Европейский Союз объединяет 15 европейских стран с целью обеспечения мира и процветания их граждан в рамках все более тесного объединения на основе общих экономических, политических и социальных целей. Страны Союза твердо привержены сбалансированному и устойчивому социальному и экономическому прогрессу. В частности, это достигается путем создания пространства без внутренних границ, укрепления экономической и социальной интеграции и учреждения экономического и валютного союза.

Создание единого рынка для более чем 370 миллионов европейцев обеспечивает свободу перемещения людей, товаров, услуг и капитала.

Внутри Европейского Союза разрабатывается единая политика в таких областях, как сельское хозяйство, телекоммуникации, транспорт, энергетика и охрана окружающей среды. Для отношений с внешним миром Союз разрабатывает внешнюю торговую и коммерческую политику и начинает играть все более важную роль на международной арене путем проведения единой внешней политики и политики по вопросам безопасности.

Интересы европейцев на международном уровне представляются рядом общих институтов:

- Европейская Комиссия

- Совет министров

- Европейский Парламент

- Суд

- Счетная палата

Европейская Комиссия - исполнительный орган Европейского Союза. Председатель и 19 членов ??????????? ???????? контролируют выполнение Европейских Договоров. Европейская Комиссия выполняет решения Совета Министров и обладает правом инициативы по подготовке и выдвижению проектов общих законодательных актов. Комиссия имеет исполнительный аппарат, а также управляет бюджетом и различными фондами и программами Европейского Союза, в частности программой Тасис.

Каждый член Комиссии отвечает за определенную сферу политики ЕС и возглавляет соответствующее подразделение (так называемый Генеральный Директорат).

Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд.

Совет Министров, состоящий из пятнадцати глав государств и правительств стран-членов ЕС является основным органом принятия решений. Он выдвигает широкие политические инициативы и определяет основные направления политики. В зависимости от обсуждаемых вопросов, Совет состоит из тех министров стран-членов, которые отвечают за данную область.

В рамках Совета представители правительств государств-членов обсуждают законодательные акты Сообщества и принимают либо отвергают их путем голосования. Решения в Совете принимаются либо единогласно, либо квалифицированным большинством, и они не могут быть отменены. В Совете министров действует система ротации, в соответствии с которой представитель каждого из государств-членов поочередно занимает пост председателя в течение шести месяцев.

Европейский Парламент является собранием из 626 депутатов, напрямую избираемых гражданами стран-членов. Депутаты изучают законопроекты и утверждают бюджет. Они принимают совместные решения с Советом Министров по конкретным вопросам и контролируют работу Советов ЕС и Европейской Комиссии.

Депутаты изучают законопроекты и утверждают бюджет. Они принимают совместные решения с Советом Министров по конкретным вопросам и контролируют работу Советов ЕС и Европейской Комиссии. Депутаты также самостоятельно поднимают вопросы, касающиеся России, в частности в таких сферах, как приграничное сотрудничество и инициативы по укреплению прав человека и демократии, взаимодействие в области высшего образования, а также в рамках проектов по охране окружающей среды и содействию свободе печати.

Парламент обладает правом роспуска Европейской Комиссии (которым, впрочем, он никогда не пользовался). Одобрение Парламента требуется и при принятии в Сообщество новых членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами.

Европейский суд проводит свои заседания в Люксембурге и является судебным органом ЕС высшей инстанции. Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским Союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов. Суд дает заключения по международным соглашениям; он также выносит предварительные постановления по делам, переданным ему национальными судами, впрочем, не имеющие юридической силы. Разумеется, под его юрисдикцию не попадают области, не охваченные договорами ЕС, например, уголовное право. Суд состоит из 15 судей, по одному от каждого из государств-членов. Они назначаются на шестилетний срок, который может быть продлен. Каждые три года обновляется половина состава судей.

Счетная палата начала работу в 1977 году с целью проверки всех расходов ЕС или созданных им институтов. Она состоит из 15 членов, избираемых на шесть лет и полностью независимых в своей деятельности.

Хозяйственный потенциал и уровни развития регионов Европы

Общим для регионов Европы является то, что они крайне разные, как, соответственно, и их ресурсно-хозяйственные потенциалы. Даже в пределах одной страны, не говоря уже о континенте в целом, их отличают своя география, природа, величина и плотность населения и, наконец, хозяйственная специализация и уровни экономического развития.

Так, в географическом отношении здесь соседствуют арктические и субтропические зоны, не говоря уже о тропических заморских департаментах ряда стран. По рельефу высокогорные регионы соседствуют с низменными равнинами и даже "польдерами", то есть территориями ниже уровня моря. Крайне неравномерно, при их общей ограниченности, размещены в Европе и природные ресурсы, в том числе полезные ископаемые и земли, пригодные для сельхозобработки.

Эти исходные уровни предопределяют и различия хозяйственных потенциалов регионов Европы.

Население и занятость. Преобладающая плотность населения в Европе составляет 100 - 500 человек на 1 кв. н, и только 6,3% его живет в зонах с плотностью свыше 1000 человек.

Европа постепенно стареет, и к 2020 году число европейцев старше 65 лет составит 20% против 15% в настоящее время.

