Соціальна політика в Європейському Союзі

Размещено на http://www.allbest.ru/

Соціальна політика в Європейському Союзі

Вступ

У літературі з питань європейської соціальної політики загалом і досі панують мінімалістичні уявлення про участь ЄС. Суверенна нація-держава, як вважається, лишає для європейського рівня тільки незначну роль у соціальній політиці. Вважається, що ЄС, орієнтований на розбудову ринків, залишає цілісній, орієнтованій на потреби громадян національній державі суспільного добробуту її суверенітет у формально майже недоторканому вигляді, хоча, можливо, непрямо загрожує йому внаслідок зростання економічної взаємозалежності. «Держави суспільного добробуту - це національні держави». На перший погляд, європейська держава суспільного добробуту і справді є національною. Немає жодного європейського соціального закону, який надавав би окремим особам право на отримання якої-небудь допомоги від Брюселя; як немає жодних прямих податків або відрахувань, за рахунок яких могли б фінансуватися соціальний бюджет та згадана вище допомога, так і немає спеціального бюрократичного апарату у Брюселі, який би займався питаннями надання такої допомоги. Територіальний суверенітет у сфері соціальної політики, на думку багатьох, живе і процвітає. Ми не згодні з цією думкою. На наш погляд, процес європейської інтеграції сприяв розмиванню як суверенітету, так і автономії. Національні держави соціального добробуту лишаються основними інституціями європейської суспільної політики, однак вони діють у контексті дедалі обмеженішої багаторівневої системи.

Незважаючи на існування численних бартерів на шляху до будь-якої справжньої федералізації європейської соціальної політики, економічні та інституційні сили, що привели до створення Єдиного ринку, практично унеможливили виключення соціальних питань з порядку денного політичного процесу ЄС. Однак створення багаторівневої структури меншою мірою завдячує орієнтованим на розбудову держави суспільного добробуту амбіціям єврократів і є в основному результатом «переливів» внаслідок реалізації ініціатив Єдиного ринку. Під «переливами» ми розуміємо процес, з допомогою якого завершення формування внутрішнього ринку вплинуло на сферу соціальної політики. Слід нагадати, що ініціатива Єдиного ринку у 1980-і pp. мала в своїй основі дерегулятивну програму, і в той час вважалося, що ініціативи, спрямовані на забезпечення вільного руху товарів, людей, послуг та капіталу, можна відокремити від питань соціальної політики, які мали лишатися у компетенції держав-членів. Це вельми сумнівне припущення прямо суперечить центральним принципам політичної економії, згідно з якими, економічну поведінку неможливо відокремити від щільних мереж соціальних та політичних інституцій. Уже на той час існували виразні ознаки того, що чітке розмежування між ринковими питаннями, які належать до наднаціональної сфери компетенції, і соціальними питаннями, що стосуються національної сфери, неможливе. Незалежно від результатів боротьби у сфері високої політики, пов'язаної з формулюваннями соціальних хартій та переглядами Договору, рух у напрямі ринкової інтеграції супроводжувався поступовим розмиванням автономії та суверенітету національної держави суспільного добробуту, дедалі більшою мірою об'єднуючи національні системи в межах комплексної багаторівневої мережі соціальної політики.

1. Обмежений успіх активної соціальної політики

Дискусії на тему соціальної політики загалом зосереджені на таких провідних учасниках політичного процесу, як Рада, Комісія з питань зайнятості, виробничих відносин та соціального забезпечення), Європейський парламент та представники інтересів бізнесу й найманих працівників з їхньою нещодавно сформованою «корпоратистською політичною громадою». Зокрема, Європейська Комісія була головним учасником прямих спроб формування значущого соціального виміру у запропонованій нею «європейській соціальній моделі» - сфері соціальної політики, де на європейському рівні планувалося встановити єдині або принаймні мінімальні стандарти. Подібні спроби спостерігалися протягом кількох останніх десятиліть неодноразово. Це була історія високих амбіцій і мізерних результатів, сповнена «порожньої балаканини», ініціатори якої твердо знали, що встановлення вимог стосовно ухвалення рішень у Раді на основі консенсусу означає, що амбітним планам ніколи не судилося бути реалізованими. Цю історію докладно висвітлено у літературі. Тут ми розглянемо її лише в загальних рисах; наш головний аргумент полягає в тому, що приділення аналітиками основної уваги спробам єврофедералістів нав'язати Раді активний соціальний вимір є помилкою. Європейська інтеграція справді змінила спосіб формування європейської соціальної політики, однак при цьому були задіяні зовсім інші механізми.

