Мировой опыт функционирования и формирования отраслей социально-культурной сферы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Мировой опыт функционирования и формирования отраслей социально-культурной сферы

Введение

Мир стоит накануне ХХI века, века новых технологий, знаний и информации. Новая эпоха, безусловно, потребует новых подходов для своевременного и эффективного решения важнейших проблем государства, общества и личности.

Думать о завтрашнем нужно уже сегодня. За короткий срок необходимо разработать новую политику развития общества, которая соответствовала бы наступающим реалиям.

Характерной чертой стремительно изменяющегося мира является усиление взаимообусловленности процессов, протекающих в экономической, политической, социальной жизни современного общества.

Будущее нашей страны зависит от положения дел в этих важнейших сферах. При этом в перспективе неизмеримо возрастет роль социальной сферы.

От ее качественного состояния зависит здоровье, образование, культура человека, а значит и его созидательная энергия. Эти факторы все в большей мере становятся мощным ускорителем экономического роста и определяющим условием прогресса человеческого общества.

Необходимо трезво оценить существующее положение в этой области, определить направление дальнейшего продвижения реформ и принципы, которые должны быть заложены в основу решения социальных задач в нашей стране.

За годы независимости общими усилиями были поведены широкомасштабное реформирование экономики, государственного устройства и законодательства. Сделан значительный шаг вперед к рыночному хозяйству, зарождаются не только предпосылки, но и стимулы для самостоятельной экономической инициативы граждан. Рыночные отношения проникли и закрепились почти во всех сферах жизни общества.

При этом следует отметить, что, решая взаимосвязанную цепочку задач по реформам, с особой осторожностью необходимо отнестись к ее социальному звену. Его особая хрупкость требует поэтапного подхода, постепенной адаптации к рыночным условиям.

Можно условно выделить несколько последовательных этапов развития социальной сферы.

На первых порах сказались причины, присущие переходному периоду. Сохранялись прежние методы управления, отсутствовали необходимые финансовые средства и соответствующая правовая основа.

На следующем этапе был заложен фундамент нового законодательства социальной политики.

Одновременно разрабатывались важные программы как составляющие компоненты модели развития социальной сферы.

Все они были вызваны необходимостью быстрого реагирования на узловые проблемы и принятия упредительных мер. В России не было времени для раскачки. Именно поэтому, вполне естественно, они как по сути, так и по форме имеют свои плюсы и минусы.

Позитивным является то, что в них четко определены болевые точки, дана картина реального положения вещей в каждом секторе и заложены механизмы постепенного перевода на рыночную основу.

Проявились и слабые стороны. Изначально не был учтен ряд серьезных факторов, которые повлияли на ход их выполнения. Из-за отсутствия необходимого опыта и должного финансового обеспечения реализация программ началась вяло и с заметным запаздыванием.

Учитывая общенациональную значимость этих программ, в нынешнее время необходимо серьезно проанализировать результаты их выполнения. Это надо сделать в каждом районе, в каждой области, в целом по стране.

Уже сейчас ясно, что пришло время для следующих логически неизбежных шагов. С подведения итогов сделанного и определения новых задач начинается следующий этап реформирования -- создание комплексной модели развития социальной сферы в России в XXI веке. Необходимо придать ее реализации максимальную динамичность и придерживаться принципа целостного подхода.

В дальнейшем, необходимо уделить больше внимания тем направлениям, в которых обнаружилась наша слабость: совершенствованию механизмов финансирования, законодательной базы, координации управления в социальной сфере.

Важно добиться того, чтобы социальная сфера быстрее приспособилась к рынку и отвечала человеческим запросам.

Общеизвестно, ценность социальных преобразований определяется степенью улучшения качества жизни человека. Смысл проводимых реформ должен заключается именно в этом. Но для их полноценной реализации необходимы совместные усилия государства, общества и каждой личности.

Настало время осознать, что успех социальной политики будет зависеть от рачительного использования имеющихся ограниченных возможностей, оптимального сочетания государственных и общественных усилий и, само собой разумеется, от ответственности и инициативности каждого из нас.

Следовательно, данная тема о функционировании и развитии отраслей социально-культурной сферы не только в России, но и в других странах мира должна изучаться с большей тщательностью.

Направления развития отраслей социально-культурной сферы

Зачем нужна непроизводственная сфера

В развитых капиталистических странах в непроизводственной сфере занято до половины всего трудоспособного населения. Чтобы Вас качественно обслуживал врач, учитель, для этого надо, чтобы врача и учителя качественно обслужил продавец, парикмахер, сантехник. В годы советской власти аксиомой было преимущественное развитие производства над непроизводственной сферой. Даже в экономике развитого социализма услуги для населения воспринимались как происки тлетворного влияния Запада, а уж тем более, если эти услуги оказывал частный сектор. Поэтому советский человек всегда испытывал легкий шок от первой встречи с западным сервисом.

Откуда берутся ресурсы для развития непроизводственной сферы? Чтобы половина населения могла спокойно обслуживать страну, для этого вторая половина, занятая в производственной сфере, должна работать столь эффективно, чтобы произведенных материальных благ хватило на обе половины. Обратная сторона медали заключается в том, что занятые в непроизводственной сфере создают условия для высококвалифицированного труда производственников.

Роль непроизводственной сферы в условиях спада производства. Высвобождение работников из производственной сферы ставит остро проблему безработицы. Непроизводственная сфера может сыграть роль амортизатора, дав возможность найти свое призвание в сфере услуг. Причем такая структура занятости должна опираться на мощный сектор малого и среднего бизнеса в непроизводственной сфере.

Проблемы развития отраслей социально-культурной сферы в России

Предвыборная кампания продемонстрировала в очередной раз, что проблемы здравоохранения, образования, культуры обладают наименьшей приоритетностью в политике государства, и вряд ли это отношение изменится в ближайшем будущем. Перемен или деклараций о переменах в условиях и в организации предоставления населению социальных услуг не было.

