Мировой опыт функционирования и формирования отраслей социально-культурной сферы

Снятие с Минздрава административной ответственности за состояние медицинской промышленности вполне оправдано и является необходимым шагом по пути формирования системы здравоохранения, отвечающей условиям рыночной экономики.

Этого нельзя сказать о позиции правительства в отношении системы медицинского страхования. Вновь, как и в 1995 г., предпринята попытка пересмотра существующей модели обязательного медицинского страхования. Подготовленный законопроект отражает, прежде всего, интересы работников органов управления здравоохранением. Он предусматривает замену элементов рыночного регулирования в системе обязательного медицинского страхования (ОМС) государственным регулированием. Негосударственные страховые организации исключаются из числа субъектов ОМС. Территориальные фонды ОМС, которые сейчас являются независимыми субъектами ОМС, будут превращены в учреждения, подведомственные органам исполнительной власти. Из законопроекта исключены положения о добровольном медицинском страховании, которое в результате остается без достаточной правовой базы. Фактически законопроект предполагает воссоздание в новой форме государственной системы здравоохранения.

Уже сам факт внесения правительством указанного законопроекта воспринят в некоторых субъектах РФ как разрешение провести желаемые для медицинских чиновников изменения в модели ОМС. В декабре истекшего года в Республике Марий Эл по инициативе правительства республиканский фонд ОМС исключил страховые медицинские организации из системы финансирования ОМС.

В случае принятия законопроекта система здравоохранения лишится внутренних побудительных стимулов поддержания и улучшения качества медицинской помощи, защиты интересов пациентов, роста эффективности использования ресурсов. Проблемы, порожденные непоследовательностью и фрагментарностью реформы, проводимой в здравоохранении, предполагается решить путем отказа от принципов страховой медицины как основы организации здравоохранения в рыночной экономике.

Сразу после внесения правительственного законопроекта в Государственной Думе появился альтернативный законопроект, который отражает интересы страховых медицинских организаций и предполагает продолжение широкомасштабных преобразований, но без должного учета тех реальных сложностей, с которыми столкнулось введение ОМС. Ход обсуждения проектов в Государственной Думе показывает, что в сфере здравоохранения сложилась ситуация примерного равновесия сил между тремя группами специальных интересов: медицинскими чиновниками, фондами ОМС, страховыми медицинскими организациями. При этом становятся проблематичными любые изменения в законодательстве о медицинском страховании.

Образование

В развитии образовательной сферы в 1996 г. не наблюдалось сколько-нибудь существенных изменений отношения государственных органов власти к проблемам реформирования и усиления государственной поддержки этой сферы. Недофинансирование существующих образовательных учреждений, декларативность принимаемых решений, и, как следствие, усиление социальной напряженности в среде работников образовательных учреждений -- все эти проблемы приняли хронический характер.

В 1996 г. наблюдалась дальнейшая реструктуризация сети образовательных учреждений. При сохранении общего числа дневных общеобразовательных учреждений на уровне 1995 г. количество гимназий увеличилось на 9.6 %, лицеев -- на 11 %. Однако число посещающих их учащихся остается достаточно низким и составляет лишь 5.5 % от всех школьников. То же относится и к негосударственным общеобразовательным школам, которые, несмотря на некоторый рост (2.4 % в сравнении с 1995 г.), охватывают чуть более 0.2 % учащегося контингента.

Рост престижа высшего образования выразился в сохранении, начиная с 1992 г., тенденции роста поступающих вузы (в 1996 г. увеличение на 7 % по сравнению с 1995 г.). В то же время сокращается численность принятых на обучение в государственные средние специальные учебные заведения (99 % к уровню 1995 г.).

Наибольшую динамику в своем развитии демонстрируют негосударственные высшие учебные заведения, доля которых в 1996 г. составила уже 30 % (1995 г. -- 25 %) от общего числа всех вузов России. Ориентированные на подготовку наиболее востребуемых рыночной экономикой специалистов, эти вузы выпустили в 1996 г. 13 тыс. специалистов, что на 71 % превышает показатель 1995 г. Для сравнения: аналогичный показатель по государственным вузам составил 5 %.