Виконанню Брюселем активної ролі у формуванні соціальної політики завжди заважали численні і серйозні перешкоди. До них належали, окрім інших, інституційні обмеження та баланс впливів відповідних соціальних інтересів. Європейським інституціям було значно легше гальмувати реформи, ніж їх провадити. Загалом доступними лишалися лише вузькі, пов'язані з ринком можливості для запровадження соціального законодавства. Але навіть у цій обмеженій сфері для проведення реформ потрібна була переважна більшість голосів. Самі уряди держав-членів, що виконували охоронно-блокувальну функцію для ініціатив, які потребували затвердження Радою, ревно захищали свою прерогативу соціальної політики. Після Другої світової війни економічні та геополітичні зміни забезпечили поступове обмеження сфери національного суверенітету в більшості політичних галузей. Держава суспільного добробуту лишається однією з нечисленних сфер політичної компетенції, де національні уряди і досі зберігають провідну роль. Враховуючи популярність та електоральну значущість більшості соціальних програм, керівництво держав-членів, як правило, опирається спробам вилучення владних повноважень у сфері соціальної політики. До середини 1990-х pp. ще одним бар'єром була порівняна слабкість соціал-демократичних сил, що найбільш зацікавлені у сильному соціальному вимірі. З початку 1980-х pp. профспілки та соціал-демократичні партії у більшості країн Європи, зокрема у країнах - засновницях ЄС, втратили свої позиції на політичній арені. Хоча соціал-демократія, - цього разу спираючись не стільки на традиційну соціальну, скільки на «нову» політику збільшення кількості робочих місць, - у 1990-х pp. знову набула популярності у державах - членах ЄС, профспілкам відновити свій вплив так і не вдалося. На європейському рівні організаційні труднощі та фундаментальні конфлікти інтересів між зонами ЄС з високою і низькою заробітною платнею обмежують вплив найманих робітників та іноді призводять до формування нових регіональних міжкласових альянсів. Водночас вплив бізнесових кіл істотно зріс, частково внаслідок підвищення мобільності капіталу, якому сприяли європейська інтеграція та утворення ринків капіталу в межах Організації економічного співробітництва та розвитку. Цей баланс впливів між різними соціальними інтересами ще більше заблокував зусилля, успіх яких у будь-якому разі був би дуже проблематичним через інституційні перешкоди, обмеженість фіскальних ресурсів та серйозні труднощі з гармонізацією істотно дивергентних та глибоко інституціоналізованих національних соціальних стратегій. У цьому контексті скільки-небудь відчутні політичні застосування були більш-менш рідкісним явищем. Розширене бачення соціальної політики Співтовариства отримало значно нижчий пріоритет порівняно з ініціативами щодо інтеграції ринку. Знаючи, що британська опозиція унеможливила будь-які мінімально серйозні ініціативи, уряди держав-членів, європейські посадовці та зацікавлені групи робили риторичні заяви щодо розбудови соціального виміру. Протягом останніх двадцяти років неодноразово спалахували гучні публічні баталії стосовно низки ініціатив, спрямованих на розширення компетенції ЄС у сфері соціальної політики. У більшості випадків енергія, витрачена на риторичні баталії, істотно перевищувала реальні наслідки розглядуваних пропозицій. В усіх випадках зазначені ініціативи були або відхилені, або радикально обмежені. Типовим прикладом була боротьба довкола Соціальної хартії у 1980-і pp., тоді як Хартія Співтовариства 1989 р. про фундаментальні соціальні права робітників та Європейська соціальна хартія Ради Європи 1961 р. були без проблем інтегровані до преамбули Амстердамського договору 1997 р. та його статті 136. Спроби запровадити скільки-небудь амбітну програму в сфері законодавства європейського рівня категорично заперечувалися урядом Британії, яка, зрештою, відмовилася підписати навіть той істотно урізаний варіант цієї програми, який інші держави-члени затвердили у 1989 р. Зазначені дії дозволили різним учасникам публічно обстоювати політично вигідні для них позиції, однак, схоже, дуже мало допомогли у реалізації справжніх політичних ініціатив.

До початку 1990-х pp. законодавча реформа була обмежена кількома сферами, в яких Римський договір або проект Єдиного ринку забезпечували найбільший ступінь свободи. Найвідомішим прикладом стали положення щодо тендерної рівності, запроваджені до статті 119 Римського договору, нинішня стаття 141. До 1986 р. це була єдина велика сфера компетенції в галузі соціальної політики, доступна для ЄСТ. Ухвалення зазначених положень було поступкою для Франції, яка допомогла їй «зберегти обличчя»; згодом вони протягом майже двох десятиліть практично не використовувалися. Проте у 1970-х pp. Рада одноголосно затвердила низку директив, які надали положенням про тендерну рівність певного реального змісту. Протягом останніх двадцяти років ЄСС відігравав вирішальну роль у пропаганді активної політики, перетворивши статтю 119 на всебічний комплекс вимог та заборон, пов'язаних із ставленням до жінок на робочому місці. Запровадження цих правил змусило держави-члени провести комплекс національних реформ, які, втім, не завжди були на користь жінкам. Розглянемо один з прикладів. Рішення ЄСС серйозно вплинуло на приватні, а також опосередковано і на державні пенсійні системи. Рішення Суду про встановлення однакового пенсійного віку для чоловіків та жінок у професійних пенсійних системах змусило британський уряд коригувати «планку» пенсійного віку у бік збільшення та зменшення. Збільшення пенсійного віку для жінок дало змогу урядові зекономити мільярди фунтів стерлінгів і одночасно уникнути звинувачень у скороченні соціальних видатків. Коли у справі «Barber» у 1990 р. ЄСС ухвалив подібне рішення стосовно професійних пенсій, побоювання, що це рішення може бути застосоване зі зворотною силою до приватних пенсійних систем, спричинили, «імовірно, найбільш інтенсивну кампанію лобіювання, яку будь-коли раніше бачили у Брюселі». Хоча в результаті цієї кампанії тиску учасникам переговорів щодо Договору про Європейський Союз довелося обмежити зворотну дію постанов Суду, їхній вплив і надалі лишався дуже серйозним. У такий спосіб ЄС відіграв помітну роль у розв'язанні тендерної проблеми, хоча ринково орієнтований характер Співтовариства та його часткове спрямування на ринок найманої робочої сили сприяли істотному обмеженню запроваджених змін.

Другим прикладом є розширення положень, які визначають вимоги щодо здоров'я та безпеки на робочому місці. Згідно з Єдиним європейським актом 1986 p., у цій сфері було передбачено ухвалення рішень кваліфікованою більшістю голосів, незважаючи на побоювання, що національне законодавство може бути використане для створення нетарифних бар'єрів для торгівлі. Як не дивно, політичний процес при цьому не зайшов у глухий кут і не обмежився ухваленням рішень за прикладом «найменшого спільного знаменника». Натомість розширення положень привело до встановлення стандартів вищого рівня. До того ж європейські законодавці перейшли від регулювання продукції до регулювання виробничих процесів, а в цій сфері небезпека встановлення бар'єрів для торгівлі була практично відсутня. Як відзначив Ейчнер, роль Комісії як «менеджера процесу» була у цьому порівняно однорідному середовищі вирішальною. Більшість найважливіших рішень було ухвалено у комітетах, які складалися з експертів в галузі політики. Деякі з цих експертів були пов'язані з бізнесовими колами та профспілковими групами, однак у даному разі бізнесові кола не могли дозволити собі розкіш відмовитися від участі, оскільки регулятивні рішення цілком могли бути ухвалені і без них. Представники у цих комітетах були часто зацікавлені в інноваціях і тяжіли більше до Брюселя, оскільки саме тут «відбувалися всі події» у регулятивній сфері. В такому технократичному контексті найкращим рішенням для багатьох держав-членів було об'єднання у певну інтервенціоністську структуру соціального регулювання. Комісія відіграла центральну роль, об'єднуючи разом діяльність різних комітетів, представляючи інтереси інших учасників, таких як ЄП, і запроваджуючи нову спеціалізовану експертократичну інституцію - Європейське агентство з питань безпеки та здоров'я на робочому місці, яке створено 1996 р. у Більбао, пропагуючи особливо інновативні пропозиції.