Помимо заверений о ликвидации задолженности по заработной плате работникам социальных отраслей, обещания президента были здесь весьма скромными.

В период между двумя турами голосования президент подписал 18 июня указ о создании Государственной комиссии по разработке программы социальных реформ на период до 2000 г.

Если цель создания и принятия такой программы не ограничивается совершением очередной ритуальной акции, то в ней необходимо предложить пути решения кардинальных проблем функционирования отраслей социально-культурной сферы в переходной экономике.

Перечислим основные:

1. Размеры бюджетного финансирования не соответствуют потребностям в ресурсном обеспечении социально-культурных услуг, гарантии предоставления которых населению декларированы государством. За последние четыре года расходы из государственного бюджета на социально-культурную сферу сократились в сопоставимом выражении более чем на 40 %. Нереалистично рассчитывать, что в ближайшие годы государство сможет восстановить прежние масштабы ресурсного обеспечения сложившейся в советское время системы социально-культурного обслуживания населения.

2. Развитие системы теневых цен на социально-культурные услуги как реакция на сокращение бюджетного финансирования, на низкий уровень заработной платы работников социальных отраслей, на отсутствие контроля за расходованием выделяемых средств.

3. Отсутствие рационального анализа эффективности использования выделяемых государством средств. Решения о конкретных направлениях расходования бюджетных ассигнований, выделяемых на здравоохранение, образование, культуру, принимаются, как и раньше, за закрытыми дверьми и слабо контролируются органами представительной власти и общественностью.

4. Нет четкого определения и разграничения ответственности федеральных, региональных, местных органов власти за выделение и использование средств, предназначенных для обеспечения государственных гарантий в области здравоохранения, образования, культуры.

После президентских выборов решение этих ключевых проблем стало возможным с точки зрения политических последствий. Но пока нет признаков того, что это может стать политически необходимым.

В развитии отраслей социально-культурной сферы главной проблемой оставалось несвоевременное и не в полном объеме финансирование, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств региональных и местных бюджетов. Даже по защищенным статьям расходов финансирование осуществлялось не полностью.

Система образования в России располагает широкой сетью образовательных учреждений различных видов и типов.

По предварительным данным 821 тыс. рабочих и специалистов окончили учреждения начального профессионального образования, около 520 тыс. специалистов -- учреждения среднего профессионального образования и почти 450 тыс. специалистов -- учреждения высшего профессионального образования.

В первом полугодии Минобразованию по отрасли "Образование" было предусмотрено направить из федерального бюджета 7181.7 млрд. рублей. Фактически профинансировано 5645.9 млрд. рублей, или 78.6 %, из них 517.4 млрд. рублей -- задолженность за предыдущий год. Учреждения дошкольного образования профинансированы в объеме 50.4 % лимита на первое полугодие, учреждения начального и среднего общего образования -- 65.7 %, профессионально-технического образования -- 64 %, среднего специального образования -- 100.17 %, высшего образования -- 84.3 %.

Задолженность по заработной плате работникам образовательных учреждений за счет бюджетов всех уровней на конец июня составила в целом 10.011 трлн. рублей, в том числе 3.965 трлн. рублей за 1996 год.

Образовательным учреждениям, как и прежде, не выделяются средства на оплату коммунальных услуг, проведение текущего и капитального ремонта. Крайне плохо финансируется инвестиционная программа.

По отрасли "Образование" в том году предусмотрен лимит капитальных вложений за счет средств федерального бюджета в объеме 123.6 млрд. рублей (с учетом секвестра). Профинансировано 7.66 млрд. рублей или 6.2 % годового лимита. В I полугодии того года введены общеобразовательные учреждения на 17.5 тыс. учредительных мест (71.9 % к соответствующему периоду 1996 г.), дошкольные образовательные учреждения -- на 2.7 тыс. мест (50.4 %).

В результате неудовлетворительного финансирования тяжелое положение сложилось в здравоохранении.

Материально-техническая база лечебно-профилактических учреждений находится в неудовлетворительном состоянии, сокращается коечный фонд в больницах, практически не производится капитальный и текущий ремонты больниц и поликлиник, увеличиваются задолженности учреждений здравоохранения по оплате за тепло- и электроэнергию.

В I полугодии Минздраву открыто финансирование на 1497.03 млрд. рублей, или 56 % от планируемых 2674.13 млрд. рублей, в том числе по заработной плате -- 1085.22 (85 %). Задолженность по заработной плате с начислениями составляет 124.6 млрд. рублей, на питание -- 54.3, медикаменты -- 201.9, приобретение оборудования -- 27.4 млрд. рублей.

В области социальной защиты населения из предусмотренных в бюджете на 1997 г. финансовых средств на реализацию мероприятий в сумме 30.7 млрд. рублей Минфином профинансировано 12.05 млрд. рублей, по программе "Дети-инвалиды" из 39.98 млрд. рублей -- 25.79 млрд. рублей. Из-за нехватки средств не обеспечиваются в полной мере некоторые виды компенсационных выплат детям-инвалидам и оказание помощи в санаторно-курортном лечении инвалидам I группы и участникам Великой Отечественной войны.

В рамках федеральной целевой программы "Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997 - 1999 годы)" проведен ряд крупных мероприятий общероссийского и международного значения.

Выпущен 61 кино-видеофильм, что больше в 1.2 раза по сравнению с соответствующим периодом 1996 года (49 фильмов). Из них только 26 -- с государственной поддержкой, что в 1.2 раза меньше, чем за такой же период прошлого года (33).

Совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации продолжается работа по созданию Центров российской кинематографии. За первую половину того года открыто 9 таких Центров.

