Социальное обеспечение граждан иностранных государств в Республике Казахстан

Комитет считает, что работники, нанятые на условиях секондмента, не попадают под действие пункта 4 статьи 12, так как они застрахованы в странах своего происхождения[9,с-15].

Пункт 4 статьи 12 не основан на принципе взаимности. Об этом, однако, говорит прецедентное право, касающееся других положений Хартии, которое устанавливает, что государства, которые приняли этот пункт, обязуются уважать принципы этого пункта даже в отношении граждан сторон, которые не приняли его.

Приложение к Социальной хартии, касающееся «сферы действия Социальной хартии в отношении лиц, находящихся под ее защитой», предписывает, что каждая договаривающаяся сторона предоставляет беженцам, отвечающим определению по Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 года и на законных основаниях проживающих на ее территории, максимально благоприятной режим и во всяком случае не менее благоприятный, чем тот, который предусмотрен Женевской конвенцией 1951 года и любыми другими действующими международными инструментами, применяемыми к беженцам.

Приложение к пересмотренной Хартии распространяет это обязательство на лиц без гражданства, отвечающих определению Нью-Йоркской конвенции о статусе апатридов 1954 года.

Некоторые стороны отмечают в докладах, что беженцы и лица без гражданства, проживающие на их территории, применительно к системе социального обеспечения имеют с их гражданами равный режим. И, наоборот, в Турции беженцы и апатриды не охватываются социальной защитой, что привело Комитет к заключению о невыполнении ею пункта 4 статьи 122 .

Данная проблема не стоит для стран Европейского Союза или Европейского экономического пространства, так как регламенты ЕС применяются к лицам без гражданства и к беженцам, проживающим в государствах - членах ЕС, а также к их семьям и к потерявшим кормильца (статья 2 Регламента ЕС 1408/71, см. ниже параграфы 129 и далее).

Принципы пункта 4 статьи 12 относятся ко всем сферам систем социального обеспечения в договаривающихся сторонах.

Государства должны устранять любую прямую дискриминацию. Цель этого условия двойная. Ряд ярких примеров может быть приведен на основе заключений Комитета, чтобы проиллюстрировать оба аспекта.

Право на получение социальных пособий не может быть ограничено только гражданами или некоторыми категориями иностранцев. Комитет считает, что следующие ситуации не отвечают принципу равного отношения: ограничение действия права на получение некоторых пособий гражданами государств, между которыми заключены взаимные соглашения. В результате граждане одной или более других стран, обычно не членов ЕС и Европейского экономического пространства, исключаются из его действия. Это относилось к Франции в связи с пособием для взрослых инвалидов и дополнительным пособием ФНС, к Португалии в связи с медицинскими услугами, оказываемыми Национальной службой здравоохранения, и к Италии в связи со старыми социальными пенсиями.

Исключение работников-иностранцев из сферы действия турецкого законодательства по социальному страхованию применительно к лицам, занимающимся индивидуальным трудом[10, с-15].

Стороны не могут выдвигать дополнительные условия для получения пособий только в отношении граждан других стран. Например, Комитет высказал сомнения относительно правомерности Акта Австрии о выравнивании семейных расходов от 24 октября 1967 года, который требует соблюдения ряда условий для получения семейных пособий только от лиц, не охваченных действием регламентов ЕС.

Необходимо также устранение любой косвенной дискриминации. Общая цель данного правила. Этот второй аспект принципа равного отношения направлен на недопущение того, чтобы государства навязывали условия получения социальных пособий своим гражданам и гражданам других договаривающихся сторон, исходя из того, что последним будет труднее выполнить их.

Другими словами, даже если строго с юридического угла равное отношение имеет место, пункт 4 статьи 12 все равно требует, чтобы такие условия не были для иностранцев более трудновыполнимыми.

Косвенная дискриминация часто принимает форму требований к местожительству или специального периода проживания, которые в равной мере предъявляются и к гражданам, и к иностранцам, кому объективно выполнить их труднее. Наиболее часто встречающийся пример касается семейных пособий.

Как комитет оценивает выполнение данного принципа. Чтобы определить, существует ли дискриминация на практике, Комитет старается установить, кого, если кого-либо вообще, касается эта проблема и имеют ли требования к местожительству, предъявляемые независимо от гражданства, одинаковый эффект для граждан заинтересованной страны и для граждан других стран.

В нескольких случаях Комитет располагал достаточно подробной информацией о целом ряде резидентов-иностранцев, затронутых данной проблемой, что привело его к выводу, с учетом их значительного числа, о существовании дискриминации на практике.

Если договаривающаяся сторона не может предоставить статистику, свидетельствующую об отсутствии такой дискриминации, Комитет просит ее принять законодательные меры, обеспечивающие такое отношение к иностранцам, которого требует пункт 4 статьи 123.

Комитет учитывает объем миграционных потоков. Если они незначительны или вообще отсутствуют, он просит заинтересованную сторону относиться к каждому существующему или к будущему отдельному случаю в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 12, принимая национальные меры в одностороннем порядке и информируя о них затронутых лиц.

В Приложении к пункту 4 статьи 12 говорится, что слова «и при соблюдении условий, предусмотренных в таких соглашениях», содержащиеся во введении к данному пункту, рассматриваются как означающие, что в отношении пособий, предоставляемых независимо от страхового взноса, договаривающаяся сторона может требовать, чтобы прошел предписываемый период проживания, прежде чем гражданам других сторон будут предоставлены такого рода пособия.