Всі ці зміни стали свідченням того, що інституційні обмеження на ініціативи у сфері соціальної політики з середини 1980-х pp. дещо послабились. Запровадження ГКБ у деяких політичних сферах перетворило соціальну політику на суб'єкт гострих конфліктів. Бурхливі дебати розгорілися довкола визначення спектра питань, рішення за якими мали ухвалюватися ГКБ, як згідно зі статтею 100а, якою передбачалося проведення гармонізації законодавства, аби уникнути викривлень у сфері конкуренції, так і згідно з винятком, зробленим у ЄЄА для пропозицій, що стосуються здоров'я та безпеки на робочому місці: «Ігри довкола законодавчої бази», як висловився Родз. Члени Комісії, ЄП та Європейської конфедерації професійних спілок ініціювали обговорення згаданих пунктів договору і досягли в його процесі певних успіхів. Союз конфедерацій промисловців та роботодавців Європи - головна організація роботодавців - активно опирався запровадженню будь-яких змін. Незважаючи на те, що чимало пропозицій, пов'язаних з Соціальною хартією та Програмою дій 1989 р. були «урізані» або заблоковані аж до початку 1990-х pp., уже на той час сукупний вплив тих пропозицій, що були схвалені, виявився далеко не тривіальним. Першими ознаками розширення простору для ініціатив у сфері соціальної політики стали: ухвалення в 1991 р. Директиви про нетипову роботу та Директиви про материнство у 1992 р. Обидві директиви були ухвалені як такі, що стосуються «здоров'я та безпеки», і, отже, при їх ухваленні було можливе застосування ГКБ. Проти обох директив виступила Велика Британія, а проти другої - також й Італія. Згідно з ухваленими законодавчими актами, деяким країнам ЄС довелося застосувати більш поблажливу політику в соціальній сфері. Водночас їхнє ухвалення означало запровадження політичного механізму, який унеможливлював іншим країнам згортання систем соціальної підтримки, які вже існували на момент, коли згадані директиви набрали чинності. Ухвалення в 1992 р. ДЄС та соціального протоколу до неї стало проривом у процедурній сфері і розширило сферу компетенції ЄС, що привело до ухвалення низки додаткових директив.

Поворотним пунктом у розвитку компетенції ЄС над соціальною політикою та її використанням стала середина 1990-х pp. В АД було передбачено докладно опрацьований соціальний розділ, що запровадив у «твердій» конституційній формі порівняно «м'які» положення Соціальної хартії 1989 р. про «одноколійну соціальну Європу». У ньому було збережено дві оригінальні групи зобов'язань та тендерна рівність у сфері оплати праці - стаття 119, однак принцип здоров'я та безпеки було поширено на всі види «робочих середовищ», а принцип тендерної рівності - на всі питання, пов'язані з використанням найманої робочої сили; зі всіх згаданих питань було передбачено ухвалення рішень кваліфікованою більшістю, що було інновацією для сфери тендерної рівності. Було також запроваджено дві додаткові сфери, де застосовувалося ухвалення рішень кваліфікованою більшістю: інформація й консультування найманих працівників та інтеграція осіб, витіснених з ринку праці. Вимога щодо ухвалення рішень на основі консенсусу була явно встановлена для п'яти додаткових сфер: соціальна безпека та захист працівників; захист працівників у разі розірвання договору про найм; колективне представництво інтересів; прийом на роботу громадян «третіх країн» та фінансові питання, пов'язані з інтеграцією осіб, витіснених з ринку праці. Крім того, на противагу попереднім пунктам, обмеження в явному вигляді було знято по трьох напрямах: оплата праці; право на утворення асоціацій та право на проведення страйків, а також право на масові звільнення. Всі ці доповнення в АД сприяли консолідації та універсалізації ситуації в Європейському Союзі, яка склалася у 1992 р. на момент підписання Маастрихтського соціального протоколу на всі держави - члени ЄС, за винятком Великої Британії, яка взяла опт-аут щодо застосування його положень. Новий британський уряд у 1997 р. скасував опт-аут, взятий його попередниками, без жодних винятків. У такий спосіб, з допомогою АД, досягнуті у Маастрихті результати в соціальній сфері були поширені і на Велику Британію. Тут же було узгоджено та універсалізовано нові законодавчі єврокорпоратистські повноваження «соціальних партнерів», тобто профспілок та роботодавців, які знайшли своє відображення у статтях 138-139 Консолідованого договору про Європейський Союз

Однак АД містив також низку оригінальних положень у галузі соціальної політики: за ініціативою Швеції було запроваджено новий розділ VIII, присвячений питанням зайнятості, які замінили колишні статті 109n-s). Хоча у цих статтях й підкреслювалося значення активної політики, вони прямо зобов'язували до значною мірою символічних дій: обміну цілями, процедурами, рекомендаціями та звітами. На відміну від Економічного та валютного союзу, ці положення не передбачали створення жодних додаткових фіскальних або юридичних інструментів для забезпечення ефективної «позитивної» інтеграції, окрім невеликого Європейського соціального фонду. Таким чином, компетенції, передані на рівень ЄС, пов'язані не стільки з політикою у сфері зайнятості на загальносоюзному рівні, скільки з координацією національних ініціатив у цій сфері.

Слабозатінена область означає менший ступінь впливу ЄС на дану компетенцію. Інтенсивно затінена область означає явну відмову ЄС від спроб втручання у дану компетенцію, яка відображена в угодах, що стосуються даної політичної сфери, підписаних починаючи з 1992 р. Номера статей подані за нумерацією, прийнятою у відповідному договорі. В колонці КДЄС подано зміни й номери статей Із зазначенням відповідних розділів КДЄС 1997 p., підписаного у Амстердамі.

