Спільні політичні стратегії ЄС

Размещено на http://www.allbest.ru/

СПІЛЬНІ ПОЛІТИЧНІ СТРАТЕГІЇ ЄС

Вступ

Плани завершення формування Єдиного ринку спричинили посилення наукового інтересу до ЄС. До 1985 р. теоретичні дискусії щодо політичної інтеграції поступово вщухли, дослідження європейської політики стали рідкісними, а питання аналізу європейської економічної інтеграції цікавили лише небагатьох економістів -- представників магістрального напряму досліджень. Наприкінці 1980-х pp. ситуація змінилася, почали бурхливо розвиватися різні аналітичні підходи, а всі елементи нової законодавчої програми та її економічних наслідків активно вивчалися численними науковцями. У багатьох нових теоретичних підходах до дослідження європейської інтеграції Єдиний ринок розглядався як головний об'єкт наукового інтересу так само, як чимало перших теоретиків вважали своїм головним об'єктом політику в галузі сільського господарства. Запровадження Єдиного ринку внесло настільки радикальні зміни, що багато хто почав вважати його поворотним пунктом на шляху від стагнації до динаміки, пунктом, який відокремив "стару" політику європейської інтеграції від "нової" політики європейського регулювання.

Завдання цього розділу полягає в тому, щоб проаналізувати утворення Єдиного ринку як важливий поворотний пункт у європейській політиці. У перших двох виданнях нашої книги ми посилалися на дослідження Алена Дешвуда (Alan Dashwood, 1977, 1983). Воно слугувало цінним нагадуванням про те, що Програма Єдиного ринку має глибоке коріння, яким знехтували більшість дослідників, відзначаючи у своїх коментарях лише зміни, що сталися наприкінці 1980-х pp. Власне, на наш погляд, значна частина аналітичних робіт, сплеск яких був викликаний ухваленням Єдиного європейського акта та "Програми 1992", переоцінює власну новизну і недооцінює деякі інші важливі чинники, які зробили свій внесок у цей "успіх". Ми також вважаємо, що деякі елементи політичного процесу довкола Єдиного ринку через певний час призвели до публічних суперечностей стосовно європейської інтеграції.

Хай там як, але ми переконані, що запровадження "Програми 1992" являло собою істотну зміну цілей та засобів політики. Воно дало змогу європейському інтеграційному процесові адаптуватися до нової системи ідей та інтересів і виробити різні політичні методи регулювання, які відбилися в багатьох інших сферах політики (Majone, 1994b). В інших розділах нашої книги показано прямі та непрямі наслідки забезпечення, за висловом Маджоне, чіткої орієнтації на лібералізацію ринку та різні форми політичного регулювання (Majone, 1993). У такий спосіб ми ставимо згадані досягнення в рамки загального контексту структурних змін у західноєвропейській політичній економії, відображених у сподіваннях та поведінці підприємців, а також у дискусіях щодо можливостей адаптації європейської моделі держави соціального добробуту. Таким чином, зазначені зміни, завдяки своєму впливові на модель європейської державної політики в межах держав-членів, є не менш важливими, ніж їхні наслідки на міждержавному рівні. Ми можемо спостерігати регулювання ринку, яке значною мірою зосереджене на міждержавному рівні європейського управління і взаємодіє, часто з певними труднощами, з іншими питаннями політичного та економічного порядку денного, що існують в державах -- членах ЄС. Ми можемо також побачити відмежування міждержавного регулювання міждержавних ринків, у якому беруть участь міждержавні регулятивні органи та великі учасники ринку, від замкненої внутрішньодержавної політики, учасники якої пов'язані з обмеженим внутрішнім політичним простором і залежать від нього: дрібні підприємці, місцеві регулятивні органи та політики національного і регіонального рівнів. Це розмежування не обмежується державами-членами, які підписали Єдиний європейський акт та "Програму 1992". Його екстратериторіальний вплив на сусідні країни, партнерів та конкурентів був вражаючим. Об'єднання держав -- членів Європейської асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ) в Єдиний ринок спершу з допомогою люксембурзького процесу, згодом через створення Європейської економічної зони (ЄЕЗ)¹, а для деяких завдяки наданій зрештою свободі доступу, дозволило виявити неформальні межі європейської економіки, які не збігалися з політичними кордонами ЄС. Однак пов'язані з адаптацією до Єдиного ринку соціальні, політичні та економічні витрати спонукали також до певних ар'єргардних дій, які іноді були орієнтовані на інші види внутрішньоєвропейської політики, що могли забезпечити компенсацію, а іноді -- на усунення зовнішніх конкурентів. Через всю історію Єдиного ринку червоною ниткою проходять декілька основних тем:

* Вплив нових ідей відповідно до того, як змінювалися погляди на європейську державу соціального добробуту, і кейнсіанській доктрині довелося конкурувати з неолібералізмом як альтернативною і потенційно домінантною парадигмою в економічній політиці;

* Мобілізація вимог промисловців і їхнього тиску в новітній спосіб як міждержавне явище та стимул до політичних змін;

* Поєднання змін у правилах ухвалення рішень у межах ЄС із змінами у стосунках між бізнесовою громадою та політиками і змінами бізнесових реакцій на глобальних ринках;

* Ознаки політичного "підприємництва", особливо з боку Комісії за підтримки нової коаліції прихильників реформ та зміни старого аргументу щодо "пріоритетів Співтовариства";

* Вплив "навичок управління державою" та "змови" між політиками вищого рівня провідних держав-членів;

* Всебічний вплив європейського законодавства та постанов Європейського суду на способи визначення політичних варіантів вибору;

* Зовнішня динаміка конкуренції та технологічних інновацій з боку "третіх країн";

* Зовнішні перспективи політики ЄС.

