Европейские регионы

и, наконец, Дания, Нидерланды и Швеция, где от 13% до 20% населения проживает в проблемных регионах.

Процент охвата населения отражает глубину региональных проблем в соответствующей стране в контексте ЕС в целом.

Таблица 2:

Охват населения районами, выбранными для оказания помощи

(в странах ЕС)

В отношении критериев выбора районов, которым будет оказывать поддержка, можно сказать следующее:

показатели, используемые в странах ЕС, можно разбить на шесть больших категорий: уровень безработицы, ВВП на душу населения, структура промышленности, перспективы экономического развития, демографические показатели и местоположение;

в таких странах, как Бельгия, Дания, Франция, Германия, Нидерланды и Соединенное Королевство существенное внимание при выборе регионов традиционно уделяется фактору безработицы;

в отличие от них, в менее развитых странах ЕС больший акцент делается на ВВП на душу населения (частично в силу того, что статистические показатели безработицы в этих странах могут оказаться недостаточно достоверными в связи с неполной занятостью и высоким уровнем миграции населения);

остальные критерии играют меньшую роль в системе определения регионов, хотя такие понятия как удаленность от рынков сбыта, состояние на рынке труда и климатические условия являются весьма существенными для скандинавских стран;

в большинстве случает страны неохотно разъясняют свою методологию выбора регионов; исключениями здесь являются Соединенное Королевство, Дания, Португалия и частично Германия, где существует явное давление, чтобы подход к решению этих проблем на федеральном уровне был как можно более открытым, иначе он не получит всеобщей поддержки;

почти во всех случаях, Европейская Комиссия (а именно, DGIV) играет очень важную роль в определении районов оказания помощи.

Региональная политика Европейского союза

Историю развития региональной политики Европейского Сообщества можно разделить на два периода.

Первый период с 1975 по 1988 гг., когда политика Сообщества базировалась на системе квот совместного финансирования региональной политики стран-членов. Несмотря на принятые обязательства проводить региональную политику, зафиксированные в Римском Договоре, первый специфический инструмент региональной политики - Европейский фонд регионального развития - был создан лишь в 1975 году после присоединения к Сообществу Соединенного Королевства и Дании.

До конца 80х годов ассигнования ЕС в области региональной политики использовались для финансирования мер и регионов, определяемых национальными правительствами. С ростом европейской интеграции - принятие Единого Европейского Закона и присоединение к Сообществу Испании и Португалии - возрастала потребность в более активных и скоординированных действиях, направленных на ликвидацию регионального неравенства. В связи с этим в 1988 году была проведена коренная реформа региональной политики Сообщества, что фактически явилось началом проведения самостоятельной и эффективной региональной политики на уровне ЕС.

Реформа предполагала полный пересмотр состава и способов применения “инструментов структурной политики” странами ЕС, направленных на региональное развитие, обеспечение занятости, обучение, а также на развитие сельскохозяйственных районов. Это также привело к существенному увеличению бюджетных ассигнований Структурного Фонда, которые возросли вдвое за период с 1987 по 1993 год. После подписания договора Maastricht Treaty, предшествовавшего образованию экономического союза и созданию единой денежной системы, в 1993 году был предпринят новый пересмотр региональной политики ЕС с целью ее приближения к потребностям двух скандинавских стран (Швеции и Финляндии), присоединившихся к ЕС, и обеспечения дополнительной поддержке рыболовству. Бюджетные ресурсы были снова увеличены. К концу 90х годов на долю “структурной” деятельности ЕС приходилось более 35% расходов - около 27,4 млрд. экю в 1999 году - по сравнению с 7 млрд. экю, или 19% бюджета, в 1987 году.

Цели и принципы региональной политики

Со времени подписания Римского Договора в 1957 году ЕС стремится сократить региональное неравенство. Эта цель, подтвержденная в Договоре об Образовании Европейского Союза, подписанном в Maastricht в 1991 году, заключается в уменьшении неравенства в уровнях развития наиболее развитых и наиболее отсталых регионов.

