Міжнародно-правове регулювання дипломатичної діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

16

Міжнародно-правове регулювання дипломатичної діяльності

ЗМІСТ

Вступ 3

1. Міжнародні відносини, загальні положення 4

2. Міжнародно-правове регулювання дипломатичної діяльності 7

2.1 Органи зовнішніх зносин 10

2.2 Склад і структура дипломатичного представництва 12

2.3 Початок місії 14

2.4 Дипломатичний корпус 16

2.5 Функції дипломатичного представництва 17

2.6 Закінчення місії 18

3. Законодавче регулювання дипломатичних відносин України 20

Висновки 31

Використана література 33

Вступ

Сучасні міжнародні відносини формуються та еволюціонують під впливом різноманітних чинників, серед яких вирішальне значення мають суперечності, узгодження або збіг інтересів різних держав -- членів міжнародної спільноти. При цьому в загальній системі чинників, що впливають на функціонування глобальної системи міжнародних відносин, одне з першорядних значень належить процесові формування і реалізації зовнішньополітичного курсу кожної окремої держави, оскільки зовнішньополітичний курс є втіленням її волевиявлення з зовнішньополітичних питань і отже -- основною формою участі даної держави у системі міжнародних відносин.

Процесові формування і здійснення зовнішньополітичного курсу держави властивий ряд особливостей, які залежать від певних характеристик політичної системи суспільства, а також визначаються специфікою глобальної системи міжнародних відносин на даний час. За оцінкою фахівців, «зовнішня політика мусить здійснюватися на ефективній внутрішньополітичній основі, і ця внутрішньополітична основа має ґрунтуватися на ефективному відображенні за межами країни ключових елементів національного життя... У цьому розумінні зовнішня політика є внутрішньою політикою». Разом з тим, процес розробки і реалізації національної зовнішньої політики є детермінованим у рамках механізму зовнішніх відносин держави (інші варіанти цього ж терміну -- «конституційно-правовий механізм зовнішніх відносин»; «зовнішньополітичний механізм держави»). За поширеним у колишній радянській доктрині означенням, зовнішньополітичний механізм держави становить «сукупність певним чином організованих і взаємодіючих державних органів, які беруть постійну участь у процесі розробки і здійснення тих чи інших зовнішньополітичних рішень цієї держави».

1. Міжнародні відносини, загальні положення

Об'єктом правового регулювання міжнародного права є міжнародні відносини. Під цим слід розуміти відносини між державами як суб'єктами міжнародного права їхнє упорядкування здійснюється різними способами, у тому числі на підставі постійних або тимчасових контактів між представниками держав. Такі контакти потребують не тільки вміння, але і мистецтва, так само як і загальновизнаного порядку. Все це об'єднується поняттям "дипломатія". Саме слово, як стверджують, походить від слова "диплом", а "дипломат" -- від "володаря диплома". Так називалась у Стародавньому Римі, за грецькою термінологією, рекомендаційна, або "вірча", грамота, котра видавалась Сенатом офіційним особам, які відправлялись за кордон. Але це давно втратило первісний смисл та значення і тепер сприймається як вміння вести переговори, домовлятися, крім того, -- як вміння виказувати повагу до країни, з представниками якої вступає в контакт дипломат. Не випадково частина літератури з дипломатичного права присвячена дипломатичному етикету. Але, звичайно, чемність та інші атрибути дипломатії потрібні перш за все для того, щоб встановлювати добросусідські, дружні відносини з іншими країнами та отримувати необхідну про них інформацію.

Дипломатія визначається як офіціальна діяльність внутрішньодержавних та зарубіжних органів зовнішніх зносин зі здійснення зовнішньої політики держави, захисту її прав та інтересів на основі норм і принципів міжнародного права.

Дипломатична діяльність -- одна з найбільш давніх, її правове регулювання -- спочатку нормами звичаєвого права -- веде походження від давнини до періоду появи перших держав. Приклади посольського права давнини ми знаходимо в працях Ж. Камбона, Э. Сатоу, Ф.Ф. Молочкова та ін. Зазначають, що дипломатична діяльність у Вавилоні та Єгипті набула більш державного значення, її результатом нерідко були письмові угоди, за змістом і формою дуже близькі до сучасних. У Стародавній Греції була відомою активна дипломатична діяльність Фемістокла і Перікла, а для Риму, як зазначав Н. Макіавеллі, дипломатія дозволила придбати більше, ніж війни.

Історія дипломатії -- це історія дипломатичної діяльності та формування дипломатичних інститутів. Хоча і в Римі, і в Греції, і в інших стародавніх цивілізаціях ми знаходимо сліди активної дипломатії, це ще не означало становлення постійних дипломатичних установ. У Західній Європі постійні посольства епізодично з'являються з XV століття, і їхнє заснування вимагало спеціальної мотивації. Так, у трактаті 1520 р. між Англією і Священною Римською імперією заснування посольств мотивувалось бажанням "мати можливість отримувати через них більш вірогідні відомості про всі окремі події". Вестфальський мирний договір 1648 р., котрий відіграв значну роль в історії розвитку міжнародних відносин, затвердив на практиці утворення постійних посольств. Але в цілому цей інститут формувався не без труднощів, тому що більшість держав ставилась до постійних дипломатичних місій з настороженістю. У Росії дипломатичні місії з'явились у другій половині XVII століття, в Японії -- лише з середини XIX століття, Туреччина зробила поступку наполяганням американців і допустила дипломатичне представництво цієї країни тільки у 1894 р. Так само повільно йшло утворення внутрішньодержавних зовнішньополітичних відомств і призначення осіб, які завідували дипломатичною діяльністю. Зачатки цього з'являються в Іспанії, Франції, а потім і в Англії в XIII столітті, але це були лише секретарі при монархах, які займалися за їхньою вказівкою не тільки зовнішніми, але часто і внутрішніми справами. З кінця XVIII століття на Заході з'являються статс-секретарі з закордонних справ і формуються особливі дипломатичні відомства, але до появи професійних дипломатів було ще далеко. Ці функції нерідко довіряли освіченим і гідним людям, саме ім'я яких здатне було викликати довіру і повагу до держави, яку вони представляли. Достатньо згадати про дипломатичну діяльність Петрарки, Макіавеллі або О.С. Грибоедова. Різноманітними ставали форми дипломатії -- це була і так звана шлюбна дипломатія, яка ґрунтувалась на політично вигідному одруженні; ізоляціоністська дипломатія, спрямована на ізоляцію супротивника; не можна обійти дипломатію підкупів, яка має давню і багату історію. Досить згадати англійського міністра лорда Стенхопа, який прийняв від французького кардинала Дюбуа "комплімент" розміром у 600 тис. ф. ст. за те, що підписав із Францією союзний договір, австрійця Меттерніха, Талейрана, який служив і Наполеону, і його супротивникам. Не відрізнялись скромністю і російські дипломати -- Бірон, Мініх, Бестужев-Рюмін та ін.