Трохи історії

Завдання створення Єдиного ринку було поставлене після підписання Римського договору. Згідно з цим договором, було визначено мету створення митного союзу та поступового зближення законодавства, а також забезпечення "чотирьох свобод": свободи руху товарів, послуг, капіталів та робочої сили,-- і все це в межах єдиної системи правил конкуренції. У цьому цілі Римського договору збігалися з визначеними Бела Баласа (Bela Balassa) етапами на шляху до повного економічного союзу (див. табл. 4.1), хоча напрями дій були визначені для митного союзу значно чіткіше, ніж для Єдиного ринку (Balassa, 1975; Pelkmans, 1984). У 1950-і роки політики були більше стурбовані проблемою квот і тарифів, ніж технічними бар'єрами для торгівлі (ТБТ); цю саму стурбованість і "комплекс ідей" було відображено також у Генеральній угоді з тарифів та торгівлі (ГАТТ).

Таблиця 4.1. Етапи економічної інтеграції.

Однак підприємницька винахідливість у галузі сегментації ринків поєдналася з ініціативою урядів, які зазнавали тиску з боку фірм своїх країн у напрямі обмеження виробництва, продажу і споживання продукції, а також запровадження стандартів безпеки та стандартів виробничих процесів. Як наслідок, у міру зменшення тарифів почали дедалі більше виявлятися і навіть збільшуватися інші бар'єри. З появою у 1960-х та 1970-х pp. нових технологій та видів продукції з'явилися й нові стандарти, які свідомо або несвідомо часто використовувалися як засіб протекціонізму. Місцеві ринкові пільги, а також національна політика та промислова культура неодноразово ставали джерелом суперечностей. Фрагментації ринку часто сприяли чинні закони і правила, зокрема ті, що стосувалися державного замовлення, яке було спрямоване на підтримку вітчизняного виробника.

Політика гармонізації та зростання невдоволення нею

Гармонізація національного законодавства, зокрема в галузі стандартизації і управління ринком, була одним з найважливіших інструментів забезпечення руху до визначеної мети -- спільного ринку. Ми не хочемо сказати, ідо стандарти, як такі, є найважливішим моментом у політиці, однак вважаємо, що вплив первинних зусиль, спрямованих на гармонізацію стандартів, відіграв важливу роль у процесі тестування політичних методів, які у 1960-і та 1970-і роки довели свою неспроможність. Невдоволені цим члени Комісії за підтримки союзників з держав-членів розробили новий регулятивний підхід, який згодом почали застосовувати в широких масштабах.

Основним інструментом первісного Європейського економічного комітету (ЄЕК) із забезпечення чотирьох свобод були директиви, які визначали в принципі головну структуру політики на європейському рівні, залишаючи на розсуд держав-членів "масштаби і метод". У випадку ТБТ гармонізація здійснювалася на основі статей 28 (колишня 30) та 94 (колишня 100). Інші статті забезпечували юридичне обгрунтування свободи руху послуг, капіталу та робочої сили, а також коригування багатьох інших національних законодавчих актів. Комісія звернула увагу на негативний вплив різних національних стандартів та національного законодавства на торгівлю на початку 1960-х pp. Зусилля Комісії почали "набирати обертів" після повного усунення 1 липня 1968 р. митних зборів у торгівлі між державами-членами (Dashwood, 1977: 278-89). Спершу Комісія була схильна розглядати єдину або "тотальну" гармонізацію як засіб стимулювання загального процесу інтеграції. Однак після першого розширення ЄС Комісія обрала прагматичніший підхід і застосовувала гармонізацію лише в тих сферах, де для цього існували реальні підстави. Комісія наполягала на уніфікації правил лише в тих випадках, коли цього вимагали вищі інтереси, як, скажімо, захист споживачів або охорона довкілля, застосовуючи замість "тотальної" "факультативну" гармонізацію.

Засоби щодо гармонізації розроблялися Комісією у співпраці з робочими групами, по одній на кожний сектор промисловості, які складалися з фахівців-експертів, запропонованих урядами держав-членів. Консультації з незалежними спеціалістами в поєднанні з ресурсами Комісії забезпечили глибину досвіду і масштаби охоплення, співмірні з тими, які забезпечувалися значно більшою за обсягом бюрократією на національному рівні. Комісія також регулярно пропонувала висловитися стосовно проектів своїх документів групам тиску європейського рівня (Dashwood, 1977: 291-292). З 1973 p., починаючи з "Директиви щодо низьковольтних приладів", Комісія у своїх заходах намагається, по можливості, враховувати роботу приватних організацій зі стандартизації шляхом "посилання на стандарти" (Schreiber, 1991: 99). Однак дві головні організації із стандартизації європейського рівня -- Комітет з європейських норм (стандартів) (Committee for European Norms (Standards) -- CEN) та Комітет з європейських норм (стандартів) у галузі електротехніки (Committee for European Electrical Norms (Standards) -- CENELEC) -- не забезпечили необхідної технічної підтримки зусиль Комісії (Dashwood, 1977: 292). Отже, застосований комплексний і технічно дуже складний процес дав нерівномірні результати.

Прогресу значною мірою заважала вимога досягнення консенсусу в Раді міністрів. Різні національні підходи до регулювання, а також тиск на уряди з боку внутрішніх груп, зацікавлених у збереженні статус-кво, часто призводили до затримок та перешкод (Dashwood, 1977: 296). Ця проблема поглиблювалася через те, що Комісія приділяла надто багато уваги деталям і надто мало -- реальній схильності людей діяти у звичний спосіб (Dashwood, 1977: 297). Технічні працівники та зацікавлені групи часто додатково обмежували можливості ухвалення рішення. Як наслідок, за період з 1969 по 1985 р. було ухвалено лише 270 директив (Schreiber, 1991: 98).