За прошедшие 25 лет целесообразность проводимой ЕС региональной политики неоднократно получала подтверждение: социальное равенство - неприемлемость большого разрыва с точки зрения уровня доходов и занятости; продуктивность - способность ЕС направлять помощь в наиболее слаборазвитые районы, привлекая таким образом ресурсы, которые ранее оставались неиспользованными; эффективность - роль ЕС в координировании политики, проводимой ЕС и странами-членами в интересах регионального развития; а также интересы европейской интеграции - предотвращение возможности того, что региональное или социальное неравенство поставит под угрозу дальнейшее развитие процессов интеграции в Европе. Начиная с середины 80х годов, этот акцент на интересах европейской интеграции в качестве обоснования проводимой политики стал особенно очевиден. В дополнение к более тесному политическому и экономическому союзу, “экономическая и социальная сплоченность” была провозглашена в качестве одной из задач, стоящих перед Сообществом. “Сплоченность” определялась как экономическое обеспечение достаточно высокого уровня доходов, конкурентоспособности и занятости, а также социальная солидарность, достигаемая путем уменьшения неравенства в плане обеспечения занятости, социальных возможностей и ликвидации нищеты (CEC 1996).

После реформы Структурных Фондов в 1988 году, их деятельность стала базироваться на нескольких ключевых принципах:

концентрация ресурсов в наиболее нуждающихся регионах и группах регионов - и особенно в регионах, относящихся к так называемой Цели 1 (структурно отсталые регионы). Сюда же входят и регионы, относящиеся к Цели 2 (приходящие в упадок промышленные регионы), Цели 5b (сельские районы) или Цели 6 (районы с низкой плотностью населения);

финансирование рассматривается скорее как долгосрочная программа, а не как одноразовый проект;

политика осуществляется путем установления отношений партнерства между Европейской Комиссией, национальным правительством и местными и региональными властями;

принцип дополнительности, когда финансирование на уровне ЕС дополняет, а не заменяет собой ресурсы, ассигнуемые на эти цели на национальном уровне; и

принцип субсидиарности, при котором управление ресурсами осуществляется на самом нижнем в зависимости от ситуации административном уровне - региональном, национальном или европейском.

Кроме того, существенное внимание уделяется контролю и оценке, что позволяет обеспечивать эффективное использование фондов.

Структура управления

Отражая принятый программный подход, политика Структурного Фонда выстраивается вокруг двухступенчатого или трехступенчатого процесса планирования (двухступенчатого - для Целей 2, 5b и 6, и, как правило, трехступенчатого - для более сложных планов Цели 1). Построенные на принципах партнерства и субсидиарности, планы регионального развития разрабатываются странами-членами обычно на региональном уровне с привлечением различных комбинаций партнеров (правительственные департаменты, местные власти, агентства по развитию, учебные институты, экологические организации и т.д.).

Планы для среднесрочных программ (1989-93 гг., 1994-99 гг., 2000-2006 гг.) согласовываются с Европейской Комиссией в целях разработки общей стратегии осуществления программы, установления приоритетов, мер оказания поддержки, финансовой помощи, оказываемой всеми партнерами, а также механизма осуществления. Обычно фонды используются для частичного финансирования проектов в различных сферах экономического развития: помощь бизнесу, экономическая и физическая инфраструктура, научные исследования, техническая модернизация, человеческие ресурсы, туризм, окружающая среда, возрождение городов. За первые два программных периода было осуществлено около 300 многолетних программ. Подсчитано, что по всем 15 странам ЕС около 30% ресурсов Структурных фондов израсходовано на развитие инфраструктуры (т.е. транспорт, связь, энергетику, водоснабжение и т.п.), 30% - на проведение политики в области занятости, образование, переквалификацию, и 40% - на инвестиции в производство, особенно в качестве поддержки малых и средних предприятий.

Политические инструменты

Основными механизмами Сообщества в области регионального развития являются четыре Структурных Фонда: Европейский фонд регионального развития (European Regional Development Fund - ERDF), Европейский социальный фонд (European Social Fund - ESF), Европейский фонд руководства и гарантий в области сельского хозяйства (European Agricultural Guigance and Guarantee Fund - EAGGF); Секция руководства и финансирования в рыболовной отрасли (Guidance Section and the Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG), каждый из которых решает специфические задачи и действует в своей отрасли экономики. Дополнительная помощь наиболее слаборазвитым странам оказывается через Интеграционный Фонд с целью содействия их усилиям, направленным на сближение экономических систем стран-членов и на создание единой денежной системы ЕС. Кроме того, в Сообществе действуют еще 13 менее масштабных инициатив (финансируемых за счет Структурных Фондов), направленных на решение проблем в конкретных районах или секторах экономики, которые, как считается, недостаточно охвачены прочими программами. Эти Инициативы, действующие в формате программ, получили следующие рабочие наименования:

1. "Интеррег" (Interreg). Содействие межрегиональному сотрудничеству, в том числе приграничных регионов ЕС с регионами третьих стран (включая пространственное межрегиональное планирование развития), в том числе в сфере энергетики, транспорта, водного хозяйства, охраны среды и развития прибрежных зон.

