Аргентина: соціальна політика в умовах переходу до ринкової моделі господарювання (90-і роки ХХ століття)

І.І. Лаврова

Аргентина: соціальна політика в умовах переходу до ринкової моделі господарювання (90-і роки ХХ століття)

У статті розглядається аргентинський варіант реалізації соціальної політики в умовах переходу країни від господарської моделі державного капіталізму до відкритої ринкової економіки. Простежується процес зміни стратегії соціальної політики: від універсального охоплення населення соціальними послугами до адресності соціальної допомоги, від переважно державного соціального забезпечення до зростання ваги приватного чинника, від централізованого управління соціальною сферою до децентралізації, посилення ролі місцевих органів влади. Показано позитивні і негативні наслідки змін у соціальній політиці Аргентини 1990-х рр. Зроблено висновок про нездатність соціальних реформ в цілому покращити рівень життя населення Аргентини, що обумовило відхід від принципів неолібералізму та посилення ролі держави у вирішенні завдань суспільно-економічного розвитку.

Дев'яності роки ХХ ст. мали важливе значення в історії Аргентини. Цей період відзначився спробою переходу країни від попередньої моделі розвитку, так званої імпортозамінної моделі індустріалізації, до нової парадигми - відкритої ринкової економіки. Втілення реформ на ідеях неоліберальної економічної думки супроводжувалося глибокими змінами ролі держави в економіці та управлінні, структурною перебудовою господарства країни, вплинувши на розвиток її соціальної сфери.

Економічні трансформації часто супроводжуються соціальними зрушеннями, особливо коли йдеться про впровадження ринкової системи господарювання, орієнтованої на посилення факторів індивідуалізму, приватної ініціативи, свободи вибору. Такі умови значно сприяють особистісній реалізації найбільш мобільних, старанних, наполегливих і освічених категорій населення. З іншого боку, на узбіччі соціального життя часто опиняються неконкурентоспроможні групи населення, які не змогли пристосуватися до ринкових вимог розвитку. У разі помітного збільшення кількості громадян, які втратили попередній соціально-економічний статус і виявилися нездатними надалі забезпечувати гідний рівень добробуту для себе і своїх сімей, відбувається зростання незадоволеності, конфліктності, соціальної напруженості. Накопичення негативної соціальної енергії може призводити до виникнення деструктивних елементів у соціальному розвитку, генерації соціальних катаклізмів, формування руйнівних потенцій, що не стикується з кінцевою метою впроваджуваних економічних перетворень - досягнення соціально-економічної стабільності і прогресу.

У цьому зв'язку набуває значущості соціальна політика, завданням якої саме і є подолання соціальних розбіжностей, розв'язання соціальних суперечностей перехідного періоду, і, в такий спосіб, сприяння соціальній інтеграції. Реалізація ефективної соціальної політики через комплекс зважених і цілеспрямованих заходів здатна нейтралізувати можливий негативний вплив ринку на сферу суспільного розвитку, пом'якшити соціальні негаразди і сприяти висхідній соціальній мобільності населення.

Комплекс фінансово-економічних реформ, впроваджуваних в Аргентині у 1990-і рр., супроводжувався глибокою перебудовою соціально-економічних відносин, зрушеннями у соціально-класовій структурі, зміною усталених суспільних цінностей. В умовах переходу від одержавленої до ліберальної економіки змінилася й соціальна політика держави: її роль, функції та пріоритети.

Досвід проведення соціальних реформ в Аргентині видається цікавим і повчальним для України на сучасному етапі, коли відбувається процес становлення і розвитку ринкових інститутів. Схожість соціальних проблем, які виникали на шляху переходу до ринкової системи господарювання в обох країнах - зростання безробіття, посилення соціального розшарування і дезінтеграції, збільшення кількості бідного населення - обумовлює науковий інтерес до вивчення комплексу заходів соціальної політики в Аргентині, спрямованих на розв'язання цих питань, здійснення оцінки їх ефективності та врахування позитивного (чи негативного) іноземного досвіду.

Проблема, що досліджується, не належить до ґрунтовно вивчених у вітчизняній історіографії, що пояснюється відносно невеликою часовою відстанню з періоду проведення реформ, а також другорядністю соціальної політики в урядових планах перебудови аргентинської держави та економіки у 1990-і рр. Тематика досліджень українських вчених концентрувалася, головним чином, на двох основних процесах, які стояли на порядку денному внутрішньої і зовнішньої політики Аргентини 1990-х рр., - проведення неоліберальних економічних реформ та участь в інтеграційних процесах з країнами латиноамериканського регіону. Суспільні ж питання висвітлювалися в контексті з'ясування наслідків цих процесів. Так, вивчаючи етапи економічного реформування в Аргентині, українські дослідники В.Кириченко, В.Матвієнко, М.Рой, Р.Рукомеда, О.Сєвєкіна [1] побіжно торкаються й питань суспільного розвитку, наголошуючи на тяжких соціальних наслідках перетворень.

Останнім часом спостерігається виникнення наукового інтересу російських учених до вивчення тенденцій розвитку соціальної сфери в Латинській Америці (у тому числі в Аргентині), що пояснюється зберіганням у країнах регіону гострих соціальних проблем, не вирішених (а то й посилених) під час реформ. До напрямів соціальної політики, які певною мірою висвітлювалися в російській латиноамериканістиці, належать політика держави у сфері соціально-трудових відносин, у галузі освіти, сімейна політика, пенсійні реформи, боротьба з бідністю, підтримка дрібного та середнього підприємництва [2]. Ці дослідження є важливими для розуміння загальних рис соціального розвитку та соціальної політики у латиноамериканському регіоні в цілому, однак вони не віддзеркалюють специфіки цих процесів в Аргентині 1990-х рр.