Впрочем, главной демографической проблемой Европы является даже не старение людей, а массовая безработица. Несколько лет назад она составляла в ЕС 18 млн. человек. Эта проблема в ЕС принимает все более застойный и структурный характер. Долгосрочной безработицей здесь охвачена половина незанятых, 5 млн. безработных составляет молодежь. Однако весьма показательно, что регионы Европы далеки от требований лечить эту болезнь традиционными средствами в виде пособий или иных выплат. Наоборот, они видят выход из этого кризиса на созидательной основе, путем создания новых рабочих мест, требуя увеличения ассигнований из всех источников на поддержку МСБ (где в основном и создаются ныне рабочие места), переобучения и переквалификации персонала, усиления конкурентоспособности европейской промышленности для расширения экспорта на внешних рынках, развития для этих же целей межрегионального сотрудничества.

Однако и занятое население распределено явно неравномерно по сферам хозяйствования. Несмотря на внешний индустриальный имидж Европы, 80% ее территории занято под сельское хозяйство, а в ВНП и занятости доминирует сектор услуг.

Неудивительно, что в Европе не изжито и такое экстремальное явление, как нищета. Процент населения отдельных стран ЕС, живущих ниже официальной черты бедности, в середине 90-х годов составлял: в Дании 4,9% Нидерландах - 6,2, Бельгии - 6,6, Люксембурге - 9, Германии - 11,2, Франции - 14,9, Ирландии - 15, Великобритании - 17,2, Испании - 17,3, Греции - 19,9, Италии - 22 и Португалии - 26,5%, причем эту картину не меняет и тот факт, что критерии определения черты бедности разнятся по отдельным государствам.

Структура производства. Секторальные пропорции занятости дают в целом представление и о структуре производства в Европе. Однако для регионов важнее то, что большинство из них достаточно четко специализировано, что, в свою очередь, сказывается на их хозяйственной судьбе.

Как показывает практика, такая специализация кое-где инерционна, и потому в иерархию регионов постоянно вносит свои поправки технический прогресс.

Услуги и инфраструктура. Опять-таки вопреки расхожим мнениям Европа не представляет собой зоны сплошной инфраструктурной обеспеченности. На уровне ниже средней по ЕС находятся плотность и протяженность железных дорог в некоторых регионах. Число ЭВМ, мобильных телефонов, пользователей сети «интернет» в домашних условиях достаточно низкое, по сравнению со средним процентом по Европе. Доля семей, имеющих кабельное телевидение, тоже мала, а стоимость установки телефона - на 32%, локальных звонков - на 26%, соединений по мобильной связи - на 29% выше, чем в "ядре".

Еще больший разнобой отмечается в обеспеченности отдельных регионов финансово-банковскими услугами. Естественно, что мощь финансового капитала прямо влияет на темпы и уровни развития соответствующих европейских государств и их регионов состояние их частных и государственных финансов.

Таким образом, текущее хозяйствование страны ЕС выглядят явно эшелонированными постоянным присутствием во втором эшелоне таких государств, как Великобритания, Греция, Испания, Италия, Нидерланды и Швеция.

Для полноты картины следует добавить, что регион Европы крайне разнятся и по степени загрязнения и охранения окружающей среды. Более здоровой на севере континента и местами уже деградирующей в промышленных зонах и в Средиземноморье. При этом характерно, что качество среды здесь - отнюдь не жестко - связанно с уровнем промышленного развития (и, следовательно, объемом выброса промышленных отходов), а скорее со степенью внимания к этому вопросу в отдельных государствах.

В сводном виде все эти тенденции находят свое рельефное воплощение в наиболее обобщающем показателе развития - валовом национальном продукте на душу населения, который различается по регионам Европы в их индивидуальной выборке (богатейший - беднейший) в 4 раза. Всего же в начале 90-х годов внутри ЕС:

- 10% населения жили в регионах с душевым ВРП в 125 и выше к среднему уровню ЕС;

- 40% в регионах с таким показателем между 100 и 125;

- 25% в регионах с таким показателем между 75 и 100;

- остальные 25% в регионах с показателем ниже 75.

Другими словами, к ниже средним по доходу относится половина населения ЕС, а с учетом того, что в странах вне ЕС (кроме Швейцарии и Норвегии) этот уровень дохода еще ниже, - до 2/3 европейцев, проживающих вне СНГ.

Настораживает, наконец, и то, что различия оказываются связанными даже не столько с исходными условиями хозяйствования, сколько со сравнительной способностью сложившегося хозяйства регионов приспосабливаться к современным быстротекущим изменениям таких условий. Между тем потенциал такой изменчивости у них тоже крайне разный.

Эти различия коренятся уже в общеобразовательной структуре населения, то есть его способности и подготовленности адаптироваться к новой технике и организации производства. Между тем число лиц без среднего образования, ничтожное (кроме иммигрантов) в "ядре" ЕС.

В плане инфраструктуры современного экономического роста весьма показательна межрегиональная ситуация в области информатики. Европа еще далека от идеальной модели единого европейского информационного пространства, в котором каждый регион, гражданин, предприятие или орган власти имел бы доступ информационным сетям на равной основе и по сопоставимым ценам. Скорее ЕС рискует столкнуться даже с увеличением сложившихся здесь различий, если принять во внимание разрыв в соответствующих инвестициях.

В последние годы ЕС привлекает к себе до половин объема мировых зарубежных инвестиций. Однако, увеличившись с 1984 - 1985 по 1992 - 1993 годы впятеро, они опять-таки концентрируются в наиболее перспективны странах и регионах, составляя, например, в Бельгии и Люксембурге 4,7% ВНП, Нидерландах - 2,7, тогда как Испании - лишь 1,8, в Греции - 0,8, на юге Италии - 0,4%. К сожалению, внутренние потоки капитала обходят стороной заштатные регионы.