2. "Занятость" (Employment) с четырьмя подпрограммами: "Срочно" (Now), "Старт для молодых" (Youthstart), "Горизонт" (Horizon) и "Приобщение к труду" (Inclusion). Содействие производственному обучению и переквалификации женщин, молодежи, инвалидов и представителей маргинальных слоев населения в порядке их подготовки к выходу на рынок труда.

3. "Лидер II" (Leader II). Финансирование местных проектов развития в сельских районах, в том числе с упором на защиту среды обитания (сохранение культурного наследия, экосистем, утилизация мусора, экологический туризм, выращивание сельхозпродукции без применения химии и т.п.).

4. "Адаптация и Адаптация-бис" (Adapt and Adapt-bis). Содействие в приспособлении рабочей силы к изменяющимся условиям производства, в том числе через обучение, переквалификацию, консультирование, службы занятости и т.д.

5. "Малый и средний бизнес" (SMEs). Содействие созданию и повышению конкурентоспособности мелких и средних предприятий, в том числе на внешних рынках (укрепление технической базы, освоение современных навыков управления, подключение к системам оказания деловых услуг, содействие взаимным контактам и т.п.).

6. "Урбанизация" (Urban). Реконструкция кризисных районов в городах, в том числе через обустройство, озеленение, создание новых рабочих мест и нормальной социальной среды обитания (здравоохранение, безопасность и пр.).

7. "Конверсия" (Konver). Содействие в конверсии оборонных предприятий на мирные цели, особенно в регионах, где они являются профилирующими в экономике и социальной сфере.

8. "Регис II" (Regis II). Вовлечение в хозяйственную жизнь ЕС его отдаленных (заморских) регионов.

9. "Ресайдер II" (Resider II) - программа по выводу из структурного кризиса сталелитейной промышленности стран-членов, в том числе путем освоения новых технологий и изделий, перепрофилирования предприятий, диверсификации отраслевой структуры регионов и т.д.

10 - 11."Ретекс" (Retex) и "Решар II" (Reshar II) - то же для кризисных районов текстильной и угольной промышленности.

12."Мир" (Реасе) - особая программа содействия миру и примирению в Ольстере и в его отношениях с шестью приграничными графствами Ирландии.

13."Рыба" (Pesca). Модернизация рыбного хозяйства и содействие диверсификации экономики прибрежных рыболовецких районов ЕС.

Как уже отмечалось, Фонды обычно используются для частичного финансирования проектов по экономическому развитию диверсификации, созданию рабочих мест, инвестированию в промышленность, инфраструктуру, поддержке малых и средних предприятий, научным исследованиям и разработкам, туризму и обучению. Распределение расходов между этими сферами в рамках одной программы регионального развития зависит от характера социально-экономических проблем, стоящих перед соответствующим регионом, приоритетов в области экономического развития, определяемых правительством соответствующей страны, и влияния, оказываемого Европейской Комиссией. Выделение странам-членам средств из Структурных Фондов производится в соответствии с Целями, определенными Структурными Фондами. В Таблице 3 показано распределение средств между 15 странами ЕС на период 1994-99 гг.

Таблица 3: Распределение ресурсов Структурных

Фондов по Целям (1994-99 гг.) (1)

Примечания: (1) - в миллионах экю в ценах 1994 года.

(2) - Инициативы Сообщества, включая 200 млн. экю (в ценах 1995 г.), образовавшиеся в результате пересмотра финансовых прогнозов Совета и предназначенные для финансирования мирной инициативы, но не включая около 64 млн. экю, выделенные на сети.

Источник: Европейская Комиссия (1996 г.), Первый отчет по экономической и социальной интеграции, OOPEC, стр. 145.

