Дж. Буш отводил этой теме одно из основных мест. Выступая 20 января 2004 г. перед конгрессом, он вновь обозначил основные элементы миграционной политики, которые бы "отражали американские ценности и приносили пользу экономике". Речь опять шла о новой программе по привлечению временных рабочих, позволяющей заполнить не востребованные американцами рабочие места. По словам Дж. Буша, это дало бы возможность "работодателям найти необходимых рабочих в честной и организованной системе. Программа по привлечению временных рабочих поможет защитить страну, позволяя пограничным патрулям сосредотачиваться на истинных угрозах национальной безопасности". Была озвучена четкая позиция о невозможности амнистии, которая поощрила бы дальнейшую незаконную иммиграцию и вознаградила бы нарушителей закона. Именно программа по привлечению временных рабочих могла бы стать, согласно заявлению Дж. Буша, законным путем принятия гражданства и вариантом для выхода из тени для миллионов "трудолюбивых мужчин и женщин" [11].

После переизбрания на должность президента Дж. Буш стал активно продвигать подготовку иммиграционной реформы. Ее союзниками стали сенаторы республиканец Джон Маккейн и демократ Тед Кеннеди. Подготовленный ими законопроект обеспечивал "полную энчиладу", которую хотели бы увидеть в Мексике. В мае 2006 г. законопроект 2611, известный как законопроект Маккейна-Кеннеди, был поддержан в сенате 62 голосами против 36. Следующим этапом стало проведение законопроекта через палату представителей, где он, несмотря на успешное прохождение в сенате, не нашел поддержки. Палата представителей не выступила за всестороннюю иммиграционную реформу, а предложила одностороннюю реформу, которая сосредотачивалась на депортации иммигрантов и противодействии криминализации. В итоге всесторонняя реформа была похоронена.

Мексиканская сторона в лице президента страны Фелипе Кальдерона демонстрировала заинтересованность в проведении реформы. Уже в период мандата Барака Обамы в ходе визита в США Ф. Кальдерон отмечал, что налоговый вклад иммигрантов гораздо больше того, что они получают в социальных службах, и выход из тени 11 млн иммигрантов, в числе которых много мексиканцев, будет полезным и для американских трудящихся.

Задача миграционной реформы оставалась актуальной. Однако за время правления администрации Б. Обамы существенно возросла репрессивная составляющая миграционной политики, суммарное число депортаций достигло за этот период рекордного показателя в 2 млн человек. Это активизировало политизацию латиноамериканского электората, а его значимость во внутренней политике США неуклонно растет. Хотя исторически администрации демократов более лояльно относились к нелегальным мигрантам, такая практика могла негативно влиять на политические настроения латиноамериканцев.

В целом обращает на себя внимание, что суть концепции миграционной реформы не меняется с 1986 г. Набор предлагаемых мер от раза к разу стабилен, варьируются лишь детали. При том что исторически демократы лояльнее относились к нелегальным мигрантам, на деле их политике свойственно ужесточение силовых мер, прежде всего, депортаций. Это косвенно свидетельствует о фактической трансформации партийной идеологии и невозможности реализации предвыборных обещаний в рамках традиций партийной идеологии. "Игры" вокруг этого вопроса не прекращаются и, скорее всего, постепенно приближаясь к дате очередных президентских выборов в США, мы сможем увидеть реализацию одной из политических стратегий, которая сможет дать предвыборные бонусы одной из партий[14].

1.2 Образование НАФТА и ее влияние на миграционное ситуацию в регионе

1 января 1994 г. вступил в силу Североамериканский договор о свободной торговле (НАФТА). В это региональное интеграционное объединение, по многим экономическим параметрам сопоставимое с Европейским Союзом, в результате длительного переговорного процесса вошли США, Канада и Мексика. Многотомное соглашение содержит описание целей и общих принципов функционирования НАФТА, конкретных механизмов реализации поставленных задач для устранения барьеров в сфере торговли и инвестиций, т. е. для обеспечения свободного движения товаров, услуг и капиталов через границы упомянутых стран. В соглашении также зафиксирована задача по исполнению законов в области охраны прав интеллектуальной собственности и по решению возникающих противоречий.

С помощью НАФТА США рассчитывали улучшить и расширить доступ своих товаров на рынки стран, объединенных договором, укрепить там свои конкурентные позиции, а также создать более благоприятные условия своим компаниям для инвестиций в этой зоне. НАФТА представляет собой первый шаг на пути реализации американской стратегии по созданию Зоны свободной торговли Америк от Аляски до Огненной Земли. Цели Канады в этой интеграции - повысить конкурентные позиции своих товаров на рынках соседей и решить некоторые социальные проблемы. Цели Мексики состоят в том, чтобы с помощью НАФТА ускорить реформы и темпы экономического роста, модернизировать страну и укрепить позиции на внешних рынках в условиях глобализации.