Таким образом, Приложение предусматривает, что договаривающиеся стороны требуют от граждан других сторон набрать срок предписываемого периода проживания для того, чтобы иметь право получать пособия не из страховых взносов. Это требование может применяться либо только к иностранцам, либо быть по отношению к ним более строгим (прямая дискриминация). Требования к местожительству могут быть также и одинаковыми для граждан и иностранцев, но касаться последних относительно больше в силу самого их характера (косвенная дискриминация в наиболее часто встречающейся форме).

Отметив, что, например, в Люксембурге право на пособие по материнству как пособие не из страховых взносов зависело от периода проживания сроком от одного до трех лет независимо от гражданства матери, Комитет указал, что «существование требования к местожительству, предусматривающего его определенную продолжительность, в принципе является косвенной формой дискриминации, не соответствующей положениям пункта 4 «а» статьи 12. Вместе с тем, поскольку это пособие не из страховых взносов, Приложение к пункту 4 статьи 12 позволяет проводить различие в отношении граждан и иностранцев».

Комитет также определяет, соответствует ли продолжительность проживания поставленной цели.

Он регулярно запрашивает у заинтересованных сторон информацию о требуемой ими продолжительности проживания и обоснование введения такого требования.

Готовя свои заключения, Комитет учитывает продолжительность проживания, обычно предусматриваемую международными конвенциями в области социального обеспечения. Например, что в Бельгии требуемая продолжительность проживания для получения «гарантированных семейных пособий» сроком в пять лет (Акт 20 июля 1971 года) не допускается ни Европейской конвенцией о социальном обеспечении, ни Конвенцией МОТ № 118 о равноправии в области социального обеспечения, а также превышает соответствующий шестимесячный срок, предусмотренный Европейским временным соглашением о социальном обеспечении, за исключением случаев, относящихся к социальному обеспечению по старости, инвалидности и по потере кормильца.

Принцип «сохранения пособий, вытекающих из законодательства о социальном обеспечении, независимо от перемещений защищенных им лиц между территориями договаривающихся сторон», более известный как «принцип экспорта пособий» или «сохранения накопленных прав», является также традиционно базовым требованием всех международных инструментов в области социального обеспечения.

Цель этого - избежать потери прав, накопленных по законодательству о социальном обеспечении одного государства, только потому, что пользующееся ими лицо переехало в другое государство[11, с-20].

Комитет считает, что сфера действия этого принципа является ограниченной, так как он применяется к пенсиям по инвалидности, старости, потере кормильца и пособиям по трудовому увечью и болезни, накопленным согласно законодательству любой другой стороны. Вместе с тем, другие меры, оценку сферы, действия которых Комитет имеет в виду сделать позднее, могут быть приняты в отношении других пособий (прежде всего пособий по безработице и болезни). Комитет, например, считает, что из-за особого характера пособий по безработице, являющихся краткосрочным пособием, тесно связанным с тенденциями на рынке труда, договаривающиеся стороны имеют право ограничить их экспорт»

В национальных законах некоторые социальные пособия зависят от сроков трудового стажа или периодов страхования. В результате, покидая одну страну, чтобы жить и работать в другой, люди часто оказываются в дискриминационном положении, если они не набрали соответствующих стажа или периода в стране, откуда они уехали. Такого положения следует избегать, обеспечивая сохранение накапливаемых прав, то есть гарантируя предоставление, сохранение и возобновление прав на социальное обеспечение путем суммирования периодов страхования и сроков трудовых стажей, набранных в соответствии с пунктом 4 «b» статьи 121.

Согласно пункту 4 статьи 12, стороны обязуются следовать вышеизложенным принципам. Они могут это делать различными путями.

Если равное отношение в целом гарантируется законодательством в области социального обеспечения, то другие принципы чаще выполняются обязательствами, взятыми сторонами по международным договорам, которые содержат соответствующее положение. Такие договора приняты в мировом масштабе под эгидой МОТ, а на региональном уровне - под эгидой Совета Европы и ЕС.

Существует также широкая сеть двусторонних соглашений. Комитет комментирует каждый из этих юридических инструментов с точки зрения их соответствия пункту 4 статьи 122.

Чтобы обеспечить свободное перемещение граждан внутри Европейского Сообщества, статья 51 Римского договора (статья 42 Договора о Европейском Союзе) предусматривает координацию в области социального обеспечения. Порядок такой координации изложен в Регламенте 1408/71 от 14 июня 1971 года и в последующем имплементационном Регламенте 574/72 от 21 марта 1972 года. Эти регламенты несколько раз обновлялись и охватили своим действием территорию и граждан стран-участниц Европейского экономического пространства (ЕЭП).

Сейчас эти документы относятся к системам социального обеспечения 17 из 22 Договаривающихся сторон Хартии. Пять государств, которые являются Сторонами Хартии, но не охватываются ими, это - Кипр, Мальта, Польша, Словакия и Турция. Кипр и Польша - участники первой волны расширения ЕС, так что Регламент 1408/71 скоро будет относиться и к ним.

Регламенты 1408/71 и 574/72 воплощают в жизнь принцип равного отношения и два других традиционных принципа координации в области социального обеспечения. Комитет пришел к выводу, что «в том, что касается граждан этих 17 стран, данные регламенты в целом соответствуют требованиям пункта 4 статьи 12»[12, с-22].

Северо-Европейские страны (Дания, Исландия, Финляндия, Норвегия и Швеция) заключили конвенцию, координирующую их системы социального обеспечения. Это - Северная конвенция от 15 июня 1992 года, которая вступила в силу 1 января 1994 года.