Стремление стабилизировать свое финансовое положение обусловило дальнейшее развитие в вузах системы платного обучения. На условиях полного возмещения затрат в вузах России в 1996 г. обучалось 326.1 тыс. студентов или 11.6 % от числа всех студентов (1993 г. -- 3.7 %, 1994 г. -- 4.6 %, 1995 г. -- 8.7 %). На контрактной основе в государственных вузах и средних специальных учебных заведениях обучалось соответственно 3 % и 2 % студентов.

Развитие негосударственного сектора в сфере образования, который, по сути, является единственным проявлением реальных институциональных преобразований в этой сфере, заметно осложнилось с принятием в 1996 г. новой редакции Закона Об образовании. Среди основных поправок, вошедших в новую редакцию закона и заметно ущемляющих положение негосударственных образовательных учреждений, следует выделить следующие:

· равными правами при поступлении в вузы теперь обладают лишь только выпускники тех негосударственных школ, которые имеют не только лицензию, но и государственную аккредитацию;

· право на получение отсрочки от призыва на воинскую службу распространяется только на вузы, имеющие государственную аккредитацию, а количество их среди негосударственных исчисляется единицами.

Из текста закона исключены положения:

· о праве негосударственных вузов, прошедших государственную аккредитацию на получение бюджетного финансирования;

· о предоставлении личного государственного образовательного кредита.

Тем самым государство отказывается от бюджетного финансирования негосударственных вузов; окончательно запрещается приватизация образовательных учреждений.

Принятые поправки усиливают политическую зависимость негосударственных образовательных учреждений от властных структур, осложняют их экономическое положение, вынуждая идти по пути увеличения размера оплаты за обучение, сокращают правовые и социальные гарантии учащихся, снижая в глазах последних привлекательность получения негосударственного образования.

Политика в сфере культуры

Прошедший год оказался урожайным на принятие нормативных актов по поддержке культуры. В мае правительство утвердило Федеральную Целевую Программу Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997 - 1999 годы). В июле ей присвоен статус президентской. Но это практически никак не сказалось на финансировании культуры и искусства. В бюджете 1997 г. ассигнования на эти цели составляют 67 % от предусмотренных программой.

За два дня до второго тура выборов президент подписал Указ О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации, но эти меры имеют символический характер.

В августе был принят Федеральный Закон О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации. Предусматриваются серьезные меры поддержки отечественного кинематографа, где кризис приобрел угрожающий характер для самого его существования. Объем кинопроизводства сократился за последние пять лет в 9 раз, в том числе в 1996 г. -- в 2.5 раза по отношению к показателям предыдущего года (в 1992 г. было создано 178 художественных кинофильмов, в 1993 г. -- 137, в 1994 г. -- 82, в 1995 г. -- 51, в 1996 г. -- 20).

К числу наиболее важных мер поддержки относятся установление минимальной доли ассигнований на кинематографию в расходах федерального бюджета (0.2 %) и целый комплекс налоговых льгот. Но вероятнее всего, это останется лишь декларациями. Норма расходов на кинематографию не будет соблюдаться точно так же, как не соблюдается норма расходов на культуру (не менее 2 % федерального бюджета), предусмотренная Основами законодательства о культуре, принятыми в 1993 г.

В бюджете 1997 г. доля расходов на культуру и искусство, включая кинематографию, составила 0.63 %, а вместе с затратами на средства массовой информации -- 1.19 %. Записи о налоговых льготах не имеют прямого действия и должны быть подкреплены изменениям непосредственно в налоговом законодательстве. Этого пока не произошло, и вряд ли произойдет в обозримой перспективе.

В сфере средств массовой информации продолжался процесс замещения прямого бюджетного финансирования другими источниками (доходы от рекламы, поступления от учредителей). Расходы государственного бюджета на средства массовой информации в сопоставимом выражении уменьшились за год на 30 %.

Произошло дальнейшее сокращение объемов вещания, непосредственно обеспечиваемых государственным телевидением: в сентябре указом президента восьмой частотный канал, который использовался Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компанией в дневное время и негосударственной телекомпанией НТВ в вечернее время, в полном объеме закреплен за НТВ.