Подальша історія дипломатії характеризується певними спрощеннями, сама дипломатія стає більш діловитою, демократичною (іноді йменується "дипломатією без сюртуків" -- "Shirt Sleeves Diplomacy", а тепер -- "дипломатією без краваток"). Проте у всі часи і до сьогодні дипломатія залишається не тільки діяльністю, але й мистецтвом.

2. Міжнародно-правове регулювання дипломатичної діяльності

Першими міжнародно-правовими актами в галузі дипломатичного права були рішення Віденського конгресу, зокрема додаток № 17 до генерального акта Віденського конгресу, відомий як Віденський регламент від 19 березня 1815 p., підписаний представниками Англії, Франції, Португалії, Іспанії, Росії, Швеції і Пруссії. Було визнано, що у всіх державах має бути встановлений однаковий порядок для прийому дипломатичних агентів кожного класу і що ні політичні союзи, ні родинні зв'язки між главами держав не дають дипломатичним агентам ніяких переваг. Регламент встановив такі класи і ранги у порядку старшинства: а) посол, папський легат і нунцій; б) посланник, міністр та інші акредитовані при монарху особи; в) повірений у справах. Перші дві групи вважаються акредитованими главою держави при главі приймаючої держави. Повірений у справах акредитується міністром закордонних справ при міністрі закордонних справ у країні перебування. Положення Віденського регламенту залишаються у силі до сьогодні.

21 березня 1818 р. на Аахенському конгресі ті самі держави, за винятком Швеції, Португалії та Іспанії, підписали протокол про ранг міністрів-резидентів, яким приділялось місце між посланниками і повіреними у справах і які також акредитувались при главі держави. У вітчизняній практиці в наш час такого рангу немає.

Найбільш повну кодифікацію дипломатичного права і практики було здійснено на Віденській конференції, на якій 18 квітня 1961 р. прийнято Конвенцію про дипломатичні відносини (далі -- Віденська конвенція). Через вісім років, 8 грудня 1969 p., у Нью-Йорку було підписано Конвенцію про спеціальні місії, а 14 березня 1979 р. -- Віденська конвенція про представництво держав в їхніх відносинах з міжнародними організаціями універсального характеру.

На додаток до Віденської конвенції від 18 квітня 1961 р. у той самий день був підписаний Факультативний протокол про набуття громадянства, складений з однієї статті, яка виключала можливість набуття громадянства країни перебування співробітниками дипломатичного представництва в цій країні.

Щодо консульської діяльності, то вона була кодифікована Віденською конвенцією про консульські зносини 24 квітня 1963 р. Як вважають, Віденська конвенція має універсальний характер, і на її основі вирішуються спори з питань дипломатичного права не тільки між її учасниками, але і тоді, коли одна зі сторін не бере в ній участі.

Нині норми міжнародного права, котрі регулюють дипломатичну і консульську діяльність, як правило, об'єднуються під загальною назвою "дипломатичне право", хоча в ряді навчальних дисциплін тема має назву "Дипломатичне і консульське право".

Дипломатична діяльність тісно пов'язана з дипломатичною службою. Назва свідчить про особливий вид внутрішньодержавної управлінської діяльності, яка регулюється нормами адміністративного права; ця діяльність визначається також нормами внутрішньодержавного права, котрі встановлюють перелік органів зовнішніх зносин та їхню компетенцію, правовий статус дипломатичних представництв закордонних держав у країні перебування. Значною мірою вони ґрунтуються на нормах міжнародного права. В Україні правовий статус закордонних дипломатичних представників і представництв регулюється Указом Президента України від 10 червня 1993 p., що затвердив Положення про дипломатичні представництва і консульські установи іноземних держав в Україні.

Складовим елементом дипломатичного права є посольське право (jus legationum), що випливає з міжнародної правосуб'єктності держав. Посольське право поділяють на активне, тобто право відправляти представників в інші держави, і пасивне -- право приймати дипломатичних представників інших держав. Суб'єкти міжнародного права на підставі добровільної угоди встановлюють між собою дипломатичні відносини, котрі є вищою формою офіціальних відносин між державами. Можливість встановлення дипломатичних відносин при відсутності взаємної і добровільної згоди суперечить міжнародному праву і логіці міжнародних відносин. З такої точки зору оцінюється ультиматум польського уряду урядові Литви від 17 березня 1938 р. з вимогою встановити дипломатичні відносини з Польщею.

Встановлення дипломатичних відносин -- право, а не обов'язок держав. Наскільки відомо, в світі немає держави, яка була б у дипломатичних відносинах з усіма державами світу. Часто встановлення дипломатичних відносин залежить від політичної значимості держави: великі держави перебувають у дипломатичних відносинах з більшістю країн світу; невеликі країни з фінансово-економічних міркувань значно обмежують цей перелік. Існують держави, котрі не перебувають ні з ким у дипломатичних відносинах, тому що ні з ким їх не встановлювали, як, наприклад, Ліхтенштейн, хоча і не перебувають у міжнародній ізоляції.