В принципі, доопрацьована Соціальна хартія) сприяє зусиллям, спрямованим на розширення соціальної політики ЄС, згідно з Соціальним протоколом 1992 р. По-перше, здатність будь-якої окремої країни блокувати ухвалення законодавства стала обмеженішою. Уже в 1992 р. чотири країни-бенефіціари політики згуртування - Грецій, Ірландія, Португалія та Іспанія - не змогли набрати необхідної кількості голосів, аби заблокувати реформу в процесі ухвалення рішення за новими правилами, передбаченими Соціальним протоколом, - кваліфікованою більшістю. Меншинний статус цих країн ще більше поглибився після розширення ЄС на північ у 1995 р. Застосувати обструкцію, як це було зроблено у 1989 р. по відношенню до Програми соціальних заходів, стало неможливо. У 1994 p., згідно з новими процедурами, було ухвалено Європейську директиву про робочі ради, затвердження якої тривалий час відкладалося, хоча для даного випадку нова єврокорпоратистська законодавча процедура лишалася заблокованою. У 1996 р. було ухвалено Директиву про надання відпустки у зв'язку з народженням дітей, а у 1997 р. Директиву про нетипову роботу. Це стало першим успіхом дієздатного єврокорпоратизму, підкріпленого законодавчими повноваженнями. Тепер, «під загрозою голосування у Раді» і враховуючи досвід власних невдач, соціальні партнери почали виявляти більшу готовність до переговорів.

Загалом, хоча більшість аспектів Соціальної хартії ще належить розвивати, майбутні ініціативи, найімовірніше, будуть поміркованими і більш консолідуючими за своїм характером, що також знайшло своє відображення у Програмі соціальних заходів 1998 р. На початку 1990-х pp. Комісія провела інтенсивну переоцінку цінностей, пов'язаних із визначенням її належної ролі у соціальній політиці. Центральне місце в європейській політиці у 1997 р. займала проблема надзвичайно високого рівня безробіття, що знайшло своє відображення в Амстердамському договорі. Комісія, схоже, погодилася з необхідністю застосування пропонованого Британією принципу «гнучкості». Уже в «Білому документі» з питань зростання, конкурентоспроможності та зайнятості знайшли відображення зміни акцентів у бік скорочення витрат на оплату робочої сили, виражені у пропозиціях щодо проведення податкових реформ, покликаних забезпечити «істотне скорочення не пов'язаних із заробітною платою витрат на оплату робочої сили, особливо для найменш кваліфікованих працівників». Держави-члени навряд чи дозволять Комісії захопити лідерство у таких питаннях, вважаючи, що у найближчій перспективі доцільніше буде зосередитись на консолідації і завершенні вирішення деяких поточних питань порядку денного та невеликої кількості нових ініціатив.

Зменшення кількості заяв про те, що ЄС на сьогодні відіграє у соціальній політиці важливу роль, пов'язане в основному з аналізом «високої політичної діяльності» - баталій, які розгорнулися у зв'язку з позитивною, керованою з центру соціальною політикою, що реалізується через такі механізми, як Соціальна хартія у 1980-і pp. чи Соціальний протокол початку 1990-х pp., котрі широко висвітлювалися у пресі. Такі успіхи, як ухвалення Директиви про материнство, директив у межах Соціального протоколу та «конституалізація» Соціальної хартії, свідчать про те, що простір для європейських ініціатив збільшується. Законодавча активність ЄС на сьогодні, як мінімум, не менш інтенсивна, ніж федеральна соціальна політична активність у Сполучених Штатах напередодні запровадження «нового курсу» президента Рузвелта. Зрештою, хоча держави-члени значною мірою втратили контроль над соціальною політикою в межах ЄС, це сталося передусім завдяки процесам, що не мають нічого спільного із зусиллями посадовців Євросоюзу щодо розробки законодавства у сфері соціальної політики для нового європейського простору.

2. Європейська інтеграція та вимоги щодо ринкової сумісності

Бурхливі баталії, які розгорнулися довкола Соціальної хартії та Соціального протоколу, унеможливили рівномірне нагромадження обмежень ЄС щодо соціальної політики, пов'язаної з ринковою інтеграцією. Протягом останніх сорока років і особливо протягом останніх двох десятиліть спостерігалося поступове й маловідчутне розширення обсягу законодавчих актів Співтовариства і, зокрема, судових рішень, яке сприяло серйозному розмиванню підвалин суверенітету національної держави суспільного добробуту. Донедавна політологи приділяли мало уваги цій сфері «низької політики», зосередившись майже виключно на світі «високої політики» та «конфліктів на високому рівні». Даною темою цікавилося лише вузьке коло юристів, які займалися питаннями соціальної допомоги та соціального забезпечення у Європі і стежили за діяльністю іншого центру творення політики: європейських судів.

Досі ЄС ухвалив більш як чотириста рішень з питань координації соціального забезпечення та більш як двісті рішень з інших питань «соціальної політики», нинішні статті 136-148. Крім того, Комісія наполягала на дотриманні визначеного нею курсу і оскаржувала в Суді всі випадки порушення державами-членами угод, що стосувалися сфери соціальної політики, 13; 68, 5-6).

Питання, пов'язані з соціальною політикою, складають дедалі більшу частку загального обсягу справ, розглянутих ЄСС. Якщо проаналізувати нові справи, розглянуті починаючи з середини 1980-х pp., то виявиться, що справи з питань соціальної політики розглядалися в ЄСС неперервним і яскравим потоком з регулярністю футбольних матчів вищої ліги. На сьогодні вони разом зі справами з питань сільського господарства і рибальства, вільного руху робочої сили та послуг, а також охорони довкілля складають основну масу судових справ, що розглядаються європейськими судами. З нашого аналізу свідомо виключено одну специфічну категорію соціально-політичних справ - справи, порушені працівниками інституцій ЄС, для котрих ЄСС виконує роль суду з питань трудових відносин та соціального забезпечення. У 1995 р. ця окрема категорія судових справ значно перевищувала за кількістю «традиційні» справи з питань соціальної політики. Розгляд цих специфічних справ вимагав від ЄСС значних витрат ресурсів, що разом з іншими чинниками стало причиною створення у 1989 р. Суду першої інстанції, тоді як ЄСС у згаданих специфічних справах нині виконує роль апеляційного суду.