Поскольку универсальные и региональные международные акты в области прав человека предусматривают, что право на социальное обеспечение реализуется посредством национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства, правовое регулирование социального обеспечения осуществляется на двух уровнях: международном и внутригосударственном.

При этом все наиболее важные вопросы в сфере социального обеспечения решаются на внутригосударственном уровне, т.к. только государство правомочно, с одной стороны, самостоятельно установить национальную систему социального обеспечения, а, с другой, реализовать в ней соответствующие международные стандарты, признав обязательную силу тех или иных международных актов, заключив международные договоры, содержащие стандарты социального обеспечения либо применяя в качестве ориентиров международные акты «мягкого» права.

Система социального обеспечения носит национальный характер, устанавливается» государством самостоятельно исходя из собственных условий исторического, политического и экономического характера. Государство, реализуя социальную функцию, определяет источник финансирования социального обеспечения, формирует систему органов, осуществляющих соответствующие полномочия, а также устанавливает критерии предоставления того или иного вида социального обеспечения, его размер и объем. При этом государство как особый субъект системы социального обеспечения вправе не только устанавливать ее параметры, но и изменять их, в.том числе в' направлении ужесточения условий социального обеспечения и снижения его уровня. Однако такие изменения не могут быть произвольными, что достигается за счет как внутренних (например, посредством конституционного закрепления тех или иных принципов и их защиты в рамках конституционного контроля), так и внешних механизмов самоограничения государства, к числу которых относятся его международные обязательства в сфере социального обеспечения. Следовательно, международные стандарты социального обеспечения призваны выполнять роль внешней формы самоограничения государства в данной сфере.

В условиях глобализации происходит усиление взаимодействия международного и внутригосударственного правопорядков, в результате которого особую значимость приобретает международно-правовое регулирование социального обеспечения, под которым следует понимать воздействие на международные отношения в сфере социального обеспечения, направленное на реализацию международных обязательств по установлению национальной системы социального обеспечения с учетом требований международных стандартов.

Разработка и формирование международных стандартов -- это элемент механизма международно-правового регулирования, который проецируется во внутригосударственный механизм правового регулирования на стадии формирования правовых норм (нормотворчества) и имеет целью создание национальных систем социального обеспечения с учетом практики, отраженной в международных стандартах социального обеспечения.

Большинство отношений в системе социального обеспечения подчиняется внутригосударственному регулированию, которое может осуществляться с учетом международных стандартов, однако имеются и такие группы отношений, регулирование которых невозможно вне рамок межгосударственного сотрудничества, например, связанные с социальным обеспечением трудящихся-мигрантов и лиц, выезжающих в иностранные государства на постоянное место жительства.

Основными признаками международных стандартов социального обеспечения являются следующие:

- во-первых, они закреплены в правовых актах международного характера (например, в документах международных организаций либо в межгосударственных договорах);

- во-вторых, направлены на регулирование общественных отношений в области социального обеспечения посредством взаимодействия международного и внутригосударственного правопорядков;

- в-третьих, имеют модельный характер, который позволяет определять и устанавливать основы социального обеспечения, что дает государствам-участникам при достаточных финансовых и материальных ресурсах возможность повышать уровень социальных гарантий;

- в-четвертых, выступают в качестве правовых средств в механизме международно-правового регулирования социального обеспечения;

- в-пятых, они направлены на формирование национальной системы социального обеспечения, отвечающей современным представлениям цивилизованного общества об условиях и уровне социальной поддержки населения;

- в-шестых, являются добровольно принимаемыми международными обязательствами государства в случае ратификации закрепляющих их конвенций или договоров.

При этом международные стандарты социального обеспечения выступают в качестве модельных правовых средств, используя которые государства путем взаимодействия международного и внутригосударственного правопорядков устанавливают и реализуют согласованные требования к современным системам социального обеспечения.

Классификация международных стандартов социального обеспечения, которая может быть проведена по различным основаниям, демонстрирует их многообразие, позволяющее государствам формировать и совершенствовать национальные системы социального обеспечения с учетом тех стандартов, которым соответствуют экономические, политические, демографические и иные условия в конкретной стране. В зависимости от характера и степени детализации международные стандарты социального обеспечения могут подразделяться на общие и специальные. Критериями классификации также могут являться сферы социальной политики, в которых реализуются те или иные международные стандарты, а также уровень правового регулирования (универсальный, региональный, межгосударственный).

Исходя из особенностей объекта правового регулирования можно выделить консолидированные и дифференцированные международные стандарты социального обеспечения: к первым из них относятся стандарты, касающиеся всей системы социального обеспечения и охватывающие большинство или несколько его видов. Дифференцированные стандарты имеют единичный объект правового регулирования (организационно-правовую форму или вид социального обеспечения, социальные предоставления отдельным категориям субъектов). Применительно к конкретному государству международные стандарты социального обеспечения можно разделить с учетом степени обязательности их реализации на рекомендательные и обязательные: первые содержатся в документах «мягкого» права либо не ратифицированных государством договорах, в силу чего имеют для него лишь характер рекомендаций, вторые зафиксированы в ратифицированных государством договорах и должны быть реализованы им в обязательном порядке.