Однак політикам почали "наступати на п'яти" постанови Європейського суду (ЄСС). Рішення у справі "Dashonville" забезпечило необхідне юридичне підґрунтя для оскарження національного законодавства, спрямованого на створення нових ТБТ. Згідно з відомим рішенням 1979 р. у справі "Cassis de Dijon", держави-члени за певних визначених умов повинні допускати на свої внутрішні ринки продукцію, затверджену для продажу на ринках інших держав-членів (Alter and Meunier-Ait-sahalia, 1994: 540-541; Dashwood, 1983:186). Однак, незважаючи на всі зусилля, в Комісії та бізнесових колах почало наростати невдоволення повільними темпами прогресу і невизначеністю у застосуванні рішень ЄСС, оскільки їхня чинність обмежується лише поданими позовами та скаргами. Європейським фірмам і далі доводилося стикатися з регулятивними бар'єрами інших країн, переконуючись у тому, що система, представлена Міжнародною організацією із стандартизації (International Standards Organization -- ISO), надто слабка, як і аналогічна система у США (Woolcock, 1991). Зміцнення європейських стандартів забезпечило б основу для ефективнішого проведення переговорів з питань багатосторонніх стандартів.

Тиск у напрямі реформ

На початку 1980-х pp. уряди країн Західної Європи зіткнулися з економічною кризою. Слабка конкурентоспроможність європейських фірм порівняно з їхніми головними торговельними партнерами із США і, особливо, Японії призвела до формування великих дефіцитів у торгівлі (див. Pelkmans and Winters, 1988:6, а також рис. 4.1). Міждержавні компанії процвітали, виробляючи і продаючи свою продукцію на багатьох ринках, і часто створювали тиск на граничні прибутки та ринки фірм, що діяли на внутрішніх ринках. Збільшенню торговельного дефіциту і поглибленню рецесії сприяло також стрімке зростання цін на нафту, спричинене революцією 1979 р. в Ірані. До того ж на початку 1980-х pp. різко зросли темпи інфляції та рівень безробіття (див. рис. 4.2). Натомість рівень довіри у бізнесі знизився, і міжнародні корпорації почали згортати свою діяльність у країнах Співтовариства (Pelkmans and Winters, 1988:6). Обсяг прямих американських інвестицій у країнах Співтовариства почав зменшуватися, а європейські компанії, у свою чергу, почали шукати місця для здійснення інвестицій і будівництва виробничих потужностей за його межами.

Наприкінці 1970-х та на початку 1980-х pp. держави -- члени ЄС дедалі інтенсивніше використовували економічне регулювання як засіб захисту своєї промисловості (Commission, 1985a; Dashwood, 1983; Ge-roski and Jacquemin, 1985). Це призвело до втрати раніше досягнутих результатів гармонізації, спричинило додаткове зменшення внутрішнього імпорту в межах ЄС порівняно з загальними обсягами імпорту (Buigues and Sheehy, 1994:18) та стрімке збільшення кількості судових справ ЄСС, пов'язаних із забезпеченням режиму вільного руху товарів (див. рис. 4.3). Високий рівень економічної взаємозалежності в межах ЄС зробив згадані ТБТ дорогими і явними (Cecchini et al., 1988; Pel-kmans, 1984).

Товари = Судові справи, пов'язані із забезпеченням вільного руху товарів та функціонуванням митного союзу.

Послуги = Судові справи, пов'язані із забезпеченням свободи підприємництва та свободи надання послуг.

Хоча криза була очевидною, знайти адекватну відповідь виявилося нелегко (див., наприклад, Tugendhat, 1985). Великі торговельні дефіцити та високий рівень інфляції обмежували здатність урядів держав-членів до використання експансіоністської економічної політики і відповідного скорочення безробіття. Економічна взаємозалежність, своєю чергою, зменшувала ефективність антикризових заходів, що вживалися на рівні окремих країн, і створювала стимули для скоординованих дій з метою вирішення економічних проблем у регіоні в цілому. Можливості скоординованих заходів збільшилися завдяки змінам, що відбувалися на рівні держав -- членів. У літературі з питань політичної інтеграції ці зміни названо конвергенцією державних політичних пріоритетів на початку 1980-х pp. (Cameron, 1992: 56; Moravcsik, 1991:21 та 1998; Sandholtz and Zysman, 1989:111).

Слід, проте, зробити одне важливе застереження: незважаючи на появу ознак нової урядової політики, у різних країнах вони виявлялися по-різному. Британський уряд стояв на позиціях радикального неолібералізму. Уряд Франції змінив свою політику внаслідок гострих суперечностей, що виникли серед соціалістичної більшості, політика німецького уряду визначалася умовами міжпартійної коаліції та розширенням європейського ринку. Іспанський уряд намагався поєднати соціалістичну модернізацію всередині країни з міждержавною ринковою дисципліною. Таким чином, навряд чи правильно говорити про якусь конвергенцію державних політичних пріоритетів: європейська ринкова лібералізація слугувала досягненню різних цілей урядів різних країн та різних учасників економічного процесу.

У Великій Британії, Бельгії, Нідерландах та Данії до влади прийшли політичні партії, що обстоювали неоліберальні принципи економічної політики; частково причиною цього стало різке зменшення популярності партій, що допустили економічний спад наприкінці 1970-х pp. (Hall, 1986:100). Згадане зменшення популярності було не так помітне у Німеччині, де завдяки значній ринковій силі економіки вдалося зберегти налагоджену систему "соціального ринку". В Інших країнах кейнсіанська політика минулого викликала значне невдоволення. У Франції "політичний урок" був очевидним. Експансіоністська фіскальна політика призвела до підвищення темпів інфляції та безробіття, сприяла збільшенню торговельного дефіциту і державного боргу (Hall, 1986:199). Починаючи з 1983 p., французький уряд розпочав пошуки загальноєвропейського рішення, скасувавши свою, висловлену восени 1982 p., погрозу блокувати ринок Співтовариства. Ця погроза була спричинена значним дефіцитом у торгівлі з Німеччиною, що пояснювався, на думку деяких міністрів, впливом німецьких стандартів на продукцію промисловості (Н. Wallace, 1984; Woolcock, 1994).

