Спільні політичні стратегії ЄС

Незважаючи на надзвичайну важливість ефективної імплементації "Програми 1992", звіт Сатерленда зустріли стримано. Принаймні складна і копітка робота з імплементації законодавства не викликала особливого захоплення, і було важко навіть об'єднати зусилля багатьох відповідних національних агентств у державах-членах. Архітектори Єдиного ринку (Cockfield, 1994) неодноразово підкреслювали, що справжньою ознакою успіху буде дбайлива імплементація політики, а критики (Metcalfe, 1992) звертали увагу на існуючі перешкоди. Для поліпшення імплементації Комісія реалізувала низку заходів. У 1992 р. було офіційно створено Дорадчий комітет з питань внутрішнього ринку, очолюваний Генеральним директором у справах Єдиного ринку, і створено мережі державних посадовців та представників Комісії для роботи в окремих сферах регулювання. Крім того, пунктом першим порядку денного неформального засідання Ради внутрішнього ринку, проведеного у березні 1995 p., було поставлено ефективне виконання законодавства Співтовариства, у тому числі питання зменшення нерівності між національними санкціями за порушення законодавства Співтовариства, а також підвищення його прозорості. Франція, що в той час головувала в Раді, запропонувала Комісії представити пропозиції щодо моделі Кодексу санкцій, яку можна було б інтегрувати в усі майбутні європейські директиви (Lamassoure, 1995).

У відповідь на резолюцію Ради міністрів від 1992 р. Комісія доручила консультантам та вченим проведення близько 40 досліджень з вивчення впливу Єдиного ринку, які отримали колективну назву Огляду Єдиного ринку 1996 р. і неформальну назву Чекіні-П. У 1996 р. Комісія проаналізувала висновки вчених (див. вставку 4.1), дотримуючись балансу між демонстрацією успіху та забезпеченням подальших зусиль в напрямі прискорення інтеграції (J. Peterson and Bomberg, 1999).

Комісар з питань внутрішнього ринку Маріо Монті (Mario Monti) представив "План заходів щодо Єдиного ринку", спрямованих на вирішення фундаментальних проблем, відзначених у згаданому вище Огляді (Commission, 1997), який у червні 1997 р. був затверджений на Амстердамському самміті Європейської ради. Цьому "сухому" плану заходів було надано нового політичного поштовху, після того як справжнє завершення формування Єдиного ринку було пов'язане з впровадженням з 1 січня 1999 р. єдиної валюти -- євро (J. Peterson and Bomberg, 1999). Згідно з пропонованим планом, було визначено чотири "стратегічні цілі": 1) забезпечення ефективності законодавства (транспозиція, повідомлення про заплановані заходи на національному рівні); 2) ліквідація найістотніших ринкових викривлень (оподаткування та стимулювання конкуренції); 3) усунення секторних перешкод ринковій інтеграції (окремі проблемні галузі, такі як газова, електронна комерція та пенсійні фонди); 4) забезпечення Єдиного ринку, вигідного для всіх громадян (консультації та роз'яснення вигід для працівників, широкі консультації у сфері творення політики). Комісія відзначила певні успіхи (Commission, 1999а): більшість законодавчих прогалин заповнено, перелік нетранспо-нованих директив істотно скоротився, досягнуто певного прогресу у сфері оподаткування. Проте прогрес у сфері корпоративного законодавства залишався недостатнім, вплив Єдиного ринку на політику державних закупівель майже не відчувався, а транспонування нових директив здійснювалося повільніше, ніж належало б.

Вставка 4.1. Економічний вплив Програми Єдиного ринку.

* Від 300 000 до 900 000 робочих місць, яких за відсутності Єдиного ринку не було б.

* Додаткове підвищення доходу ЄС протягом 1987--1993 pp. на 1,1--1,5 відсотка.

* Рівень інфляції на 1,0--1,5 відсотка нижчий, ніж той, який існував би за відсутності Програми Єдиного ринку.

* Економічне зближення і згуртування різних регіонів ЄС.

* Збільшення інвестицій на 1--3 відсотка.

* Збільшення обсягів торгівлі між країнами-членами (на 20--30 відсотків для промислової продукції).

* Збільшення обсягів прямих іноземних інвестицій (на початку 1990-х років до ЄС було спрямовано 44 відсотки світового обсягу ПІІ, тоді як на початку 1980-х років ця цифра становила лише 28 відсотків).

Джерело: Commission (1996b).