Держави мають право розриву дипломатичних відносин, але мають це робити з обґрунтованих мотивів, керуючись почуттям відповідальності. Іноді приводом для розриву дипломатичних відносин служать рішення міжна-родних організацій. Так, у 1946 р. Рада Безпеки ООН прийняла рішення про санкції, у тому числі про розрив дипломатичних відносин з франкістською Іспанією, діяльність якої загрожувала миру і безпеці. Відсутність дипломатичних відносин не свідчить про ворожі відносини, а їхня наявність не є показником дружніх відносин; відомий випадок, коли у 1979 р. Китай вступив у війну з В'єтнамом, але дипломатичні відносини не були розірвані. Правда, офіційно війна не була проголошена.

Розрив дипломатичних відносин не виключає їхнього поновлювання, якщо відпадають умови, які призвели до розриву відносин, або змінюється політична ситуація в світі. Так, у вересні 1973 р. значна частина держав розірвала дипломатичні відносини з Чилі у зв'язку з антидержавним військовим переворотом, але у подальшому, з приходом до влади громадянського уряду, ці відносини були поновлені. У зв'язку зі зміною політичного стану поновлюються дипломатичні відносини колишніх соціалістичних країн з Ізраїлем, що були розірвані через арабо-ізраїльську війну 1967 р. Встановлення дипломатичних відносин є передумовою заснування постійних дипломатичних представництв у кожній із цих країн, але заснування постійних дипломатичних представництв вимагає окремої угоди між ними (ст. 2 Віденської конвенції); кількість країн, що встановили між собою дипломатичні відносини, не збігається з кількістю держав, котрі мають у себе постійні дипломатичні представництва: кількість перших більша, ніж останніх. У більшості випадків при встановленні дипломатичних відносин держави одночасно домовляються про заснування дипломатичних представництв. Іноді сторони встановлюють дипломатичні відносини, але нашарування минулого виявляються вельми пам'ятними, тому протягом певного часу держави утримуються від заснування дипломатичних представництв.

Міжнародне право припускає, щоб керівник дипломатичного представництва в одній країні одночасно представляв інтереси своєї держави в іншій, частіше -- сусідній країні (ст. 5 Віденської конвенції). Така практика називається кумуляцією місій, нею користується й Україна.

2.1 Органи зовнішніх зносин

Органи зовнішніх зносин підрозділяються на внутрішньодержавні і зарубіжні. До внутрішньодержавних зараховують главу держави, парламент, уряд у цілому, відомство закордонних справ, деякі інші органи, що залежить від конституційного статусу органів державної влади та управління.

В Україні зовнішньополітичні функції глави держави -- Президента -- ґрунтуються на пунктах 3, 4 і 5 ст. 106 Конституції, які покладають на Президента повноваження з представлення держави в міжнародних відносинах. Він керує зовнішньополітичною діяльністю, веде міжнародні переговори й укладає міжнародні договори України; він приймає рішення про визнання іноземних держав, призначає і звільняє глав дипломатичних представництв України в іноземних державах і при міжнародних організаціях, приймає вірчі й відзивні грамоти дипломатичних представництв іноземних держав. Відповідно до п. 24 ст. 106 Конституції Президент надає вищі дипломатичні ранги.

У зарубіжних країнах зовнішньополітичні функції глави держави залежать від форми правління: у президентських республіках і дуалістичних монархіях повноваження глави держави в основному збігаються. У парламентарних республіках і парламентарних монархіях глава держави виконує представницькі функції і реального впливу на зовнішньополітичну діяльність не чинить. їх реалізує глава уряду. Це не змінюється при інших назвах посади глави уряду або глави держави, як, наприклад, у Лівії, де фактичний глава держави йменується "лідером Лівійської революції", або в Нікарагуа, де на першому етапі революції він хоч і називався "координатором Нікарагуанської революції", але виконував звичайні повноваження глави держави.

Конституція України встановлює коло зовнішньополітичних повноважень парламенту України -- Верховної Ради. Зокрема, п. 5 ст. 85 встановлює, що парламент визначає основи внутрішньої і зовнішньої політики держави, дає згоду на обов'язковість міжнародних договорів України і денонсацію міжнародних договорів України (п. 32), приймає рішення про використання Збройних Сил України за кордоном на умовах, передбачених п. 23 ст. 85 Конституції.

Відповідно до ст. 116 Конституції Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, зовнішньоекономічної діяльності.

Міністерство закордонних справ України діє згідно з положенням про нього і виконує такі функції: розробляє загальну стратегію зовнішньої політики України і надає відповідні пропозиції Президенту України; реалізує зовнішньополітичний курс України; забезпечує дипломатичними засобами захист суверенітету і територіальну цілісність та інші інтереси України; здійснює захист прав й інтересів громадян України за кордоном; забезпечує дипломатичні й консульські відносини України з іноземними державами і міжнародними організаціями.

Міністерство закордонних справ готує проекти міжнародних договорів, веде їхній облік і зберігання, сприяє функціонуванню закордонних дипломатичних представництв на території України і виконує ряд інших організаційних і правових функцій. У всіх країнах міністерство, як правило, складається з трьох відділів: територіального, функціонального і адміністративного. Територіальний відділ організує роботу за групами країн (одного регіону) з вивчення політичного і економічного стану в цих країнах; функціональний -- об'єднує роботу з предметів ведення, таких, як консульська, договірно-правова робота тощо. Діяльність адміністративного підрозділу носить допоміжний характер.

До зарубіжних органів зовнішніх зносин належать дипломатичні, консульські й торговельні представництва.

2.2 Склад і структура дипломатичного представництва

Відповідно до Віденської конвенції 1961 р. дипломатичне представництво складається з дипломатичного, адміністративно-технічного й обслуговуючого персоналу (п. "с" ст. 1). До членів дипломатичного персоналу включаються особи, які мають дипломатичний ранг. До адміністративно-технічного -- включаються члени персоналу дипломатичного представництва, які здійснюють адміністративно-технічне обслуговування представництва (перекладачі, друкарки, шифрувальники та ін.), а до обслуговуючого-- члени персоналу, які виконують обов'язки з обслуговування представництва (садівники, прибиральниці, шофери та ін.).