Ці 600 судових справ з питань соціальної політики мають характерне походження. Навіть після декількох актів розширення ЄС переважна більшість судових справ походять з шести країн - засновниць ЄСТ6, а також від деяких нових членів ЄС, в основному і дедалі більшою мірою від Великої Британії, яка розгорнула активну діяльність у межах європейської системи законодавчого регулювання. Цікаво, що невеликі країни, такі як Бельгія, Нідерланди та Данія, забезпечують непропорційно велику частку судових справ з питань соціальної політики, тоді як з Франції та Італії подібних позовів надходить зовсім небагато, а Німеччина обіймає проміжне становище між цими двома полюсами. Оскільки позивачі, як правило, не можуть звертатися безпосередньо до ЄСС, вирішальну роль проміжної інстанції у поданні судових справ до Європейського суду відіграє національна юридична система. В даному випадку, як і в більшості інших, активна позиція національної юридичної системи має вирішальне значення. Наприклад, у Німеччині суди нижчої інстанції у справах соціальної допомоги та трудових відносин часто намагаються обійти суди національного рівня, звертаючись одразу до ЄСС, аби «згори» подолати затверджені прецеденти на національному рівні.

Соціальний вимір на рівні ЄС зазвичай розглядається як засіб коригування або обернення процесу розвитку ринку, однак, на наш погляд, він значною мірою доповнює та зміцнює цей процес. Саме завдяки соціальному виміру зріс попит на судові рішення, а сфера застосування європейського законодавства розширилася на декілька важливих галузей в системах національних соціальних відносин.

Зв'язок між ринком та соціальною політикою, принаймні частково, усвідомлювався від самого початку, коли соціальна політика Співтовариства пов'язувалася значною мірою з проблемою усунення обмежень на мобільність робочої сили. Питанням свободи переміщення для найманих працівників були присвячені статті 48-51), а стаття 51) стосувалася визначення характеру прямого впливу соціальної політики: «Рада повинна на засадах консенсусу визначити своє ставлення щодо пропозиції Комісії і затвердити такі заходи у сфері соціального забезпечення, які є необхідними для забезпечення свободи переміщення для найманих працівників…».

Те, що система «координації» мобільності робочої сили обмежує суверенітет держави суспільного добробуту, розробники європейських угод чудово усвідомлювали ще у 1957 p., коли Італія, як головний експортер робочої сили, та Франція, де уже тоді діяло законодавство про Тендерну рівність у галузі оплати праці, ініціювали розширення компетенції Співтовариства. Проте на той час подібні дії не мали особливого впливу і особливого змісту. Тоді ж було досягнуто міжурядового консенсусу, на базі якого можна було розробляти різні угоди, у тому числі: дво- та багатосторонні угоди про соціальне забезпечення.

Паризький договір, згідно з яким у 1951 р. було створено Європейське співтовариство з вугілля та сталі, в межах якого підписано Договір про соціальне забезпечення працівників вугледобувної та металургійної галузей, та комплекс стандартів Міжнародної організації праці. Запровадження цих інтегрованих міжнародних юридичних норм сприяло швидкій і плавній наднаціоналізації. Нові законодавчі акти, а також зобов'язання, які вони визначали для держав-членів, поступово стали більш глибоко інституціоналізовані - в основному у тиші судових кабінетів. Суть «координації» держави-члени почали усвідомлювати в усій наприкінці 1980-х pp. і одразу розгорнули боротьбу проти неї.

У відповідності з програмою ринкової інтеграції Співтовариства, у статтях 59-66 від самого початку було визначено компетенції Європейського Співтовариства щодо регулювання та забезпечення свободи надання послуг. На перший погляд, ця сфера компетенції нібито не забезпечує достатнього простору для соціальної політики. На відміну від координації, свобода надання послуг, на думку сторін, що підписали угоду про ЄЕС, ніяк не була пов'язана з розбудовою їхніх суверенних держав суспільного добробуту. Проте зміни ситуації, що сталися останнім часом, показали, що свобода надання послуг як конституційний принцип має деякі і вельми далекосяжні наслідки для національних систем у сфері соціальної політики. Згідно з цим принципом, гарантується як свобода переміщення бенефіціарів соціальної політики, внаслідок чого вони можуть «споживати» її там, де схочуть, так і право провайдерів згаданих послуг надавати їх «по другий бік кордону в іншій державі суспільного добробуту». Таким чином, внаслідок запровадження свободи надання послуг та європейської системи заохочення конкуренції для приватних учасників демаркаційна лінія між державою суспільного добробуту та ринком в усіх державах - членах ЄС була перенесена. Зазначений «перелив» забезпечив широкий простір для європейських конфліктів з питань соціальної політики - передусім, у широкому розумінні, - у сфері реформи охорони здоров'я, як це чітко виявили декілька рішень ЄСС, ухвалених у 1998 р а Решту цього розділу ми присвятимо тому, щоб показати, принаймні у стислому вигляді, як створення вільного ринку робочої сили та послуг забезпечило пряме втручання у суверенні справи держав суспільного добробуту.

Одним з головних джерел суперечок між національними державами суспільного добробуту та новоствореним спільним ринком були законодавчі акти, що регулювали мобільність робочої сили через державні кордони держав-членів. Внутрішня міграція в Європі у порівнянні з США невелика, а держави-члени істотно відрізняються одна від одної за характеристиками активної міграції; на сьогодні цією свободою реально скористалися лише 5 млн. працівників та членів їхніх сімей. Але навіть ця кількість дала змогу нагромадити необхідну критичну масу для забезпечення довготривалої і дедалі інтенсивнішої судової тяганини на рівні ЄСС. З юридичного погляду, адаптація соціальної політики до розвиненого контексту європейської міждержавної торгівлі не вимагає «квантового стрибка» у сфері самої європейської міграції. Фізичні особи, як позивачі та відповідачі, а також національні суди, які передають судові справи на розгляд ЄСС, разом із самим ЄСС є основними учасниками в процесі формування даної багаторівневої політичної сфери Євросоюзу. Починаючи з 1959 p., саме вони ініціювали основну частину судових рішень на національному і особливо наднаціональному рівні. Низка важливих судових справ пов'язана також з мігрантами з «третіх країн» та трудовою міграцією, що стала однією з рушійних сил створення «третього стовпа» Євросоюзу та запровадження змін до Амстердамського договору.