Як реакція на виникнення проблем у європейській економіці, що одержали умовну назву "євросклерозу", почали з'являтися нові ідеї стосовно ринків та конкуренції. Невдоволення висловлювали також міждержавні фірми. Відіграло свою роль і запроваджене наприкінці 1970-х та на початку 1980-х pp. дерегулювання економіки США (Hancher and Moran, 1989:133; Majone, 1991:81; Sandholtz and Zysman, 1989:112). Рішення Європейського суду у справі "Cassis de Dijon", хоча й не мало дерегулятив-ного характеру, сприяло формуванню концепції взаємного визнання національних стандартів. Це дало в руки Комісії важіль, з допомогою якого вдалося підвищити рівень ринкової інтеграції (Dashwood, I983).

З початку 1980-х pp. комюніке Європейської ради відображали стурбованість поганим станом справ на Єдиному ринку. У грудні 1982 р. Європейська рада обговорила подання Комісії, в якому рекомендувалося усунути ТБТ, спростити прикордонні формальності, лібералізувати систему державних закупівель та забезпечити вирівнювання податків (Bulletin of the European Communities, December 1982). Реакцією Європейської ради стало створення Ради з питань внутрішнього ринку, яка регулярно збирається для обговорення подібних питань.

Протягом 1983 р. підтримка ініціатив, спрямованих на відродження Єдиного ринку, продовжувала зростати. У квітні 1983 р. керівники деяких провідних багатонаціональних європейських корпорацій створили Європейський круглий стіл промисловців (ЄКСП), метою якого було остаточне впровадження Єдиного ринку (Cowles, 1994). У червні 1983 р. було опубліковано звіт Спінелі, у якому витрати, спричинені конфліктами між національним законодавством різних країн, були пов'язані з необхідністю проведення інституційних реформ (Spinelli et al., 1983). У вересні французький уряд розіслав меморандум, у якому обстоювалася ідея розвитку промислового "простору" Співтовариства, скорочення ТБТ в межах ЄС та запровадження компенсаційного захисту в зовнішній торгівлі. Ці пропозиції відображали усвідомлення того факту, що Франція (як і всі інші держави-члени) неспроможна самотужки розв'язати фундаментальні проблеми промисловості і що існує потреба в посилених заходах в межах ЄС (Pearce and Sutton, 1985:68). Через місяць на користь збільшення ринкової інтеграції висловилося Об'єднання європейських конфедерацій промисловців та роботодавців (Union of Industrial and Employers' Confederations of Europe -- UNICE). У лютому 1984 p., після ухвалення проекту Договору про Європейський Союз, Єв-ропарламент намагався привернути увагу до конституційної реформи, вимагаючи, окрім іншого, додаткових парламентських повноважень і розширення сфери застосування голосування кваліфікованою більшістю (ГКБ) у Раді міністрів (European Parliament, 1984).

Тим часом Комісія також почала звертати дедалі більшу увагу на ці питання. Відповідальний член Комісії Карл-Гайнц Нар'єз (Karl-Heinz Narjes) та його персонал почали шукати шляхи ліквідації ринкових бар'єрів, визначаючи їх у систематичний спосіб і досліджуючи шляхи усунення обмежень, що заважали змінам політики. Вони запропонували "новий підхід" до гармонізації стандартів, у якому відводилася важливіша роль "взаємному визнанню" затверджених національних норм, а програма гармонізації обмежувалася узгодженням лише найважливіших вимог. До кінця 1983 р. посадовці Комісії були готові в приватному порядку переконати керівників вищого рівня Британії, Франції та Німеччини у необхідності затвердити новий підхід, який було рекомендовано в липні 1984 p., а формально затверджено лише в травні 1985 p. (Bulletin of the European Communities, May 1985). В основу цього підходу було покладено попередні зусилля Британії щодо запровадження дереґулюван-ня, а також двосторонні обміни між Францією та Німеччиною з метою координації діяльності своїх органів стандартизації -- відповідно Французької асоціації з питань стандартизації (Association Francaise de Normalisation -- AFNOR) та Німецького інституту з питань нормування (Deutsche Institut fur Normung -- DIN) (H. Wallace, 1984). Крім того, у цей період з метою пом'якшення впливу прикордонного контролю Франція та Німеччина підписали в 1984 р. Мозельський договір, який згодом, за сприяння урядів Бенілюксу, було трансформовано в першу Шенгенську угоду 1985 р. (див. розділ 18).

В основу цього нового підходу до гармонізації було покладено принципи посилання на стандарти й низку рішень ЄСС, передусім на рішення у справі "Cassis de Dijon" щодо основних вимог безпеки (Schreiber, 1991). Паралельно було запроваджено "принцип контролю на місці надання послуг" (home country control) у сфері фінансових послуг. Згідно з новим підходом, гармонізацію законодавства було обмежено мінімумом найважливіших вимог і в явному вигляді залишено простір для варіацій у національному законодавстві (яке підлягало взаємному затвердженню). У межах цього підходу максимально можливі повноваження шодо розробки детальних технічних стандартів було надано Комітету з європейських норм (стандартів) (Committee for European Norms (Standards) -- CEN) та Комітету з європейських норм (стандартів) у галузі електротехніки (Committee for European Electrical Norms (Standards) -- CENELEC) -- приватним європейським організаціям із стандартизації, що діють за дорученням Комісії, яка визначає для них терміни та фінансові умови. У всьому цьому можна помітити три важливі зміни: перше -- це збільшення ролі національних формулювань прийнятних стандартів, незважаючи на певні обмеження з боку деяких колективних вимог; друге -- це пере-дання приватному сектору та стороннім агентствам більших повноважень у розробці політики; і третє -- залучення до роботи органів стандартизації країн, що входять до Європейської зони вільної торгівлі².

Самміт Європейської ради, проведений в червні 1984 р. у Фонтенб-ло, охарактеризувався поновленням зусиль у напрямі прискорення європейської інтеграції. На цьому самміті було вирішено питання зменшення внеску Британії в загальний бюджет та розв'язано основні проблеми, пов'язані зі вступом до ЄС Іспанії та Португалії. У такий спосіб було відкрито шлях до серйозного обговорення чергової реформи європейських договорів. На цьому самміті комісар Нар'єз представив свій план консолідації Єдиного ринку, а британський уряд оприлюднив меморандум, у якому, окрім іншого, закликав до створення "справжнього спільного ринку" товарів та послуг (Thatcher, 1984). Під час самміту було також створено Спеціальний комітет з питань інституційної реформи (комітет Доджа), покликаний розглядати проекти реформ процедур ухвалення рішень у межах Співтовариства з урахуванням перспективи розширення ЄС у майбутньому на південь.