Госкино профинансировано за I полугодие в объеме 50.3 млрд. рублей, что составляет 26.4 % от годового плана (с учетом секвестра).

В I полугодии на текущее содержание телерадиокомпаний (с учетом секвестра) были предусмотрены средства в объеме 362.4 млрд. рублей, в том числе на заработную плату -- 246.7 млрд. руб. и 115.7 млрд. руб. -- на материальные затраты. Минфин эти объемы профинансировал. Остается не погашенной задолженность по заработной плате региональным телерадиокомпаниям в сумме 38.5 млрд. рублей.

Издательствами системы Госкомпечати уменьшен выпуск печатной продукции. За 6 месяцев того года выпущено книг 28.7 млн. экз. (в условном 10-тилистном исчислении), что составляет 61 % к соответствующему периоду прошлого года, выпуск учебной литературы составил соответственно 20 млн. экземпляров, или 62.9 %, детской литературы -- 1.6 млн. экз. или 49.2 %.

Модели развития отраслей социально-культурной сферы в северных странах и странах восточной Европы

Масштабы и пределы социальной политики Северных стран

В сложившейся в странах Северной Европы модели общественного развития важнейшее место занимает социальная политика. Она основана преимущественно на социал-демократических ценностных ориентациях. Это -- социальная справедливость, выравнивание доходов. Сглаживание имущественного неравенства и в перспективе -- создание общества демократического социализма скандинавского типа на базе государства благосостояния. К последним обычно причисляют промышленно развитые страны с высоким жизненным стандартом, широкой системой соцобеспечения и развитой инфраструктурой, в основном, на государственном уровне.

Первые места в этой группе благоденствующих государств неизменно отводились скандинавским странам и, прежде всего, Швеции. Именно здесь наглядно воплотились как возможности социальной политики, основанные на высоком уровне развития производительных сил и богатстве этих стран, так и ее пределы, обусловленные экономическими и политическими факторами.

Государственная политика

Государственная социальная политика сформировалась на Севере Европы под воздействием благоприятных исторических и экономических факторов. В течение длительного времени они обеспечивали более или менее спокойный общественный климат и сознавали предпосылки для решения социальных проблем благодаря высокому жизненному уровню, организованности рабочего класса и постоянному давлению мощных профсоюзов, добившихся от предпринимателей и государства существенных уступок. Среди этих факторов -- длительное пребывание у власти социал-демократов, для которых реформы -- непременное условие сохранения влияния и, следовательно, важный институциональный элемент внутренней политики.

Эффективная экономика и широкомасштабная социальная политика создают для населения Северных стран благоприятные условия существования “от колыбели до могилы”. Эта крылатая фраза особенно популярна в Швеции. Проводимая здесь социальная политика предусматривает широкий диапазон мероприятий: от общих структурных мер по улучшению социальных условий по месту жительства до так называемых “ориентировочных мер", адресованных отдельным группам и лицам. Одна из целей -- сокращение разрыва в доходах между низшими и высшими категориями. Но и в других странах региона объем услуг, предоставляемых государством и местными властями гражданам, больше, чем в прочих странах Западной Европы.

Социальная политика Северных стран имеет характерные черты, отличающие их от других развитых государств Запада.

Во-первых, ее отличает универсальность, всеобщность. Системой социального страхования охвачено все население, а не только ее беднейшая часть, как во многих других странах.

Во-вторых, доминирующую роль в социальной защите населения играет государства в лице центрального правительства и местных органов власти. Отсюда -- высокий удельный вес социальных расходов государства в ВВП и госбюджете.

В-третьих, социальная политика тесно связана с государственным регулированием экономики, которое имеет явную социальную направленность.

В-четвертых, особую роль играет обеспечение занятости. В Швеции, например, полная занятость считается главной и неизменной целью экономической политики.

В-пятых, социальная политика пронизана идеей равенства, философией солидарности, поэтому финансовая поддержка оказывается пенсионерам, семьям с детьми и с низкими доходами, инвалидам и т. д.

В-шестых, социальной политике присущ упреждающий характер. Преобладание профилактических мер выражается в предотвращении бедности, активных мерах на рынке труда в виде предварительных мер по поддержанию занятости и переподготовке рабочей силы, а также в широком профессиональном обучении и создании специальных рабочих мест для молодежи и инвалидов.

И, наконец, социальная политика североевропейских стран имеет свои особенности финансирования.

Прежде всего, это -- целенаправленное регулирование социальных процессов преимущественно на государственном уровне путем перераспределения национального доход. Доля госрасходов в ВВП за последние годы значительно возросла. В Финляндии она составляет 41 %, в Норвегии -- 52 %, в Дании -- 62 %, в Швеции -- 70 % (в других развитых странах Западной Европы -- примерно 50 %).

При этом расходы на социальные цели росли особенно быстрыми темпами. Главные направления социальной политики и социальной инфраструктуры (образование, здравоохранение, отчасти -- социальное страхование и др.) финансируются через механизм налогообложения, уровень которого в странах Северной Европы весьма высок, например, в Швеции в начале 90-х годов -- 56 - 57 % ВВП.

Социальные фонды складываются не только из средств государства. Система социального страхования финансируется из государственных и местных налогов, взносов наемных работников и предпринимателей. Соотношение этих источников в различных странах неодинаково. Оно определяется характером и спецификой национальной системы социального страхования, масштабами государственного вмешательства. Основной источник во всех странах, кроме Дании и Испании, -- взносы предпринимателей, исчисляемые с суммы фонда заработной платы. В Швеции эти взносы составляют: на страхование по болезни -- свыше 10 % фонда заработной платы, на народные пенсии -- около 10 % на дополнительные пенсии -- 11 %. В Норвегии доля взносов трудящихся выше, чем в других странах.