В целом при сравнении внутренних различий с межстрановыми разрыв в основных показателях развития между регионами Европы оказывается даже более значительным, чем между ее странами.

Характерно, что и в Центральной, и в Восточной Европе сравнительный уровень развития регионов также определяется не только исходными условиями развития производства (сплошь и рядом весьма неплохими), но и способностью их хозяйств адаптироваться к происходящим структурно-технологическим переменам, а в ситуации переходного периода также и к формирующемуся здесь рынку. Более или менее способными к такой адаптации оказываются опять-таки преимущественно столицы и крупные города. По крайней мере, именно сюда стекаются основные объемы иностранных инвестиций, особенно тщательно выбирающих для себя перспективные "полюса роста". Однако, если учесть, что именно в этих странах роль иностранных инвестиций в накоплении капитала и модернизации производства особенно велика, такие точечные вливания лишь усугубляют сравнительную отсталость регионов от столиц.

Бюджет, налоги, финансы регионов Европы

Рассматривая финансовую сферу регионов Европы, основными стратегическими и тактическими задачами регионов являются ныне всемерное укрепление собственной доходной базы, налоговой базы и обеспечение дополнительных внешних источников финансирования своих возросших расходов, в том числе за счет центра кого бюджета.

Налоговая компетенция региональных и мест властей прямо зависит от конституционного устройства соответствующих государств. Тогда как в федерациях она признается, кодифицируется и подчас близка к автономной, в унитарных государствах субнациональные администрации официально лишены ее вовсе, а в странах промежуточного типа она выступает как частичная, условная и базирующаяся, как правило, на актах исполу тельной власти.

Так, в Австрии земли имеют право вводить и собирать собственные налоги, а коммуны - взимать или взимать налоги, разрешенные им государством. В Бельгии автономную налоговую компетенцию имеют все с национальные звенья властной вертикали вплоть до коммун, однако в обмен они делят гарантии централы властей по погашению федерального государственного долга и по обязательствам страны в рамках ее экономического и валютного союза с Люксембургом. Сходную австрийской налоговую компетенцию имеют земли ФРГ и кантоны Швейцарии. Наоборот, в Великобритании и Ирландии графство поручено взимать всего один местный налог, начисление которого централизованно регулируется, и сходное положение существует в Греции, Нидерландах, Португалии и Швеции.

Среди "промежуточных" стран в Испании "автономные сообщества" имеют право вводить надбавки к собираемым общегосударственным налогам или даже собственные налоги, если они не пересекаются с этими общими по облагаемой базе. Во Франции департаменты также имеют определенную свободу в варьировании ставок общих налогов, в том числе в сторону их понижения для отдельных категорий плательщиков. В Люксембурге местные администрации могут варьировать ставки налогообложения с предварительного согласия государства. Наконец, в Италии зачатки собственной налоговой компетенции присутствуют пока лишь в регионах со специальным статусом.

Что касается непосредственных объектов местного обложения, то среди них в Европе наиболее часто фигурируют собственность, личные доходы населения, проживающего на данной территории, владение автотранспортом, деловая деятельность, а также домашние животные, реклама, туризм.

В Австрии и Греции в пользу местных властей идет акциз на пиво. Основную массу поступлений почти повсеместно дают налоги на собственность и деловую деятельность. При этом в абсолютном большинстве стран парламенты ставят местное налогообложение в определенные регулируемые рамки, либо, предусматривая для него потолок, либо, наоборот, разрешая соответствующим администрациям применять при начислении налогов системы скидок и льгот.

Эти особенности методологии и практики налогообложения иллюстрируются ниже на примерах отдельных стран. Так, в Австрии ставки ряда местных налогов имеют свои потолки, в пределах которых соответствующие администрации могут, по своему усмотрению, устанавливать, менять и модифицировать эти ставки, равно как и вообще не взимать данный налог. В Финляндии при средней ставке местного подоходного налога в 17,53% она колеблется по отдельным коммунам в диапазоне 20%. Общий налог на деловую деятельность взимается по единой ставке повсюду, кроме Северной Ирландии, власти которой определяют ее самостоятельно. В Португалии ставки налога на недвижимость установлены в 0,8% для сельской и в 1,1 - 1,3% для городской местности. В Греции налог за коммунальное освещение берется с вещаемой площади, на рекламу - с размера рекламных щитов при максимуме и минимуме их ставок, утверждаемых централизованно. Однако наиболее диверсифицированная местная налоговая практика сложилась в Испании и Франции. Основными на местах являются налоги на собственность, деловую деятельность и автомобили. Налог на собственность (в основном недвижимость) базируется на ее кадастровой оценке, имеет свои верхние и нижние пределы, устанавливаемые государством. Налог на деловую деятельность варьируется в зависимости от ее характера и численности насела соответствующих коммун, но в любом случае не может превышать 1 прибыли предприятия.

Разумеется, фантазия местных финансистов неистощима. Однако региональные и местные власти предпочитают знать в разрешенных им налогах меру, чтобы не придушить собственный и не отпугнуть пришлый бизнес. К тому же их налоговая политика является не только чисто фискальной, но и структурной, то есть направленной на региональное развитие.