При этом контроль властной элиты за средствами массовой информации и, прежде всего, за телевидением не только не ослаб, но стал более эффективным. Это со всей убедительностью продемонстрировала предвыборная кампания. Традиционные механизмы государственного регулирования, сочетающие бюджетное финансирование с влиянием в рамках системы административного права, трансформировались в механизмы влияния, характерные для клановых отношений.

Актуальные направления реформ

В ходе предвыборной кампании было объявлено, что правительством будет разработана программа проведения социальных реформ. Необходимость создания такой программы вполне очевидна и не требует особых комментариев. Массовая бедность и усиление дифференциации доходов, рост безработицы, развитие процессов социальной дезинтеграции, значительное сокращение расходов государства на социальные цели, размазывание этих средств без пересмотра принятых на себя обязательств, стихийное превращение бесплатных социальных услуг в платные и т. д., требуют не просто усиления внимания государства к социальной политике, но и ее реформирования. Именно этого следовало ждать от документа, озаглавленного как Программа социальных реформ на 1996 - 2000 гг.

В ноябре указанная программа была принята Правительством РФ. Однако предлагаемые в этом документе направления действий государства в социальной сфере звучат как пожелания общего характера, которые никак не увязаны с ресурсными возможностями государства.

С одной стороны, в программе содержится вполне реалистичная оценка, что существенного повышения доли расходов на социальную сферу в ВВП в среднесрочной перспективе не ожидается. С другой стороны, предусматриваются меры, реализация которых потребует значительного увеличения финансирования по сравнению с существующим уровнем. Программа обходит молчанием центральную проблему социальной политики в предстоящее четырехлетие -- проблему несоответствия между унаследованными от советского времени социальными гарантиями и размерами государственного финансирования социальной политики.

Декларативность и неконкретность программы свидетельствует о том, что принятие этого документа имеет мало отношения к реальной политике правительства и никак не скажется на ее изменении.

Какие же реформы необходимы? В первую очередь нужна нормализация экономической ситуации в социально-культурных отраслях, нормализация экономических условий функционирования медицинских, образовательных организаций, учреждений культуры.

Необходимо сбалансировать реальные финансовые потоки и обязательства государства. Для решения этой задачи надо либо существенно увеличивать финансирование этих отраслей, перераспределяя в их пользу бюджетные ресурсы, либо пересмотреть обязательства государства по предоставлению населению медицинской помощи и образовательных услуг на бесплатной или льготной основе и сократить число социально-культурных учреждений, финансируемых из бюджета. Оправданным представляется введение платности части медицинских услуг и высшего образования с одновременным установлением компенсаций для малоимущих категорий населения.

Необходимо принятие Федерального Закона О государственных минимальных социальных стандартах, определение на этой основе финансовых нормативов и включение их в методику расчета трансфертов из федерального бюджета регионам.

Сокращение перечня бесплатных или дотируемых услуг и изменение условий их получения -- мера радикальная, крайне непопулярная. Если рассматривать эту меру как чисто финансовую и осуществлять ее изолированно, без изменений в других компонентах государственной политики, то такая мера может повлечь значительные негативные социально-экономические последствия. Если установленные государством стандарты финансирования не будут выполняться, если не будет обеспечен эффективный контроль за расходованием выделяемых средств, если не будут созданы дееспособные механизмы защиты прав граждан (и тех, кто будет теперь оплачивать услуги, и тех, кто по-прежнему будет получать их бесплатно), то такая мера приведет к воспроизводству прежних проблем на новом уровне и усилению социального недовольства.

Нельзя также рассчитывать и на то, что можно просто сократить участие государства в предоставлении социальных услуг, ввести квазирыночные механизмы, которые сами собой рационализируют деятельность в этой сфере. Опыт реформ в странах с развитой рыночной экономикой показывает, что необходимым условием успешности рыночных реформ в социальной сфере является высокий уровень административной ответственности соответствующих органов власти и высокий уровень государственной дисциплины. Без этого введение элементов рынка оборачивается ослаблением механизмов регулирования производства социальных благ и наносит ущерб и государству в целом и слабо защищенным слоям населения.