Водночас змінилися умови дискусій довкола Програми Єдиного ринку, оскільки остання почала пов'язуватися із запровадженням євро, і дедалі більше відчувалася потреба у підвищенні конкурентоспроможності європейських товарів та створенні у Європі нових робочих місць (Armstrong and Bulmer,1998). Це сприяло незначним змінам у системі розробки законодавства щодо Єдиного ринку. Стурбованість підвищенням інтенсивності європейського регулювання замість передбачуваного її зменшення, а також підвищення навантаження на бізнесові підприємства, зокрема малі та середні, сприяли створенню у 1994 р. групи Моліто-ра, метою якої стало спрощення та полегшення процедур імплементації національного законодавства та законодавства ЄС. Це привело до реалізації в межах Програми заходів ініціативи "Simpler Legislation for the Internal Market -- SLIM" (спрощене законодавство для внутрішнього ринку) -- програми періодичного спрощення та вдосконалення законодавства у сфері Єдиного ринку -- та створення Ради бізнесового тестування (Business Test Panel) -- пілотного органу для проведення консультацій з бізнесовими колами стосовно проектів пропозицій Комісії.

Європейські організації зі стандартизації також докладали багато зусиль до затвердження всіх добровільних галузевих стандартів, необхідних згідно з новими директивами. Незважаючи на те, що темпи розробки європейських стандартів підвищилися, згадані організації з квітня 1998 р. до травня 1999 р. спромоглися затвердити лише 40 відсотків обов'язкових стандартів (Commission, 1999c). Крім того, згідно з повідомленнями, надісланими Комісії урядами держав-членів, значна частина згаданих стандартів (приблизно у 5 разів більша, ніж серед європейських стандартів, затверджених у 1998 р.) залишалася надто жорсткою. Частка таких стандартів у 1998 р. була вищою, ніж у 1989 p., однак меншою, ніж у 1997 p. (Commission, 1999c).

Переможці і переможені

Питання про те, хто виграв, а хто програв від запровадження Програми Єдиного ринку, має політичний характер. Досі у жодному з серйозних емпіричних досліджень не було зроблено спроби знайти на нього комплексну відповідь. У одному з досліджень (Commission, 1996a) було відзначено, що за період з 1987 до 1993 pp. доходи на душу населення у менш розвинених регіонах Співтовариства (завдання 1) зростали швидше, ніж у Співтоваристві в цілому. Значна частина цих відмінностей пов'язана зі збільшенням припливу інвестицій. Однак чи пов'язаний згаданий приплив інвестицій з Програмою Єдиного ринку, чи його причиною стало приєднання до ЄС Греції, Португалії та Іспанії (які становлять значну частину регіонів у межах завдання 1), незрозуміло⁴.

У замовленому Комісією дослідженні 1990 p. (Buigues et al., 1990:4), спрямованому на вивчення дій урядів держав-членів, було зроблено прогноз, згідно з яким завершення формування Єдиного ринку не повинно "ані зруйнувати систему секторної спеціалізації держав-членів, ані призвести до масових переміщень економічної діяльності між різними географічними зонами". У дослідженні було підтверджено, що процеси, вивченню яких воно було присвячене, є надто складними, аби можна було робити якісь прогнози стосовно того, які регіони чи сектори виграють, а які програють від запровадження Єдиного ринку (1990, р. VII).

Хоча подібний аналіз є цілком релевантним для урядів та політичних партій, що прагнуть забезпечити баланс вигід та витрат, його не можна вважати задовільним з погляду "національних економік", оскільки останні не є адекватними об'єктами для аналізу. Справді, як намагалися показати учасники досліджень Чекіні, метою запровадження Єдиного ринку було підвищення конкурентоспроможності фірм, а не країн у цілому.

Хоча вважається, що полегшення доступу на ринки було вигідним для всіх бізнесових підприємств, великі корпорації перебувають у кращому становищі і мають більше шансів скористатися перевагами нових ринкових можливостей та отримати економію за рахунок масштабу, ніж дрібні фірми. Та попри це, створення Єдиного ринку було зустрінуто без особливого ентузіазму навіть деякими великими корпораціями (Coutu et al., 1993). Зокрема, менш конкурентоспроможні з них побоювалися загострення конкуренції. Хоча всі ці побоювання виявилися перебільшеними, загалом вважається, що великі компанії отримали більше вигід (див. табл. 4.4).