Одним из ведущих источником доходов регионов (провинций, округов, коммун) становятся ныне платные государственные услуги, оказываемые их властями местному бизнесу и населению, а также прибыль предприятий, находящихся в их собственности. В число этих услуг входят водо-, тепло- и энергоснабжение, уборка и переработка мусора, освещение, аренда земли и муниципальной собственности, плата за дороги и стоянки, услуги муниципальных предприятий транспорта, связи, информации, рекреационной сферы, образования, здравоохранения, культуры, соцобеспечения и т.д. Другими словами, региональные и местные власти стремятся активно зарабатывать на выполнении делегируемых им функций, а также на собственности, которой они располагают. Именно поэтому регионы и коммуны тем богаче, чем больше собственности находится в их владении, и жестко держатся за эту собственность, прибегая к ее приватизации лишь при отчаянном финансовом положении.

Разумеется, далеко не все перечисленные услуги, особенно социальные, оплачиваются в местные бюджеты полной стоимости. Часть из них дотируется, и еще часть как продукт естественных монополий подпадает под государственный контроль над их ценами. Однако за пределами этих ограничений региональные и местные администрации обычно достаточно свободны соответствующем ценообразовании.

Вместе с тем в большинстве стран центральные власти стремятся, во-первых, избежать "делимости" налогов во-вторых, не связываться с дифференциацией налоговых льгот по отдельным регионам (какие-либо индивидуальные льготы в Европе представляют собой крайнюю редкость, и здесь последовательно проводится принцип налогового равенства) и, в-третьих, перераспределять исходную доходную базу, а уже собранные налоги через свой бюджет.

Такое перераспределение осуществляется преимущественно через систему грантов или безвозмездных бюджетных субсидий, роль которых в последнее время заметно возрастает. Более того, именно гранты все более превращаются главное орудие оперативного финансового воздействия столиц на регионы, ибо позволяют перекладывать на них новые управленческие функции без просчитанного финансового обеспечения, а также открывают определенный простор для волюнтаризма столиц при распределении средств, а следовательно, и возможность приручать или, наоборот, дисциплинировать отдельные регионы.

По источникам финансирования гранты обычно выплачиваются из общих расходов центрального бюджета, иногда проходя в них отдельным разделом. Реже они бывают привязаны к конкретным источникам бюджетных поступлений, но всегда - к располагаемым размерам центральных бюджетов и потому меняются в своем объеме ежегодно, а сама строка грантов в бюджете не является защищенной.

Например, в Испании сумма грантов не может расти быстрее ВНП или расходов на аналогичные цели в центральном бюджете, в Португалии привязана к собираемому НДС, во Франции индексирована к 2/3 от темпа роста ВНП и к инфляции и т.д.

В числе прочего это побуждает регионы обеспечивать полную собираемость упомянутых налогов, а само предоставление грантов зачастую бывает обусловленным выполнением регионами всех своих обязательств перед центральным бюджетом.

В свою очередь, по своему характеру гранты делятся на генеральные и целевые. Генеральные гранты направляются обычно на общую поддержку региональных и местных бюджетов и расходуются по усмотрению их властей. Именно генеральные гранты, в частности, лежат в основе механизма межрегионального выравнивания доходов. Ту же форму приобретают и компенсации столицами региональным и местным администрациям недобора местных налогов ввиду централизованного предоставления льгот и изъятий по их уплате. Официально считается, что генеральный характер предоставляемых грантов повышает финансовую самостоятельность их получателей. Однако на деле именно такие гранты являются и наименее предсказуемыми по факту предоставления и объему и потому региональные администрации предпочитают им по возможности целевые перечисления, в том числе привязанные к отдельным проектам или видам расходов.

Целевые гранты могут предоставляться на цели поддержания образования, науки, здравоохранения, охраны среды, социальной политики, инфраструктуры, городского хозяйства, то есть прежде всего под местные расходы, которые дают общенациональный эффект или укладываются в соответствующие общегосударственные политики и программы. В Финляндии, например, они идут в отдаленные и труднодоступные регионы, в Германии - на развитие восточных земель, в Португалии - на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, в Великобритании - на модернизацию местной полиции по общим для страны стандартам и выполнение тех государственных программ, которые передаются на исполнение регионам на разовой основе. Весьма распространена выдача целевых грантов политическими силами, стоящими у власти, в периоды избирательных кампаний для "улавливания" регионального электората. Наконец, на отправление своих особых политических функций целевые гранты получают и сами, обычно дотационные, столицы (как вариант - столицы "особых" регионов).

Критерии и механизм межрегионального распределения грантов весьма сложны, подчас сознательно запутаны и оставляют значительный простор для волюнтаризма центральных властей.

В большинстве случаев гранты выдаются обусловлено, причем главными условиями предоставления являются полное использование администрациями-бенефициарами их собственной налогово-доходной базы и аудит расходов. Из особых условий можно отметить также жестко профильное использование этих средств, их обязательную сопряженность с местными инвестициями в те же проекты, затрату не менее 60% генеральных грантов на инвестиции, соответствие производимых расходов их официальным справочным стандартам и т.д.

Наконец, в ряде случаев гранты распределяются через специализированные национальные финансовые институты. Таковы Фонд муниципального сотрудничества (Испания), Фонд финансовых компенсаций (Португалия), Муниципальный фонд (Люксембург) и т.д.

Запуганность критериев и большая степень свободы центральных правительств в распределении грантов порождают, к сожалению, серьезные нарушения на всем пути их прохождения и использования.

Децентрализация

Децентрализация функций государственного управления сама по себе не является чем-то новым. Она имела место и ранее, например, в отношении удаленных, труднодоступных или иных специфических регионов вплоть до различных форм их автономии или самоуправления.