Решту фрагментів мозаїки було заповнено в січні 1985 р. після затвердження нового складу Комісії на чолі з Жаком Делором та лордом Кокфілдом на посаді комісара з питань Єдиного ринку (Cockfield, 1994).

Проведені Делором попередні обговорення за участі керівників окремих країн переконали його в тому, що кампанія за "завершення формування Єдиного ринку" була, імовірно, єдиною стратегічною політичною метою, щодо якої можна було досягти консенсусу. У своїй інавгураційній промові перед Європейським парламентом Делор пообіцяв докласти максимуму зусиль для завершення формування Єдиного ринку до 1992 р. На самміті Європейської ради в червні 1985 р. було підписано так званий "Білий документ" (White Paper) (Commission, 1985a), розроблений Кокфілдом, що містив 300 (згодом 282) заходів, покликаних забезпечити завершення формування Єдиного ринку до 1992 р. До грудня 1985 р. в процесі дуже жвавої міжурядової конференції було завершено формування політичної лінії шляхом узгодження умов реформи Європейського договору, яка згодом була трансформована в Єдиний європейський акт (ЄЄА). Окрім важливої орієнтації даного акта на забезпечення можливостей розширення, у ньому окремо було затверджено положення про функціонування Єдиного ринку та змінено основний принцип ухвалення рішень для заходів, пов'язаних з Єдиним ринком (окрім оподаткування): принцип одностайності замінено на голосування кваліфікованою більшістю в Раді. У такий спосіб стратегічні зміни політики та інституційна реформа були пов'язані симбіотично та символічно. У зв'язку з ухваленням ЄЄА слід відзначити три моменти. По-перше, він забезпечив поєднання інституційних змін та важливих політичних цілей. По-друге, угода щодо розвитку Єдиного ринку була ухвалена в комплексі із загальнішими угодами, що стосуються, зокрема, приєднання нових членів та перерозподілу бюджету, як його невід'ємна частина. По-третє, на етапі ратифікації цього акта в державах-членах він зустрів порівняно мало заперечень, за винятком Ірландії, де було зроблено спеціальні застереження щодо нейтралітету, та Данії, де уряд Шлютера зміг уникнути внутрішньої цензури лише шляхом проведення дорадчого референдуму стосовно ЄЄА³. Теоретичні дискусії щодо реалізації Програми Єдиного ринку та ЄЄА загалом можна вважати за конфлікт двох підходів, у одному з яких зроблено наголос на ролі наддержавних учасників політичного процесу, а в іншому підкреслюється значення урядів держав-членів. Порівняння цих двох підходів ускладнюється тим, що деякі спостерігачі зосереджують основну увагу на "Програмі 1992", тоді як інших цікавить також ЄЄА. Цілком можливо, що різні учасники процесів формування цих двох взаємопов'язаних, але окремих політичних сфер застосовували різні рівні впливу (Cowles, 1994; J. Peterson, 1995a). У Cowles (1994) підкреслюється значення впливу на формування програми ЄС, спрямованої на завершення процесу створення Єдиного ринку наддержавних бізнесових інтересів. У Sandholtz and Zysman (1989) також пальму першості віддано дійовим особам наддержавного рівня, однак у цьому разі, на думку авторів, провідна роль належить Комісії за умови підтримки великого бізнесу.

Таблиця 4.2. "Білий документ" з питань Єдиного ринку (основні положення).

З іншого боку, на думку Моравчика (Moravcsik, 1991, 1998), ЄЄА є продуктом міждержавних переговорів, зокрема урядів Британії, Франції та Німеччини, тому остаточний вигляд "Програми 1992" та ЄЄА пояснюється впливом традиційних засобів міжнародної політики, таких як погроза виключення та побічні платежі. У Garrett (1992) та Cameron (1992) також підкреслюється роль урядів держав-членів. Гарет стверджує, що держави-члени погодилися обмежити свій суверенітет, оскільки їм раз у раз доводилося стикатися з "дилемою в'язнів". Крім того, вони намагалися уникнути значних трансакційних витрат, пов'язаних із узгодженням систем моніторингу у відповідності з угодами. Кеймерон, своєю чергою, вважає, що головну роль врешті-решт відіграли уряди держав-членів, зокрема у контексті Європейської ради, хоча він визнає, що на їхні пріоритети могли вплинути дійові особи наддержавного рівня, такі як Комісія, ЄСС та великий бізнес.

Як випливає з теоретичних дискусій і як показує історія, на реорганізацію регулювання ринку значною мірою вплинули широкий спектр різних чинників (формування міжнародної економіки, неспроможність національної політики в період 1970-х pp., зміна інтересів та виникнення нових ідей у поєднанні з набутим політичним досвідом). Як показує історія, важливим моментом є також залучення до процесу реорганізації та спрямування діяльності в межах інституційного процесу ЄС до І після 1985 р. численних учасників, що належать як до державного, так і до приватного секторів. Таким чином, навряд чи можна погодитися з будь-якою інтерпретацією подій 1985 p., яка намагається пояснити їх впливом якоїсь однієї причини; найважливішою особливістю цих подій є поєднання впливу багатьох чинників (Scharpf, 1994a).