Вважалося також, що збільшення різних товарів та послуг буде вигідне споживачам. На сьогодні немає систематичних досліджень, спрямованих на вивчення впливу Єдиного ринку на добробут споживачів. У деяких оглядах відзначається, що споживачі поки що не повністю усвідомили свої права (Commission, 1999c). Теоретично реалізація Програми Єдиного ринку може призвести до загострення конкуренції, що, в свою чергу, мало забезпечити більший вибір та зниження цін без обмеження захисту споживачів. Хоча існує можливість, яка в деяких випадках стала реальністю (Millstone, 1991), того, що запровадження Єдиного ринку може негативно вплинути на рівень захисту споживачів, досвід показує, що таке трапляється рідко; загалом рівень захисту споживачів навіть підвищився (Young, 1997).

Таблиця 4.4. Вплив Єдиного ринку на ефективність роботи компаній (1996 -- 1997 pp.), у відсотках.

Окрім підвищення конкурентоспроможності фірм і збільшення вибору для споживачів, Програмою Єдиного ринку передбачався у довготерміновій перспективі зріст зайнятості населення (Emerson et al., 1988: 213 -- 217). Однак у короткотерміновій перспективі частину робочих місць, ймовірно, було втрачено, оскільки деякі фірми в умовах загострення конкуренції збанкрутували або зазнали реструктуризації. Крім того, з усуненням внутрішніх кордонів і наданням права вільного вибору місця проживання збільшилася ймовірність ситуації, коли робітникам з різних країн доводиться конкурувати між собою, намагаючись залучити більше інвестицій.

Цілком можливо, що переоцінка вигід Програми Єдиного ринку сприяла зростанню невдоволення її результатами серед бізнесових кіл та громадськості її результатами.

Наслідки з погляду творення політики

Якими були головні результати запровадження ЄЄА -- 1992 та створення Єдиного ринку? В даному випадку нас передусім цікавитимуть результати з погляду політичного процесу, а не з погляду економічного впливу лібералізації Єдиного ринку. Та все ж, слід відзначити, що предмет політики і політичний процес взаємодіють між собою. Для управління на рівні Співтовариства з його вразливими джерелами безпосередньої легітимізації та залежністю від підтримки з боку держав-членів докази ефективності політики та наявність відчутних здобутків особливо важливі для процесів творення політики та забезпечення політичної довіри (Reif, 1994; Schmitter, 1992; Н. Wallace, 1993; Weale, 1997).

Можна запропонувати декілька критеріїв впливу Програми Єдиного ринку.

Законодавчі результати

Наприкінці травня 1999 р. діяли 1405 директив, що стосувалися Єдиного ринку (282 заходи, представлені у "Білому документі", внаслідок внесення поправок і розділення на низку вужче орієнтованих пакетів дещо розрослися). Після ухвалення наприкінці 1990-х pp. заходів із захисту інтелектуальної та промислової власності і досягнення прогресу у сфері оподаткування корпорацій найбільшою прогалиною залишалася відсутність адекватного законодавства щодо компаній.

Юридична підтримка

Кількість розглянутих ЄСС судових справ, пов'язаних із створенням Єдиного ринку, наприкінці 1980-х pp. поступово зростала, різко зменшилася на початку 1990-х, а потім знову з середини 1990-х pp. почала зростати (див. рис 4.3). Рішення у справі Франковича, а також запровадження до ДЄС статті 228 (колишня стаття 171) (згідно з якими було запроваджено систему покарання урядів держав-членів за затримки з імплементацією законодавства Співтовариства) свідчать про готовність ЄСС та Ради зміцнити систему юридичної підтримки (див. табл. 4.2). Однак деякі судові рішення ускладнили визначення тих національних варіацій правил та практики, які можна успішно оскаржити⁵. Хай там як, загалом рішення ЄСС сприяло прискоренню реалізації Програми Єдиного ринку (Armstrong and Bulmer, 1998).

Розробка політики Комісією

У період роботи протягом двох термінів Комісії Делора основний наголос було зроблено не на імплементацію, а на політичні інновації. Уваги потребували різні політичні сфери, і відповідальність за різні аспекти Єдиного ринку була не без проблем розподілена між різними Генеральними директоратами (Directorates General -- DG): DG III -- з питань промисловості; DG XIII -- у справах високотехнологічних секторів; DG XV -- з фінансових послуг, а також DG IV -- з питань політики у сфері конкуренції. У середині 1990-х pp. головні координаційні функції зосередив у своїх руках Генеральний директорат DG XV. Комісія Санте-ра, яка розпочала роботу в 1995 p., серед своїх пріоритетів відзначала жорстке дотримання існуючих правил щодо Єдиного ринку (Commission, 1995а: 7). Цей підхід відображав стурбованість європейських бізнесових кіл, які прагнули відчути вигоду від консолідації Єдиного ринку до того, як ЄС розпочне реалізовувати якісь інші ініціативи (Coutu et al., 1993). Реалізуючи план заходів, Комісія зробила чимало, аби ці прагнення були задоволені. Романо Проді (Romano Prodi, 1999) у своєму першому виступі перед Європейським парламентом відзначив необхідність переходу від Єдиного ринку та єдиної валюти до "єдиної економіки та єдиної політики". Єдиний ринок вважається головним сприятливим чинником для досягнення цілей Співтовариства щодо розвитку, забезпечення конкурентоспроможності та створення робочих місць (Commission, 1999с). У процесі реорганізації в середині 1999 р. служб Комісії Генеральний директорат DG XV, перейменований в Генеральний директорат з питань внутрішнього ринку, залишився в основному без змін.