Однако децентрализация (через правовые инструменты или в рабочем порядке) превратилась из исключений в правило государственного управления и государственного строительства в Европе, причем уже не только в федеративных, но и в формально унитарных странах. Корни этого явления уходят в неприспособленность или в неспособность современного государства централизованно решать многие, в том числе социальные, инфраструктурные и экологические проблемы. Так, центральная власть не смогла преодолеть, например, отмеченную выше неравномерность в уровнях развития регионов и, более того, лишь легализовала донорско-клиентские отношения между ними, опосредуемые через госбюджет.

Действительно, у мнения населения все более укореняется понятие особой ценности именно местной, конкретной демократии, в отличие от абстрактной, общенациональной.

На те же оценки выходят и результаты опросов общественного мнения, и, например, от 74 до 89% опрошенных граждан отдельных стран ЕС с одобрением отзывались об усилиях именно своих местных администраций в деле регионального развития, а в том, что их роль здесь необходима, не сомневались 60 - 93% опрошенных.

Рассматривая оценки эффекта децентрализации, можно по многим основаниям отметить, что местное управление в Европе действительно отличается заметными положительными чертами. Не говоря уже о повседневном обеспечении жизнедеятельности населения, оно выступает, например, "повивальной бабкой" развития местного мелкого и среднего бизнеса, на долю которого здесь все еще приходится 99,8% зарегистрированных деловых предприятий. Это стратегия, ибо именно этот бизнес дает ныне 65% занятости в Европе, то есть соответствующие затраты на его развитие явно перекрываются расчетной экономией на содержание безработных.

Солидарность в защите интересов регионов Европы

Схожесть проблем и необходимость выработки по ним общих позиций, в том числе в общении с центральной властью, обуславливают растущую солидарность регионов в защите их общих интересов.

Идеологией этих действий являются обеспечение посредственного участия регионов не только в проведении, но и в формулировании государственной политики, влияющей на их экономическое и социальное развитие, выстраивание соответствующих инициатив и проектов не только сверху вниз, но и снизу вверх, отталкиваясь от местных мнений и потребностей.

В свою очередь, своеобразной "библией" регионов в этой области является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы еще в 1985 году, хотя и не ратифицированная до сих пор большинством его стран-членов. Она провозглашает право субнациональных органов власти самостоятельно отправлять часть функций государственного управления, прямо затрагивающих интересы местного населения, в частности там, где они могут делать это более эффективно, а главное - право этих властей получать под функции, передаваемые им свыше, финансирование, необходимое для выполнения этих обязанностей. Организационно такая солидарность находит свое выражение в создании и функционировании почти во всех странах Европы контактных или координирующих организаций региональных и местных властей, оперирующих на национальном, субнациональном или на обоих этих уровнях.

Институциональные межрегиональные связи могут дополняться также договорными связями на базе отдельных соглашений, целевых консорциумов, временного объединения заинтересованных служб, причем особенно четко эти механизмы отработаны в Италии и в Финляндии.

В целом уровень, построение и функции этих ассоциаций обычно являются своеобразным слепком с внутренней политико-административной структуры каждого государств, где они оперируют, что объясняется стремлением к их возможно более тесной симметрии с этой структурой для обеспечения адресности и эффективности работы. По своему членству это обычно добровольные открытые союзы (хотя в них подчас не участвуют фрондирующие регионы).

Руководство таких ассоциаций является выборным или ротационным при приоритете для лиц, непосредственно работающих в региональных и местных администрациях. Практическая деятельность таких коллективных органов зависит от их зрелости и авторитетности и ранжируется от спорадических контактов участников до повседневной, систематизированной работы.

Принадлежность к одному государству, преобладающее понимание нераздельности с ним своей судьбы и того, что итоговая мощь страны определяется сложением сил, составляющих, делают основным типом отношений центральных, региональных и местных властей в Западной Европе их сотрудничество с опорой на закон и диалог.

Очень важна солидарность регионов. Местные фанатики могут обратить во зло любую индивидуальную политику региона, если она не скоординирована с другими. Объектами такого межуровневого диалога выступают, прежде всего, возможные изменения в государственном строительстве, особенно прямо затрагивающие полномочия и проблемы властей на местах, сферы совместных действий, текущие общенациональные и местные вопросы экономической и социальной и реже внешней политики, но всегда - государственных финансов.

Межрегиональное экономическое сотрудничество

Регионы Европы издавна сотрудничали и торговали между собой, являясь составляющими частями национальных рынков своих государств. Со снятием в Евросоюзе внутренних экономических границ это сотрудничество выплеснулось на просторы "единого внутреннего рынка" ЕС, стало трансграничным, существенно обогатилось в своих формах. Более того, оно стало ныне делом уже не только частных фирм, но и региональных (местных) администраций.

Конкретно доминировавшие в межрегиональном сотрудничестве прежде эпизодические торговые связи дополняются:

а) устройством регулярных выставок и ярмарок местной продукции на территориях друг друга, в том числе в интересах малого и среднего бизнеса;

б) налаживанием обмена опытом местного хозяйственного самоуправления, в том числе в рамках межрегиональной конвенции "Директория", которая ежегодно собирает для этих целей до 600 руководителей регионального и местного звеньев, а также для выработки заинтересованными регионами совместных деловых инициатив;

в) приглашением предприятий других регионов к участию в торгах на закупку товаров и услуг для нужд местных или региональных администраций;

г) хозяйственным сотрудничеством породненных городов, число которых в странах ЕС и Центральной и Восточной Европы ныне превышает 2600, не считая породненных округов, префектур, коммун и приходов.