Согласно подписанному соглашению, процесс либерализации экономических отношений с целью обеспечения свободного продвижения товаров, услуг и капиталов в географических рамках данной зоны предусматривает ликвидацию практически всех торговых и инвестиционных барьеров во взаимной торговле в течение 15 лет. Кроме того, устанавливается единый внешний тариф на различные товарные группы, а либерализация осуществляется поэтапно. В соглашении также были оговорены списки исключений по срокам введения нулевого тарифа и отмены всех ограничений с учетом особенностей каждой страны, уровня "уязвимости" производителей. Период ведения нулевого тарифа был разделен на четыре этапа. С 1 января 1994 г. немедленному освобождению от таможенных тарифов подлежало 80% мексиканского экспорта в США и Канаду и приблизительно 42% экспорта США и Канады в Мексику. Через пять лет 60% внутризональной торговли должно было осуществляться на беспошлинной основе, а с 2004 г. этот показатель определен в 99%. Так называемые самые "чувствительные" продукты освобождаются от таможенных пошлин к концу 15-летнего срока, а отдельные товары еще позднее [16].

Кроме того, вступление в силу этого соглашения означало устранение или ограничение квот в торговле на определенные группы товаров. Например, США сразу же устранили квоты для экспорта мексиканского и канадского текстиля, 45% мексиканского текстиля и одежды оказались освобождены от американских тарифов [17]. Таким образом, процесс устранения нетарифного регулирования торговли текстилем в рамках НАФТА стал проходить быстрее, чем в рамках ВТО.

Показательно, что в 2001 г. 70% стоимости импорта США не подвергалось обложению таможенными пошлинами. В то же время для импорта из региона этот показатель составил 79%, а для Мексики - 87%. Средневзвешенный импортный тариф США (эквивалент ad-valorem-EAV) в 2000 - 2001 гг. был равен 1,64%, в то время как для Латинской Америки он снизился с 0,87% до 0,60%. Для импорта из Мексики этот показатель был значительно ниже - 0,18% [18].

С 1 января 2003 г. практически все продукты сельского хозяйства в торговле между тремя странами НАФТА были освобождены от таможенных пошлин. Вместе с тем, отдельные позиции (фасоль, кукуруза, сахар, порошковое молоко) остаются под защитой таможенных тарифов до 1 января 2008 г.

Характерным признаком снижения таможенных тарифов в рамках НАФТА явился асимметричный характер данного явления, предусмотренного соглашением. Иными словами, США и Канада снижали пошлины на товары мексиканского экспорта раньше и более быстрыми темпами, чем Мексика на американские и канадские товары. Таким образом, Мексика получила известное преимущество в рамках НАФТА в первые годы экономической интеграции с США и Канадой.

Следует подчеркнуть, однако, что процесс экономической интеграции в рамках НАФТА существенно отличается от интеграции в рамках Европейского Союза, в котором средства бюджета этого объединения используются для подтягивания экономически менее развитых стран, в частности, для развития инфраструктуры. В рамках же НАФТА применяется компенсационный механизм асимметрии таможенных тарифов в пользу Мексики, который перестает действовать по мере введения нулевого тарифа в торговле между этими странами.

В период 1994 - 2004 гг. НАФТА оказала существенное влияние на динамику, структуру и географическое распределение внешней торговли стран-участниц, в особенности Мексики. Главный вклад в изменения упомянутых внешнеторговых параметров Мексики внесли макиладорас. Важно иметь в виду, что рост ее экономики и международной торговли в последние десятилетия происходил в значительной степени за счет развития производства на этих предприятиях.

Североамериканское соглашение о сотрудничестве в сфере трудовых отношений в рамках НАФТА обязывает подписавшие его страны улучшать условия труда, уровень жизни, защищать права трудящихся. В соглашении предусмотрено трехстороннее сотрудничество при переговорах с предпринимателями и соблюдение трудовых прав работников. Однако до сих пор не выработаны единые трудовые стандарты для всех этих стран. Это создает и, видимо, до неопределенного времени будет создавать существенные трудности при выработке общих социальных стандартов внутри НАФТА.

В целом интеграция в рамках НАФТА в значительной степени способствовала развитию торговли, специализации производства и внедрению передовых технологий в различных секторах мексиканской экономики. Однако результаты интеграции представляют собой многостороннее и, в ряде случаев, противоречивое явление.

Оценка деятельности НАФТА осуществлялась и осуществляется по мере того, как проявляются те или иные ее результаты. Следует отметить, что критики НАФТА и его защитники используют различные критерии оценки. Помимо этого существенную роль играют интересы тех или иных социальных групп, выражаемые их критиками или защитниками.