Интеграционный Фонд был создан согласно договора Maastricht Treaty в качестве основного финансового инструмента для достижения целей, определенных в Договоре как экономическая и социальная интеграция в условиях движения по пути создания экономического и валютного союза. Средства Фонда могут выделяться странам ЕС со средним доходом на душу населения менее 90% от среднего значения по ЕС, в настоящее время это Ирландия, Португалия, Испания и Греция. Фонд оказывает финансовую поддержку проектам в двух определенных областях:

охрана окружающей среды - создание более благоприятных возможностей для указанных четырех стран соответствовать экологической политики ЕС; и

транспортная инфраструктура - считается жизненно важной для завершения создания трансъевропейских сетей и единого рынка.

Инициативы Сообщества представляют собой отдельные региональные программы, в финансировании которых принимают участие Структурные Фонды. На их долю приходится лишь небольшая доля (9%) бюджета Структурных Фондов. В отличие от региональных планов, разрабатываемых странами-членами ЕС, инициативы основываются на директивах Комиссии. Они предназначены для решения региональных проблем, которые не нашли должного отражения в основных программах регионального развития стран ЕС. Например, инициативы могут включать в себя меры, применяемые одновременно на территориях нескольких государств, они могут отвечать потребностям регионального развития, которые возникли в процессе осуществления программ и ранее не были предусмотрены. Они также позволяют проводить эксперименты по опробованию новых подходов. Возможно, наиболее важным, а также несколько противоречивым с точки зрения правительств некоторых стран-членов, является то, что они позволяют Комиссии расставлять акценты по собственному усмотрению. В настоящее время действуют 13 таких инициатив.

Пространственный аспект

Как уже ранее говорилось, основным принципом Структурных Фондов является принцип концентрации. В связи с этим их политика сосредоточена на решении ряда ключевых задач регионального, социального и отраслевого характера:

Цель 1 - структурная реорганизация и развитие слаборазвитых регионов;

Цель 2 - преобразование регионов, серьезно пострадавших от спада промышленного производства;

Цель 3 - борьба с длительной безработицей и помощь в трудоустройстве молодежи и лиц, потерявших работу;

Цель 4 - оказание помощи безработным рабочим в адаптации к новым условиям и новой системе промышленного производства путем их переобучения;

Цель 5а - ускорение структурных преобразований в сельском хозяйстве и рыбном промысле;

Цель 5b - содействие в развитии сельских районов; и

Цель 6 - содействие развитию регионов с чрезвычайно низкой плотностью населения.

Четыре из этих семи Целей (Цели 1, 2, 5b и 6) имеют определенные пространственные ограничения, в то время как для Целей 3, 4 и 5а не существует таких ярко выраженных пространственных ограничений. В Таблице 4 показано, какой процент населения стран-членов охвачен Целями, имеющими пространственный аспект.

Регионы, отнесенные к Цели 1, охватывают четверть населения ЕС (25,0%) и включают в себе полностью территории Греции, Ирландии и Португалии, а также большую часть Испании, большую территорию Италии и все земли восточной Германии. Кроме того, к Цели 1 отнесены части более богатых государств, а именно, Бельгии и Нидерландов. Основным критерием отнесения регионов к Цели 1 является тот факт, что ВВП по классификации NUTS II не превышает 75% от среднего по ЕС. Однако это требование применяется с большой долей гибкости, и существует несколько регионов, отнесенных к Цели 1, которые ему не удовлетворяют. В регионах, отнесенных к Цели 2, проживает около одной шестой населения стран ЕС (16,4%). Сюда частично входят территории всех стран ЕС, за исключением Греции, Ирландии и Португалии (которые целиком отнесены к Цели 1).

Определение регионов Цели 2 производится по классификации NUTS III, и критерий отнесения, прежде всего, связан с уровнем безработицы, явившейся результатом спада промышленного производства. Предложения по определению Цели 2 были направлены странами-членами на утверждение Комиссии.

Таблица 4: Доля населения, проживающего в регионах, отнесенных к Целям 1, 2, 5b и 6

(1994-1999 гг.) (в процентах от общей численности населения страны)

Источник: Европейская Комиссия (1996 г.), Первый отчет по экономической и социальной интеграции, OOPEC, стр. 151.