"Реалізація" та імплементація політики Комісією і урядами держав-членів

Як уже відзначалося, Комісія з запізненням звернула увагу на затримки з імплементацією політики. Транспонування директив ЄС у національне законодавство і досі не завершене, хоча "коефіцієнт фрагментації", який є відображенням кількості заходів, нетранспонованих всіма державами-членами, різко зменшився -- з 18,2 відсотка у травні 1998 р. до 12,8 відсотка у травні 1999 p. (Commission, 1999c). Відмінності у темпах приведення національного законодавства у відповідність з законодавством ЄС створюють серйозні проблеми для бізнесу, оскільки в таких умовах і надалі продовжують існувати старі бар'єри для торгівлі, зокрема у формі державних субсидій та процедур державних закупівель, а також створюються нові, пов'язані, наприклад, із екологічним регулюванням (Commission, 1998d, 1999a). Крім того, деякі фірми стикаються з певними труднощами у розумінні нових правил гри. Це пов'язано не лише зі змінами регулятивного середовища, в межах якого їм доводиться працювати, а й із суперечливістю в окремих випадках національного законодавства та регулятивних заходів ЄС (при цьому виникає окрема підтема дерегулювання, як коригувального заходу).

Промислова поведінка

Незважаючи на всі свої вади, Програма Єдиного ринку істотно вплинула на бізнесову поведінку. Після затвердження Програми спостерігалося стрімке збільшення обсягу міждержавних інвестицій в межах ЄС та у ЄС. Хоча після 1991 р. обсяги інвестицій дещо скоротилися, обсяги внутрішньоєвропейських інвестицій, а також прямих іноземних інвестицій (ПП) в країни ЄС з-поза меж Європейського Союзу залишалися на рівні істотно вищому, ніж у період до ухвалення цієї Програми (див. рис. 4.5). Спостерігалося також значне підвищення рівня консолідації бізнесової діяльності, оскільки корпорації намагалися капіталізувати економіку за рахунок масштабу (Commission, 1996a; Jacquemin and Wright, 1993а). У сфері торгівлі ця тенденція прогресувала значно швидше, ніж у виробничих галузях (Bayliss et al., 1994). Протягом 1993 -- 1995 pp. темпи реструктурування у формі злиттів та придбань у сфері послуг істотно перевищували аналогічні темпи у сфері виробництва (Commission, 1996а). Переважна більшість роботи з реструктурування відбувалася в межах держав-членів. Крім того, у різних галузях фірми колективно запроваджували добровільні кодекси поведінки як засіб імплементації або, навпаки, затримки імплементації нових регулятивних актів (Matthews and Mayes, 1995).

Сприйняття громадськістю

Ставлення громадськості до Програми Єдиного ринку наприкінці 1980-х pp. було цілком позитивним, однак з наближенням до визначеної дати 1992 р. воно почало погіршуватися, хоча загалом лишалося доброзичливим (Eurobarometer, 41, 1994). Крім того (як засвідчили проблеми із ратифікацією Маастрихтського договору), позитивний імпульс, одержаний у 1980-х pp., виявилося нелегко підтримувати, оскільки на схвалення ідеї інтеграції негативно вплинули несприятливі економічні умови (Eichenberg and Dalton, 1993; J. Peterson and Bomberg, 1999). Незалежно від причин, сприйняття громадськістю вигід від членства у ЄС після 1990 р. різко погіршилося, хоча загалом більшість людей вважало перебування у ЄС вигідним (Ніх, 1999; Eurobarometer, 51, 1999).