Дипломатичний персонал -- це насамперед глава представництва. Відповідно до ст. 14 Віденської конвенції глави дипломатичних представництв підрозділяються на три класи: клас послів і нунціїв (так йменуються дипломатичні представники Ватикану), які акредитуються при главі держави; клас посланників (для Ватикану -- інтернунціїв), які акредитуються також при главах держав; клас постійних повірених у справах, які акредитуються при міністерстві закордонних справ.

Дипломатичні ранги -- це ступені розрізнення дипломатичних представництв, дипломатичного персоналу посольств і місій, а також співробітників апарату зовнішньополітичного відомства. У сучасній міжнародній практиці глави дипломатичних представництв мають такі найменування: посол -- надзвичайний і повноважний посол (скорочено -- посол); посланник -- надзвичайний посланник і повноважний міністр (скорочено -- повноважний міністр); постійний повірений у справах (скорочено -- повірений у справах); тимчасовий повірений у справах. Ранги дипломатичним представникам надаються внутрішньодержавними актами.

Службові посади дипломатичних працівників такі: радник-посланник, радники. Радники посольства здійснюють самостійне керівництво певними сферами діяльності (політичні, економічні, культурні), підпорядковуючись вказівкам посла. У разі відсутності посла його заміняє один з радників; у цей період він несе повну відповідальність за діяльність дипломатичного представництва і має статус посла. Крім того, у склад представництва входять 1-й секретар, 2-й секретар, 3-й секретар, аташе, серед яких виділяють спеціальних і військових. Спеціальні (з науки і техніки, з праці, економіки, фінансів) є висококваліфікованими спеціалістами в даній галузі діяльності й працюють у країні перебування за своєю кваліфікацією. Вони мають зміцнювати контакти у тій сфері, яка їм довірена і в якій вони є спеціалістами. Військовий аташе може бути один, представляючи збройні сили своєї країни у цілому, але їх може бути декілька, відповідно до родів військ, у тому числі військово-морський і військово-повітряний. Військові аташе представляють військове відомство своєї країни, вони є радниками глави представництва з військових питань. Прес-аташе завідує питаннями преси та інформації представництва. Всіх аташе іноді об'єднують поняттям "аташат".

Адміністративно-технічний персонал -- це технічні секретарі, шифрувальники, друкарки. Склад цього персоналу формується з громадян держави, яка акредитує.

Обслуговуючий персонал -- шофери, прибиральниці, садівники, охоронники, повари, які можуть бути набрані з громадян країни перебування, але приймаються на службу в дипломатичне представництво за згодою властей цієї країни.

Структура представництва визначається рядом об'єктивних факторів: країною перебування, державою, яка акредитує, рівнем взаємовідносин та ін. Але є загальні для всіх представництв необхідні елементи структури. Такими елементами є канцелярія, політичний, консульський, економічний відділи, аташат, відділи преси, культурних зв'язків, адміністративно-господарський. За відсутності конкретної угоди між приймаючою державою і тією, що акредитує, про чисельність дипломатичного персоналу, його слід формувати в межах, які приймаюча держава вважає розумними (ст. 11 Віденської конвенції).

2.3 Початок місії

Перш ніж призначити главу представництва, слід запитати агреман (п.1 ст. 4 Віденської конвенції), тобто згоду уряду приймаючої держави на призначення даної особи. Запитання необхідне, щоб не допустити помилки в призначенні особи, яка нелояльна або недружня, а тому небажана у країні перебування. Агреман запитується в письмовій або усній формі (Ф.Ф. Мо-лочков навіть пише про запитання по телефону), але в умовах суворої таємниці, тому що відмова в агремані може вплинути на відносини між державами і відбитися на долі дипломата, якого потім важко буде призначити в іншу державу. Чим більш дружні відносини між державами, тим швидше надходить відповідь на агреман. Довга відсутність відповіді свідчить, що в агремані відмовлено. Відповідно до п. 2 ст. 4 Віденської конвенції держава, що акредитує, не має права вимагати мотивів відмови. Дипломатичний представник, який отримав агреман, вважається персоною грата (persona grata), тобто бажаною особою, на відміну від персони нон грата (persona поп grata), котрою вважається дипломат, який не отримав агреман. У 1992 р. уряд Росії призначив своїм послом в Естонії Артура Кузнецова, який до призначення був міністром в одному з естонських урядів і вийшов у відставку з причин політичних розбіжностей. Як зазначалось, той факт, що інтереси Росії в Естонії має представляти людина, яка ще кілька місяців тому входила в уряд Естонії, є "безпрецедентним у світовій дипломатичній практиці", причому до моменту призначення А. Кузнецов ще був естонським громадянином, а про його призначення повідомлення з'явилось до отримання агремана. Не дивно, що уряд Естонії довго роздумував щодо агремана.

На інших співробітників дипломатичного представництва отримання агремана не потрібне. Видача в'їзної візи для них є згодою їхнього прийняття. Однак для військових, морських або авіаційних аташе, як це вказано у ст. 7 Віденської конвенції, держава перебування може просити заздалегідь повідомляти їхні імена для схвалення.

Після отримання агремана й офіційного призначення в дану країну дипломатичного представника як глави представництва йому вручається вірча грамота і відзивна грамота його попередника. Вірча грамота -- це загальні повноваження глави представництва. Назва походить від слова "вірити", оскільки основний смисл грамоти -- прохання до глави приймаючої держави "вірити всьому тому, що буде говорити" глава дипломатичного представництва. Відзивна грамота -- документ, що офіційно підтверджує закінчення місії попередника. Вона вручається главі держави знову призначеним представником разом з вірчою грамотою.

Як випливає зі статті 13 Віденської конвенції, глава представництва починає виконання своїх обов'язків з моменту вручення вірчих грамот, хоча практика деяких держав виходить з іншого факту: прибуття в приймаючу державу і подання завірених копій вірчих грамот міністру закордонних справ. Про вручення вірчих грамот глава представництва сповіщає глав всіх дипломатичних представництв у даній країні.