Что касается комплекса мер по поддержанию занятости, то основной упор делается на изменение инвестиционной политики, изыскание новых источников капиталовложений, создание дополнительных рабочих мест, в том числе и в госсекторе.

Полная занятость, как признают многие скандинавские исследователи, все еще остается важнейшей проблемой социальной политики.

Образование и здравоохранение

Подобно тому, как состояние экономики и ее эффективность во многом определяются развитостью инфраструктуры, так и положение трудящихся, их жизненный уровень в огромной степени зависят от социальной инфраструктуры, ее воздействия на человеческий фактор, характера и степени удовлетворения интеллектуальных и социальных запросов людей.

Современному производству необходима рабочая сила, способная к сложному труду, основанному на широкой общеобразовательной подготовке. И в этом отношении страны Северной Европы практически не уступают США, которые раньше, чем многие государства Старого Света, ввели обязательное среднее школьное образование.

По своим масштабам и многообразию форм система образования в Североевропейских странах заслуживает пристального внимания и изучения. В 80-х годах по расходам на душу населения в сфере образования Швеция занимала 1-е место в мире. Норвегия -- 2-е, Дания -- 6-ое, Финляндия -- 15-ое; по числу детей школьного возраста на одного учителя -- Швеция -1-ое (18 детей), Дания -- 3-е (19), Норвегия -- 5-е (20), Финляндия -- 21-е (26).

Основное бремя расходов на реорганизацию системы образования взяло на себя государство: доля расходов по этим статьям составляет 13,5 % госбюджета, или около 8 % ВВП в Швеции, в Норвегии -- чуть более 8 % ВВП. Образование на всех ступенях, в том числе в высших учебных заведениях, является бесплатным. Расходы на финансирование начального и среднего образования поделены между государством и коммунами, в Швеции примерно пополам, а Финляндии на государство приходится основная часть. Учебные материалы, школьное воспитание и транспорт для школьников везде бесплатны.

Весьма впечатляющи успехи Северных Стран в области здравоохранения. По масштабам предоставления медицинских услуг и размерам расходов по этому показателю на душу населения в 80-х годах Швеция занимала 1-ое место в мире, Норвегия -- 3-е, Дания -- 4-ое, Финляндия -- 17-ое.

По числу человек на одну больничную койку Финляндии принадлежит 2-ое место в мире (64), Норвегии -- 3-е место (67), Швеции -- 4-ое (68), Дании -- 28-ое (122).

По числу человек на одного врача Швеция находится на 13-ом месте в мире (450), Дания -- на 15-ом (460), Норвегия -- на 20-ом (510), Финляндия -- на 25 (530). В этих странах самый низкий уровень детской смертности и наибольшая продолжительность жизни.

Наряду с общими причинами, побуждающими государство по мере развития производительных сил брать на себя заботу о сохранении здоровья нации, в Северных Странах действуют и специфические факторы. Это -- крайне низкие темпы рождаемости, самая высокая в Западной Европе степень интенсификации труда, что вызывает рост профессиональных заболеваний и травматизма.

В отличие от США и многих государств Западной Европы, где действует преимущественно частные системы, в Северной Европе здравоохранение -- прерогатива государства. В государственных программах провозглашен принцип гарантировать эффективное развитие здравоохранения, равный доступ каждого к медицинской помощи и ее высокое качество.

В Швеции, Финляндии, Исландии медицинское обслуживание построено преимущественно по принципу социального страхования, в Дании действует система медицинского обслуживания, финансируемая из общих бюджетных поступлений и взносов коммун. Расходы на здравоохранение в последнее десятилетие возрастали очень высокими темпами. В 80-е годы они составили в Швеции 9,2 %, в Норвегии, Дании, Финляндии -- свыше 7 % ВВП.

В основном медицинская помощь бесплатна. Пациент оплачивает лишь небольшую часть расходов. Остальное покрывает система всеобщего страхования и государственные средства.

Система здравоохранения финансируется главным образом через местные пропорциональные подоходные налоги. В Швеции средний по лэнам (губерниям) налог вырос с 4,5 % в 1960 г. до 13,5 % дохода в 1990 г. Местные налоги покрывают примерно 60 % расходов на здравоохранение. Общие государственные субсидии для выравнивания различий в доходах по различным лэнам добавляют еще примерно 15 %. В Финляндии на государство приходится до 50 % этих доходов.

Социальное страхование

Основной элемент социальной защиты населения -- социальное страхование (по болезни, инвалидности, несчастным случаям, безработице, различного вида пенсии и т. д.) В этой области первостепенную роль играет всеобщее страхование, включающее страхование по болезни, пособия родителям, пенсии.

Цель системы социального страхования, как подчеркивается в официальных документах, -- обеспечить человеку экономическую защиту в случае болезни и в старости, в связи с несчастными случаями и болезнями по производственной причине и безработицей.

Все постоянно проживающее население Северных стран от 16 лет и старше зарегистрировано в одной из местных контор социального страхования. Фонды на оплату состоят из средств государства, предпринимателей и самих застрахованных. Система страхования по болезни включает медицинское и стоматологическое, пособия по болезни и пособия родителям. Страхование по болезни (в Швеции современная система введена в 1955 г., в Финляндии -- в 1964 г.) охватывает различные выплаты застрахованным при посещении врача, стоматолога, лечение в больнице и т. д.

Пациент платит небольшую сумму за посещение как государственного, так и частного врача. Остальную часть гонорара государственный врач получает от местных органов власти, а частный -- из национальной системы страхования здоровья. Компенсируется часть расходов при покупке лекарств, а для хронических больных и при болезнях, угрожающих жизни, лекарства бесплатны.