Наибольший объем международных обязательств в части социального обеспечения Республика Казахстан приняла на себя в рамках Содружества Независимых Государств. Однако многосторонние соглашения в области социального обеспечения, заключенные в рамках СНГ в период 1990-х годов, в значительной степени утратили свою актуальность в связи с изменением законодательства государств-участников, включая РК, в связи с чем подлежат существенному пересмотру. Международные стандарты социального обеспечения, содержащиеся в соглашениях СНГ в области социального обеспечения, следует реализовывать с учетом того, чтобы права и законные интересы граждан в данном случае не ущемлялись. Представляется перспективным использовать получившее широкое развитие в рамках Содружества модельное законодательство, носящее рекомендательный характер.

С помощью модельных законов государства-участники СНГ могут совершенствовать свои национальные законодательства в сфере социального обеспечения путем принятия, на их основе внутригосударственных нормативных правовых актов либо внесения изменений и дополнений в действующее внутреннее законодательство.

Вместе с тем, регулятивное значение модельного законодательства СНГ сведено к минимальному влиянию на национальные законодательства, а потому государства не всегда выбирают одинаковые направления для развития законодательства в области социального обеспечения, что непременно отражается на социальных правах граждан, иногда не в лучшую сторону. Межгосударственное сотрудничество в области социального обеспечения должно развиваться с учетом степени развития экономических, социальных и политических взаимоотношений, объема миграционных потоков между договаривающимися сторонами и иных обстоятельств.

Анализ двусторонних договоров и соглашений в области социального обеспечения в целом и пенсионного обеспечении, в частности, позволяет сделать вывод, что государства-участники этих договоров реализуют

зафиксированные в Конвенциях МОТ № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» (принцип равноправия граждан договаривающихся государств) и № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (учет трудового (страхового) стажа, полученного на территориях договаривающихся государств, при назначении пенсий и пособий), а также в пересмотренной Европейской социальной хартии (статья 12) международные стандарты социального обеспечения

Международные стандарты социального обеспечения применяются в практике Конституционного Суда РК, Европейского суда по правам человека и Экономического Суда СНГ. Конституционный Суд РК применяет данные стандарты в качестве дополнительных аргументов в обоснование своих правовых позиций по делам о защите социальных прав. Кроме того, в ряде своих решений он ориентирует органы государственной власти на заключение соответствующих международных договоров (например, касающихся пенсионного обеспечения граждан, выехавших на постоянное жительство в Государство Израиль).

Значительную роль в применении соглашений о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в сфере социального обеспечения играет Экономический Суд СНГ, который осуществляет толкование отдельных положений соглашений и иных актов Содружества (например, по вопросам пенсионного обеспечения военнослужащих). Европейская доктрина исходит из признания тесной взаимосвязи прав и свобод человека, а, следовательно, и международных стандартов, сформулированных применительно к различным правам и свободам.[13]

1.3 Сохранение приобретенных прав. Выплата пенсий и пособий за границей

Сохранение приобретенных прав направлено на устранение недостатков, связанных с принципом территориальности, при выплате пенсий или пособий лицам, находящимся вне территории государства, по законодательству которого они назначены. Этот принцип не распространяется: - на специальные безвзносовые пособия, назначаемые в качестве социальной помощи лицам с доходами ниже прожиточного минимума. «Безвзносовыми пособиями» называют пособия, предоставление которых не зависит от прямого финансового участия подлежащих обеспечению лиц, либо их нанимателя или от наличия определенного трудового стажа.

Пособия, предоставляемые по переходным системам. В соответствии с используемой терминологией «переходные системы» охватывают лиц, возраст которых на день вступления в силу применяемого законодательства превышает установленный. Согласно Конвенции № 157 государства - члены МОТ, ратифицировавшие Конвенцию, приняли на себя обязательства по сохранению приобретенных прав лишь в отношении долговременных выплат. В частности, в ст. 9 Конвенции говорится, что государство-член гарантирует независимо от места проживания выплату пенсий по инвалидности, по старости, по случаю потери кормильца, в связи с трудовым увечьем, право на которые приобретено по его законодательству.

Расходы на финансирование указанных пенсий распределяются пропорционально между странами, ратифицировавшими Конвенцию.

Что касается краткосрочных выплат, то в соответствии со ст. 10 государства лишь «стремятся принимать участие в системе сохранения прав, приобретенных на основании их законодательства» в отношении: медицинского обслуживания; пособий по болезни, по беременности и родам, по безработице; семейных пособий и некоторых других. Эти вопросы решаются на основе двусторонних соглашений.

Если право на медицинское обслуживание, пособия по болезни, по беременности и родам приобретено по законодательству одного государства, а выплата производится на территории другого в соответствии с действующим в нем законодательством о социальном обеспечении, то первое государство возмещает второму фактические расходы или расходы в пределах согласованных сумм.

Международные договоры могут содержать особые правила в отношении пособий по безработице и семейных пособий. В частности, для получения пособия по безработице гражданин должен быть зарегистрирован в качестве безработного в службах занятости всех государств, на территории которых он ищет работу. Производится суммирование периодов выплаты пособия в каждом государстве, чтобы общая продолжительность не превышала установленного срока[14].

Если гражданин работает на территории одного государства, а его семья проживает на территории другого государства, то двусторонними или многосторонними соглашениями могут предусматриваться следующие механизмы. В первом случае могут выплачиваться пособия по законодательству страны, в которой работает кормилец, во втором - по законодательству страны места жительства семьи, но при этом первое государство возмещает второму расходы по финансированию, если двусторонним соглашением не предусмотрено иное.

Правила возмещения государствами взаимных расходов по выплате пенсий и пособий и переводу соответствующих сумм устанавливаются международными договорами.