Докладний аналіз цих судових рішень неможливо провести в межах нашого невеликого розділу. Упродовж сорока років комплексна робота по внесенню поправок до законодавства та судові рішення сприяли частковому розмиванню принципу суверенітету держав-членів у сфері соціальної політики на користь принципу ринкової мобільності європейської робочої сили. На сьогодні цей принцип охоплює, окрім іншого, свободу вибору постачальників та споживачів соціальних послуг. Результуючий ефект, як ми побачимо з двох наведених далі прикладів, полягає в обмеженні здатності окремих країн контролювати трансферти за територіальним принципом, а також визначати напрям реформи держави суспільного добробуту. По-перше, спроба запровадити у Німеччині протягом 1980-х pp. мінімальний рівень пенсійної допомоги зазнала невдачі, частково через занепокоєність влади тим, що таку допомогу доведеться надавати й громадянам інших держав - членів ЄС, які певний час працювали у Німеччині. По-друге, у Німеччині 1994 р. було зроблено стратегічну спробу запровадити у сфері довготермінового медичного страхування виплати в натуральному вигляді у формі медичних послуг, розглядаючи прямі грошові трансферти як сурогат «натуральних» виплат, і тим самим запобігти європеїзації страхових виплат та забезпечити територіалізацію. Однак ЄСС в своєму рішенні у справі «Моїепааг» 1998 р. визнав цю стратегію «непереконливою»

Якщо під суверенітетом у сфері соціальної політики розуміти наявність де-юре повної національної влади в цій сфері, то слід відзначити, що в межах ЄС його уже не існує. Це стало результатом комплексного процесу, в якому зусилля наднаціональних органів, спрямовані на отримання ширшого доступу до соціальної сфери, збалансовувалися зусиллями національних сил, спрямованими на збереження контролю над нею і коригувалися на шляху від конфлікту до конфлікту й від однієї судової справи до іншої.

Зазначена трансформація, звісно, не могла відбуватися без заперечень з боку держав-членів. На індивідуальному рівні уряди держав-членів затрималися на етапі впровадження окремих елементів системи координації, хоча їх до цього ефективно спонукали рішення ЄСС. На колективному рівні вони на початку 1990-х pp. намагалися скасувати деякі положення системи координації, одноголосно затвердивши окремі поправки, що давали змогу урядам держав-членів обмежити свободу переміщення у дещо ширшому спектрі випадків після відповідного «повідомлення». Наслідки цього кроку поки що до кінця не усвідомлені, хоча він може частково скомпенсувати втрату суверенітету. Втім, положення щодо «повідомлення» повинні ще пройти процедуру затвердження в ЄСС.

Однак координація стала лише першим кроком для поступової, орієнтованої на права людини «гомогенізації» соціальної політики. Для цього процесу терміни «наднаціоналізація» та «гармонізація» не підходять, оскільки він передбачає більший обсяг політичного контролю з боку центру, ніж існує тепер. Цей процес більше нагадує ринкові торги «координації», на яких ЄСС виконує функцію ринкової поліції, «світлої і видимої» руки, яка, однак, сприяє зміцненню границь національної автономії. Він дозволяє структурувати «інтерфейс» п'ятнадцяти національних систем національної політики з потенційно далекосяжними наслідками для спектра політичних варіантів, доступних для національних держав суспільного добробуту.

3. Свобода надання послуг та європейська система заохочення конкуренції

В європейських договорах та допоміжному європейському законодавстві основну увагу приділено економічній діяльності та підприємницьким свободам. Чи має держава суспільного добробуту визначати економічну діяльність? Якщо так, то свобода надання послуг, нинішні статті 49-55) мала б забезпечуватися так само, як забезпечується загальноєвропейський режим заохочення конкуренції. Всюди, де держава соціального добробуту долучається до економічної діяльності, обидві нормативні сфери, як правило, стають релевантними одночасно. Процес європейської інтеграції допускає можливість позаекономічної діяльності для держави суспільного добробуту, характерної для неї, - однак у випадку сумнівів передбачається наявність саме економічної, а не соціальної діяльності. Як показують декілька судових справ ЄСС, для діяльностей держави суспільного добробуту не передбачено загальних винятків у сфері забезпечення ринкових свобод, що регулюються європейськими договорами

Точніше, проведення і постійне коригування тонкої лінії між «економічними» та «солідаристськими» діями являють собою головну суть юридичного конфлікту. Шульц-Вайднер сформулював загальну дилему так: «Існує постійне тертя між економічною конституцією Європейського Союзу, з одного боку, та суверенітетом його держав-членів у питаннях формування своїх держав соціального добробуту - з іншого. Європейська економічна конституція та передбачений нею режим заохочення конкуренції виходять за рамки національної сфери і утворюють в основному європейську сферу компетенції - і тією мірою, якою вдається цього досягти, принцип субсидіарності ніяк не в змозі захистити держави-члени. Результатом для національних систем безпеки стало здебільшого привернення до них уваги громадськості внаслідок ухвалення низки рішень ЄСС. Тією мірою, якою інституції соціального забезпечення є активними «з економічного погляду», - а ЄСС інтерпретує цей момент досить ліберально, - вони втрачають свої національні привілеї і змушені задовольняти вимогам європейської системи заохочення конкуренції та базовим свободам. В іншому разі ці інституції можуть втратити свою «монополію на соціальне забезпечення». З погляду сучасного прецедентного права, яке застосовує ЄСС, реалізації Німеччиною системи пенсійного страхування через державні інституції, яка характеризується монополією на страхування, - поки що нічого особливо не загрожує. Однак така ситуація може легко змінитися, оскільки система пенсійного страхування перебуває у стані перманентної реформи, яка, схоже, має тенденцію до перетворення на систему, де внески і вигоди будуть більш «еквівалентними» і де буде запроваджено принцип актуарної справедливості, як у системі приватного страхування».