Система страхования родителей обеспечивает пособие в течение 15 месяцев после рождения ребенка. Женщина, ожидающая ребенка, получает пособие по беременности. В Финляндии пособие на рождение ребенка выдается деньгами, либо одеждой и принадлежностями для новорожденных.

К числу важных элементов социального страхования относятся не облагаемые налогом пособия на каждого ребенка до 16 лет. Семья с тремя и более детьми имеют дополнительные льготы, что призвано стимулировать рождаемость.

Тем не менее Северные страны быстро “стареют”. Например, в Швеции с населением в 8,5 млн. человек насчитывается свыше 1,5 млн. пенсионеров. Система национальных пенсий включает народную (основную), дополнительную (служебную или трудовую) и частичную (неполную) пенсию. Все выплаты основываются на ежегодно устанавливаемой государством так называемой "базовой сумме", которая автоматически возрастает с инфляцией.

Возрастной ценз для получения пенсий высок: в Финляндии -- 65, в Дании для мужчин -- 65, женщин -- 60 лет. В Швеции, правда, можно уйти на пенсию между 60 и 70 годами, но с соответствующим изменением размера пособия.

Система частичных пенсий рассматривается и как средство сокращения безработицы.

Итак, анализ различных систем социального страхования в Северных странах показал их очень широкий охват и высокую степень развития, действенный механизм заботы о людях.

Трансформация социальной сферы в Болгарии в период реформ

Концепции подхода к трансформации общественной системы в целом характеризуются слабой проработкой социальных аспектов процессов преобразований, хотя и имеют в этом плане определенные различия в контексте с основными ориентирами социально-экономической политики в переходное время.

Так, либеральные демократы в лице Союза демократических сил (СДС) при ориентации на создание современного либерального общества связывают коренные перемены в социальном облике страны с саморегулирующим воздействием рынка, с трансформацией экономической системы путем быстрой рыночной приватизации. С возвратом прежним владельцам огосударствленной собственности и земли и приватизацией собственности, считают либеральные демократы, к болгарским гражданам вернется достоинство, мотивация к труду; переход к нормальному рынку труда обеспечит справедливое распределение доходов: "более инициативные, образованные, трудолюбивые будут зарабатывать больше". Коллективные и индивидуальные трудовые договоры должны стать основным регулятором трудовых отношений, а заработная плата, обещал СДС, обеспечит нормальную жизнь работнику и его семье.

Проблемы безработицы, отмечалось в программе СДС, будут решаться саморегулирующимся рынком. Создание современной системы переквалификации работников должно при этом способствовать быстрой адаптации работников к новым условиям.

В предвыборной риторике (1991 г.) первостепенной ценностью национального сознания провозглашалась семья, в обеспечении благополучия которой делался упор на семейный бизнес, позволяющий превратить семейный бюджет из "счета на хлеб" в счет "прекрасная жизнь" (путешествия, отдых на море, контакты с подлинной культурой и т.д.).

В программе СДС были намечены лишь основные контуры формирования системы социальной защиты, включающие самые общие тенденции ее адаптации к рыночным условиям. Создание современной системы социального страхования предполагало оформление соответствующих автономных, внебюджетных фондов (пенсионного, здравоохранения, временной нетрудоспособности, безработицы).

СДС выступил за быстрое реформирование системы здравоохранения путем внедрения страховых начал (медицинская помощь работающим должна предоставляться за счет средств из соответствующего фонда; безработным -- из страхового фонда безработицы, а пенсионерам -- бесплатно).

При провозглашении принципа общедоступности образования, бесплатности государственного образования предлагалось ввести новый дифференцированный механизм финансирования высшего образования: при сохранении бесплатного обучения (с выплатой стипендий) использовать платные формы и финансирование за счет дополнительных источников -- средств различных организаций и фирм.

Болгарская социалистическая партия (БСП) как второй представитель сложившегося в Болгарии двухполюсного политического пространства в своих программных документах ориентируется на социальную рыночную экономику. Подчеркивая, что новая конституция определяет Болгарию как социальное государство, БСП выступает за активную социальную защиту и помощь тем, кто нуждается в ней со стороны государства и общества. Социалисты считают необходимым сохранить и развивать достижения в социальной области.

БСП предупреждает своих приверженцев, что переход к рыночному хозяйству поставит их в условия усиливающейся ненадежности из-за инфляции, безработицы, неизбежных банкротств.

В программных документах БСП 1991 г. акцент делался на необходимость первоочередного правового урегулирования вопросов социального обеспечения (принятие нового кодекса о труде, закона о занятости и защите при безработице, закона о социальной помощи).

Новый кодекс о труде должен был решить сложные задачи с учетом новых условий: с одной стороны, раскрепостить трудоотношения, не допуская, однако, их поворота к нецивилизованным и неуправляемым формам, а с другой -- обеспечить защиту наемных работников, стимулируя их адаптацию к рынку.

В законе о социальной защите предполагалось определить права и обязанности государственных и общественных органов, организаций и движений в оказании помощи социально слабым слоям населения. Систему социального страхования предполагалось формировать с учетом следующих факторов. Во-первых, она должна охватить все страхуемые риски. Во-вторых, предполагалось создание автономных от госбюджета фондов социального страхования. Источником их средств должны были быть взносы работодателей и самих страхующихся, государственные субсидии.

Система начисления пенсий и иных страховых платежей должна стимулировать продолжительный трудовой стаж и высокий трудовой вклад.

В Болгарии в силу ряда причин программы социальной защиты населения при переходе к рынку приобрели особую остроту. Односторонний крен либеральных реформаторов (1992 г.) на монетаристские методы стабилизации экономики, недооценка роли государства в трансформации экономической системы, акцент на реставрацию отношений собственности без заметного продвижения по пути реальных структурных реформ, разрыв традиционных внешнеэкономических связей -- все это способствовало углублению переживаемого страной социально-экономического кризиса. Спад производства оказался более глубоким, чем предполагалось в реформаторских программах всех трех правительств, сменившихся в 1991 - 1994 гг.