Минимальные нормы социального обеспечения закреплены Конвенцией № 102 (1952 г.). Эта конвенция является уникальной по содержанию, так как охватывает все основные виды социального обеспечения, которые предназначены для защиты граждан от общепризнанных социальных рисков: потребность в медицинской помощи, болезнь, безработица, старость, трудовое увечье и профессиональное заболевание, наличие детей, беременность и роды, инвалидность, потеря кормильца.

Ратифицировавшие Конвенцию государства обязаны привести в соответствие с ней условия предоставления указанных видов социального обеспечения.

Страны, экономика и медицинское обслуживание которых не достигли еще необходимой степени развития, могут ратифицировать конвенцию «с изъятиями». В ежегодные доклады МОТ они должны включать информацию о наличии причин для такого изъятия.

Пособие на медицинское обслуживание предоставляется для оплаты расходов по оказанию следующих видов медицинской помощи: общей врачебной помощи, включая посещение на дому; квалифицированной помощи специалистов в стационарных или амбулаторных условиях; приобретение медикаментов по рецепту врача; госпитализацию; наблюдение и помощь при беременности и родах. Срок выплаты пособия ограничивается 26 неделями при каждом случае заболевания, а в странах, ратифицировавших Конвенцию с изъятиями, - 13 неделями.

Пособие по временной нетрудоспособности назначается в целях замещения утраченного заработка. Срок его выплаты не должен превышать 26 недель. Допустимо установление «периода ожидания», т.е. невыплата пособия в течение первых трех дней болезни.

Пособие по безработице выплачивается лицам, способным и готовым работать. Минимальные сроки предоставления: для работающих по найму - 13 недель в течение 12 месяцев; для жителей, средства которых не превышают определенного уровня, - 26 недель в течение 12 месяцев. Допустимый «период ожидания» составляет 7 дней.

Национальное законодательство может обусловливать возникновение права на указанные краткосрочные пособия (по временной нетрудоспособности и по безработице) наличием трудового или страхового стажа.

Семейные пособия предназначены для оказания помощи в содержании детей и устанавливаются в денежной или натуральной форме (пища, одежда, жилье и пр.).

Государственная поддержка в случае беременности иродов включает медицинскую помощь и денежное пособие. Продолжительность выплаты пособия может быть ограничена 12 неделями. Медицинская помощь включает дородовую и послеродовую врачебную или акушерскую помощь, а при необходимости - госпитализацию. Государственные организации, ведающие оказанием медицинской помощи в связи с беременностью и родами, обязаны следить за тем, чтобы женщины своевременно обращались к врачу.

Нормальным пенсионным возрастом для приобретения права на пенсию по старости согласно Конвенции считается 65 и более лет. Вторым необходимым требованием является страховой или трудовой стаж - не менее 30 лет или период проживания в стране - не менее 20 лет. Для самозанятого населения в качестве дополнительного условия, определяющего право на пенсию по старости, помимо трудового или страхового стажа может быть также среднегодовая сумма уплаченных взносов. Минимальный трудовой или страховой стаж составляет 15 лет. При стаже более 15 лет, но менее 30 лет размер пенсии исчисляется пропорционально стажу.

Гражданам, у которых нет требуемого стажа на момент введения в действие пенсионного законодательства и возможности его приобрести в силу возраста, но есть 10-летний стаж уплаты взносов или работы по найму либо 5 - летний период проживания в стране, пенсия по старости назначается в сокращенном размере.

В случае утраты трудоспособности или смерти в результате трудового увечья или профессионального заболевания назначается пособие или пенсия. Если степень утраты трудоспособности невелика, то они могут быть заменены единовременной выплатой.

Право на пенсию по инвалидности возникает в случае продолжения нетрудоспособности по истечении срока выплаты пособия по болезни. Конвенция предусматривает разные условия приобретения права на пенсию по инвалидности в зависимости от категории охваченных граждан. Для наемных работников необходимо иметь 15-летний страховой или трудовой стаж либо прожить в стране не менее 10 лет. Для самозанятых граждан требуется 3 - летний страховой стаж и определенная среднегодовая сумма взносов. При стаже уплаты взносов или работы по найму менее 5 лет пенсия исчисляется пропорционально стажу.

Пенсия по инвалидности выплачивается до приобретения лицом права на пенсию по старости.

Право на пенсию по случаю потери кормильца имеют вдова и дети умершего при отсутствии у них средств к существованию. Национальное законодательство может предусматривать приостановку выплаты пенсии лицам, занимающимся деятельностью, приносящей доход, а также сокращение ее размера, если заработок или другие доходы превышают определенную сумму. Стажевые требования для приобретения права на пенсию по случаю потери кормильца, в том числе неполную, такие же, как для пенсии по инвалидности. Выплата пенсии продолжается до тех пор, пока вдова и дети не имеют средств существования.

Сумма заработка или другого дохода, из которого исчисляются пенсии, может ограничиваться максимумом. На иждивенцев (жену и 2 детей) назначаются надбавки. Размеры пенсий по старости, в связи с трудовым увечьем, по инвалидности и по случаю потери кормильца пересматриваются в случае существенных изменений в общем уровне заработной платы или стоимости жизни.