2.4 Дипломатичний корпус

дипломатичний зовнішньополітичний міністерство закордонний

Сукупність дипломатичних представників у країні перебування носить назву дипломатичного корпусу. Розрізняють дипломатичний корпус у вузькому і широкому значенні. У вузькому -- це тільки глави представництв. У широкому -- всі дипломатичні співробітники, а також члени їхніх сімей: дружини, незаміжні дочки і неповнолітні сини. Належність до дипломатичного корпусу відомство закордонних справ країни перебування засвідчує дипломатичною карткою.

Дипломатичний корпус -- не організація, що заснована на праві, не юридична або міжнародна особа, не суб'єкт міжнародного права. Це -- сукупність дипломатичних представників (дипломатичних співробітників), які акредитовані у даній державі. Дипломатичний корпус виступає як колективне об'єднання з протокольних приводів: державне свято, урочисті події в державі або в її керівників. У цих випадках дипломатичний корпус поздоровляє або співчуває. Дипломатичний корпус очолює дуайєн, або старійшина. Звичайно це глава представництва, старший за віком чи за часом перебування в даній країні серед глав представництва однакового класу. У деяких державах ним завжди є папський нунцій. Старшинство розрізнюється також серед глав дипломатичних представників -- за класом або за часом перебування (вручення вірчих грамот) в приймаючій державі.

2.5 Функції дипломатичного представництва

Дипломатичне представництво є політичним представництвом держави, і Віденська конвенція таким чином визначає його функції (ст. 3):

-- представництво держави, що акредитує, в країні перебування;

-- захист інтересів держави, що акредитує, та її громадян у межах, котрі допущені міжнародним правом;

-- ведення переговорів з урядом держави перебування;

-- вияснення всіма законними засобами умов і подій у державі перебування і повідомлення про них урядові держави, що акредитує;

-- підтримування дружніх відносин між державою, що акредитує, і державою перебування і розвиток їхніх взаємовідносин у галузі економіки, культури і науки.

Функцію дипломатичного захисту інтересів держави та її громадян вважають однією з найбільш важливих, а в літературі її іноді виділяють у самостійний інститут міжнародного права16. Під цим, зокрема, слід розуміти не тільки право й обов'язок держави, що акредитує, здійснювати такий захист, але й обов'язок держави перебування надавати всі можливості для захисту. Держава перебування має здійснювати принцип недискримінації громадян і юридичних осіб держави, що акредитує; порушення цього принципу дає основу для здійснення захисту.

Віденська конвенція підтвердила право дипломатичного представництва здійснювати і консульські функції. Для цього у складі представництва може створюватися консульський відділ або виділятися спеціальний співробітник (так звані віддільські консули).

Дипломатичний представник є політичним представником своєї країни в державі перебування. Всі відомства, які мають у країні перебування своїх представників, мають узгоджувати їхні дії з главою дипломатичного представництва.

Статус дипломатичного представництва України за кордоном регламентується Положенням про дипломатичне представництво за кордоном, затвердженим розпорядженням Президента України № 166/92-рп від 22 жовтня 1992 р. Воно встановлює, що дипломатичне представництво є постійно діючою установою України за кордоном, призваною підтримувати офіційні міждержавні відносини, здійснювати представництво України, захищати інтереси України, права та інтереси громадян і юридичних осіб.

Керівництво представництвом здійснюється Міністерством закордонних справ України, а його діяльність і завдання визначаються Віденською конвенцією від 18 березня 1961 р. Главою представництва є посол, посланник або повірений у справах. Він призначається Указом Президента України за поданням міністра закордонних справ. Глава представництва здійснює загальне керівництво, координацію і контроль за діями всіх установ України, делегацій, спеціалістів, посадових та інших осіб у країні перебування. Всі перелічені особи й установи мають неухильно виконувати вказівки посла і сприяти виконанню його завдань.

До закордонних органів зовнішніх зносин належать також торговельні представництва України.

2.6 Закінчення місії

Місія дипломатичного представництва припиняється "за повідомленням держави, що акредитує, державу перебування про те, що функції дипломатичного агента припинені" (п. "а" ст. 43 Віденської конвенції), тобто з відкликанням дипломатичного представника. Звичайно це пов'язано з кадровою політикою держави. Місія припиняється також у зв'язку зі смертю глави представництва. У цьому разі пост глави місії заміщується старшим за рангом співробітником представництва, а якщо такого немає, посада залишається вакантною до нового призначення.

Функції припиняються також за повідомленням держави перебування, що вона відмовляється визнавати дипломатичного агента співробітником представництва. Йдеться про застосування положень ст. 9 Віденської конвенції, відповідно до якої держава перебування може у будь-який момент без пояснювання причин повідомити державу, котра акредитує, що глава представництва або будь-який інший його співробітник оголошуються persona поп grata, тобто небажаною особою. У цьому разі держава, що акредитує, зобов'язана відізвати цю особу або припинити її функції у представництві. Звичайно проголошення persona поп grata є результатом "дій, несумісних із статусом дипломатичного представника", таких, як втручання у внутрішні справи держави, висловлювання, в яких убачається неповага до держави перебування або її офіційних осіб, збір інформації недозволеними засобами тощо.

Місія закінчується з розривом дипломатичних відносин, остаточним відкликанням дипломатичного представництва (статті 44-- 45 Віденської конвенції). У разі розриву дипломатичних відносин держава перебування має поважати і охороняти приміщення дипломатичного представництва разом з його майном і архівами, а якщо це пов'язано з озброєним конфліктом, -- сприяти дипломатичному персоналу і членам сімей для якнайшвидшого їхнього виїзду, в тому числі з наданням перевізних засобів.

У разі нелегітимної зміни політичного режиму або державного ладу в країні перебування місія дипломатичного представництва припиняється, якщо держава, що акредитує, вважає зміни, котрі трапились, недопустимими. Якщо це трапляється у державі, що акредитує, нова влада має підтвердити визнання повноважень глави місії.