Зовнішні впливи

Завдяки заохоченню політики співробітництва між урядами держав-членів Програма Єдиного ринку сприяла підвищенню ефективності ЄС у зовнішньоторговельних переговорах (див. розділ 14). В деяких галузях європейської промисловості, зокрема хімічній, на роботу яких істотно впливали регулятивні акти, що діяли в інших державах-членах, усвідомили переваги, які забезпечувала спільна політика ЄС на міжнародних переговорах стосовно взаємного визнання стандартів або щодо доступу на ринки (Paterson, 1991).

Крім того, внаслідок реалізації ЄСС доктрини передбачених повноважень, згідно з якою, у міру розвитку та розширення внутрішніх норм, повинні розвиватися та розширюватися зовнішні сфери компетенції (М. Smith, 1994), тобто збільшуватися інтенсивність "переливів" з внутрішніх сфер у зовнішні. Як наслідок, ЄС як такий має повноваження стосовно широкого спектра політичних заходів, у тому числі стосовно важливих аспектів у сфері надання послуг (див. розділ 14).

Хоча Програма Єдиного ринку була спрямована передусім на ліквідацію внутрішніх бар'єрів між державами -- членами ЄС, вона мала велике значення також і для інших країн. В основному вплив Програми був позитивним (Commission, 1997c; WTO, 1995), оскільки для фірм "третіх країн" зближення регулятивного законодавства та застосування принципу взаємного визнання (в межах ЄС) також було вигідним. Однак відомо також декілька гучних справ, передусім тих, що стосувалися сфери торгівлі бананами (див. розділ 15) та застосування гормональних засобів для відгодівлі худоби при виробництві яловичини, коли реалізація Програми Єдиного ринку призвела до конфліктів з деякими торговельними партнерами, зокрема зі США. Схильність уряду США до застосування каральних санкцій замість одержання компенсацій свідчить про його прагнення подолати регулятивні акти ЄС, які ускладнюють доступ на ринок Євросоюзу деяких американських фірм.

Успіх Програми Єдиного ринку привів до того, що ЇЇ почали розглядати як модель для інших аспектів міжнародної торгівлі. Підписання Генеральної угоди з надання послуг (General Agreement on Trade in Services -- GATS) (див. розділ 14) забезпечує країнам можливості для укладання угод щодо взаємного визнання, кваліфікації, ліцензії, регулятивних актів та інших вимог, що стосуються надання послуг. До того ж угоди GATS щодо основних засобів телекомунікації складено з урахуванням деяких аспектів внутрішньої лібералізації ринку ЄС (Holmes et al., 1996).

Екстратериторіальність

Створення Європейської економічної зони (ЄЕЗ) забезпечило розширення Єдиного рийку за межі ЄС з охопленням всієї Європейської зони вільної торгівлі (ЄЗВТ), за винятком Швейцарії. Логіка такого кроку полягала у забезпеченні тіснішого узгодження моделей виробництва та збуту товарів і надання послуг, а також новостворених регулятивних систем. Досвід роботи в межах ЄЕЗ полегшив переговори про розширення ЄС з прийняттям у його члени Австрії, Фінляндії, Швеції та Норвегії. Інші держави -- члени ЄЕЗ, і навіть Швейцарія, й досі експлуатують регулятивні системи, сформовані під впливом Єдиного ринку. Розширення Єдиного ринку на розвинені і порівняно невеликі економіки відбувалося відносно просто; натомість його розширення на перехідні економіки Центральної та Східної Європи виявилося більш проблематичним для обох сторін (див, розділ 16).

На початку 1995 р. розпочалися дискусії щодо узгодження систем законодавчого регулювання у США та ЄС, в основу яких було покладено досвід функціонування ЄЕЗ. Хоча згадана ініціатива з часом втратила свою популярність, в її межах було створене Трансатлантичне економічне партнерство (ТЕП), яке забезпечило основу для тіснішого співробітництва та укладення угод про взаємне визнання, в межах яких органи влади одних країн були уповноважені сертифікувати продукцію згідно зі стандартами інших країн. Подібні угоди були підписані також з рядом інших торговельних партнерів, у тому числі Австралією, Канадою та Новою Зеландією.

Політичні перепоїш

Проблеми із транспонуванням директив EC на державному рівні та виконанням законодавства ЄС існують і донині. Істотні "розбіжності у строках" уповільнюють досягнення єдності у сфері імплементації і сприяють виникненню суперечностей. Під лозунгом "субсидіарності" (subsidiarity) уряди деяких держав-членів намагаються розширити свою свободу дій у сфері "побічної політики", зокрема соціальної та екологічної. Відмінності у соціальних та екологічних стандартах дають змогу різним регіонам та країнам конкурувати між собою за отримання припливних інвестицій. Вплив згаданих чинників сприяє загостренню питання про те, чи повинен Єдиний ринок передбачати однакові стандарти щодо виробничих процесів та продукції, а також однакові наслідки для тих, хто встановлює згадані норми.