В Конвенции указаны случаи возможной приостановки выплат: - отсутствие лица на территории государства; - нахождение на государственном содержании (иждивенцы получают разницу между размером пенсии или пособия и стоимостью содержания); - назначения другого пособия или компенсации за трудовое увечье; - обман органов социального обеспечения; возникновение заболевания или увечья в результате совершения уголовного преступления; - отказ от медицинской помощи; увольнение по собственному желанию, если речь идет о пособии по безработице, и др. Жалобы на отказ в назначении выплат или при несогласии с их размерами могут подаваться вышестоящему органу социального обеспечения или специальным судебным органам.

Необходимость адекватного правового регулирования процессов миграции трудоспособного населения, обеспечения социальной защиты мигрантов и членов их семей, гармонизации и координации законодательства в области социального обеспечения государств - участников СНГ является весьма актуальной.

Первым шагом на пути гармонизации законодательства в области социального обеспечения стало Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 13.03.92, которое подписали Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан и Украина. Соглашение распространяется на все виды пенсионного обеспечения, предусмотренные действующим, а также будущим законодательством.

Участники Соглашения обязались назначать и выплачивать пенсии по законодательству страны проживания с учетом трудового стажа, приобретенного на территории любого из этих государств, а также бывшего СССР за период до 13.03.92. Размер заработка (дохода) для расчета пенсии определяется из официально установленного курса национальных валют к моменту назначения пенсии. Размер пенсии пересматривается в соответствии с законодательством страны места жительства. Документы, необходимые для назначения пенсии и выданные на территории государств - участников СНГ и государств, входивших в состав СССР, или до 1 декабря 1991 г., принимаются без легализации.

Документы, оформленные на иностранных языках, принимаются, если верность перевода засвидетельствована нотариусом или консульским учреждением. Все расходы по финансированию пенсионного обеспечения несет государство, предоставляющее обеспечение. Взаимные расчеты не производятся, если иное не предусмотрено двусторонними соглашениями. Пенсионное обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил государств - участников Соглашения и порядок выделения средств на эти цели регулируются специальными соглашениями.

При переселении пенсионера в пределах государств - участников Соглашения выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства.

Вопросы пенсионного обеспечения в государствах-участниках СНГ регулируются и двусторонними договорами.

Однако социальную защиту трудящихся-мигрантов нельзя ограничивать лишь пенсионным обеспечением. Не менее важное значение имеет и соответствующее обеспечение членов семьи, в частности, предоставление пособий на детей и других видов социальных выплат. К сожалению, собственного опыта в этой области межгосударственных отношений у стран-участников СНГ пока нет, поэтому весьма полезной может оказаться ориентация на правовые принципы и конструкции, применяемые при решении аналогичных вопросов в странах ЕЭС.

2. Право иностранцев на социальное обеспечение и принципы его финансирования

2.1 Вопросы социального обеспечения иностранцев в Республике Казахстан

Социальное обеспечение иностранцев тесно связано с их трудовыми правами. В странах ЕС и других стран Запада отношения по социальному обеспечению трудящихся-мигрантов регулируются, прежде всего, международными соглашениями (как многосторонними, так и двусторонними). К их числу относятся Европейская конвенция о социальном обеспечении мигрантов 1972 года. Конвенция северных стран о социальном обеспечении 1955 года и др.[15]. Однако, несмотря на заключение этих соглашений, в этих странах продолжает сохраняться прямая или косвенная дискриминация иностранных рабочих в этой области. Согласно Конвенции 1972 года, для получения пособий по безработице, болезни и материнству требуется шестимесячный стаж работы в стране пребывания, для пенсий по старости - пять лет работы. Из - за кратких сроков пребывания мигрантов в стране многие из них фактически не пользуются правом на социальное обеспечение, а выплачиваемые ими страховые взносы остаются в казне стран - импортеров иностранной рабочей силы.

Вообще лишены каких-либо прав на социальное обеспечение многочисленные рабочие - мигранты, прибывшие в страну нелегально, а во многих странах Европы также сельскохозяйственные рабочие, работники, занятые на временных и случайных работах, трудящиеся с низкой заработной платой.

В отношении временно находящихся в РК иностранцев следует иметь в виду следующее. В соответствии с Положением о привлечении и использовании в Республике Казахстан иностранной рабочей силы, социальное обеспечение и страхование иностранных лиц, привлекаемых на работу в РК, определяются нормами законодательства РК с учетом международных соглашений РК с зарубежными странами. Нормативные акты по вопросам социального обеспечения предусматривают, что все работодатели, в том числе иностранные юридические и физические лица, нанимающие на работу в Республику Казахстан иностранцев, обязаны уплачивать взносы в фонд социального страхования, из которого работникам производятся выплаты пособий в случае временной нетрудоспособности. Работающие на территории РК иностранцы получают такие же пособия по временной нетрудоспособности, что и граждане РК[16].

По общему правилу временно находящиеся на территории РК иностранцы не имеют права на получение пенсии, поскольку право на назначение пенсии (включая вышеупомянутые правила по исчислению трудового стажа для назначения пенсии по старости), порядок назначения и выплаты пенсий в РК предполагают проживание в РК, а не временное пребывание в стране, сроки которого ограничены.

Пенсионное обеспечение этих иностранцев осуществляется обычно государством, в котором они проживают, в соответствии с действующим там законодательством. Это не исключает, однако, возможности установления иных правил в международных соглашениях, в которых регулируются вопросы социального обеспечения с той или иной страной. Примером такого подхода может служить Соглашение о направлении и приеме вьетнамских граждан на профессиональное обучение и работу на предприятиях и в учреждениях СССР 1981 года (ныне уже недействующее), в котором предусматривалось применение советского права по вопросам выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, вследствие трудового увечья или профессионального заболевания по вине предприятия. Однако в большинстве своем соглашения по вопросам социального обеспечения исходят из того, что пенсии предоставляются в стране проживания иностранного лица в соответствии с ее законодательством.