Те, що ці абсолютні альтернативи та свобода надання послуг спільно з європейським режимом заохочення конкуренції безпосередньо і глибоко впливають на національні держави суспільного добробуту, уже зрозуміло. Однак якою мірою їхнє поєднання визначає контури держави соціального добробуту, поки що не ясно. Для аналізу цього питання Шульц-Вайднер пропонує кілька прикладів, які можуть виявитися корисними й для нас. У державах-член ах нині обговорюється низка реформ національних пенсійних систем, які передбачають або перехід на принцип «акціонерного капіталу», або збереження системи «pay-as-you-go» з вилученням «сторонніх елементів». Більшість цих елементів віддаляє соціальне страхування від принципів перерозподілу та солідарності. Окрім певних, поки що не визначених порогових рівнів, подібні програми повинні перетворитися на своєрідні економічні підприємства, що конкуруватимуть з системою приватного страхування та іншими конкурентами в однакових для всіх умовах. У такий спосіб постачальникам соціальних послуг навряд чи вдасться зберегти свою монополію.

Принципи забезпечення вільного переміщення найманих працівників були докладно опрацьовані у сотнях рішень ЄСС протягом майже сорока років. Однак реально вплив доктрини «економічної дії», свободи надання послуг та системи заохочення конкуренції на національні держави соціального добробуту сформувався лише після ухвалення у 1986 р. Єдиного європейського акту. Більш систематично займатися цими питаннями інституціям ЄС довелося лише наприкінці 1990-х pp. Так само порівняно недавно став відчутним вплив інших положень - тих, що стосуються свободи підприємництва, нинішні статті 43-48), хоча пов'язаних із ними судових справ поки що небагато. Існують серйозні підстави очікувати значних змін у соціальній політиці окремих країн на національному рівні з урахуванням впливу «ринкового фільтра», який знайшов своє яскраве відображення у великому секторі охорони здоров'я, де в новітній історії ЄСС спостерігалася певна плутанина й невизначеність. Деякі наслідки подібних «системних змін» докладно розглянуто у Schulte:

«Основна боротьба точиться довкола «делімітації» сфери держави суспільного добробуту, захищеної від втручання: чи буде її відокремлено від сфери компетенції Співтовариства, чи, можливо, це буде зроблено за рахунок ринку. В будь-якому разі можна припустити, що держави-члени зберігатимуть за собою ті компетенції, які допоможуть їм зробити страхування обов'язковим, реалізувати принцип солідарності та створити перерозподільчу систему фінансування. Однак скрізь, де відчувається вплив ринку, національні перешкоди та обмеження будь-якого виду заборонені. І немає значення, чи купує споживач послуги з охорони свого власного здоров'я, чи система охорони здоров'я робить це за нього … Як тільки агент з надання послуг з охорони здоров'я звертається до окремого індивіда, він повинен враховувати рішення у справах «Kohll» та «Decker»: агенти з надання послуг у «натуральному вигляді» з інших держав-членів мають право на рівні умови діяльності зі своїми місцевими конкурентами. Інакше кажучи, системи компенсації мають діяти і стосовно попиту і пропозиції з боку «чужинців». Національні системи охорони здоров'я, якщо вони мають певні ринкові або «квазіринкові» елементи, також зазнають впливу; дія «ваучерів», які тут використовуються, має бути поширена на всю територію ЄСТ. Попит споживачів не повинен зупинятися на границях Сполученого Королівства, немов епідемія грипу 1998 р. А кількість лікарняних ліжок у Франції або Бенілюксі - одразу за виїздом з тунелю - зовсім не обов'язково має бути такою самою, як і у Великій Британії».

Дві судові справи: «Kohll» і «Decker», обидві від 28 квітня 1998 p., стали головними прецедентами, що застосовуються ЄСС для аналізу «свободи надання послуг». Зокрема, справа «Kohll» є особливо корисною для ілюстрації безперервної боротьби, пов'язаної із визначенням ліній розмежування привілеїв ринку та держави суспільного добробуту. Інтенсивність боротьби знайшла своє відображення у спонтанних реакціях одного з багатьох урядів держав-членів, причетних до цієї справи. Уряд Німеччини остерігався американізації сектора охорони здоров'я та фінансової нестабільності держави суспільного добробуту взагалі. Однак деякі лікарняні фонди знайшли спосіб ефективного скорочення своїх витрат. Засоби масової інформації були у захваті від перспективи «лікування під пальмами». Обидві зазначені судові справи, - імовірно, ініційовані сторонами, зацікавленими у результатах політики в галузі охорони здоров'я, - були присвячені вирішенню питання: чи може член лікарняного фонду скористатися послугами «постачальників» з інших держав-членів? Це питання було актуальним приблизно для 90 і більше відсотків населення, що користувалися послугами страхової медицини у більшості країн, а також груп, що спеціалізувалися з надання медичних послуг.

Обидві судові справи були ініційовані з Люксембургу. «Kohll» стосувалася вигідного лікування в Німеччині у приватного стоматолога-ортодонта за рамками будь-якої клінічної інфраструктури. «Decker» стосувалася придбання пари окулярів з коригувальними лінзами у бельгійського оптика за рецептом, виписаним у Люксембурзі. В обох випадках лікарняний фонд відмовився компенсувати витрати споживачів: у справі «Kohll» - на підставі того, що фонд не бачив необхідності для ексклюзивного лікування за кордоном. Це не була «невідкладна допомога, надана у зв'язку з хворобою або нещасним випадком за кордоном»; на цій підставі фонд відхилив клопотання пана Коля про компенсацію витрат, посилаючись на те, що в даному випадку не було отримано необхідної «попередньої згоди компетентного органу соціального забезпечення». Пан Декер також не одержав «попередньої згоди» і представив лише виписаний йому рахунок.