Більш вагомий внесок у дослідження проблеми зроблено іншими зарубіжними дослідниками, особливо авторами, які залучені до наукової співпраці з міжнародними організаціями - Економічною комісією ООН для Латинської Америки і карибських країн (ЕКЛАК), Міжнародною організацією праці (МОП). У їх працях досліджуються як загальні зміни стратегії і практики соціальної політики в Аргентині (Ф.Репетто, Г.В.Алонсо), так і окремі її складові: політика у сфері соціально-трудових відносин (О.Алтимір, Л.Беккарія), врегулювання проблеми бідності (П.Винокур, Л.Хальперін), реформи системи соціального захисту (Ф.М.Бертранов, А.Сохо), галузі освіти (С.Монтойя) [3]. Разом з тим, досі відсутні ґрунтовні комплексні дослідження, які висвітлювали б увесь комплекс заходів і напрямів соціальної політики в Аргентині у контексті зміни її економічної моделі.

У даній статті поставлено мету з'ясувати ступінь відповідності змісту соціальної політики в Аргентині 1990-х рр. актуальним завданням суспільного розвитку країни в умовах реформування її соціально-економічної моделі. У руслі досягнення поставленої мети розв'язуються такі завдання: окреслення нових орієнтирів соціальної політики на тлі формування ринкових відносин; розкриття змісту і результативності її заходів, реалізованих у сфері соціально-трудових відносин, соціального захисту населення, у галузі освіти; узагальнення результатів соціальної політики. Методологічною основою роботи є історико-системний підхід, згідно з яким соціальна політика розглядається як система взаємопов'язаних і взаємообумовлених компонентів (напрямів, принципів, заходів) у конкретно-історичних умовах (у даному випадку - в умовах втілення неоліберальних реформ в Аргентині).

Джерельну основу роботи склали нормативно-правові документи, прийняті в Аргентині у 1990-і рр., матеріали статистики, а також аналітико-статистичні огляди ЕКЛАК [4].

Специфіка економічних перетворень

8 липня 1989 р. президентську посаду в Аргентині обійняв представник Хустісіалістської (пероністської) партії, колишній губернатор маленької провінції Ла-Рьоха К.С.Менем, з часом президенства якого - 1989-1999 рр. (у 1995 р. був переобраний на другий термін) - і пов'язані перетворення, які ставили за мету становлення відкритої ринкової економіки. Реформи були відповіддю на кризове соціально-економічне становище, в якому країна, як і більшість держав латиноамериканського регіону, опинилася протягом „втраченого десятиліття” 1980-х. Стратегія реформ полягала у денаціоналізації та приватизації підприємств державного сектора, фінансовій стабілізації, лібералізації зовнішньоекономічної діяльності, кардинальному зменшенні організаційної державної структури, децентралізації функцій держави та перенесенні їх на місцеві (провінційні та муніципальні) рівні.

Початкові результати реформування економіки були вражаючими: Аргентині вдалося позбавитися гіперінфляції, стабілізувати фінансову систему, зміцнити національну грошову одиницю - песо. Протягом перших років реформ було суттєво знижено (або взагалі скасовано) більшість митних тарифів і обмежень, що сприяло лібералізації зовнішньої торгівлі. У ході масштабної та швидкої за темпами приватизації до приватних власників перейшло 90% державних підприємств, що створило умови для підвищення їх рентабельності. Економіка Аргентини стала більш „відкритою”. Продовжувалася структурна перебудова, спрямована на підвищення економічної ефективності виробництва.

Під час реформ макроекономічні показники в Аргентині різко покращилися. Впродовж 1991-1997 рр. ВВП щорічно зростав у середньому на 5,5%, промислове виробництво - на 4,9% [5]. Темпи інфляції за цей самий період знизилися з 2314% до 0,5% на рік [6]. В умовах динамічного розвитку економіки країни зріс інтерес до неї іноземних вкладників капіталу, збільшився обсяг зовнішніх інвестицій. У 1990 р. було поновлено виплату відсотків з зовнішньої заборгованості, які не сплачувалися з 1988 р. У світі заговорили про „аргентинське економічне диво”.

Однак вже на тлі економічних успіхів першої п'ятирічки реформ в Аргентині окреслилося коло проблем фінансово-економічного характеру: зростання зовнішнього боргу, хронічний дефіцит бюджету, накопичення короткострокових „гарячих” іноземних капіталів, які обумовили залежність розвитку економіки країни від коливань зовнішньої кон'юнктури.

Уперше вразливість аргентинської економіки проявилася у 1995 р., коли під впливом мексиканської економічної кризи через так званий „ефект текіли” у країні розпочався новий фінансово-економічний спад. Високий зовнішній борг, залежність від іноземного капіталу та слабкість фінансової системи обумовили падіння темпів виробництва в Аргентині, скорочення банківських депозитів у 1995 р. Однак урядові країни вдалося врегулювати фінансові негаразди і створити умови для поновлення економічного зростання.

Стрімке відновлення економічної динаміки протягом 1996-1997 рр. знов змінилося падінням темпів розвитку з 1998 р., яке пов'язувалося із впливом азіатської 1997 р., російської 1998 р. та бразильської 1999 р. міжнародних фінансових криз. Уповільнилися темпи зростання ВВП у країні, знизилася конкурентоспроможність аргентинських товарів на зовнішньому ринку, загострилося питання обслуговування зовнішнього боргу, який у 1999 р. майже вдвічі перевищив рівень 1989 р. (63,6 млрд доларів), досягши 122,5 млрд. доларів [7]. Економічний спад кінця 1990-х рр. поступово переріс у нову фінансово-економічну, соціально-політичну та боргову кризу 2001-2002 рр., яка супроводжувалася проголошенням дефолту по зовнішніх боргах країни. Тож кінцевий результат спроб країни перейти до ринкових умов господарювання виявився негативним. Політика сучасного президента Аргентини Н.Кіршнера відрізняється від неоліберальної парадигми: вона зорієнтована на відновлення потужних механізмів державного регулювання економічною і соціальною сферами, у тому числі посилення прямої участі держави в економічній діяльності.

Загострення соціальних проблем

Якщо в економічній сфері під час неоліберальних реформ принаймні періодично відбувалося піднесення, то у соціальній сфері спостерігалися переважно негативні процеси. Під час реформування економіки виникли й загострилися соціальні проблеми: зросло безробіття, бідність та злиденність, погіршився розподіл доходів.