Согласно нашему законодательству, иностранные граждане, постоянно проживающие в РК, имеют право на пособия, пенсии и другие формы социального обеспечения на общих основаниях с гражданами РК. (Иностранным гражданам и их семьям в тех случаях, когда для назначения пенсии требуется определенный стаж работы, пенсии назначаются при условии, что не менее двух третей необходимого стажа приходятся на работу в РК, если иное не предусмотрено международным договором. Две трети стажа могут приходиться и на другую определенную законом деятельность (например, на деятельность за рубежом политэмигранта в защиту интересов трудящихся и т.п.).

С рядом стран были заключены соглашения о социальном обеспечении граждан (с Болгарией, Венгрией, Монголией, Румынией и Чехословакией). Эти соглашения сохраняют свое действие и распространяются на все виды социального обеспечения (пенсии и пособия), установленные законодательством договаривающихся сторон.

В отношении медицинского обслуживания для Республики Казахстан действует Европейское соглашение о предоставлении медицинского обслуживания лицам, временно пребывающим на территории другой страны.
Вопросы пенсионного обеспечения в отношении граждан СНГ регулируются Соглашением о гарантиях прав граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. И двусторонними соглашениями по этим вопросам.

Главой государства подписан Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам социального обеспечения», направленный на совершенствование законодательства по вопросам социального обеспечения, в том числе пенсионного обеспечения и социального страхования.

Согласно заключению, распространенному комитетом по социально-культурному развитию, основными задачами законопроекта являются решение проблем, связанных с погашением задолженности по обязательным пенсионным взносам бывших работников, местонахождение которые не установлено; обеспечение финансовой устойчивости госфонда социального страхования; совершенствование параметров социальных выплат; установление минимального размера объекта исчисления социальных выплат.

Документ также предусматривает определение порядка изымания в республиканский бюджет сумм обязательных пенсионных взносов судей, освобожденных от должности по отрицательным мотивам.

Законопроект направлен на дальнейшее совершенствование действующего законодательства о пенсионном обеспечении и об обязательном социальном страховании и направлен на социальную защиту подлежащих обязательному социальному страхованию и, в конечном итоге, на улучшение качества и уровня их жизни.

Законопроект состоит из двух статей. Первая статья предусматривает внесение поправок в такие законодательные акты, как Закон Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан «О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан «О платежах и переводах денег», Закон Республики Казахстан «Об обязательном социальном страховании». Вторая статья закрепляет переходные положения, необходимые для реализации вносимых поправок.

Закон разработан в целях дальнейшего совершенствования действующего законодательства о пенсионном обеспечении и об обязательном социальном страховании и направлен на социальную защиту граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, а также на улучшение качества и уровня их жизни.

Основными задачами закона являются: решение проблемы, связанной с погашением задолженности по обязательным пенсионным взносам бывших работников, местонахождение которых не установлено; обеспечение финансовой устойчивости Государственного фонда социального страхования; совершенствование параметров социальных выплат; установление минимального размера объекта исчисления социальных отчисления.

Изменения вносятся в Трудовой кодекс Республики Казахстан от 15 мая 2007 года, в Кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», Закон Республики Казахстан от 20 июня 1997 года «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан от 25 апреля 2003 года «Об обязательном социальном страховании», Закон Республики Казахстан от 12 января 2012 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития фондового рынка в Республике Казахстан», Закон Республики Казахстан от 16 февраля 2012 года «О воинской службе и статусе военнослужащих».

2.2 Международные принципы социального обеспечения иностранных граждан

Социальное обеспечение - один из редких вопросов, в отношении которого государства все еще сохраняют суверенный контроль даже в Европе. Каждая страна свободна в формировании своей собственной системы социального обеспечения. Международных правовых инструментов по гармонизации законодательства в области социального обеспечения не существует. Налицо, поэтому, множественные различия между национальными системами, которые сказываются на праве людей на социальное обеспечение, когда они меняют страны[17].

Однако существует ряд международных правовых инструментов, которые побуждают Договаривающиеся стороны менять свое законодательство с тем, чтобы смягчить негативные последствия таких ситуаций и обеспечить в вопросах социального обеспечения равное отношение к гражданам и негражданам. Социальная хартия - один из таких инструментов. Равное отношение - один из столпов для всех гарантированных ею прав.

Хартия также дает Комитету возможность определить, принимают ли Договаривающиеся стороны эффективные шаги в отношении граждан других Сторон для гарантии традиционных принципов координации согласно международному праву в области социального обеспечения, то есть для гарантии, наряду с равным отношением, сохранения приобретенных прав и прав в процессе приобретения.

Сфера применения пункта 4 статьи 12 очень обширна. Он являет собой, так сказать, краеугольный камень всего здания европейского социального обеспечения, и этим объясняется богатое прецедентное право Комитета по данному вопросу.

Пункт 4 статьи 12 требует от Сторон принятия мер с тем, чтобы обеспечить:

- одинаковое отношение к своим гражданам и гражданкам других Сторон Хартии в том, что касается прав на социальное обеспечение, включая сохранение пособий, предоставляемых законодательством о социальном обеспечении, или сохранение приобретенных прав (пункт 4 «а» статьи 12);

- предоставление, сохранение и восстановление прав на социальное обеспечение такими средствами, как суммирование периодов страхования или рабочего стажа (пункт 4 «b» статьи 12).