Характерною рисою подій 1985 р. стало об'єднання в єдину всеохоп-люючу програму, яка привернула увагу практично всіх учасників політичного процесу, широкого спектра заходів, кожний із яких, взятий окремо, має, в принципі, незначний технічний або повсякденний характер. Частковим поясненням цього явища може бути узгодженість пріоритетів діючих урядів у створенні інструментів лібералізації європейського ринку для досягнення як внутрішніх, так і зовнішніх цілей. На наш погляд, найважливішим моментом є те, що згадані пріоритети можна вважати за такі, що уособлюють нові ідеї і сприяють задоволенню низки специфічних інтересів. Інституції ЄС після низки експериментів з різними і часом значно складнішими підходами до політичного співробітництва за відсутності хоч якихось вагомих результатів протягом 1970-х pp. спромоглися виробити альтернативний підхід і реалізувати його у вигляді переконливої спільної програми. Однак під час реалізації цієї програми деякі політичні та економічні дійові особи були задіяні більш інтенсивно, ніж інші; при цьому виник дисбаланс, за який згодом довелося розплачуватися, особливо після того, як загальне захоплення 1992 р. спало і настав час стриманіших оцінок, на які, до того, ж значною мірою вплинув економічний спад початку 1990-х pp.

"Програма 1992" та забезпечення незворотності інституційних змін

Після формулювання "Програми 1992", проект якої було складено На-р'єзом і остаточно доопрацьовано Кокфілдом, інституції ЄС докладали максимуму зусиль до реалізації надзвичайно амбітної програми з розробки законодавства. Комісія одразу ж взялася за розробку проектів директив, а Рада з питань внутрішнього ринку, засідання якої провадилися на рівні міністрів та вищих посадових осіб, забезпечила прискорені темпи підписання законодавчих актів. Процедура голосування кваліфікованою більшістю стала традиційною, щоправда більше за своєю результативністю, ніж за частотою застосування; меншість змушена була погоджуватися з рішеннями, які вона не могла заблокувати, замість того щоб виносити їх на формальне голосування. Порівняно невелика кількість рішень (91 з 233 ухвалених протягом 1989 -- 1993 pp.) ("Financial Times", №13, September, 1994) іноді призводила до ізоляції окремих держав-членів, що були особливо зацікавленими у результатах. Наприклад, уряд Німеччини голосував проти директиви, яка дозволяла автоперевізникам однієї держави-члена транспортувати вантажі виключно в межах іншої держа-ви-члена (здійснювати каботажні перевезення).

Ухвалення ЄЄА також сприяло збільшенню ролі Європейського парламенту у формуванні політики щодо Єдиного ринку. Окрім інших, Єв-ропарламент одержав повноваження відхиляти пропозиції або вносити в них поправки в межах процедури співробітництва. Проте ці повноваження були істотно обмежені. Стосовно відхилення пропозиції або внесення поправки парламент мав проголосувати абсолютною більшістю своїх членів; Комісія мала змогу проігнорувати парламентські поправки й не вносити їх у доопрацьований варіант пропозиції, що подавалася на розгляд Ради; Рада могла відхилити запропоновані парламентом поправки або поновити відхилені пропозиції на основі консенсусу. Як наслідок, парламент дуже рідко відхиляв пропозиції в межах процедури співробітництва, і лише близько 40 відсотків запропонованих ним поправок, більшість з яких становили лише незначні зміни щодо суті питання, були відображені в директивах (European Parliament, 1993).

Запровадження, згідно з (Маастрихтським) Договором про Європейський Союз (ДЄС), процедури ухвалення спільних рішень сприяло підвищенню важливості ролі Європарламенту в питаннях спільного ринку і посилило його здатність відхиляти пропозиції. Це призвело до виразного збільшення кількості парламентських поправок, затверджених Комісією та Радою в другому читанні, а також затверджених Радою на засіданнях погоджувального комітету (Ніх, 1999: 96). Формальне збільшення впливу парламенту на процеси ухвалення рішень і неформальне -- на процеси формування пропозицій -- істотно вплинули на політичні результати завдяки збільшенню представництва громадських інтересів, зокрема інтересів споживачів (J. Peterson and Bomberg, 1999; Young and Wallace, 2000).

Було зібрано дані, покликані продемонструвати тим, хто сумнівався, переваги застосування узгоджених заходів, перелічених у "Білому документі".У "дослідженнях Чекіні" (Cecchini et al., 1998; Commission, 1988a), присвячених вивченню витрат, пов'язаних з "необ'єднанням" в єдину Європу, подано докладне обґрунтування секторних та горизонтальних політичних змін. Сукупні статичні вигоди від повної інтеграції було оцінено на рівні 4,3 -- 6,4 відсотка валового внутрішнього продукту Співтовариства (Emerson at al, 1988: 203), свідомо не деференціюючи їх у явному вигляді по регіонах. Аргументація була зосереджена на загальних довготермінових вигодах стосовно добробуту, що сприяло зменшенню впливу оцінюваних витрат на регулювання. З урахуванням "досліджень Чекіні" інтерес економістів до питань Єдиного ринку дещо зріс. Хвиля експертних економічних досліджень, зокрема тих, що провадилися Центром досліджень економічної політики (Centre for Economic Policy Research -- CEPR), допомогла перемістити центр дискусій в міжнародних масштабах на вигоди від лібералізації ринку.

Інституційний процес знову здобув високий рівень довіри як засіб забезпечення політичної ефективності, що, ймовірно, найбільш виразно засвідчила реакція з-поза меж ЄС. Палкі дебати у США та Японії стосовно "фортеці Європа", а також підвищення актуальності діалогу з Євро-союзом та ЄЗВТ, який було розпочато у Люксембурзі в 1984 p., стали свідченням зростання політичного впливу ЄС. Водночас нагромаджувалися статистичні дані, які засвідчили високі темпи досягнень у створенні законодавства, сприяли підтримці первинного ентузіазму, а згодом продемонстрували відносні темпи імплементації згаданих законодавчих актів у різних державах-членах (див. табл. 4.3). Ці процеси отримали новий імпульс наприкінці 1990-х pp. в межах руху за забезпечення обіцяних вигід від Єдиного ринку в часи запровадження єдиної валюти (єв-ро). Згадані дії спрямовувалися Комісією і мали на меті переконати уряди, бізнесові кола та широку громадськість у тому, що успіхи в створенні законодавства ЄС сприятимуть одержанню економічних вигід всіма учасниками європейського процесу.