Нарешті, місія припиняється у разі припинення існування держави, що акредитує.

3. Законодавче регулювання дипломатичних відносин України

Відносини, що виникають у зв'язку з проходженням дипломатичної служби, регулюються Конституцією України , Законом України "Про дипломатичну службу", Законом України "Про державну службу" , Кодексом законів про працю України, Консульським статутом України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, а також чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Систему органів дипломатичної служби складають: Міністерство закордонних справ України, представництва Міністерства закордонних справ України на території України, закордонні дипломатичні установи України.

Міністерство закордонних справ України є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує проведення зовнішньої політики держави і координацію діяльності у сфері зовнішніх зносин України.

Міністерство закордонних справ України здійснює свої повноваження безпосередньо та через інші органи дипломатичної служби.

Дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном є постійно діючими установами України, основними завданнями яких є представництво України в державі перебування та підтримання офіційних міждержавних відносин, захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном.

Постійні представництва України при міжнародних організаціях є постійно діючими установами України за кордоном, основними завданнями яких є представництво України при міжнародних організаціях, підтримання з такими міжнародними організаціями офіційних відносин та захист інтересів України за кордоном.

Статус, завдання та функції дипломатичного представництва України за кордоном, постійного представництва України при міжнародній організації визначаються цим Законом, а також Положенням про дипломатичне представництво України в іншій державі, Положенням про постійне представництво України при міжнародній організації, які затверджуються Президентом України.

Статус, завдання та функції консульської установи України за кордоном визначаються цим Законом та Консульським статутом, який затверджується Президентом України.

Статус, завдання та функції представництв Міністерства закордонних справ України на території України визначаються цим Законом та Положенням про них, яке затверджується Кабінетом Міністрів України.

Фінансове та матеріально-технічне забезпечення дипломатичної служби здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Особливість правового регулювання у сфері зовнішніх відносин держави полягає в тому, що воно не вичерпується конституційно-правовими нормами, що стосуються безпосередньо зовнішньополітичних і/або зовнішньоекономічних питань. Слід відзначити, що кількісна частка цих норм у системі права сучасної держави, як правило, є незначною, внаслідок чого зовнішньополітичний механізм як система правовідносин являє собою похідну від системи права. Водночас, розширення обсягу конституційно-правової регламентації питань, пов'язаних із сферою зовнішніх відносин держави є досить значущим явищем у контексті функціонування її зовнішньополітичного механізму як системи правовідносин, оскільки саме конституційно-правові норми є найважливішим і найбільш дієвим засобом формування і регулювання конкретної системи правовідносин, в яку включаються норми, що визначають загальні та спеціальні повноваження окремих державних органів у сфері зовнішньої політики, а також положення, що регламентують відносини між цими органами. При цьому такого роду норми можуть міститися не тільки в конституціях держав, але й в актах поточного законодавства, парламентських регламентах, підзаконних актах органів виконавчої влади. Крім того, засобом формування і регулювання зовнішньополітичного механізму як системи правовідносин можуть також слугувати конституційно-правові звичаї, котрі склалися історично (ця специфіка властива, головним чином, державам британської правової «сім'ї» в яких такі звичаї мають назву «конституційні конвенції»).

В сучасній доктрині існує чимало дефініцій поняття «конституційні конвенції». Так, А. Дайсі характеризує їх як «угоди, звичаї або практику, які, хоч й може регулювати поведінку конкретних елементів структури законодавчої й виконавчої влади, проте в дійсності не є правом через те, що вони не застосовуються судами»[4]. При цьому слід мати на увазі, що британська доктрина традиційно розуміє право як сукупність норм, що визначаються і примушуються до виконання саме судовими інстанціями. Інший дослідник, Дж. Макінтош характеризує конституційні конвенції як «загальноприйняту політичну практику, що ґрунтується на її успішній реалізації або на прецедентах»[6]. Однак найбільш повною, на наш погляд, є дефініція з фундаментальної праці О. Худ Філліпса, де конституційні конвенції визначаються як «норми (правила), які грунтуються на політичній практиці, розглядаються як обов»язкові тими, кого вони стосуються, і які не є правовими нормами в силу того, що суд або палати парламенту не можуть примусити до їх дотримання»[7].

Слід додати, що, за оцінкою того ж О. Худ Філліпса, до сфери регулювання конституційних конвенцій належать, зокрема, питання здійснення королівської прерогативи (тобто, фактично, функціонування всієї системи виконавчої влади, включно з урядом -- Кабінетом -- як державною структурою з прем'єр-міністром як його главою), а також питання відносин між державами--членами Співдружності[8]. А оскільки зовнішньополітична діяльність в країнах британської правової «сім'ї» здійснюється, головним чином, органами виконавчої влади, то стає цілком очевидним, що повсякденна практична діяльність держави у згаданій сфері значною мірою грунтується на конституційних конвенціях, і, водночас, сама політична практика, зі свого боку, визначає і поступово формує конституційні конвенції. Іншими словами, конституційні конвенції й повсякденна практика держави є не лише взаємопов'язаними, але й взаємно детермінованими субстанціями, такими, що логічно випливають одна з одної.

Важливою характерною рисою правових звичаїв (конституційних конвенцій) є те, що вони «регулюють відносини між суб'єктами, які, водночас, виступають в ролі їхніх творців» [9]. Дана обставина має особливе значення для зовнішньополітичної діяльності держав, оскільки останні як суб'єкти міжнародного права, здійснюючи свою волю щодо утворення політичних і правових норм, що діють у сфері міждержавних відносин, виступають, водночас, як творці цих норм. Відповідним чином, формування одностороннього волевиявлення держави як суб'єкта міжнародного права в рамках її зовнішньополітичного механізму також грунтується в ряді аспектів на звичаєвих нормах. Аналогії між конституційним та міжнародним правом щодо функціональної ролі звичаєвих норм мають місце також щодо обгрунтування їх додержання з огляду на значення моральних, загальнолюдських чинників як основних у даному контексті.