Зростання безробіття зумовлювалося невідповідністю співвідношення попиту і пропозиції на аргентинському ринку праці. Збільшення пропозиції праці пояснювалося демографічними процесами - зростанням загальної кількості населення країни (від 32,6 до 37 мільйонів осіб протягом 1991-2000 рр.) та, щонайголовніше, динамікою приросту економічно активного населення (ЕАН). Середній щорічний приріст ЕАН у 1991-1998 рр. складав 2,5% порівняно з 1,8% у 1980-1990 рр. [8], що пов'язувалося, головним чином, з активізацією трудової діяльності жінок і молоді.

Однак на ринку праці Аргентини спостерігалося обмеження попиту на трудові ресурси, що пояснювалося цілим рядом обставин. По-перше, функціонування відкритої ринкової економіки супроводжувалося масовим банкрутством національних (насамперед дрібних та середніх) підприємств, які не витримали конкуренції в умовах лібералізації торговельної діяльності та зменшення державної підтримки. По-друге, у ході денаціоналізації та приватизації державного сектора відбувалися масові звільнення персоналу держпідприємств з метою надання їм більшої привабливості для приватних покупців. По-третє, під час раціоналізації виробництва на тлі втілення непрацеємних технологій як на приватних, так і на державних підприємствах відбувалося звільнення „зайвої” робочої сили.

В умовах послаблення попиту на робочу силу на формальному ринку праці у 1990-і рр. компенсаційну роль міг відігравати неформальний сектор, який традиційно виконував функцію „притулку” для тих, хто не знаходив роботи в офіційній економіці. Проте протягом певного часу спостерігалося поступове зменшення його розміру: за 1991-1997 рр. кількість неформальних працівників в Аргентині скоротилася з 49,1% до 46,1% зайнятого населення країни [9].

Досить повільне зростання попиту на працю на офіційному ринку праці, який виявився неспроможним поглинати збільшені обсяги трудових ресурсів, а також слабка компенсаційна дія неофіційного сектора обумовили підвищення рівня безробіття. За даними Національного інституту статистики і перепису Аргентини, протягом 1990-2000 рр. рівень відкритого безробіття в країні зріс від 8,6% до 15,4%, сягнувши у кризовому 1995 р. найвищого на той момент показника в її історії - 18,4% ЕАН [10].

Зростання безробіття стало важливим фактором погіршення інших соціальних показників - помітного збільшення частки населення за межею бідності та злиденності. Якщо у 1994 р. бідним вважалося 19% населення країни, то у кризовому 1995 р. - 24,8%, а наприкінці 1990-х рр. - вже 27%. Кількість злиденного населення за цей період зросла від 3,5% до 6,3% [11].

У ході ринкових реформ значно погіршився розподіл доходів. За оцінками ЕКЛАК, з 1990 до 1997 рр. коефіцієнт Джині (класичний показник різниці в доходах) в Аргентині зріс від 0,423 до 0,439 [12]. Поглиблення диференціації доходів обумовлювалося нерівномірністю їх зростання серед різних верств населення, а також поширенням безробіття. Так, протягом 1990-1996 рр. щорічне зростання доходів 20% найбагатших осіб в Аргентині становило 6,4%, тоді як темпи зростання доходів 40% найбіднішого населення - лише 3,5% [13].

Під впливом цих процесів сталися помітні зміни у соціально-класовій структурі населення, які характеризувалися двома головними явищами - розшаруванням середнього класу - основи соціальної структури Аргентини та збільшенням частки нижчих верств населення за рахунок приєднання до структурно бідних кіл так званих „нових бідних” (колишніх представників середнього класу, які не змогли пристосуватися до нових ринкових реалій і виявили спадну соціальну мобільність). На загальне погіршення умов життя населення Аргентини відреагувало як пасивними (прискоренням еміграції до зарубіжних країн), так і активними (зростанням злочинності, масовими страйками) формами протесту. Тож загальний результат неоліберальних реформ у соціальній сфері виявився негативним.

Зміна стратегії соціальної політики

За часів імпортозамінної індустріалізації в Аргентині, як і в більшості країн Заходу, сформувалася система соціального забезпечення, яка відповідала концепції „держави загального добробуту”. Вона характеризувалася суцільним охопленням соціальним забезпеченям усіх громадян та ґрунтувалася на принципах соціальної справедливості. Відповідальність за соціальну політику традиційно лягала на державу, яка займалася питаннями проектування, фінансування, реалізації соціальної політики та нагляду за її здійсненням. Відповідно до аргентинської моделі держави добробуту, соціальні права реалізовувалися через стабільні трудові договори, які створювали підвалини повної зайнятості, а держава забезпечувала розподіл, стабільність доходів та високий рівень споживання.

Перехід до політики, яка спиралася на принципи відкритої ринкової економіки та скасовувалаа попередні механізми державного регулювання, суттєво вплинув на формування нової парадигми соціальної політики. Її змістом стали децентралізація, приватизація, адресність, розвиток систем моніторингу та оцінки соціальних програм. Поширилася кількість суб'єктів соціальної політики: підвищилася участь приватного сектора, місцевих органів влади, громадських організацій та міжнародних фінансових органів, насамперед Світового банку та Міжамериканського банку розвитку (МАБР).

Соціально-трудова сфера

У 1990-і рр. аргентинський уряд здійснив спробу реформування відносин на ринку праці. Цей напрямок реформ обумовлювався необхідністю пристосувати соціально-трудові відносини до вимог динамічної ринкової економіки, яка впроваджувалася в Аргентині. Першим кроком у цьому напрямку став перегляд і внесення змін до норм трудового законодавства. Головним аргументом його лібералізації виступала думка, що існуючі жорсткі правові норми про захист зайнятості (щодо процедури найму та звільнення, завчасного повідомлення працівника про звільнення, розмірів вихідної допомоги, обмежених можливостей укладання тимчасових трудових договорів), які сприяли підтримці високого рівня зайнятості та широких трудових гарантій працівників у період імпортозамінної моделі індустріалізації, стали нефункціональними в умовах лібералізації економіки та гальмували вільний розвиток ринку праці. Структурна перебудова аргентинської економіки у 1990-і рр. вносила власні імперативи до умов функціонування ринку праці: вимагала гнучкості соціально-трудових відносин та мобільності трудових ресурсів.