Прецедентное право Комитета строится вокруг следующих вопросов: какова сфера применения принципов пункта 4 статьи 12 и как эти принципы должны претворяться в жизнь наилучшим образом. Сначала, однако, нужно сказать несколько слов о сфере применения пункта 4 статьи 12.

В приложении к Хартии, касающемся «сферы действия Хартии в отношении лиц, находящихся под ее защитой», говорится, что «без ущерба для пункта 4 статьи 12… лица, на которых распространяется действие статей с 1-ой по 17-ую, включают иностранцев только в том случае, если они являются гражданами других Сторон, на законных основаниях проживающими или постоянно работающими на территории соответствующей Стороны…».

Это означает, что, когда государства принимают пункт 4 статьи 12, они берут на себя обязательство гарантировать иностранцам, упомянутым в Приложении к Хартии, одинаковый режим при наделении их правами на социальное обеспечение и при поддерживании и сохранении этих прав. Данные государства также обязаны гарантировать, что граждане других Договаривающихся сторон, которые больше не проживают в своей стране, но ранее на законных основаниях проживали или постоянно работали там, сохраняют права на социальное обеспечение, которые они приобрели по законодательству о социальном обеспечении своей страны.

Комитет считает, что работники, нанятые на условиях секондмента, не попадают под действие пункта 4 статьи 12, так как они застрахованы в странах своего происхождения.

Пункт 4 статьи 12 не основан на принципе взаимности. Об этом, однако, говорит прецедентное право, касающееся других положений Хартии, которое устанавливает, что государства, которые приняли этот пункт, обязуются уважать принципы этого пункта даже в отношении граждан Сторон, которые не приняли его.

Приложение к Социальной хартии, касающееся «сферы действия Социальной хартии в отношении лиц, находящихся под ее защитой», предписывает, что каждая Договаривающаяся сторона предоставляет беженцам, отвечающим определению по Женевской конвенции о статусе беженцев 1951 года и на законных основаниях проживающих на ее территории, максимально благоприятной режим и, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот, который предусмотрен Женевской конвенцией 1951 года и любыми другими действующими международными инструментами, применяемыми к беженцам. Приложение к пересмотренной Хартии распространяет это обязательство на лиц без гражданства, отвечающих определению Нью-йоркской конвенции о статусе апатридов 1954 года.

Некоторые Стороны отмечают в докладах, что беженцы и лица без гражданства, проживающие на их территории, применительно к системе социального обеспечения имеют с их гражданами равный режим. И, наоборот, в Турции беженцы и апатриды не охватываются социальной защитой, что привело Комитет к заключению о невыполнении ею пункта 4 статьи 122.

Данная проблема не стоит для стран Европейского Союза или Европейского экономического пространства, так как регламенты ЕС применяются к лицам без гражданства и к беженцам, проживающим в государствах - членах ЕС, а также к их семьям и к потерявшим кормильца (статья 2 Регламента ЕС 1408/71, см. ниже параграфы 129 и далее).

Принципы пункта 4 статьи 12 относятся ко всем сферам систем социального обеспечения в Договаривающихся сторонах.

Право на равное отношение - краеугольный камень Хартии, и Комитет, естественно, применял его самым широким образом в своем прецедентом праве применительно к пункту 4 статьи 12. Равное отношение, гарантируемое этим положением Хартии, обязывает государства формировать свое законодательство в области социального обеспечения таким образом, чтобы устранить все формы дискриминации в рамках, указанных в части Приложения к Хартии, относящейся к пункту 4 статьи 121[18].

Государства должны устранять любую прямую дискриминацию. Цель этого условия двойная. Ряд ярких примеров может быть приведен на основе заключений Комитета, чтобы проиллюстрировать оба аспекта.

Право на получение социальных пособий не может быть ограничено только гражданами или некоторыми категориями иностранцев. Комитет считает, что следующие ситуации не отвечают принципу равного отношения: ограничение действия права на получение некоторых пособий гражданами государств, между которыми заключены взаимные соглашения. В результате граждане одной или более других стран, обычно не членов ЕС и Европейского экономического пространства, исключаются из его действия. Это относилось к Франции в связи с пособием для взрослых инвалидов и дополнительным пособием Фонда национальной солидарности (ФНС), к Португалии в связи с медицинскими услугами, оказываемыми Национальной службой здравоохранения, и к Италии в связи со старыми социальными пенсиями. Исключение работников-иностранцев из сферы действия турецкого законодательства по социальному страхованию применительно к лицам, занимающимся индивидуальным трудом.

Стороны не могут выдвигать дополнительные условия для получения пособий только в отношении граждан других стран. Например, Комитет высказал сомнения относительно правомерности Акта Австрии о выравнивании семейных расходов от 24 октября 1967 года, который требует соблюдения ряда условий для получения семейных пособий только от лиц, не охваченных действием регламентов ЕС.

Необходимо также устранение любой косвенной дискриминации. Общая цель данного правила. Этот второй аспект принципа равного отношения направлен на недопущение того, чтобы государства навязывали условия получения социальных пособий своим гражданам и гражданам других Договаривающихся сторон, исходя из того, что последним будет труднее выполнить их. Другими словами, даже если строго с юридического угла равное отношение имеет место, пункт 4 статьи 12 все равно требует, чтобы такие условия не были для иностранцев более трудновыполнимыми.