Політичні зв'язки

Рух у бік завершення формування Єдиного ринку заповнює весь політичний порядок денний ЄС, Єдиний ринок та пов'язані з ним тисячі сторінок acquis communautaire (доробку співтовариств) займали в процесі визначення ЄС центральне місце, яке згодом посіла Спільна політика в галузі сільського господарства. Сфера їхнього охоплення була значно ширшою і включала не лише вертикальні заходи щодо окремих продуктів або секторів, а й також горизонтальні заходи, такі як запровадження права вільного вибору місця проживання, вплив якого поширюється на всю економіку. Цей вплив значною мірою залежав від реалізації відповідної політики заохочення інтенсивної конкуренції (див. розділ 5). Політична прийнятність ідей Єдиного ринку підкріплювалася розробкою програм згуртування та вимогами щодо запровадження активного соціального виміру. У міру того, як збільшувалася свобода руху товарів, увага політиків почала дедалі більше фокусуватися на процесах та умовах, з допомогою яких та в межах яких вироблялися товари і надавалися послуги. Незалежно від інших аргументів стосовно європейської політики у сфері соціального захисту та охорони довкілля (див. відповідно розділи 7 і 11), стурбованість підприємців роботою "на рівні ігрового поля" сприяла фокусуванню уваги на адекватності цих "інших" факторів відповідним витратам, конкурентоспроможності та прибутковості. Необхідність зміни внутрішньої політики мала бути простежена з погляду політики зовнішньої з урахуванням як торговельних питань взагалі, так і відносин з деякими економічними партнерами зокрема (див. розділи 14, 15 і 16). Ліквідація прикордонного контролю в межах ЄС означала, що національні режими торгівлі з "третіми країнами" такими товарами, як автомобілі, банани та текстильні вироби, доведеться замінити торговельними угодами ЄС.

Крім того, успіх Програми Єдиного ринку сприяв розвиткові наступних двох інших великих політичних ініціатив: планів створення Економічного й валютного союзу (ЕВС) та ліквідації внутрішніх кордонів для громадян. У випадку ЕВС загалом стало вважатися, що існування Єдиного ринку логічно передбачає запровадження єдиної валюти. Щодо ліквідації кордонів між державами-членами набули поширення два аргументи: по-перше, що збільшення обсягів транскордонних економічних трансакцій сприятиме водночас і збільшенню кількості кримінальних та заборонених трансакцій, незаконного обороту наркотиків, шахрайству, торгівлі зброєю і т.ін., що, своєю чергою, вимагатиме відповідного реагування на європейському рівні; а по-друге, що прикордонний контроль для фізичних осіб слід усунути, аби його не можна було використати як сурогатний контроль у економічних цілях. Ці теми розглянуто, відповідно, в розділах 6 і 18.

Новий підхід до політики

Нові політичні ідеї лібералізації та регулятивного управління, які лежали в основі Програми Єдиного ринку, не зникли з політичного лексикону Співтовариства. Вони знайшли своє відображення в "Білому документі" про політику у сфері конкуренції від грудня 1993 p. (Commission, 1993d), а також попередній оцінці стратегії розширення за рахунок країн (Східної) Європи (Commission, 1995b). Крім того, вони постійно фігурують в інших політичних ініціативах. Комісія Сантера одразу ж заявила про свою готовність діяти в межах тієї самої широкої політичної лінії (San-ter, 1995). Голова комісії Романо Проді, ясна річ, зосередив свою увагу передусім на питаннях реформування та реструктурування самої Комісії. Проте Єдиний ринок був чітко визначений як одна зі сфер, що може допомогти у досягненні мети перетворення Співтовариства на більш дружнє до своїх громадян утворення шляхом створення нових робочих місць та заохочення транскордонного споживання.