На підтримку програми були мобілізовані, як додаткові індосанти, національні інституції. Національні парламенти мали забезпечити імплементацію директив -- необхідний, хоча й не дуже очевидний -процес,-- оскільки в більшості випадків їм доводилося вимушено коригувати внутрішнє законодавство, до того ж без серйозного обговорення. Слід відзначити, що критика "брюсельської бюрократії)", яка неодноразово звучала згодом, часто була пов'язана з правилами, що були перенесені в національне законодавство без обговорення і поза сферою уваги національних парламентів. До того ж "Брюсель" завжди є зручним об'єктом для обвинувачень у разі, коли запроваджені зміни виявляються непопулярними. У всіх державах-членах було проведено піарівські кампанії, пов'язані з "темою 1992". У Великій Британії Міністерство промисловості та торгівлі створило новий відділ з реалізації "Програми 1992" та відповідну "гарячу лінію". У Франції під керівництвом Едит Кресон було проведено серію громадських колоквіумів. Уперше в історії ЄС його політичний процес привернув до себе таку пильну увагу і сприяв залученню великої кількості учасників, особливо через розмитий та технічний характер більшості законодавчих актів.

Таблиця 4.3. Завершення формування Єдиного ринку.

Примітки;

^а Щодо неможливості застосування правил Єдиного ринку (випадки неспроможності імплементації директив не враховані). ^b Визначено за кількістю формальних попереджень та окремих думок. ^с Директиви не транспоновані в усіх державах-членах.

Надзвичайна активність державно-політичних інституцій доповнювалася активною участю з боку приватного сектора. Зміни позиції бізнесових кіл, а також бізнесової поведінки, які були значною мірою передбачені ухваленими законодавчими актами, є, напевне, найважливішим прямим "результатом" "Програми 1992" (Jacquernin and Wright, 1993а). "Брюсель" надовго став центром притягання для численних груп тиску та лобістів, відряджених знавцями законодавства Співтовариства, а також тими, хто прагнув його змінити; "Програма 1992" підняла це явище на небачений рівень і сприяла появі безлічі нових його форм. Частково це було просто наслідком надзвичайної широти та розмаїття секторів і продуктів, що зазнали впливу Програми Єдиного ринку, та швидкості, з якою здійснювалися зміни. Організації (групи тиску, фірми, місцеві та регіональні уряди, а також недержавні організації -- НДО), які раніше відбували візити до Брюселя лише час від часу, оскільки цього було достатньо, враховуючи повільні на той час темпи гармонізації, почали створювати у Брюселі свої власні офіси або наймати лобістів за спеціальними угодами. Під тиском практичного досвіду і на вимогу персоналу Комісія відчинила для всіх свої двері і навіть запросила деяких сторонніх осіб до співробітництва за контрактами як консультантів або експертів.

Але характер процесу політичного впливу почав змінюватися завдяки дії інших чинників. Попередня квазімонополія традиційних пікових та торговельних асоціацій, реалізована в межах формальних дорадчих процесів, почала втрачати свої позиції внаслідок прямого лобіювання з боку окремих фірм та утворення Європейського Круглого столу промисловців. Зазвичай це явище не є аж таким несподіваним, як дехто вважає. Раніше фірми активно займалися лобіюванням своїх інтересів на рівні держав-членів, деякі більше, деякі менше, а деякі, як, наприклад, "Fiat" та "Philips", уже давно облаштувалися в Брюселі. А пряме партнерство між провідними фірмами в галузі інформаційних технологій і Комісією було налагоджено ще в результаті Давіньйонського Круглого столу, проведеного у 1979 р.

Інша зміна стилю була пов'язана з активнішим залученням до роботи консультантів (як це прийнято у США), в результаті чого почали розмиватися колишні границі між державною політикою та представництвом приватних інтересів. Комісія, уряди держав-членів та фірми дедалі активніше вдаються до послуг консультантів для здійснення інтерпретуваль-ної та сприятливої "експертизи" з допомогою державних і приватних контрактів. Цікаво було б з'ясувати, які види угруповань склалися довкола Програми Єдиного ринку і наскільки вони підпадають під визначення епістемних громад (P. M. Haas, 1992), а також на основі чого формуються політичні мережі -- об'єднань політичних активістів (Atkinson and Coleman, 1989) чи "коаліцій прибічників певних ідей" (advocaсі coalitions) (Sabatier, 1988, 1998.). Можливо, правильніше було б назвати останні "альянсами прибічників певних дій" (advocaci alliances),оскільки такий термін точніше відображає часто тактичний характер розмитих угруповань прихильників певного виду політики (Young and Wallace, 2000). Групи консультантів (які часто перехрещуються) працюють на Комісію, уряди держав-членів та фірми. Деякі з них провадять експертні оцінки з питань економіки, фінансів та бізнесових можливостей, інші -- консультують посадовців у процедурних, законодавчих та судових справах. У такий спосіб традиційне розмежування між державними політиками і впливовими приватними фігурами почало зникати.

Групи із захисту прав споживачів та представники інших "громадських інтересів" також "встромили ногу у двері", хоча їм було значно важче діяти як ефективна політична сила. Споживачі та покупці вважалися головними бенефіціарами "Програми 1992", тому "мінімальні найважливіші вимоги", що містилися в директивах щодо гармонізації та лібералізації, часто були розраховані на забезпечення їхніх інтересів або принаймні тих, що такими вважалися. Однак споживачів значно легше сприймати як об'єкти політики, ніж як партнерів у політичному процесі, особливо враховуючи, що вони зазвичай є лише спорадичними його учасниками (Young, 1997; Young and Wallace, 2000). Цей момент є вельми важливим, коли ми порівнюємо сприятливі позиції бізнесових кіл у різних країнах ЄС стосовно "Програми 1992" напередодні 1992 р. з песимістичними поглядами широкої публіки на вигоди цієї програми у 1990 p. (Reif, 1994; Franklin et al., 1994) або з наступною публічною антипатією до очевидних спроб "Брюселя" усунути відмінності в місцевих уподобаннях (особливо емоційним питанням стало запровадження стандартів на продукти харчування). Ініціатива Комісії "Citizens First" (усе для блага громадян) була спробою протистояти згаданій антипатії шляхом ознайомлення громадян з їхніми правами та можливостями, які забезпечує Єдиний ринок. У 1998 р. на Кардифському європейському самміті цю ініціативу було трансформовано на "Діалог з громадянами та бізнесовими колами", а також запроваджено програму "Europe Direct", у межах якої інформація надавалася по телефону та через Інтернет.