В последнее время регионы осваивают и более высокие формы экономического сотрудничества вплоть до пространственного планирования, развития при оптимизации использования ресурсов и размещения производительных сил, создания совместных банков развития, промышленной кооперации, совместных НИОКР и т.д. На этой базе в деловой лексикон ЕС вошел даже специальный термин "сетирование" предприятий, проектов и территорий.

На мой взгляд, не будет преувеличением сказать, что именно очень быстро открывшийся "единый внутренний рынок" Европы-15 был лучшим подарком ЕС регионам. В свою очередь, именно они вкупе с транснациональным бизнесом ныне особенно активно создают живую деловую ткань данного рынка, в частности вдоль прежних границ, тем самым "зарубцовывая" эти бывшие трещины на экономико-географической карте единой Европы.

Приграничные регионы проявляют живой интерес к сотрудничеству с зарубежными соседями вовсе не без причин. В первую очередь им более всего мешали в прошлом сотрудничать таможенные барьеры, они же в силу своей географии оказывались периферией для своих столиц. В итоге, отставая в своем развитии, именно они в новых условиях уповают на решение своих проблем через объединение добрососедских усилий.

Впечатляет и сам масштаб "приграничья". Сухопутные рубежи стран ЕС составляют ныне 10 тыс. км, морские - 60 тыс. км; "приграничье" в целом формирует 22% территории ЕС, где проживает 16% его населения. Не случайно, что этот, прежде невостребованный, потенциал трансграничного межрегионального сотрудничества ныне реализует себя по экспоненте. Именно здесь располагаются ныне зоны и полюса роста западноевропейской экономики, вплоть до формирования самостоятельных, территориально-производственных комплексов поверх границ национальных государств.

В 1996 году 122 приграничные коммуны на внутренних границах ЕС осуществляли совместно 2500 проектов. Начинаясь обычно с объединения транспортных и энергосетей, а также коммунального хозяйства, такое сотрудничество распространяется затем на охрану окружающей среды, науку, образование, промышленную кооперацию.

Такое сотрудничество в числе прочего размывает прежние национальные протекционистские привилегии, стимулирует конкуренцию в ЕС, преодоление здесь естественных монополий (связь, электроснабжение и др.). Все большее распространение, наконец, приобретают межрегиональные соглашения о поощрении занятости, особенно там, где с безработицей не могут справиться центральные власти.

В самое последнее время на базе такого сотрудничества началось формирование самостоятельных трансграничных территориально-производственных агломераций, связанных внутренними узами взаимодополняемости, специализации и кооперирования, которые уже получили свое обиходное определение "еврорегионы".

Формируется "Атлантическая дуга", вбирающая в себя регионы Ирландии, Великобритании, Франции, Испании и Португалии на протяжении 3 тыс. км от Шотландии до Гибралтара. Основными сферами сотрудничества здесь выступают энергетика, морской транспорт, освоение ресурсов моря, экология, НИОКР, телекоммуникации, туризм, координация хозяйственной политики. С организационной опорой на Конференцию периферийных прибрежных регионов (КППР) и Комиссию "Атлантической дуги" участниками здесь был разработан совместный план развития их территорий "Атлантик I", одобренный затем Европарламентом и охватывающий все виды транспорта, НИОКР, экологию, городское и сельское хозяйство и конкретно связь между собой местных портов на базе системы "Аркантель". Другим конкретным атлантическим проектом является развитие села, малого и венчурного бизнеса совместными усилиями провинций Норте (Португалия) и Галисия (Испания).

Прогрессирует сотрудничество в бассейне Северного моря, где проживает 40 млн. человек, создается 12 % ВНП ЕС и расположена основная энергетическая база Евросоюза (регионы и правительства Великобритании, Германии, Дании, Швеции, Нидерландов, а также Норвегии). Шесть рабочих групп координирующей это сотрудничество Североморской комиссии подготовили, в частности, перспективный план развития этого бассейна.

Третий подобный, но менее мощный комплекс создается в северном Средиземноморье, где так называемый "Латинский периметр" объединяет восемь прибрежных регионов Испании, Франции и Италии, Балеарские острова, Корсику, Сардинию и Греческий архипелаг. Целями сотрудничества в его рамках является улучшение качества продукции, развитие транспорта и преодоление изоляции островных регионов и коммун, модернизация городского хозяйства, поддержка НИОКР, МСБ, а из нехозяйственных целей - сохранение историко-культурного наследия Средиземноморья. В рамках "Периметра" Балеарские острова, Корсика и Сардиния создали собственную организацию "Имедок" для сотрудничества в области туризма, транспорта, охраны среды, развития села, а также для коллективного представительства их интересов перед КЕС, структурными фондами и органами Средиземноморского экономического сотрудничества.

Таким образом, формируется новая экономическая география Западной Европы, определяемая уже не национальными границами, а "единым рынком" - сравнительными издержками производства, естественными конкурентными преимуществами регионов, движением капиталов и рабочей силы и т.д., причем это формирование идет не стихийно, а под воздействием и при участии заинтересованных наднациональных, национальных и региональных (местных) властей.

Примечательно и то, что трансграничное межрегиональное сотрудничество отнюдь не замыкается рамками ЕС, а в последнее время все шире выходит за его пределы. Это естественно, ибо здесь есть свои резервы разделения труда. Вызревают и проблемы (транспорт, энергетика, экология, миграция рабочей силы и т.д.), требующие для своего решения расширенного территориального подхода. Наконец, все соседние государства имеют с ЕС либо ассоциативные (остатки ЕАСТ, объединенные с ЕС в Европейское экономическое пространство, Центральная и Восточная Европа, Балтия), либо преференциальные торговые соглашения (СНГ, Средиземноморье), создающие благоприятные условия для такого сотрудничества, а часть этих сопредельных государств целенаправленно готовят себя к присоединению к КЕС.