Социальная политика оказалась по существу заложницей непредвиденного масштаба экономической рецессии и односторонней монетаристской ориентации экономической политики. В этих условиях переход к рыночному хозяйству имел более высокую, чем ожидалось, социальную цену. Резкий спад производства в условиях широкой либерализации цен и жесткой финансово-кредитной политики привел к широкому распространению неплатежеспособности предприятий, недобору платежей в бюджет, что лимитировало возможности защиты доходов населения. В 1994 г. средняя реальная зарплата составляла 56 % от уровня 1990 г., а реальный размер средней пенсии -- 53,3 %. Возникла массовая безработица произошла непредвиденная дифференциация доходов. Задержалось реформирование системы социальной защиты населения, адаптация ее к развивающимся рыночным отношениям.

Обязательное социальное страхование

Центральное место в реформировании системы социального страхования в Болгарии сегодня принадлежит созданию новых правовых и организационных условий для развития страховых начал в удовлетворении социальных нужд населения.

Вплоть до настоящего времени социальное обеспечение регулируется в основном законодательными актами, принятыми в дореформенное время (Кодексом о труде, Законом о пенсиях).

Действующая в Болгарии система обязательного страхования распространяется на всех рабочих и служащих, нанятых на работу по трудовому соглашению (в соответствии с Кодексом о труде) болгарскими или иностранными юридическими и физическими лицами в стране.

Обязательному страхованию подлежат также лица, занимающиеся индивидуальной хозяйственной деятельностью, единоличники -- крестьяне и члены кооперативов, лица свободных профессий, а также работающие по гражданскому договору сроком более трех месяцев при зарплате выше минимальной.

До недавнего времени в организации фондов социального страхования действовало преимущественно государственно-бюджетное начало. С 1992 г. стала отчетливее проявляться тенденция к обособлению фондов социального страхования. В рамках закона о госбюджете наряду с республиканским бюджетом стал обособленно утверждаться бюджет социального страхования, доходы которого балансируются с расходами.

Основным источником доходов социального бюджета являются взносы на обязательное социальное страхование. Так, по данным социального бюджета на 1995 г., за их счет должно формироваться 88,6 % общих поступлений в социальный бюджет (в 1992 г. -- 93,2 %). За период 1991 - 1995 гг. увеличилась доля страховых взносов частных лиц (с 1% до 6,9 %).

Либерализация цен в 1991 г. и инфляция вызвали необходимость введения компенсаций к социальным выплатам, что обострило проблему источников средств на эти цели и их сбалансирования. На практике до последнего времени проблема возмещения растущих затрат на финансирование пенсий решалась путем повышения ставок взносов на социальное страхование: до 20 % фонда заработной платы в 1973 г. и до 30 % в 1979 г.

С июля 1991 г. Совет Министров РБ определил новый повышенный тариф взносов на государственное социальное страхование, дифференцировав его в зависимости от нормативного трудового стажа и возраста выхода на пенсию.

Лица свободных профессий и занимающиеся индивидуальным бизнесом сами выбирают способ страхования: 20 или 30 % от минимальной зарплаты. В первом случае взносы предназначены на будущие выплаты пенсии по возрасту и за трудовой стаж, по инвалидности, а также наследственной пенсии. При 30 % взносе обеспечиваются все перечисленные ранее страхуемые риски, за исключением производственных травм и профзаболеваний.

С июля 1992 г. до августа 1995 г. действовал особый режим страхования работающих пенсионеров. Кроме обязательного страхования за счет работодателя в общем порядке, из каждого лева брутто заработной платы пенсионера изымалось 35 стотинок. Однако общая сумма вычета не должна была превышать величины его пенсии с надбавками. Изъятая сумма вносилась на счет общественного страхования. Однако этих мер оказалось недостаточно.

Просчеты, допущенные при определении макроэкономических рамок развития экономики, особенно уровня инфляции, на основе которых составлялись годовые бюджеты, вели к заметному отклонению динамики доходов населения от правительственных расчетов.

В 1994 г. номинальный размер средней пенсии составил 1713 левов, при физиологическом прожиточном минимуме для пенсионера 2237 левов, а социальном -- в 2894 лева. Таким образом, средняя пенсия обеспечивала около 76 % физиологического прожиточного минимума для пенсионеров и 59 % -- социального. Соотношение средней пенсии к средней заработной плате (менее 1/3) было одним из самых низких в мире. Не более 15 % пенсионеров получают пенсии выше минимальной зарплаты. В 1995 г. правительством социалистов был повышен размер социальной пенсии, установлен коэффициент (1,305) пересчета базовой основы пенсий за I квартал этого года, а также размер компенсации (430 левов) за четвертый квартал 1994 г. В последние годы начинает развиваться параллельная с государственным страхованием система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм. Работодатели берут на себя часть взноса своих работников. Растет число и страхуемых индивидуально.

Действующее в стране законодательство создает определенные стимулы для дополнительного страхования.

Материальные и институциональные основы помощи безработным

Возрастающий риск потери работы в ходе трансформации общественной системы вызвал необходимость социальной защиты работников, уволенных в связи с сокращением штатов, закрытием производств и предприятий.

В нормативных документах безработица рассматривается как страхуемый социальный риск, однако он не включен в систему социального страхования, костяк которой оформился до возникновения безработицы как массового явления.

С 1992 г. установлено, что все работодатели, кроме находящихся на бюджетном финансировании, вносят в фонд ПКБ обязательные ежемесячные взносы в размере 7 % от фактически начисленной зарплаты, которые включаются в затраты. В фонд поступают целевые суммы из госбюджета для выплаты пособий по безработице лицам, уволенным из бюджетных организаций, для помощи молодым специалистам, а также на социальную помощь семьям безработных.