Однак до середини 1990-х pp. основний обсяг діяльності, спрямованої на досягнення цілей "Програми 1992", був зосереджений у галузі створення законодавства, а не його реалізації, на розробці, а не на імплементації політичних правил. Вплив цієї діяльності на економічні сектори також був неоднаковим: значний і швидкий прорив у забезпеченні вільного руху капіталу став вирішальним чинником у наданні можливостей для транскордонних інвестицій; натомість постійні перешкоди у запровадженні єдиних стандартів на продукти харчування, а також у ветеринарії та фітосанітарії стали передвісниками майбутніх проблем; затятий опір гармонізації податків був достатньою мірою прогнозованим.

Рух у бік Єдиного ринку в секторах масового обслуговування також сповільнився. Враховуючи сприятливі обставини (технологічні зміни та підтримку як з боку користувачів, так і з боку галузі та урядів держав-членів), Комісія спромоглася реалізувати свої повноваження у сфері забезпечення конкуренції, надані їй згідно зі статтею 86 (колишньою статтею 90) Римського договору, аби стимулювати лібералізацію ринків телекомунікаційного обладнання та послуг (Sandholtz, 1998; Schmidt, 1998). Домовленість щодо повної лібералізації голосової телефонії була досягнута у 1996 р. і набрала чинності з початку 1998 p., з деякими застереженнями для країн з менш розвинутими мережами. Лібералізація ринку електроенергії відбувалася повільніше через брак сприятливих умов (Schmidt, 1998). Згідно з директивою 1996 p., до лютого 1999 р. передбачалося лібералізувати лише 25 відсотків ринків електроенергії держав-членів. Хоча ряд урядів, зокрема шведський та британський, діяли значно швидше, ніж вимагалося директивою, інші, зокрема уряди Австрії, Франції, Німеччини та Нідерландів, у встановлений термін не виконали вимог директиви.

Більше, ніж просто ринок

Внаслідок розробки "побічних" видів політики, зокрема програм згуртування у сфері соціальних та регіональних витрат, до політичного процесу приєдналися інші рівні управління і, зокрема, регіональний рівень. Традиції локальної політичної території вступали у конфлікт з необхідністю пристосування до міждержавних ринків. Інституційні зв'язки ЄС з регіональними та місцевими органами влади, а також програми згуртування певною мірою заповнили політичні прогалини на регіональному рівні (Marks, 1993). Однак, як переконливо показав А. Сміт (A. Smith, 1995), політичні прогалини у різних державах-членах були неоднаковими. Ці питання ми розглянемо далі у розділі 9 цієї книги, написаному Аленом.

На соціальній арені значний поштовх забезпечила Комісія у коаліції з колишніми протагоністами соціального ринку; їм вдалося підкріпити ідею Єдиного ринку гарантіями забезпечення соціального прогресу для трудящих. Ці зусилля стали логічним продовженням аналізу попереднього досвіду європейської інтеграції та коригування національної політики, однак, як показують у розділі 10 Ляйбфрид та Пірсон, реалізувати цей підхід було значно важче. Нова спільна доктрина ринкової реалізації та новий підхід до регулювання спиралися на вужчу політичну базу, ніж стара доктрина соціального ринку. Однак як тільки почали з'являтися необхідні регулятивні інструменти і було забезпечено інтенсивну конкуренцію, почали створюватися необхідні методи лібералізації руху товарів та послуг, які дозволили одночасно визначити і масштаби колективної соціальної політики (Majone, 1993).

Імплементація політики

До 1992 р. формування Єдиного ринку завершено не було. Хоча на той час уже набрала чинності значна частина законодавчої програми, деякі важливі елементи (зокрема, у сфері систем масового обслуговування, оподаткування та корпоративного законодавства) і надалі були відсутні. Крім того, транспонування директив у національне законодавство відбувалося повільно, і до того ж на національному рівні продовжували ухвалюватися заходи, які суперечили законодавству ЄС (див. табл. 4.3). Особливу проблему становили затримки з імплементацією директив у галузі телекомунікацій, транспорту, інтелектуальної та промислової власності й державних закупівель (Commission, 1999c). Крім того, хоча для деяких бізнесових підприємств нова ситуація була вигідною, більшість із них не відчули особливих змін (див. рис. 4.4).

Спроби забезпечення запланованих ефектів від запровадження Єдиного ринку спостерігалися ще до завершення встановленого терміну -- 1992 р. У березні 1992 р. Комісія створила Групу вищого рівня з питань функціонування внутрішнього ринку під керівництвом колишнього комісара Пітера Сатерленда (Peter Sutherland), завданням якої була оцінка шляхів повної реалізації потенціалу Єдиного ринку. У центрі уваги звіту Сатерленда (Sutherland et al., 1992) були лише ті аспекти Єдиного ринку, що стосувалися товарів та послуг. Автори звіту закликали до консультацій з політичними силами, які зазнали впливу нових законодавчих актів, підвищення доступності законів Співтовариства і активізації співробітництва між Комісією та урядами держав-членів, аби гарантувати, що нерівномірна імплементація директив не сприятиме створенню нових торговельних бар'єрів (Previdi, 1997). Комісія (Commission, 1992d) в основному затвердила ці пропозиції, але відзначила, що основний тягар з імплементації директив лежить на державах-членах. Відзначалося також, що для контролю і координації процесів імплементації директив урядами держав-членів знадобиться додаткове фінансування.