В регионах, отнесенных к Цели 5b проживает менее одной десятой населения ЕС (8,8%), и сюда также относятся участки территорий всех стран за исключением трех, полностью отнесенных к Цели 1. Основным критерием является низкий уровень социально-экономического развития, измеряемый долей ВВП на душу населения. Кроме того, при отнесении региона к этой группе учитываются следующие факторы: высокий процент населения, занятого в сельском хозяйстве; низкий уровень доходов в сельском хозяйстве; а также неблагоприятная демографическая ситуация. Как и в случае Цели 2, предполагаемый список регионов Цели 5b был передан странами на обсуждение в Комиссию.

И, наконец, Цель 6 относится только к Финляндии и Швеции и охватывает лишь 0,4% населения стран ЕС. Цель 6 были предусмотрена Договором о присоединении новых стран и касается регионов с плотностью населения менее 8 человек на квадратный километр. Список регионов был определен в протоколе к Договору.

Заключение

Несложно предугадать, что роль региональной составляющей в жизни национальных государств Европы и в Европейских сообществах будет и далее возрастать

У России с Европой существуют созвучные региональные проблемы. Разумеется, есть и отличия. Отечественный регионализм и сепаратизм пока еще замешаны в основном на этноисторических факторах. Не преодолена проблема "региональных суверенитетов". Отдельные регионы имеют различный политический статус и устройство, что усугубляется индивидуальными соглашениями с ними центра о распределении полномочий. Не проработан до степени практической применимости принцип субсидиарности, далеко не всегда местные власти оказываются демократичнее и "народнее" центральных. Большинство столичных политических партий не имеют региональных сетей. Наконец, солидарность российских регионов также не является пока всеобщей и организационно оформленной, хотя именно их лидеры формируют Совет Федерации. Все это придает российскому регионализму в целом более острые формы своего проявления, чем это отмечается у европейского.

Тем более значимой, при всех отмеченных различиях, для Российской Федерации может быть информация к размышлению о региональных процессах в Европе и в ЕС, которая вкратце видится в следующем:

1. Региональные проблемы проявляются и обостряются ныне в первую очередь там, где слаба или отсутствует государственная политика содействия региональному развитию. У России такой политики пока, к сожалению, нет, во всяком случае в сравнимом с Европой и ЕС. Не может служить ей адекватной заменой и наша национальная политика, которая акцентирует внимание скорее на прошлом, чем на настоящем, и скорее на специфическом, чем на общем, у этнических субъектов Федерации, а также оставляет в стороне неэтнические, административные регионы (области, края).

2. Именно при наличии такой продуманной региональной политики регионализм в Европе, за редкими исключениями экстремистского толка, не выступает как угроза территориальной целостности государств, отдельные регионы претендуют, как максимум, на свою автономию. Равным образом речь при этом не идет о восстановлении прежних феодальных доменов: децентрализация функций управления связывается, прежде всего, с развитием демократии на местах при приближении принимаемых управленческих решений к интересам граждан.

3. Неравномерность развития регионов не может быть преодолена одной лишь "свободной игрой рыночных сил"; результат такой игры оказывается чаще всего обратным. Поэтому на определенный исторический период преодоление отсталости требует целевого вмешательства и содействия государства через перераспределение части национальных ресурсов в пользу отставших территорий. Опыт Европы показывает, что делать это надежнее всего через перераспределение доходной базы, а также обусловленность трансфертов (субсидий) сопряженным местным финансированием при целевой адресовке содействия в целом.

4. Регионы Европы при всей своей специфике равны перед законом своих стран и действуют в едином правовом поле ЕС при минимуме исключений из этих правил, которые могут лишь противопоставлять их друг другу. Соответственно, более надежной базой региональной политики России может быть лишь единая для всех федеральная конституция, а не совокупность разнонаполненных двусторонних соглашений "регион - центр". Свою региональную составляющую пора вводить и в процессы хозяйственной реинтеграции СНГ. В частности, мощным ускорителем развития регионов здесь, по аналогии с Европой, может стать их трансграничное сотрудничество.

Очевидно, необходимо систематизированное ознакомление наших регионов и компетентных федеральных ведомств с опытом региональной политики Европы и ЕС, возможностями использования программ ЕС в этой области.

Практика взаимного сотрудничества выявит со временем и другие его полезные направления.

Размещено на Allbest.ru