Наоборот, если изменение условий финансирования социальных услуг будет сопровождаться нормализацией условий экономической деятельности социально-культурных учреждений, если социально слабозащищенные слои населения в результате не проиграют, а выиграют от улучшения качества предоставляемых именно им бесплатных услуг, если будет продемонстрирована решимость президента и правительства в преодолении злоупотреблений в установлении и соблюдении четкого порядка в предоставлении социальных услуг, то такая мера будет воспринята спокойно и окажет позитивное влияние на положение дел в социальной сфере.

Для того, чтобы обеспечить рациональное расходование бюджетных средств, необходимо:

· принять бюджетный кодекс, определяющий порядок контроля органами исполнительной и представительной власти за использованием средств федерального бюджета;

· обязать федеральные ведомства социального блока, региональные органы отраслевого управления, внебюджетные фонды публиковать подробные планы и отчеты о расходовании их средств;

· пересмотреть приоритеты и структуру распределения средств, выделяемых государством на социально-культурную сферу;

· переработать федеральные программы в области здравоохранения, образования, культуры;

· завершить переход к казначейской системе исполнения текущих расходов федерального бюджета в части социальных трансфертов, что позволит избежать их нецелевого использования региональными властями;

· ввести в Основы законодательства РФ об охране здоровья, в Закон Об образовании, в Основы законодательства РФ о культуре нормы, обеспечивающие прозрачность финансово-хозяйственной деятельности социально-культурных организаций, финансируемых из бюджета.

Слабая координация действий различных субъектов в системе государственного финансирования здравоохранения порождает нерациональное использование имеющихся материальных и финансовых ресурсов. Необходима реализация пилотных проектов по внедрению организационно-правовых механизмов взаимодействия между органами исполнительной власти разных уровней, органами местного самоуправления, фондами обязательного медицинского страхования в решении вопросов финансирования и организации управления здравоохранением, обеспечивающих рациональное распределение и контроль за целевым использованием всех видов средств, выделяемых государством на здравоохранение.

Значительной нагрузкой на бюджет является содержание ведомственной медицины. В федеральном бюджете на 1997 г., в расходах по статье здравоохранение доля Министерства здравоохранения составляет лишь 66,5 %; доля Управления делами Президента, включая финансирование Медицинского Центра, составляет 10,4 %; доля других непрофильных органов федеральной власти и федеральных учреждений -- 23,1 %. Необходимо передать в ведение Министерства здравоохранения медицинских учреждений, принадлежащих другим органам федеральной власти, проведение их инвентаризации и перевод части из них на условия финансирования за счет средств медицинского страхования и предоставления платных услуг.

Важно сохранить формирующуюся систему медицинского страхования, внеся коррективы в проводимую реформу. Необходимо преодолеть непоследовательность и фрагментарность введения обязательного медицинского страхования; обеспечить выполнение обязательств государства по перечислению из бюджета в фонды медицинского страхования взносов за неработающее население и устранить существующее в большинстве регионов двоевластие в финансировании медицинской помощи.

Важно учесть реально сложившиеся региональные различия в темпах проведения реформы и упорядочить в законе допустимые переходные модели от бюджетной к страховой медицине, определить условия и сроки использования таких моделей. В сложившейся ситуации представляется своевременным и целесообразным разработать и представить новый вариант законопроекта о внесении изменений и дополнений в Закон О медицинском страховании граждан в Российской Федерации.

Одновременно необходимо принять Федеральный Закон О фондах обязательного медицинского страхования, призванный заменить Положения О Федеральном фонде обязательного медицинского страхования и О территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. В указанном законе должно быть предусмотрено усиление механизмов контроля за деятельностью фондов обязательного медицинского страхования и обеспечения их прозрачности.

В частности, целесообразно предоставить правлениям право утверждать квартальные или даже месячные планы финансовой деятельности фондов. Одновременно нужно четко определить ответственность правлений за результаты деятельности фондов. Целесообразно также потребовать публикации детальных отчетов фондов ОМС и установить требования к содержанию отчетов.

Необходимо устранить институциональные препятствия на пути привлечения негосударственных структур к участию в финансировании деятельности социально-культурных учреждений:

· осуществить серию пилотных проектов по созданию новых образовательных учреждений, медицинских организаций, и организаций культуры, соучредителями которых выступают органы государственной власти, местного самоуправления и негосударственные организации, и отработке механизмов их финансирования и управления их деятельностью;

· отменить нормы законодательства, запрещающие приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений;

· в специальном законе определить допустимые формы и порядок преобразования государственных и муниципальных образовательных, медицинских и культурных учреждений в некоммерческие организации, имеющие разных соучредителей.