Ці судові справи привернули увагу багатьох держав-членів, оскільки відкриття раніше «зачиненої крамниці» систем надання послуг у сфері охорони здоров'я істотно впливало на національні інтереси. У справі «Kohll» уряди Люксембургу, Німеччини, Греції, Франції, Австрії та Великої Британії, а також Комісія представили свої письмові зауваження. У справі «Decker» такі зауваження подали Люксембург, Бельгія, Німеччина, Іспанія, Франція, Нідерланди, Велика Британія, а також Комісія. Суд визнав вимоги щодо попереднього затвердження або адміністративної «перевірки необхідності» такими, що суперечать законодавству ЄС. У справі «Kohll» суд посилався на принцип «свободи надання послуг»: «Згідно зі статтею 59 Договору про ЄЕС, забороняється застосування будь-яких правил національного рівня, дія яких призводить до того, що надання послуг у інших державах - членах ЄС виявляється складнішим, ніж надання послуг у межах однієї держави-члена». Крім того, суд не знайшов «об'єктивних» заперечень для застосування цього правила, оскільки не бачив жодного «ризику серйозно підірвати фінансовий баланс системи соціального забезпечення», який міг би послужити «переважною причиною» для обмеження свободи «заради загального блага».

«Слід відзначити… що, згідно зі статтями 56 та 66 Договору про ЄЕС, держави-члени можуть обмежити свободу надання послуг у галузі охорони здоров'я. Однак це не дозволяє їм виключати сектор охорони здоров'я з числа секторів, в яких дозволено здійснення економічної діяльності як з погляду свободи надання послуг, так і з погляду застосування фундаментальних принципів свободи руху…».

Оскільки умови для отримання професії лікаря або дантиста та роботи за цією професією були визначені у декількох директивах, присвячених питанням координації та гармонізації, звідси випливає, що «лікарям та дантистам, які практикують в інших державах-членах, з метою забезпечення свободи надання послуг мають бути доступні всі гарантії, еквівалентні тим, що надаються лікарям та дантистам, які практикують на національній території». Однак Суд не береться стверджувати, що ці правила «є необхідними для забезпечення збалансованого медичного та лікарняного обслуговування, доступного для всіх». У справі «Decker» - як і в усіх справах, пов'язаних з медичними препаратами, - основним моментом було забезпечення свободи руху товарів), а не послуг. У рішенні за цією справою відзначалося, що положення про захист сфери охорони здоров'я) застосоване бути не може, оскільки згаданій сфері нічого не загрожувало, особливо враховуючи той факт, що рецепт на окуляри було виписано національним лікарем-офтальмологом.

Це відкриття однієї з головних систем соціального страхування для європейського ринку є, ймовірно, лише початком, оскільки до Суду постійно надходять інші справи, які випробовують межі «закритої сфери» держави суспільного добробуту. Важлива стратегічна справа, що стосується нормального доступу до лікарняного обслуговування в інших державах-членах, уже чекає розгляду у Європейському суді. Однак у середньотерміновій перспективі згадане «дерегулювання» може спровокувати «ререгулювання», спрямоване на підтримку постачання окремих соціальних благ.

Баланс між ринком та інституційно автономними національними державами суспільного добробуту - двома наріжними каменями, відображеними у Конституції ЄС, не статичний, а динамічний. Це створює певний простір для діяльності Брюселя, з великим потенціалом щодо реструктурування систем постачання послуг, які забезпечує держава суспільного добробуту. Ця проблема є, ймовірно, найбільш гострою для Швеції та Фінляндії, двох північних країн, що приєдналися до Євросоюзу у 1995 p., оскільки в них створено найбільш досконалі й всеохоплюючі держави суспільного добробуту і систематично провадиться політика маргіналізації конкурентних впливів на діяльність держави суспільного добробуту. Каре Гаґен ще на початку 1990-х pp. відчув загрозу самому існуванню держави суспільного добробуту:

«Політичні амбіції щодо забезпечення високоякісним і однаковим для всіх медичним обслуговуванням всіх сегментів населення вимагають інтенсивного використання державних монополій, що може стати на заваді дотриманню свободи підприємництва, гарантованої законодавством Співтовариства. Те саме стосується державних обмежень на приватні підприємства пенсійного страхування та способи управління їхніми фондами. Загалом будь-який вид державної політики, спрямованої на забезпечення соціального добробуту і свідомо організованої так, щоб запобігти відтворенню приватної влади покупця у споживанні соціальних благ, пропонованих ринковою системою, сприятиме обмеженню свобод спільного ринку».

На той час така позиція здавалася дещо перебільшеною, але сьогодні ми можемо додати до нашого переліку обмежень суверенітету та автономії держав - членів €С три загальні зауваження:

Основа держави соціального добробуту нині визначається сукупністю угод - балансом «економічних» та «солідаристських» заходів. При цьому, ймовірно, відбувається розмежування двох діаметрально протилежних тенденцій: основні складові держави соціального добробуту лишаються «захищеними від втручання» тією мірою, якою вони є елементами «чистого суспільного добробуту»; однак чим більше подібні функції виконуються ринковими структурами, тим більше держава суспільного добробуту зміщується у напрямі сфери «економічних заходів», у такий спосіб перетворюючись на суб'єкт ринкових систем. Як наслідок, держава суспільного добробуту поступово розчиняється у єдиному європейському ринку «безпеки».

Питання прав споживачів та постачальників у сфері послуг постало на порядку денному у середині 1990-х pp. і теж у зв'язку з проблемою «закритих сфер» держави суспільного добробуту. Уряди держав - членів були позбавлені можливості ексклюзивно вирішувати, хто має право надавати соціальні послуги та користуватися вигодами, які вони забезпечують. Держави-члени більше не можуть ексклюзивно організовувати роботу служб соціального забезпечення, оскільки цьому заважає взаємне визнання кваліфікації фахівців з інших країн. Таким чином, їхні можливості захисту національних організацій з надання послуг від впливу конкуренції з боку аналогічних організацій з інших держав-членів істотно обмежені.

Сфера охорони здоров'я, ймовірно, стане першим загальноєвропейським «пробним шаром», який дозволить з'ясувати результати прихованої боротьби між національними державами суспільного добробуту, з одного боку, та Співтовариством і ринком - з іншого. Сфера медичного страхування у порівнянні з системами пенсійного страхування має більше «ринкових ознак» у більшості національних систем і є більш фрагментованою групами постачальників послуг, які уже працюють на ринках, або квазіринковими системами і в більшості країн традиційно містить значний відсоток приватних постачальників послуг. Протягом останніх десятиліть реформи в окремих країнах у цій сфері дедалі більше передбачають дерегулювання та запровадження «ринкових відносин».