В контексті співвідношення правових звичаїв із законодавством важливою є проблема їх рецепції у законодавство. Останнім часом, зокрема у країнах британської правової «сім'ї», спостерігається тенденція до включення ряду звичаєвих норм у законодавство -- в тому числі з питань, що безпосередньо стосуються зовнішніх відносин держави. Разом з тим, навіть у законодавчих актах нерідко має місце лише згадка про ті чи інші державні органи, але не детальна регламентація їхніх повноважень, в тому числі в зовнішньополітичній частині (насамперед, це стосується повноважень уряду та його глави). Інакше кажучи, законодавство визнає в умовній формі лише самий факт існування відповідних державних органів, однак не визначає de jure їхньої функціональної ролі в державному механізмі, а отже в даному разі немає підстав констатувати «повнозначну» рецепцію відповідних звичаєвих (конвенційних) норм у законодавство. У таких випадках -- навіть при наявності згадки в законодавчих актах про існування державних органів, які мають конвенційне походження, -- роль конституційних конвенцій у тлумаченні правового статусу відповідних органів залишається досить важливою. Виходячи з цього, справедливою є характеристика функціональної ролі конституційних конвенцій, сформульована В.М. Шаповалом: "Враховуючи, що ряд державних інститутів та їхніх владних повноважень ... встановлені на основі конституційних угод, останні слід розглядати як найважливіший засіб, що забезпечує реальність та ефективність конституційного регулювання" [10].

В системі вищих органів держави і в механізмі її зовнішніх відносин глава держави відіграє одну з найважливіших ролей. Як своєрідний символ національної єдності і наступництва влади, він уособлює і репрезентує державу як її найвища посадова особа (принаймні, номінально) в найважливіших актах внутрішньої та зовнішньої політики. Умови та порядок заміщення посади глави держави визначаються конституційно регламентованою формою правління. Зокрема, в президентських республіках функції глави держави часто-густо збігаються з функціями глави виконавчої влади. Однак у державах із парламентарними формами правління (парламентарні монархії, парламентарні республіки) глава держави -- відповідно, монарх або ж президент -- має за конституцією досить широке коло повноважень, однак фактично виконує, головним чином, формально-представницькі і протокольні функції, в тому числі у зовнішньополітичній сфері.

Особливе місце у механізмі зовнішніх відносин держави належить органові законодавчої влади - парламентові. Останнім часом в ряді країн (Канада, США, Великобританія, Німеччина тощо) спостерігається істотна активізація зовнішньополітичної ролі парламенту. Традиційно його участь у зовнішньополітичному процесі визначалася трьома основними функціями: законодавчою, контрольною та бюджетною. При цьому -- знову ж таки традиційно -- вважалося, що в даній сфері парламент відіграє, начебто, другорядну роль. Проте, в рамках реалізації законодавчої функції парламент приймає акти про ратифікацію або введення в дію тих чи інших міжнародних договорів на території держави, виконуючи, таким чином, два найважливіших завдання -- остаточне юридичне оформлення волевиявлення держави на обов'язковість даного договору і, тим самим, поширення чинності цього договору на міжнародно-правовому рівні, а також рецепцію нових норм до національного законодавства.

Чинні конституції держав часто не містять детальної регламентації зовнішньополітичних прерогатив парламенту, проте, як правило, за законом або за звичаєм, він наділений такими повноваженнями, як: ратифікація міжнародних договорів і угод, вирішення питань війни і миру, законотворчість з питань зовнішньополітичної діяльності та економічних зв'язків з іноземними державами, контроль за діяльністю органів виконавчої влади, уповноважених реалізовувати зовнішні функцій держави, затвердження їхнього бюджету та ін. Оскільки згадані повноваження парламенту, так чи інакше, є втіленням трьох основних «класичних» його функцій -- законодавчої, контрольної та бюджетної --, то справедливо констатувати, що сутність повноважень законодавчого органу в сфері зовнішніх відносин слід трактувати саме у площині його загальних функцій. З іншого ж боку -- прерогативи парламенту в кожній конкретній сфері діяльності держави (в тому числі, в зовнішньополітичній сфері) наповнюють ці загальні функції конкретним змістом.

Законотворчість із питань зовнішніх відносин є найважливішою зовнішньополітичною прерогативою парламенту. В свою чергу, в рамках «зовнішньополітичної» законотворчості провідним напрямком є участь в оформленні міжнародно-договірних зобов'язань держави, оскільки саме внаслідок цього, міжнародний договір набирає чинності, і його положення стають частиною внутрішнього права даної держави. Іншими важливими напрямами законотворчості у справах зовнішніх відносин є прийняття законодавчих актів, котрі регулюють зовнішньоекономічні зв'язки, а також актів з питань міжнародного приватного права. Отже, сфера законодавчого регулювання зовнішніх відносин включає досить широке коло предметів внутрішньодержавного життя, в яких присутній певний «іноземний елемент». Інтенсифікація міждержавних зв'язків, їх кількісне й якісне розширення призводить до збільшення числа такого роду законодавчих актів у сучасних державах.

Контрольні повноваження парламенту в сфері зовнішніх відносин, головним чином, виявляються в формі обговорення і ухвалення рішень (позитивних або ж критичних) щодо конкретних зовнішньополітичних демаршів, які здійснюються, як правило, виконавчою владою. Найбільш типовими видами контрольних повноважень у світовій парламентській практиці є: дебати стосовно програми дій уряду або ж спеціальних урядових заяв з конкретних зовнішньополітичних питань, письмові запити членів парламенту, а також усні процедури «запитання-відповіді» до керівників урядових органів, що мають зовнішньополітичну компетенцію, тощо.

Ще однією функцією парламенту, яка має стосунок до конституційно-правового механізму зовнішніх відносин держави, є прийняття бюджету уряду і в цьому контексті -- затвердження видатків тих органів, що беруть участь у реалізації зовнішньополітичних заходів. Ця функція до певної міри споріднена з контрольною функцією парламенту, оскільки процедура прийняття бюджету за своїм значенням є одним із дієвих засобів попереднього контролю за запропонованим урядом зовнішньополітичним курсом.