У 1991 р. було ухвалено закон про зайнятість, згідно з яким значно поширювалися можливості використання тимчасових трудових договорів. Згідно з попередніми нормами, можливості укладання трудових контрактів на визначений час обмежувалися лише тими окремими випадками, коли підприємству була потрібна короткочасна (у тому числі сезонна) праця, або вони обумовлювалися специфікою діяльності певного підприємства. Законом 1991 р. надавалися можливості укладання нових типів тимчасових трудових договорів (так званих „засобів стимулювання зайнятості”) у наступних випадках:

ѕ засіб сприяння зайнятості” - для забезпечення робочими місцями безробітних, які були зареєстровані в мережі служб зайнятості, а також працівників, яких було звільнено з підприємств державного сектора під час його раціоналізації;

ѕ „нова діяльність” - для працедавців, які засновували нове підприємство або нову лінію виробництва у вже діючій установі;

ѕ „трудова практика” - для найму на роботу молоді віком до 24 років, яка мала попередню професійну підготовку;

ѕ „робота-навчання” - для надання роботи молоді віком до 24 років, яка не мала ні професійної освіти, ані попереднього трудового досвіду [14].

Нові умови передбачали значне зниження вартості робочої сили, оскільки сума вихідної допомоги після закінчення терміну дії таких трудових договорів, а також відрахування працедавців до системи соціального захисту за працівників, які працювали за такими контрактами, зменшувалися наполовину або взагалі скасовувалися. В такий спосіб (шляхом зменшення трудової вартості) уряд намагався заохотити підприємців до створення ними нових робочих місць, отже, до підтримки зайнятості населення.

Проте вказані заходи, спрямовані на підтримку зайнятості, не досягли своєї мети. Хоча мобільність ринку праці дійсно підвищилася, однак за допомогою „засобів стимулювання зайнятості” було створено незначну кількість нових робочих місць. Насправді працедавці часто вдавалися до заміни персоналу трудових колективів. До того ж введення цих контрактів негативно вплинуло на рівень соціальної захищеності трудящих, оскільки збільшилася кількість формальних працівників, не охоплених системами соціального страхування, отже, не захищених на випадок соціально-трудових ризиків. За підрахунками ЕКЛАК, в Аргентині кількість найманих працівників без страхових внесків протягом 1990-1997 рр. збільшилася від 29,9% до 37,3% найманої робочої сили [15].

Законом про зайнятість також утворювалася система страхування на випадок безробіття, яка охоплювала категорії працівників, яких було звільнено без поважної причини із зареєстрованої роботи та котрі здійснювали попередні внески до системи соціального страхування [16]. Тривалість надання допомоги з безробіття звільненому працівникові не перевищувала одного року, а загальна сума субсидії коливалася від 120 до 400 аргентинських песо (з 1994 р. - від 200 до 300 песо). Однак той факт, що адресатами субсидій визначалися виключно наймані працівники формального сектора, обумовив обмеженість кількості бенефіціаріїв допомоги з безробіття - у 1997 р. її отримували лише 6% аргентинських безробітних [17]. Тож в умовах, коли половина трудоактивного населення країни була неформальними працівниками або безробітними, запропонована схема страхування на випадок безробіття ефективної компенсаційної ролі не відігравала.

З метою підвищення конкурентоспроможності аргентинських підприємців шляхом скорочення їх витрат на працю протягом 1994-1996 рр. було зменшено соціальні податки усіх працедавців країни, у тому числі тих, які використовували робочу силу за типовими, або безстроковими, трудовими договорами. Залежно від місця розташування підприємства, пропорції скорочення внесків до системи соціального захисту коливалися від 30% до 80%. Важливі зміни відбулися у регулюванні системи звільнень та отримання вихідної допомоги. Так, у 1995 р. було скасовано повідомлення про звільнення та збільшено від трьох до шести місяців випробувальний термін, протягом якого працівник не мав права на отримання вихідної допомоги [18]. Зняття попередніх обмежень у процедурі звільнень створювало сприятливі для працедавців умови на шляху найму робочої сили та зменшення їх витрат на працю, однак обмежувало колишні трудові права трудящих.

Зазнало змін законодавство з нещасних випадків на виробництві та трудових хвороб. Так, у 1992 р. зменшалася максимальна компенсація, що сплачувалася на випадок смерті робітника, та обмежувалися можливості працівників подання індивідуальних позовів на працедавців на випадок нещастя або трудової хвороби. Крім того, скорочувався перелік трудових, або професійних, захворювань. У 1995 р. було модифіковано норми трудового законодавства про організацію процесу праці: дозволялося введення на підприємствах гнучких графіків праці, що надавало працедавцям більше повноважень для вирішення питань з кращого використання робочого часу та робочої сили [19].

Усі вищезазначені зміни у нормах трудового законодавства мали сприяти збільшенню гнучкості соціально-трудових відносин, уможливлювати зменшення вартості робочої сили, допомагати підвищенню мобільності трудових ресурсів, що відповідало загальним процесам лібералізації економіки. Однак запровадження нових норм лише погіршило ситуацію на ринку праці: зменшилася традиційна зайнятість на повний робочий день за стабільними безстроковими трудовими договорами. Наприкінці 1990-х рр. постійними зареєстрованими найманими працівниками з соціальним забезпеченням вважалося лише близько 30% працюючого населення країни. Новою реальністю ринку праці стало поширення тимчасових трудових контактів без соціального страхування, збільшення робочого дня, високі оцінки безробіття та неповної зайнятості. Більше 90% нових робочих місць, які були створені у 1991-1997 рр., належали до неповної зайнятості [20]. Таким чином, результатом лібералізації соціально-трудового законодавства стало погіршення якості зайнятості та рівня соціально-трудової захищеності працівників.

Соціальні програми в сфері зайнятості

Швидке зростання безробіття змусило уряд країни спрямувати політичну волю на врегулювання проблем зайнятості та безробіття. Згідно з заявою міністра економіки країни Д.Кавальо, план економічного розвитку Аргентини на 1995-1999 рр. одним з пріоритетних напрямків діяльності аргентинського уряду визначав створення нових робочих місць.