Средства фонда должны использоваться на социальную защиту безработных; на их обучение и переквалификацию; на стимулирование занятости, в том числе на разработку программ в области занятости и безработицы. Кроме того, эти средства могут быть использованы для защиты внутреннего рынка труда и для выполнения международных соглашений по найму рабочей силы, а также на содержание службы занятости.

Продолжительность срока выплаты денежного пособия по безработице установлена в зависимости от трудового стажа, возраста и пола безработного. В Болгарии исходят из того, что срок выплаты пособия должен стимулировать активность в устройстве на работу.

В последние годы государство приняло ряд мер по защите внутреннего рынка труда, ужесточив условия найма иностранных работников.

Все эти меры способствовали смягчению социального напряжения, но не позволили устранить сильную несбалансированность спроса и предложения на рынке труда. На конец марта 1995 г. в НСЗ зарегистрировано 476 тыс. безработных (что составляет 12,5 % экономически активного населения) при 15,1 тыс. свободных рабочих мест. Таким образом, на каждое из них приходится 31 человек. Снижение уровня безработицы, по официальным данным, связывается с некоторым оживлением экономики. В то же время на этот процесс оказал влияние выход на пенсию безработных. Часть из них, утратив право на пособие, перестала регистрироваться в бюро по труду.

Иные данные об уровне безработицы дает Национальный статистический институт бывшее ЦСУ (НСИ), согласно которым в конце марта 1995 г. насчитывалось 666 тыс. безработных, т. е. уровень безработицы равен 19,2 %.

Ныне правящая партия социалистов провозгласила одной из основных задач создание новых рабочих мест, превращение оживления производства в продолжительный экономический рост при высокой трудовой занятости.

Социальная помощь наиболее уязвимым слоям населения

В Болгарии нормативно регламентируется государственная социальная поддержка наиболее уязвимых слоев населения. В марте 1991 г. правительство приняло "Положение об оказании социальной помощи", которое затем неоднократно дополнялось и заменено в июле 1992 г. новым. Социальная поддержка, как зафиксировано в Положении, оказывается тем лицам и семьям, которые по состоянию здоровья, материальным, семейным и иным причинам не в состоянии сами или с помощью близких обеспечить удовлетворение неотложных жизненных потребностей. В этом случае территориальные органы социального обеспечения оказывают нуждающимся материальную помощь деньгами или натуральную, а также предоставляют бесплатные или частично оплачиваемые услуги. Территориальным органам социальной защиты даны полномочия по реализации права граждан на социальную помощь.

Социальная помощь имеет адресный и целевой характер. Критерии предоставления помощи определяются правительственным постановлением, согласованным в рамках трехстороннего соглашения.

Первоначально базой для оказания помощи служила минимальная заработная плата, которая должна была соотноситься с рассчитываемым в стране социальным минимумом. Ежемесячная социальная помощь должна была дополнять среднедушевой доход семьи до уровня 65 % минимальной заработной платы. Однако в условиях углубления экономического кризиса и высокой инфляции динамика минимальной зарплаты оторвалась от динамики цен и от динамики социального и даже прожиточного минимума.

Новый критерий, так называемый минимальный базовый доход, на основе которого определяется необходимость ежемесячной социальной помощи, в значительной мере является эмпирической величиной, определяемой возможностями бюджета и степенью давления профсоюзов. Хотя в настоящее время не существует жесткой увязки базового минимального дохода с минимальной заработной платой, она продолжает служить ориентиром для социальных выплат. При ее изменении правительством утверждается и уровень минимального базового дохода. Так, например, с сентября 1995 г. при минимальной заработной плате в 2455 левов базовый минимальный доход стал 1460 левов (59,5 %).Установленный базовый доход посредством коэффициентов дифференцируется для отдельных членов семьи в зависимости от численности семейства, возраста его членов, состояния их здоровья.

Право на ежемесячную социальную помощь имеют лица, доходы которых ниже дифференцированного минимального базового дохода. В этом случае за счет социальной помощи обеспечивается уровень этого дохода.

Периодическая помощь нуждающимся семьям может быть оказана до 6 раз за календарный год для удовлетворения сезонных потребностей, покупку одежды, учебных пособий, дорогих лекарств.

Разовая помощь предоставляется лицам в тяжелом материальном положении в связи:

· со смертью ближайших родственников;

· болезнью или несчастным случаем;

· длительной безработицей;

· внезапной потерей незастрахованного жилья или имущества и др.

Для инвалидов и многодетных матерей предусмотрены льготы в пользовании транспортом. Инвалидам предоставляются также бесплатные путевки, льготы по тарифам услуг связи.

В последние годы для решения проблем защиты социально слабых слоев населения делаются попытки шире привлекать во внебюджетные фонды средства хозяйственных и других организаций, населения на добровольной основе и нормативно упорядочить этот процесс. Стимулом для добровольных взносов фирм служит то обстоятельство, что их размер исключается из подлежащей налоговому обложению прибыли, однако он не должен превышать 10 от нее. Из налогооблагаемой прибыли также исключаются благотворительные пожертвования.

В последнее время готовится и обсуждается новое положение о социальной помощи, в котором предусмотрено, в частности, увеличение помощи матерям, не работающим по трудовому соглашению и не застрахованным в соответствии с Кодексом о труде; увеличение дополнительной помощи детям (до 16 лет) с хроническими тяжелыми заболеваниями и инвалидам. Кроме того, размер собственного жилья, если оно единственное и нет возможности сдать его в наем, перестанет быть ограничителем при получении помощи. Сейчас из-за сверхнормативной площади социальную помощь получают только 29 % граждан, имеющих на нее право по величине своих доходов.