В багатьох сучасних державах - провідна функціональна роль у механізмі зовнішніх відносин належить виконавчій владі. При цьому, як уже зазначалося, в президентських республіках глава держави, водночас, є главою виконавчої влади. Однак у державах із парламентарними формами правління за номінальним главою держави de facto залишаються, насамперед, церемоніально-протокольні функції, тоді як на рівні уряду відбувається трансформація зовнішньополітичних інтересів держави в остаточно оформлений зовнішньополітичний курс на поточний момент. Уряд формулює цілі та пріоритети держави у сфері зовнішніх відносин, визначає засоби їх реалізації, а також забезпечує повсякденне функціонування системи дипломатичних відносин. Уряд має в своєму розпорядженні досить чисельний, розгалужений і високопрофесійний дипломатичний апарат, що приймає участь у зовнішньополітичному процесі на всіх його стадіях. Саме цим зумовлюється ключова роль уряду в конституційно-правовому механізмі зовнішніх відносин сучасної держави, про яку згадувалося вище.

Разом з тим, у державах із парламентарними формами правління функціональна роль виконавчої влади в державному механізмі (в тому числі в механізмі зовнішніх відносин) є фактично невіддільною від відповідної ролі законодавчої влади, оскільки уряди в цих державах формуються виключно на основі парламентської більшості, і, відповідним чином, члени уряду є, як правило, членами парламенту, виступаючи одночасно в двох по-літико-правових і функціональних статусах. Такого роду ситуація дала підставу деяким фахівцям (зокрема Ю.Форсі) запропонувати концепцію парламентсько-урядової «концентрації влади» в державах із парламентарною формою правління! 11]. Дя концепція навіть розглядається її авторами як певна противага класичній теорії «розподілу влади», яка, на їхню думку, в даний час виявляється, головним чином, у державах із президентською та змішаною республіканською формами правління.

Найважливішою фігурою в «урядовій частині» зовнішньополітичного механізму держави виступає глава виконавчої влади. При цьому власне зовнішньополітичні повноваження глави уряду досить рідко стають об'єктом конституційних приписів -- частіше у світовій практиці вони бувають або такими, що непрямим чином випливають з його конституційно регламентованих прерогатив загальнополітичного характеру (зокрема, прерогативи федерального канцлера, відповідно до ст. 65 Основного закону Федеративної Республіки Німеччини)[12], або ж цілковито звичаєвими (у державах британської правової «сім'ї» та деяких інших).

Аналізуючи відповідну світову практику, на мою думку, доцільно виділити такі основні функції глави виконавчої влади в сфері зовнішніх відносин:

-- загальне визначення зовнішньополітичного курсу держави;

-- участь у заміщенні керівних посад дипломатичної служби, а також у вирішенні питань про дипломатичні відносини з іноземними державами;

-- визначення зовнішньополітичної компетенції урядових органів;

-- участь у вирішенні питань війни і миру шляхом порушення відповідної ініціативи перед законодавчим органом, або ж у формі контрасигнатури відповідних актів глави держави;

-- проведення міждержавних переговорів на найвищому рівні;

-- керівництво укладенням і подекуди -- участь у підписанні і в ратифікації міжнародних договорів/угод шляхом контрасигнатури відповідних актів глави держави.

При цьому глава виконавчої влади часто має змогу самостійно визначати ступінь важливості тієї чи іншої міжнародної угоди. Тим самим він, фактично, одноосібно вирішує комплекс питань щодо статусу даної угоди -- чи є підстави кваліфікувати її як самовиконувану, чи для введення її в дію потрібна ратифікація або ж контрасигнатура тощо.

Серед органів виконавчої влади провідну роль у зовнішньополітичному процесі відіграє міністерство закордонних справ, оскільки саме для нього вироблення і реалізація зовнішньополітичного курсу держави є основними. Міністерство закордонних справ систематично готує інформацію з питань міжнародної політики, для вищих органів держави, формулює пропозиції щодо зовнішньополітичного курсу та реалізує конкретні рішення у сфері зовнішніх відносин держави, координує діяльність урядових органів, а також здійснює поточне керівництво дипломатичними представництвами своєї держави. Діяльність зовнішньополітичного органу найчастіше залишається поза межами конституційної регламентації і регулюється, як правило, поточним законодавством.

Конституційно-правовий механізм зовнішніх відносин також до деякої міри залежить від форми устрою даної держави. Так, у сучасних федеративних державах суб'єкти федерації (штати США, провінції Канади, землі ФРН тощо) подекуди мають певні можливості для самостійної активності у сфері міжнародних відносин -- хоча й чинні міжнародні конвенції не визнають міжнародної правосуб'єктності за так званими «несуверенними державними утвореннями», до яких, зокрема, належать суб'єкти федерацій. Йдеться про те, що в одних випадках відповідна компетенція суб'єктів федерації прямо регламентована чинною конституцією федеративної держави, тоді як в інших -- така компетенція випливає з конституції опосередкованим чином. Так в чинній конституції Канади ще й досі йдеться de jure про повноваження Канади або її провінцій як частин Британської імперії, яка de facto давно припинила існування, стосовно міжнародних договорів цієї імперії.

Іншого роду прикладами опосередкованих можливостей щодо самостійної зовнішньополітичної активності суб'єктів федерації можуть слугувати ситуації, коли конституція даної федеративної держави відносить до компетенції суб'єктів федерації (виключної або ж спільної з федеральним центром) такі питання, які подекуди можуть ставати предметами міжнародних договорів і угод. В такого роду ситуаціях уряди федеративних держав нерідко йдуть на укладення спеціальних «рамкових» або ж «парасолькових» угод з іноземними урядами стосовно санкціонування a priori прямих угод із даного кола питань між суб'єктами федерації й цими іноземними урядами, що стає досить ефективним засобом гарантування як федерального суверенітету загалом, так і недоторканості суверенних прав суб'єктів федерації й, водночас, -- світового авторитету даної держави як надійного міжнародно-договірного партнера.