З середини 1990-х рр. стали розроблятися і впроваджуватися конкретні соціальні програми, спрямовані на сприяння зайнятості і зменшення безробіття. Обґрунтування необхідності втілення таких програм було зроблено ще у Законі про зайнятість 1991 р., який закріплював за Міністерством праці і соціального захисту Аргентини обов'язок проектування програм, призначених на підтримку зайнятості громадян, які зазнавали значних труднощів у працевлаштуванні. До таких категорій населення, відповідно до закону, належали: молодь віком 14-24 роки, особи, які більше 8 місяців не могли влаштуватися на роботу, працівники із застарілими кваліфікаціями, особи, старші за 50 років, аборигени, особи, що звільнилися від наркозалежності, ветерани та каліки. В межах політики сприяння зайнятості також передбачалося формування програм підтримки діяльності дрібних фірм та мікропідприємств як осередків створення нових робочих місць [21].

З метою допомоги у працевлаштуванні безробітної аргентинської молоді, протягом 1994-1997 рр. за фінансовою підтримкою МАБР в країні було втілено Проект Молоді (Proyecto Joven). Реалізація проекту мала подвійну мету: по-перше, шляхом професійно-трудової підготовки збільшувати пропозицію кваліфікованих трудових ресурсів для тих сфер економіки, де існував на них попит; по-друге, підвищувати можливості соціально-трудової інтеграції молодих осіб, які походили з бідних сімей, були безробітними, мали низький рівень освіти та недостатній трудовий досвід. Трудова підготовка молоді відбувалася на безоплатній основі, мала інтенсивний, практичний і короткочасний характер, орієнтувалася на вимоги попиту на ринку праці. Однак під час оцінки проекту було виявлено ряд недоліків в його управлінні й організації. Так, через брак інформації про характеристики ринку праці, особливо на провінційному рівні, відбувалася підготовка до робіт, на які не існував попит, або підготовка була низької якості. До того ж зазначена програма виявила недостатність професійної компетенції викладачів у закладах підготовки та на підприємствах, де проходила трудова практика, а також відсутність координації між цими закладами і підприємствами [22]. Отже, мета проекту, яка полягала у професійній підготовці молоді до конкретних вимог ринку праці, не завжди досягалася, що пояснюється передусім технічною недосконалістю організації проекту.

У межах політики сприяння зайнятості Міністерством праці та соціального захисту Аргентини було послідовно розроблено і впроваджено соціальні програми зайнятості для дорослого населення: програми „Працювати” - “Trabajar” (1996 р.), “Trabajar ІІ” (1997-1998 рр.) та “Trabajar ІІІ” (1998-1999 рр.). Вони мали у покращити можливості працевлаштування населення шляхом професійної підготовки працівників та утворення тимчасових робочих місць для безробітних. Адресатами програм визначалися найбільш уразливі категорії дорослого населення: безробітні, які не отримували допомоги з безробіття (головним чином, через попередню неформальну зайнятість) та не брали участі в інших програмах зайнятості від Міністерства праці і соціального захисту. Характерною рисою цих програм було їх співфінансування за рахунок коштів національного бюджету, кредитів Світового банку та МАБР. Програми передбачали допомогу у працевлаштуванні незайнятих низькокваліфікованих працівників шляхом надання їм тимчасової роботи у сфері санітарної, житлової та газової мережі, електрифікації, упорядкування інфраструктури (ремонту доріг, міських вулиць, системи зрошення). Оплата праці робітників була невеликою: 100-200 песо на місяць, однак і це дозволяло поліпшити матеріальний стан їх сімей.

У 2000 р. в Аргентині була запроваджена „Програма трудової екстреності” (Programa de Emergencia Laboral). Як і попередні програми, вона була зорієнтована на надання тимчасової роботи безробітним шляхом організації для них громадських робіт тривалістю від 3 до 6 місяців. Фінансова допомога її учасникам становила 160 песо на місяць [23].

Вказані програми зайнятості, здійснені у другій половині 1990-х рр., були відповіддю національного уряду Аргентини суворим соціальним наслідкам економічного спаду 1995 і 1998 рр. Програми були орієнтовані на набільш уразливі групи безробітних, які не отримували допомоги з безробіття та мали низьку кваліфікацію. Чітке визначення їх адресатів і дотримання їх критеріїв поклало початок впровадженню принципу адресності соціальних програм, чого майже не існувало в Аргентині до середини 1990-х рр., оскільки попередня стратегія соціальної політики була зорієнтована на універсальне охоплення населення соціальними послугами. Попри окремі недоліки, соціальні програми зайнятості сприяли пом'якшенню проблеми безробіття, рівень якого у період з 1995 р. до 2000 р. знизився на 3%.

Важливим компонентом державної політики сприяння зайнятості стала підтримка дрібних та середніх підприємств, які в Аргентині історично відігравали важливу роль як у розвитку сфер виробництва та послуг, так і в утворенні нових робочих місць. За даними російських дослідників, 900 тисяч дрібних та середніх підприємств країни у 1990-і рр. надавали роботу 2,5 млн працівників і виробляли 41% ВВП [24]. Однак в умовах лібералізації та відкриття торговельно-економічної сфери значна їх кількість збанкрутувала, не витримавши конкуренції з великими підприємствами та іноземними фірмами. Враховуючи значущість цих підприємств як важливих осередків зайнятості населення, а також їхні труднощі у перехідний період, аргентинський уряд розпочав політику підтримки діяльності дрібного та середнього бізнесу. Так, було зроблено важливі кроки для утворення інститутів підтримки дрібного і середнього підприємництва - законодавчих актів, урядових і громадських організацій. Важливу роль у підтримці дрібного бізнесу стали відігравати місцеві - провінційні та муніципальні - органи влади, серед них особливу активність виявили уряди провінцій Буенос-Айрес, Чубут, Сан-Луіс і Ла-Пампа.

Пенсійна реформа

Важливою складовою економічної і соціальної політики в Аргентині 1990-х рр. стала реформа системи соціального захисту населення: пенсійного і медичного страхування та системи соціальної допомоги. Пенсійна реформа була зумовлена низкою демографічних (старіння населення), соціально-трудових (високий рівень безробіття та неформальної зайнятості) та фінансових (низький рівень бюджетних надходжень) обставин. Її проведення відбувалося у руслі загальних економічних перетворень на засадах децентралізації, денаціоналізації та приватизації підприємств і послуг.