Новий політичний метод пронизує всю роботу інституцій ЄС та її результати у сфері політики та законодавства. Генеральна лінія аргументації Маджоне (Majone, 1996b) у цьому напрямі видається добре обґрунтованою, незважаючи на те, що деякі наслідки політичного менеджменту лишаються неоднозначними. Наприклад, схоже на те, що рух у напрямі розвитку незалежних регулятивних агентств після створення Європейського агентства з оцінювання медичних препаратів (European Medicines Evaluation Agency) трохи сповільнився. На сьогодні важко сказати, наскільки змінилися принципи менеджменту державної політики в межах держав-членів і чи були такі зміни спричинені європейською політикою, а не паралельним впливом чинників, які спонукали до змін європейської політики. Як один з можливих результатів, було передбачено виникнення конкуренції між системами законодавчого регулювання на національному рівні, однак вплив деяких важливих чинників протидіяв виникненню такої конкуренції. Вулкок (Woolcock, 1994) стверджує, що для виникнення регулятивної конкуренції бракує деяких важливих передумов (насамперед прозорості національних систем законодавства та впевненості в наслідках запровадження низки важливих регулятивних актів). Сан та Пелкманс (Sun and Pelkmans, 1995) вважають, що навіть коли б згадані передумови існували, вплив регулятивної конкуренції все одно був би обмеженим. По-перше, деякі фактори виробництва не є абсолютно мобільними, а отже, виробники не зможуть повною мірою скористатися перевагами відмінностей у системах законодавчого регулювання. По-друге, у процесі ухвалення інвестиційних рішень регулятивне середовище розглядається лише як один з багатьох аспектів. До того ж усім відомо, що особливості місцевого ринку, зокрема "відмінності у смаках", можуть зробити дотримання місцевого законодавства непривабливим для фірм.

Як стверджують Коулз, Маклафлін та ін. (Cowles, 1994; McLaughlin et al., 1993), внаслідок реалізації Програми Єдиного ринку сформувалися нові зв'язки між бізнесовими колами та політичним процесом. Хоча із тим, що політичний процес має швидше плюралістичний, аніж корпоративний характер (Streeck and Schmitter, 1991), погоджуються всі, існують широкі можливості контролю політики на європейському рівні (Cawson, 1992). Триваюча сегментація європейської політики сприяє перекосам у забезпеченні впливу на неї. Великі фірми мають і одержують дедалі більше можливостей впливу, ніж дрібні та середні. Деяким видам організованих інтересів доводиться долати більше перешкод на шляху до забезпечення впливу, ніж, скажімо, виробникам або постачальникам послуг (Young, 1995).

Проте небезпеку захоплення виробниками контролю над політиками не варто переоцінювати. Інтереси виробників, навіть у межах однієї галузі, далеко не завжди збігаються, особливо враховуючи різні регулятивні традиції у державах-членах. Різні політичні угруповання в межах держав-членів часто сприяють тому, що принаймні деякі уряди ставлять на перший план забезпечення у європейському політичному процесі "інтересів громадськості". До того ж Комісія та Європейський парламент часто розглядали свою легітимність як таку, що забезпечується лише за умови задоволення потреб широкого спектра виборців. Як наслідок, регулятивна модель ЄС чутливо враховує соціальні та політичні міркування, а не лише корпоративні інтереси (Young and Wallace, 2000).

Зменшилася також залежність провідних економічних дійових осіб від національної політики. Сфера впливу національних політиків у питаннях контролю економічних трансакцій на своїй території звузилася і залишатиметься такою, доки лишатиметься цілісною міждержавна юридична система ЄС. Проте це не означає, що на політичних перегонах перемогли політики європейського рівня, адже новий режим регулювання передбачає швидше розпорошення політичних повноважень, аніж їхню концентрацію в якомусь одному місці. Хоча Комісія відіграла важливу роль у пропаганді ідеї Єдиного ринку, її індивідуальний виграш у сфері повноважень лишається відкритим для обговорення, зважаючи на те, що Комісія останнім часом стала мішенню для критики у зв'язку з негативним впливом лібералізації ринку на кількість робочих місць. Крім того, уряди держав-членів як агенти, котрим доручено стежити за виконанням більшої частини законодавства ЄС, захисники принципу "контролю в країні надання послуг" і прихильники ідеї субсидіарності зберегли за собою важливі ділянки регулятивного процесу. Зокрема, уряди держав-членів були змушені стати на захисту тих, хто зазнав втрат від запровадження Єдиного ринку, від впливу європейської системи регулювання. Таким чином, Програму Єдиного ринку слід розглядати як важливий елемент випробування на леґітимність, яке Європейський Союз проходить з початку 1990-х pp. Мало того, як не парадоксально, це випробування виявилося найсуворішим у тихдержавах-членах, уряди яких були найбільш віддані ідеї лібералізації ринку. Найяскравішим прикладом може слугувати Велика Британія.