В итоге в межрегиональном внеблоковом сотрудничестве в той или иной мере участвуют все 58 регионов, расположенных по внешнему периметру ЕС. В свою очередь, сотрудничество с соседями является хозяйственным императивом для удаленных заморских территорий стран-членов.

На этих внешних направлениях начинается формирование своих узлов сотрудничества. Таковыми, в частности, являются:

1. "Альпийская дуга" в составе 26 регионов Франции, Германии, Италии, Австрии, Швейцарии, а также Лихтенштейна с населением 70 млн. человек. Основными сферами сотрудничества здесь выступают транспорт, туризм, охрана среды, развитие села, использование водных ресурсов, энергетика и сохранение местного культурного наследия.

У "дуги" есть свои составляющие звенья, а именно "Ассоциация Жюра", Ассоциация Западных Альп "КОТРАО", Ассоциация Центральных Альп "Аржальп", Ассоциация Восточных Альп "Альп-Адрия", сотрудничающие в сферах наземного и водного транспорта, энергетики, использования водных ресурсов, экологии, сельском хозяйстве, НИОКР, культуре и территориальном планировании развития.

2. "Ось" центральноевропейской границы, вдоль которой, от Балтики до Адриатики, разместились 14 государств - членов ЕС и стран, претендующих на присоединение к Евросоюзу. Здесь рассредоточен ряд локальных узлов и программ трансграничного межрегионального сотрудничества. Например Богемия-Бавария-Австрия (туризм, экономика, культура, образование), Австрия-Чехия (энергетика-туризм), Австрия - Словения (водное хозяйство, туризм), Австрия - Венгрия (совместное управление национальным природным парком и сотрудничество земель Вена и Бургенланд с округами Дьёр-Шопрон), Албания-Болгария-Греция (сельское хозяйство, водные ресурсы) и т.д. В ряде случаев на базе первоначально простых форм связей здесь начинают в зародыше формироваться и потенциальные промагломерации.

3. Бассейн Балтики, где на рамочной основе сотрудничают около 70 партнеров, начиная от национальных и местных властей до общественных организаций, в основном в области транспорта, экологии, образования, энергетики и территориального планирования. Только по линии Комитета территориального развития Балтики здесь было разработано свыше 250 проектов сотрудничества - от распределения электроэнергии до культуры, примером которых может служить проект "Борнхольм - балтийские воеводства Польши - Балтия" (телекоммуникации, содействие МСБ, образование).

Сходные рамочные форматы сотрудничества выстраиваются в бассейнах Баренцева (СБЕР) и Черного морей (ЧЭС).

4. Однако наиболее динамично трансграничное межрегиональное сотрудничество развивается в Средиземноморье. Здесь действует международная программа "МЕДА", объединяющая кроме стран и регионов ЕС еще и 11 средиземноморских государств и имеющая целью подготовить к 2010 году создание здесь обширной зоны свободной торговли. Пока эта эвентуальная зона обрастает межнациональными институтами типа Статистического комитета ("Медстат"), Комиссии по использованию рыбных запасов, Совета федераций промышленников, Евросредиземноморского банковского форума и т.д. Разрабатывается и проект кольцевания энергосетей по обеим "губам" Средиземного моря на пространстве от Турции до Гибралтара.

Межрегиональное общение рождает и новые, собственные формы его юридического оформления. И если раньше здесь преобладали малообязательные декларации участников о намерениях, то ныне рождаются уже и межрегиональные договоры как самостоятельная, хотя еще неустоявшаяся и спорная сфера "европейского права".

По нормам ЕС, его страны-члены отвечают за международное поведение своих субнациональных властей, и потому заинтересованные регионы участвуют в таких договорах через правительства своих стран, но при фиксации в них своего статуса участников сотрудничества, сферы компетенции и интересов.

Взрывной рост межрегионального сотрудничества через внутренние и внешние границы ЕС не проходит мимо внимания руководства Евросоюза. Учитывая его важность для формирования "единого внутреннего рынка" и проведения внешнеэкономической политики ЕС за его пределами, к этой сфере были подключены структурные фонды Сообществ, тем более что многие приграничные регионы в силу указанных выше причин являются их бенефициарами.

Соответственно, в рамках ЕФРР в 1995-1999 годах на стимулирование трансграничного межрегионального сотрудничества было ассигновано 110 млн. экю внутри и 70 млн. экю вне ЕС и еще 90 млн. экю в рамках "Инновационных мер". Однако главную стимулирующую и организующую роль в этой области играют "Инициативные программы" Сообществ, а именно:

"Интеррег I" - поощрение межрегионального сотрудничества внутри ЕС. Конкретно из средств программы 46,5 млн. экю было выделено "Еврорегиону Сарлорлюкс", 12,8 млн. экю - многоцелевому проекту "Маас-Рейн", причем 28% ассигнованных средств здесь было предназначено на стимулирование экономических и технологических связей, 27 - на экологию, по 15 - на региональное планирование и соцкультбыт, 11% - на социальные нужды и т.д. Из этой же программы выделено 76 млн. экю (из общей стоимости проекта в 207 млн. экю) на кольцевание энергосетей Греции и Южной Италии через силовой кабель, проложенный под Адриатикой.