Реформа системи пенсійного забезпечення Аргентини була ухвалена у жовтні 1993 р. та почала впроваджуватися з липня 1994 р. Утворювалася так звана Інтеґрована система пенсій (ІСП), яка складалася з двох рівнів: державного розподільчого режиму на принципах солідарності та режиму капіталізації, який фінансувався через механізм індивідуальної капіталізації внесків [25]. Режим розподілу керувався державою, режим капіталізації - спеціально утворюваними численними приватними підприємствами - адміністраціями пенсійних фондів (АПФ). Принциповою зміною в системі пенсійного забезпечення було введення до попередньої солідарної державної схеми пенсійного забезпечення приватного компонента, що надало реформам структурного характеру.

Усі вкладники отримали право вільного вибору між старою державною системою та численними приватними пенсійними фондами. Протягом певного періоду кожен громадянин мав визначити власну долю - або залишитися в режимі розподілу, або перейти до режиму капіталізації. Можливість зворотного переходу обмежувалася терміном у два роки. Ті, хто переходив у систему капіталізації, крім того, мали обрати одну з численних приватних АПФ, у межах якої вони відкривали особисті накопичувальні рахунки.

З метою пом'якшення несприятливого співвідношення працюючого населення і пенсіонерів законом збільшувався вік виходу на пенсію для чоловіків від 60 до 65 років, для жінок - від 55 до 60 років. Крім того, новою умовою одержання пенсійної ренти в межах державної системи зазначалося обов'язкове внесення страхових внесків до пенсійного фонду терміном не менше 30 років трудового життя [26]. Ця вимога в майбутньому сприяла скороченню кількості отримувачів пенсій, оскільки в ситуації високого безробіття та неформальності, що характеризували ринок праці країни, значна кількість працівників не змогла її виконати.

Отже, реформа пенсійного забезпечення, що була впроваджена в Аргентині у 1990-і рр., мала структурний характер, оскільки було здійснено перехід від державної розподільчої системи до змішаної, в якій надавалася перевага приватному компоненту на основі індивідуальних накопичувальних рахунків. Невдовзі більшість аргентинських громадян стали користуватися послугами накопичувальної схеми пенсійного страхування. Так, у 1999 р. лише 25% членів ІСП залишилися в старій, державній системі пенсійного забезпечення, а 75% перейшли до приватної системи [27].

Однак, попри кардинальну перебудову всієї системи, вирішити нагальні соціальні та фінансові проблеми не вдалося. Головним нерозв'язаним питанням досі залишається низький рівень охоплення страхуванням населення як активного, так і пасивного трудового віку. Всупереч очікуванням, під час реформи ще більше звузилося коло охоплених системою пенсійного забезпечення. Так, протягом 1994-1999 рр. загальна кількість вкладників пенсійної системи скоротилася від 56,3% до 48,2% зайнятого населення, або від 49,7% до 41,7% ЕАН, що пояснюється, в першу чергу, погіршенням показників ринку праці: одночасним зростанням безробіття та погіршенням умов зайнятості (зростанням кількості найманих робітників, які не сплачували пенсійні внески). Водночас щороку зменшувалася частка літнього населення, яке мало право на пенсію: за 1994-1999 рр. кількість отримувачів пенсій скоротилася з 76,7% до 71,8% населення пенсійного віку [28].

Таким чином, протягом перших п'яти років проведення реформи кількість вкладників у систему зменшилася на 8%, бенефіціаріїв - на 5%. Реформована аргентинська пенсійна система виявила в цілому спадну тенденцію охоплення населення як активного, так і пасивного трудового віку, що може призвести до зростання серйозної соціальної проблеми, оскільки ставить рівень життя літнього населення нижче мінімального рівня існування. На сучасному етапі подібна ситуація викликає занепокоєння владних структур країни, якими розробляються стратегії подальшого реформування та створення такої схеми пенсійного забезпечення, яка в умовах старіння населення, високого безробіття, структурної неформальності і загального погіршення соціально-трудової захищеності трудящих в Аргентині дозволила б охопити всі вразливі категорії громадян.

Медичне забезпечення

У комплексі реформ соціального страхування населення в Аргентині важливе місце займала реформа системи охорони здоров'я, яка відбувалася на принципах децентралізації та приватизації медичних послуг. Протягом 1990-х рр. урядом країни було прийнято серію законодавчих актів, зміст яких полягав у спробі децентралізувати управління системою медичного обслуговування, залучити до нього приватний сектор, наділити більшою автономією лікувально-профілактичні заклади і надати населенню право вільного вибору постачальників медичних послуг. Тож загальна лібералізація соціально-економічної політики поширювалася і на сферу охорони здоров'я.

В Аргентині сформувалася схема медичного забезпечення, яка складалася з трьох рівнів. Перший рівень - це державна система, управління якою здійснювало Міністерство охорони здоров'я Аргентини. Вона забезпечувала доступ до медичних послуг усього населення країни, у тому числі тих, хто взагалі не здійснював страхових внесків. На практиці універсальне охоплення медичними послугами державної системи стало порятунком насамперед для малозабезпеченого населення, яке не мало коштів для страхування у межах приватних підсистем. У ході проведення реформи (протягом 1993-1995 рр.) ця система була децентралізована: функції державного медичного забезпечення переходили на місця (до провінцій і муніципалітетів).

Другий рівень являв собою систему соціального страхування, представлену національними благодійними фондами. Вони надавали медичні послуги своїм членам виключно на страховій основі. Законом 1993 р. цю систему було дерегульовано, і застраховане населення набуло права власного вибору певної благодійної організації.

Нарешті приватна система (третій рівень) здійснювала медичні послуги за умов попередніх передоплат і охоплювала переважно групи населення з високими та середніми доходами. Реформою встановлювалися регулюючі рамки функціонування приватного сектора та його можливості отримувати застрахованих осіб з благодійних фондів, а отже, і їх відрахування від заробітної плати.

Тож реформою було надано поштовх конкуренції між приватною системою і благодійними фондами на ринку страхування. Конкуренція мала сприяти зростанню ефективності управління та підвищенню якості надання медичних послуг. У 1995 р. 36% населення країни було охоплено державним медичним забезпеченням, 54% - медичним страхуванням з боку благодійних фондів і лише 10% населення - приватними системами медичного страхування [29]. З 1996 р., коли нова система почала функціонувати, чисельність осіб, застрахованих у приватній системі, поступово зростала.