Триває дискусія стосовно того, наскільки широко можна застосовувати європейську регулятивну модель. Інші європейські країни та найближчі сусіди держав -- членів ЄС дедалі більше втягуються до регулятивної орбіти Європейського Союзу як шляхом забезпечення прямого членства, так і шляхом створення тісних об'єднань з державами-членами, а також як "зайці" (free-riders). Схоже на те, що щільність асоціацій все більше залежить від того, наскільки здобутки Єдиного ринку можуть бути абсорбовані "третіми країнами". Створення Єдиного ринку також обмежило масштаби викривлень, зокрема пільг у галузі виробництва товарів, передбачених регулятивними актами для нових членів з метою полегшення процесу переходу. У цьому розумінні, із запровадженням Єдиного ринку планка повного членства була істотно піднята, хоча залежність від європейських ринків може в будь-який момент прискорити одностороннє узгодження з багатьма європейськими правилами -- принаймні тією мірою, якою вони стосуються нормування продукції. Такі питання, як вплив конкуренції, екологічної та соціальної політики на торгівлю, що стають дедалі важливішими на рівні ЄС, торують собі шлях у сферу ширшого міжнародного обговорення в межах Світової організації торгівлі (COT), а також Організації економічного співробітництва і розвитку (ОECP) (Devosetal., 1993).

Отже, запровадження Єдиного ринку у багатьох відношеннях являє собою радикальну зміну європейського політичного процесу і уособлює інший варіант вибору змісту політики. Однак успіхи й домінування ідей Єдиного ринку наприкінці 1980-х pp. слід коригувати з урахуванням того, що перехід до імплементації цієї програми відбувається повільно, і на сьогодні вона змушена боротися за увагу стратегічних політиків на європейському та національному рівнях з іншими важливими політичними ініціативами.

"Програма 1992", напевне, не досягла б такого порівняного успіху, якби політики та промисловці не мали змоги пропагувати значення заходів, що їх вони збиралися вжити, перетворюючи нудний за інших умов перелік відокремлених одна від одної пропозицій технічного характеру на політично привабливий комплекс заходів. Політикам з різних (підкреслюємо: з різних) причин було зручно використати запровадження Єдиного ринку та обмежень з боку "Брюселя" як прикриття змін у внутрішній політиці та пояснення своєї діяльності або бездіяльності на національному рівні. Посадовці Комісії були щасливі, що знайшли тему, яка мала настільки широкий резонанс, і максимально використали її для розвитку символізму європейської інтеграції, а також збільшення свого впливу на громадян та фірми. Забезпечити сталість політичної інтеграції після виконання програми ринкової лібералізації виявилося нелегко. Однак модернізація або адаптація європейської моделі держави соціального добробуту до роботи в жорстких умовах зовнішньої конкуренції та внутрішнього тиску змін індустріального суспільства -- це справа набагато складніша.

Література

економічний інтеграція ринок імпліментація

1 Люксембурзький процес відбувався задовго до офіційної переорієнтації ЄС в бік Єдиного ринку. Після попередньої дискусії його було приведено в дію з прийняттям у квітні 1984 р. Люксембурзької декларації. Після того як було досягнуто меж Люксембурзького процесу, розпочався рух, який у січні 1989 р. поклав початок дискусіям стосовно ЄЕЗ.

2 КЄН і КЄНЕЛЕК ухвалюють рішення голосуванням кваліфікованою більшістю за умови розподілу голосів, аналогічного тому, що діє в Раді; це дає змогу учасникам ЄЗВТ, які погоджуються із внесеною пропозицією, імплементувати її на національному рівні і водночас не дає змоги тим учасникам ЄЗВТ, шо не погоджуються із пропозицією, заблокувати прийняття узгодженого стандарту більшістю ЄС.

3 Проблеми, що виникли тут, були пов'язані передусім з політикою в галузі безпеки і стали відображенням розходження в поглядах між буржуазними партіями та "альтернативною більшістю" (N. Petersen, 1993).

4 Докладний аналіз впливу політики ЄС, у тому числі політики Єдиного ринку, на соціальне та економічне згуртування див. у Tsoukalis et al. (готується до випуску).

5 Найяскравішими прикладами таких рішень є рішення ЄСС у справах "Danish Bottles" (302/86) та "Keck" (267&268/91). У першому ЄСС ухвалив, що датський уряд має право вимагати застосування повторної переробки тари з-під безалкогольних напоїв, незважаючи на те, що ця вимога може сприяти обмеженню імпорту. У другому Суд ухвалив, що національні закони, які обмежують або забороняють деякі види торговельних угод, не є порушенням положень Римського договору щодо вільного руху товарів, якщо ці закони не спрямовані проти імпорту і однаково впливають на комерційну свободу продажу як продуктів місцевого виробництва, так і імпортних

Размещено на Allbest.ru