"Интеррег II" - поощрение межрегионального сотрудничества через границы ЕС, в том числе в формах территориального планирования развития, модернизации инфраструктуры и т.д. В частности, из этой программы было ассигновано 45 млн. экю на улучшение экологии Балтики и 500 млн. экю на подключение энергосетей периферийных стран ЕС к общеевропейским. Фондами программы "Интеррег II" пользуются Польша, Чехия, Марокко, Болгария, Швейцария, страны Балтии; открыты они и для сопредельных с ЕС регионов России.

ФАРЕ - программа технической помощи ЕС для стран Центральной и Восточной Европы и Балтии. Из нее частично финансировался албано-болгаро-греческий проект приграничного развития туризма, связи, энергетики, сельского хозяйства и управления водными ресурсами (416 млн. экю с участием субподрядчиков с Кипра, из Израиля и Египта), а также проект развития инфраструктуры, экологии и туризма между Саксонией и прилегающими регионами Польши и Чехии.

Трансъевропейская система коммуникаций (ГЕН) - многоцелевой проект коренного улучшения транспортно-энергетической инфраструктуры Европы (железные и шоссейные дороги, порты, аэропорты, смешанные перевозки, нефтегазопроводы, электросети и т.д.), 40% средств которого ассигнуются отдаленным регионам и регионам, где возникают транспортные "пробки". В своей транспортной составляющей ТЕН распадается на 14 приоритетных подпроектов, ряд которых выходит за территорию ЕС. ТЕН финансируется в основном странами - членами ЕС, причем бенефициарами являются регионы, через которые прокладываются данные коммуникации.

ТАСИС - программа технической помощи ЕС странам СНГ и Монголии. До 40% средств ТАСИС зарезервировано за Россией, на базе чего осуществляется около 20 проектов межрегионального сотрудничества с ЕС.

Следует особо отметить, что все указанные ассигнования (кроме финансирования ТЕН) предназначены не на инвестиции в экономику стран-бенефициаров, а на предпроектное финансирование (сбор информации, подготовка ТЭО, экспертиза проекта и т.п.), что особенно характерно для программ ФАРЕ и ТАСИС.

Распространенной практикой в последнее время стало создание для управления межрегиональным сотрудничеством специальных координационных органов из представителей заинтересованных местных администраций.

У регионов Европы начинают формироваться зачатки собственной экономической дипломатии. В свою очередь, в полной мере и на многосторонней базе такая дипломатия (в отношениях как со столицами, так и с Брюсселем) формируется в процессе коллективной защиты регионами Европы своих специфических интересов.

Регионы в системе европейской интеграции

Обзор этапов, условий и причин интеграции

В настоящее время в мире полным ходом идут интеграционные процессы, то есть процессы сращивания национальных экономических, социальных, правовых и институциональных систем, и количество экономических союзов и единых таможенных зон непрерывно растёт. Поэтому особенно важно знать, как подобные объединения влияют на экономику государств-членов объединения и на мировую экономику в целом, о трудностях на пути экономической интеграции и о путях их преодоления с учётом изучения мирового опыта. Необходимо изучить мировой опыт интеграционных процессов, предпосылки интеграции, внутреннюю логику, нормативно-правовую базу интегрирующихся стран, положительные и отрицательные моменты для конкретного государства, связанные с углублением интеграционных процессов. Всё это позволит избежать многих ошибок в будущем, и будет способствовать более уверенному продвижению по пути экономической интеграции «вглубь» и «вширь».

Реальное интегрирование возможно лишь при наличии трех основных объективных условий.

Во-первых, нужен достаточно высокий уровень развития промышленности, делающий национальные хозяйства взаимодополняющими, все более заинтересованными в сотрудничестве друг с другом. Интегрирование возможно и необходимо лишь между странами, имеющими развитую обрабатывающую промышленность, особенно её высокотехнологичные отрасли. Что же касается менее развитых стран, производящих и экспортирующих преимущественно базовые товары, то они выступают по отношению друг к другу не как взаимодополняющие, а как конкурирующие хозяйственные системы. Им почти нечего предложить друг другу: в сырье они почти не нуждаются из-за отсутствия собственной обрабатывающей промышленности, а немногие производимые ими готовые изделия по качеству значительно уступают тем, какие можно ввезти из развитых стран. К тому же из-за постоянных финансовых трудностей они ограничены в предоставлении друг другу как правительственных, так и коммерческих экспортных кредитов. Взаимная торговля между ними развита очень слабо: и как экспортеры, и как импортеры они гораздо сильнее привязаны к промышленно развитым странам, чем друг к другу.

Во-вторых, даже достаточно развитые в промышленном отношении страны способны к интегрированию друг с другом лишь при условии, что их экономика является не командно-распределительной и жестко централизованной, где действуют искусственные цены, плановые издержки производства и государственная монополия внешней торговли, а рыночной и децентрализованной, где главными действующими лицами являются не чиновники, а частные предприниматели.

В-третьих, интегрирование может стать устойчивым и необратимым процессом лишь при наличии в государствах- партнерах высокоразвитой и прочно укоренившейся политической демократии, способной учитывать и обеспечивать экономические, социальные и культурные интересы различных групп населения и гарантировать верховенство права над волей сильных мира сего. В противном случае и внутренняя ситуация, и внешняя политика остаются спонтанными, трудно предсказуемыми и не внушающими доверие со стороны других стран-партнеров. А в таких условиях невозможно ни открытие таможенных границ, ни формирование и проведение совместной экономической политики, ни создание наднациональных фондов для финансирования мероприятий такой политики.