Важливою складовою організаційних змін у системі охорони здоров'я стало надання лікарням права на самоуправління. Відповідно до закону 1993 р., державні лікарні отримали автономію в управлінні та фінансуванні власних закладів, а також реалізації ними медичних послуг [30]. Досвід функціонування лікувально-профілактичних закладів Аргентини в режимі автономії є вдалим і показує, що такі лікарні ефективніше витрачають кошти, збільшують власні бюджети, підвищують освітньо-кваліфікаційний рівень персоналу, покращують якість медичних послуг.

Таким чином, Аргентина була однією з небагатьох держав Латинської Америки, де у 1990-і рр. було здійснено реформу в сфері охорони здоров'я. Вона характеризувалася двома головними процесами: децентралізацією управління (перенесенням функцій управління державних національних лікарень до провінційних і муніципальних юрисдикцій та надання державним лікарням права самоуправління), а також приватизацією (надання можливостей розвитку приватних систем медичного страхування). Результати реформи можна оцінити як позитивні. Так, було покінчено з монополією держави та профспілок в організації послуг з медичного забезпечення. Значно поширювалася участь і роль приватного сектора на ринку страхових послуг. Конкуренція приватного сектора з благодійними фондами сприяла зростанню ефективності фінансування й управління, підвищенню якості медичних послуг. Населення Аргентини отримало свободу вибору постачальників медичних послуг, що також сприяло ефективності роботи усієї системи. Набуття лікарнями права автономного управління та фінансування дозволило підвищити продуктивність роботи медичних закладів, стимулювати ефективність роботи їх персоналу, покращити якість лікувальних послуг, які вони надавали. А зберігання державного регулювання забезпечувало доступ усіх громадян до медичних послуг, підтримувало механізми солідарності.

Соціальна допомога

Система соціальної допомоги в Аргентині сформувалася ще у середині ХХ ст. і передбачала надання нестрахових соціальних пенсій старим, інвалідам, матерям, які мали 7 і більше дітей, та удовам з неповнолітніми дітьми. Кількість отримувачів соціальних пенсій у 1997-1998 рр. складала 8,2 % загальної чисельності населення країни. Розмір щомісячних пенсійних виплат становив 150 доларів, що являло найвищий показник серед держав латиноамериканського регіону. Фінансувалися соціальні пенсії в Аргентині за рахунок державного бюджету [31]. Крім того, в Аргентині існували й програми соціальної допомоги уразливим групам населення, які виконувалися шляхом надання медичних послуг, прямого постачання продуктів харчування (гарячої їжі, молока, сухих або заморожених продуктів) або надання бонів на їх придбання.

У відповідь на гіперінфляцію протягом 1989-1990-х рр. у країні стали виникати спонтанні громадські їдальні на міських майданах, так звані „будинки злиденних” (“villas miserias”), в яких безплатно годували дітей та літніх громадян - мешканців навколишніх районів. Виникнення громадських їдалень початково було проявом громадських ініціатив, пізніше вони стали отримувати фінансову й організаційну підтримку центрального уряду, провінцій і муніципалітетів.

Подолання інфляції та початок економічного зростання у 1991-1994 рр. не супроводжувалися підвищенням добробуту основної частини населення. Зважаючи на погіршення соціального стану, аргентинський уряд звернувся до розробки та реалізації адресних соціальних програм для найуразливіших груп населення. Ці програми передбачали моніторинг і оцінку громадських їдалень, підготовку соціальних працівників, покращання якості харчування та надання кошиків з продуктами харчування бідним домогосподарствам. Характерною рисою програм допомоги був їх адресний характер, оскільки вони передбачали соціальну підтримку окремих, чітко визначених категорій населення.

Так, у 1990 р. Національним інститутом сільськогосподарських технологій і Міністерством соціального розвитку Аргентини було розроблено „Інтегрований проект підтримки самовиробництва продуктів харчування” (Proyecto Integrado Promocion de la Autoproduccion de Alimentos (PROHUERTA)). Ця програма харчової допомоги була спрямована на населення, яке жило в умовах бідності і мало проблеми доступу до здорового харчування. З метою заохочення громадян до більшої активності і самоорганізації головним інструментом реалізації програми визначалося стимулювання дрібного самовиробництва окремих свіжих продуктів харчування (овочів, яєць, курей, кроликів тощо).

З 1993 р. Секретаріат соціального розвитку Аргентини розпочав впровадження програми „Солідарна підтримка літнього населення” (Programa de Apoyo Solidario a Mayores (ASOMA)), яка призначалася для допомоги населенню, старшому за 65 років, не охопленому системами соціального страхування. Її мета полягала у наданні продуктів харчування та ліків особам пенсійного віку. Початковою метою програми бло охоплення 50% населення похилого віку, що не отримувало трудових пенсій. Згідно з даними 1995 р., загальна кількість таких пенсіонерів у країні складала 360 тисяч осіб. У реалізації програми взяли участь 48 урядових і 24 неурядових організацій Аргентини. Повні обсяги фінансових витрат, спрямованих на реалізацію програми, у 1996 р. склали 24,4 млн аргентинських песо, у 1998 р. ця сума знизилася до 21 млн. песо. Закладені у програмі цілі було виконано - у 1997 р. 175 тисяч пенсіонерів отримували харчову і медичну допомогу у межах програми ASOMA [32].

Отже, змістом соціальних програм, розроблених у першій половині 1990-х рр., став відхід від універсальної державної опіки, диференціація видів допомоги і спрямування її найбільш нужденним категоріям населення. Важливим інструментом такої політики, крім надання допомоги у грошовій і натуральній формі, стало стимулювання зусиль самих громадян, які прагнули покращити свій соціальний стан шляхом організації їх самодопомоги.

Починаючи з середини 1990-х рр. національний уряд став застосовувати новий підхід у проектуванні і виконанні соціальних програм. Він полягав у активізації участі децентралізованих сфер влади (урядів провінцій і муніципалітетів), а також неурядових організацій.