Защитники НАФТА в качестве аргумента приводят явные достижения в развитии торговли. Большинство критиков делают упор на обострение социальных и экологических проблем, возникших, по мнению этих критиков, в результате действия НАФТА. Однако реальные социальные проблемы (уменьшение зарплаты; рост безработицы, в том числе конъюнктурное сокращение занятости на макиладорас; возрастание разрыва в уровне доходов между богатыми и бедными и т. п.) связаны не столько с функционированием НАФТА, сколько с иными социально-экономическими процессами или политикой правительств. В частности, большое значение для поляризации мексиканского общества имел переход в середине 80-х годов к неолиберальной модели развития - открытой экономике. Этот процесс устранил систему протекционизма и привел к разорению значительной части мелкого производства.

Следует иметь в виду тот факт, что создание и функционирование этих предприятий способствовало возникновению значительных территориально-экономических различий в границах Мексики. Это выразилось в том, что северная зона превратилась в гораздо более развитую в экономическом плане, чем южная.

В течение длительного времени мексиканские власти занимали подчеркнуто отстраненную позицию в вопросе мексиканской эмиграции в США. Однако, начиная с 90-х годов, и особенно после вступления в действие соглашения о создании НАФТА, мексиканское правительство начинает уделять больше внимания сближению с проживающими за рубежом выходцами из Мексики и улучшению их положения. В конце 1996 г. в мексиканскую Конституцию было внесено изменение, позволяющее мексиканцам сохранять свое гражданство даже в том случае, если они приняли гражданство другой страны. Это означает, что натурализовавшиеся в Соединенных Штатах получают там политические права и при этом сохраняют мексиканский паспорт. В свою очередь, в США расширилась сеть мексиканских консульств, оказывающих правовую помощь путешествующим или живущим там соотечественникам. Консульства также выдают удостоверения личности (консульские свидетельства) мексиканским иммигрантам в США, включая нелегальных. В 2003 г. такое свидетельство признавалось уже в 100 городах 14 штатов не только как документ, удостоверяющий личность, но и достаточный для полиции, для получения водительского удостоверения или открытия счета в 100 финансовых учреждениях. В начале 90-х годов мексиканские власти, кроме оказания правовой помощи, начали предпринимать шаги по сближению с общинами и организациями мексиканских иммигрантов. С этой целью проводятся различные мероприятия в области повышения уровня образования приезжих, создается сеть учреждений культуры, здравоохранения и информации. Программа ориентирована также на развитие деловых связей между мексиканцами и их соотечественниками, проживающими в США "mexicoestadounedenses", в частности через Совет содействия торговле.

После прошедших в Мексике выборов в 2000 г. вопросы миграции заняли одно из первых мест в действиях нового правительства, и в феврале 2001 г. президенты обеих стран наметили совместный план из пяти пунктов: 1) урегулирование статуса почти 3,5 млн. мексиканцев, проживающих в США без документов; 2) осуществление совместной программы для сезонных рабочих, аналогичной существующей между Мексикой и Канадой для сельскохозяйственных рабочих; 3) увеличение числа виз, выдаваемых мексиканским иммигрантам; 4) усиление охраны границы путем осуществления совместных действий, особенно направленных на предотвращение гибели мигрантов и на борьбу с незаконной помощью при переводе людей через границу; 5) содействие развитию регионов Мексики с высоким уровнем миграции.

Существовавший в 1980 г. большой разрыв в уровнях заработной платы в Мексике и Соединенных Штатах к началу века увеличился еще больше. В 2001 г. рабочий, занятый в промышленном производстве, получал в США за один час в пять раз больше, чем в Мексике. Разница окажется еще большей, если рассматривать мукомольную промышленность, где заработная плата почти на треть меньше, чем в других отраслях мексиканской экономики. Исследование, проведенное в трех мексиканских штатах с высоким уровнем эмиграции, показало, что в конце 90-х годов эмигранты получали в США за один час работы почти в шесть раз больше, чем у себя на родине [19].

Как и следовало ожидать (имея в виду и разницу в оплате труда), поиск работы является основным, хотя и не единственным мотивом, заставляющим мексиканцев эмигрировать в Соединенные Штаты, и именно это объясняет их высокий процент в рабочей силе США. Эти трудовые потоки возникают в результате сочетания факторов привлекательности и отторжения соответствующих рынков труда. В Соединенных Штатах наиболее привлекательны внутренние районы, в которых фермеры на протяжении нескольких десятилетий нанимают мексиканцев на работу и куда на определенные сельхозработы традиционно приезжают рабочие из определенных мексиканских общин. Начиная с 1990 г. значительный спрос на неквалифицированную (и низкооплачиваемую) рабочую силу на ограниченном рынке труда США являлся новым привлекательным фактором для мексиканских рабочих. Частично этот спрос был следствием вступления в силу НАФТА, поскольку североамериканские компании изменили организацию производства и адаптировали производственные процессы применительно к новым условиям, возникшим после снятия ограничений на торговлю и инвестиции. В швейной промышленности, например, после реструктуризации, вызванной усилением конкуренции мексиканского экспорта, количество занятых в отрасли мексиканцев удвоилось, достигнув в 2000 г. около 20% от общего числа работающих [20].