Перспективы реформирования социального обеспечения

Переход к рыночной экономике в Болгарии имеет высокую социальную цену. К началу 1995 г. свыше 73 % болгар имели доходы ниже уровня официального социального минимума. Вдвое сократились реальные доходы населения, и, в результате, резко возросла потребность в социальной защите. Однако спад производства, неплатежеспособность многих предприятий, недобор налогов и платежей по соцстраху в бюджет, и отсюда его дефицит, не позволили обеспечить действенную помощь социально слабым, несмотря на то что удельный вес социальных выплат в доходах семейных бюджетов в среднем по стране увеличился с 10,9 % в 1990 г., до 23 % в -- 1995 г.

Неудовлетворенность социальной политикой и рост социальной напряженности стали одной из важных причин политической нестабильности в стране, правительственного и парламентского кризиса осенью 1994 г.

Победившие на досрочных выборах в парламент социалисты (БСП) в коалиции с БЗНС "А" "Стамболийский" и политическим комитетом "Экогласность" сформировали в январе 1995 г. правительство во главе с Ж. Виденовым. Новое правительство увязывает продвижение в решении социальных проблем с изменениями в экономической политике, поставив задачу приостановления падения и оживления производства.

Провозглашена новая политика доходов, которая позволила бы осуществить хозяйственный рост при приемлемой социальной цене и более справедливом распределении тягот перехода между отдельными слоями общества. Ставится цель максимально замедлить обеднение населения, особенно социально слабых групп. Однако принятие новых правовых актов по трудовому законодательству и в области социально-страховой деятельности все еще задерживается, хотя общие направления изменений специалистами разработаны.

В частности, подготовлен проект закона, который определит структуру и источники средств фондов социального назначения, порядок их использования. Например, при развитии системы страхования упор делается на обеспечение комплексного подхода, сбалансированности и взаимоувязки ее подсистем, касающихся основных компонентов социального страхования, помощи и дополнительного страхования. Эти виды страхования должны учитывать прогнозы макроэкономического, социального и демографического развития, а также быть согласованы с налоговыми и другими законами.

Теоретики и практики сходятся во мнении о необходимости перехода к фондовой организации социального страхования, охватывающей все виды риска, определенные соответствующими международными конвенциями. Ставится вопрос о дифференциации страховых взносов в зависимости от вида риска, об отделении фондов от госбюджета и использовании их средств строго по предназначению. Обосновывается целесообразность (особенно с точки зрения источников социального обеспечения) отделения страховых фондов от банковской системы, необходимость самостоятельного включения в оборот средств фондов и их капитализации.

Переход к новой организации социального страхования и защиты требует дополнительных средств, субсидий при выделении отдельных фондов. Одним из источников дополнительных средств для фондов социального обеспечения должны стать поступления от приватизации. Получает признание и начинает развиваться параллельная с госстрахом система дополнительного и добровольного пенсионного обеспечения за счет личных страховых взносов и средств фирм; тариф дополнительных страховых взносов будет определяться на договорной основе между страховщиком, с одной стороны, и работниками и собственниками частной фирмы -- с другой. Считается, что это позволит обеспечить более тесную увязку между вложениями в пенсионный фонд и величиной пенсии работников.

Обсуждается вопрос об обязательном медицинском страховании всех граждан страны. В проекте закона предусматривается, что работодатели обязаны делать страховые взносы на нужды медицинского обслуживания своих работников в размере 10 % от суммы вознаграждения, выплаченного по трудовому соглашению.

Решение же проблемы балансирования текущих расходов на социальное обеспечение и их покрытие главным образом за счет увеличения ставок на социальное страхование имеет неоднозначную оценку. С их повышением автоматически возрастает себестоимость продукции, уменьшается прибыль, растут цены, что способствует развитию инфляционных процессов.

Важное значение при обсуждении перспектив социального страхования придается гарантиям со стороны государства по обязательствам к страхуемым. Исходя из положений действующей Конституции, вменяющей в обязанность государства обеспечить право на страхование всем гражданам, и специфику переходного периода, высказывается мнение о недопустимости полного отторжения государства от функционирования и гарантий обязательного социального страхования.

Социальная защита в Чехии при переходе к рынку

Правительство ЧР, проводя в целом жесткую бюджетную и денежно-финансовую политику с целью смягчения социальных последствий перехода к рынку и обеспечения социальной базы реформ на начальном этапе, реализовало широкий комплекс мер по социальной защите населения, включая механизм увязки социальных доходов с ростом стоимости жизни. В Чехословакии, единственной из всех посткоммунистических стран, наряду с экономическим сценарием был разработан и социальный сценарий реформы, хотя уровень социальных гарантий на старте реформы был значительно выше, чем в других восточноевропейских странах, и сопоставим с экономически развитыми странами с рыночной экономикой. На начальном этапе реформы в ЧСФР была реализована самая "дорогая" за весь послевоенный период в финансовом отношении социальная программа.

По мере стабилизации экономического развития производилась определенная коррекция некоторых социальных выплат, компенсировавших рост стоимости жизни на начальном этапе либерализации цен, в сторону их снижения или отмены. При этом правительство исходило из общественного консенсуса, достигнутого в результате трехстороннего соглашения между правительством, работодателями и профсоюзами.

В настоящее время концепция социальной политики принципиальным образом меняется. С 1996 г. в ЧР в полном объеме вступает в силу Закон о государственной социальной поддержке, который является очередным шагом на пути создания современной системы социальной защиты, отвечающей условиям и потребностям демократического государства с рыночной экономикой, в которой гражданин -- не пассивный объект патерналистской опеки, а активный субъект, имеющий конституционное право на государственную помощь в сложной социальной ситуации. Новая концепция социальной политики означает переход к адресной системе предоставления пособий по социальной защите, в основе которой лежит прожиточный минимум.