У 1995 р. аргентинський уряд розробив „Програму дитячого харчування” (Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI)) національного масштабу, що мала покращити умови життя дітей від 2 до 14 років, які походили з бідних сімей. Програма передбачала підтримку дитячих їдалень і покращання якості їх роботи. Механізм допомоги полягав у періодичних постачаннях центральним урядом країни продуктів харчування в провінції, які, в свою чергу, у співпраці з неурядовими організаціями розпоряджалися призначеними коштами, передаючи їх конкретним дитячим їдальням. Протягом чотирьох років реалізації (1995-1998 рр.) програма збільшила охоплення від 102 тисяч до більш як 322 тисяч дітей, що перевищило кількість дітей, яких початково передбачалося охопити. Оцінка ефективності програми, здійснена у 1998 р. Секретаріатом соціального розвитку Аргентини, показала, що закладені цілі було реалізовано.

З метою уніфікації і координації управління соціальними планами у 2000 р. три попередні програми (PROHUERTA, ASOMA і PRANI) було об'єднано в рамках так званої „Об'єднаної” (UNIDOS) програми. Її метою визначалося надання харчової допомоги та життєво важливих послуг окремим аргентинським сім'ям, зміцнення солідарних мереж у суспільстві та заохочення громадян до самостійного виробництва продуктів харчування. Адресатами програми визначалися голови домогосподарств, які мали неповну середню освіту, склад сімей яких перевищував 3 члени, включаючи спільне проживання дітей чи підлітків до 17 років, або осіб похилого віку, старших за 60 років. Для реалізації програми в бюджет було закладено 44 мільйони доларів; у 2000 р. нею вдалось охопити понад 603 тисячі аргентинських сімей [33].

Попри різноманітні технічні стратегії центрального уряду, програми допомоги і самодопомоги населення було виконано лише частково: не завжди вдавалося досягти реалізації принципу адресності, збільшити відповідним чином охоплення. Харчові послуги громадських їдалень характеризувалися низькою якістю, а часто взагалі не надавалися через відсутність коштів, які в найбідніших провінціях спрямовувалися на інші цілі. Можливості моніторингу з боку національного уряду на практиці обмежувалися протидією провінційних урядів, що не давало змоги визначати точну кількість і склад концесіонерів програм. До того ж бюджетні ускладнення державного сектора, які поглибилися з 1998 р., негативно вплинули на належне фінансування соціальних програм. Однак реалізація програм допомоги таки мала частковий успіх: по-перше, центральний і місцеві уряди дізналися про труднощі населення, здійснюючи їх моніторинг і оцінку; по-друге, з різними результатами вони спробували покращити ситуацію у соціальній сфері, застосовуючи принципи диференціації державної допомоги і концентрації уваги на найбільш уразливому населенні.

Реформування системи освіти

Реформи системи освіти, проведені в Аргентині у 1990-і рр., були тісно пов'язані з вирішенням актуальних завдань соціально-економічного розвитку країни (досягнення конкурентоспроможності, розв'язання нагальних соціально-трудових питань, подолання бідності, сприяння соціальній рівності й інтеграції), а також обумовлювалися необхідністю вдосконалення механізмів фінансування освітньої системи. Пріоритетними напрямками перетворень визначалися: модернізація та децентралізація управління системою освіти; надання більшої автономії школам; формування тісного зв'язку між основними учасниками реформ - державою, приватним сектором, викладачами, учнями і батьками; підвищення та вдосконалення професійної підготовки педагогічних кадрів; поширення освіти та підвищення якості навчання; поширення джерел фінансування системи освіти; оптимізація механізмів призначення коштів.

Реалізуючи принцип децентралізації управління, уряд країни у 1991 р. прийняв Закон про перенесення функцій управління та фінансування навчальних закладів середнього та вищого неуніверситетського рівня з центрального на місцеві урядові рівні з метою наблизити провінційні органи влади до проблем місцевих шкіл, полегшити їх управління й акцентувати увагу на конкретних освітніх потребах населення. В результаті цього перенесення у 1996 р. з загальної кількості близько 39600 середніх навчальних закладів лише 179 шкіл відповідали національному управлінню, 373000 - провінційному і 2100 - містам, головним чином, Буенос-Айресу [34].

Нові принципи і напрями освітньої політики було проголошено у федеральному законі про освіту 1991 р. Зокрема законом визначалися повноваження органів управління системою освіти. Так, Міністерство культури і освіти Аргентини формулювало загальнонаціональні напрями освітньої політики, здійснювало планування і контроль якості освітніх послуг, затверджувало державні стандарти знань, а також проектувало та реалізовувало компенсаційні програми, які забезпечували доступ до освіти маргінального населення. В умовах децентралізації особливої значущості набувала Федеральна Рада з культури і освіти - орган координації і узгодження національної політики в сфері освіти. Її представницький характер (до складу ради входили представники всіх 23 аргентинських провінцій і муніципалітету міста Буенос-Айреса) забезпечував участь у плануванні освітньої політики місцевих урядовців. Поширювалися повноваження місцевих органів влади: вони мали планувати й організовувати роботу навчальних закладів, коригувати відповідно до місцевої реальності рішення, прийняті Федеральною радою щодо стандартів знань, а також на підпорядкованій їм території здійснювати контроль та оцінку якості системи освіти [35].

На тлі децентралізації управління було започатковано процес автономізації навчально-виховних закладів. Головною клітиною освітньої системи закон визначав школу, окреслюючи права та обов'язки основних членів цього освітнього товариства - учнів, їх батьків та викладачів. Крім того, було оновлено процедуру формування змісту освітніх програм, який відтепер приймався на трьох рівнях: загальнодержавні стандарти освіти розроблялися Федеральною Радою разом з Міністерством культури і освіти Аргентини; провінційні проекти змісту освіти приводили їх до відповідності з місцевою специфікою, встановлювали послідовність, методологію освіти та критерії акредитації; нарешті, освітні проекти кожної школи, коледжу, а також окремих вчителів гарантували та збагачували те, що було встановлено на попередніх двох рівнях, вдосконалювали освітні програми, доповнювали їх власними педагогічними ініціативами. Отже, кінцевою інстанцією формулювання змісту освіти ставала саме школа.