Заключение

Итак, в данной работе рассмотрены модели развития отраслей социально-культурной сферы в Чехии, Венгрии, Польше, Болгарии, а также в Северных странах. Описаны негативные и позитивные стороны данных моделей, борьба правительств этих стран в решении проблем социально-культурной сферы. Принимая во внимания опыт данных стран, а также нынешнее положение нашей страны, можно сделать некоторые выводы.

Возрождение обновленной России невозможно без мобилизации всех внутренних резервов страны и, прежде всего, человеческого фактора. Под этим мы понимаем не только пока еще имеющийся интеллектуальный потенциал, но и заинтересованность каждого гражданина в честном квалифицированном труде на благо себе и своей семье и, в конечном итоге, на благо Отечества.

Именно поэтому успех экономических преобразований напрямую зависит от сильной социальной политики государства, когда нет вопиющего имущественного расслоения, когда на честно заработанную зарплату можно кормить семью и каждый вне зависимости от социального статуса имеет гарантированный доступ к образованию, медицинскому обслуживанию и другим общественно необходимым благам.

Политика государства в социальной сфере должна быть решительно пересмотрена. Главными приоритетами для нас являются обеспечение условий для стабильной занятости населения, совершенствование системы социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения и политика регулирования доходов, направленная на преодоление необоснованного социального расслоения в обществе.

В этих целях мы предлагаем:

· в рамках общей стратегии экономического роста предусмотреть комплекс мер по созданию организованного рынка труда, включая развитие центров по трудоустройству, поддержке создания новых рабочих мест, расширения масштабов общественных работ, введение обязательных квот для трудоустройства лиц с ограниченной трудоспособностью;

· усилить контроль за целевым использованием внебюджетных фондов: пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования и занятости населения, и создать реальные условия для функционирования трехуровневой системы пенсионного обеспечения;

· разработать государственные программы поддержки материнства и детства, молодежи, инвалидов войны и других наиболее социально уязвимых слоев населения;

· учредить систему специализированных молодежных фондов на основе долгосрочных кредитов с целью обзаведения жильем и домашним хозяйством; установить размер минимальной заработной платы, пенсий и социальных выплат на уровне не ниже прожиточного минимума, узаконить систему постоянной индексации заработной платы в бюджетной сфере в соответствии с темпами инфляции;

· установить строгую ответственность, вплоть до уголовной, за несвоевременную выплату заработной платы, обеспечить достойную оплату труда учителей и медицинских работников;

· реально регулировать процесс имущественного и социального расслоения граждан на основе прогрессивного налогообложения сверхвысоких доходов и имущества;

· провести индексацию средств населения в Сбербанке, предусмотрев в течение ряда лет использование индексированных средств на приобретение жилья и оплату ряда социальных услуг.

Библиографический список

1. Определение уровня экономического и социального развития государств мира// География в школе. -- 1997, №6.

2. Социально-экономические зоны в мировой экономике// ЭКО. -- 1997, №3.

3. Слука А. Е. Страны Центральной Европы: Социально-экономическое обличие в середине 90-х годов// География. -- 1998, №19 (май).

4. Дегтярь Л. С. Новый этап социальных реформ в странах Центральной и Восточной Европы// Проблемы прогнозирования. -- 1998, №1.

5. Поучительный опыт: (уроки социально-экономических преобразований в странах Центральной и Восточной Европы)// Российская Федерация. --1996, №18.

6. Социально-экономическая ситуация и ход реформ в странах Восточной Европы и СНГ: [“круглый стол”]// Проблемы теории и практики управления. -- 1995, №2.

7. Рождественский И., Шишкин С. Реформы в социально-культурной сфере: в чьих интересах?// Вопросы экономики -- 1996, №1.

8. Сонина В. Развитие социально-культурной сферы как фактор социальной защищенности населения// Вопросы экономики. -- 1992, №7.

9. Масштабы и пределы социальной политики Северных стран// Мировые экономические и международные отношения. -- 1994, №11.

Размещено на Allbest.ru