Историко-правовая сторона создания и развития Европейского Союза

37

Содержание

Введение

1. Предпосылки создания Европейского Союза

2. Римские договоры 1957 года и образование Европейских сообществ

2.1 Создание договорных и правовых основ будущего Европейского Союза

2.2 Развитие процесса интеграции Европейских Сообществ

2.3 Институты ЕС: функции

3. Юридическая природа Европейских сообществ и Европейского Союза

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Современный Европейский Союз имеет длинную историю формирования его как идеи и как организации.

Идеи паневропеизма, долгое время выдвигавшиеся мыслителями на протяжении истории Европы, с особой силой зазвучали после Второй мировой войны. В послевоенный период на континенте появился целый ряд организаций: Совет Европы, НАТО, Западноевропейский союз. Первый шаг в сторону создания современного Евросоюза был сделан в 1951: ФРГ, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Франция, Италия подписали договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), целью которого стало объединение европейских ресурсов по производству стали и угля, в силу данный договор вступил с июля 1952 года.

С целью углубления экономической интеграции те же шесть государств в 1957 учредили Европейское экономическое сообщество (ЕЭС, Общий рынок) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Самым важным и широким по сфере компетенции из этих трёх европейских сообществ являлось ЕЭС, так что в 1993 году оно было официально переименовано в Европейское сообщество (EC).

Процесс развития и превращения этих европейских сообществ в современный Европейский союз происходил путём, во-первых, передачи всё большего числа функций управления на наднациональный уровень и, во-вторых, увеличения числа участников интеграции.

Ныне Европейский Союз объединяет 27 европейских государств, подписавших Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор). ЕС - уникальное международное образование: он сочетает признаки международной организации и государства, однако формально не является ни тем, ни другим. Союз не является субъектом международного публичного права, однако имеет полномочия на участие в международных отношениях и играет в них большую роль.

Для вступления в Евросоюз, страна кандидат должна соответствовать Копенгагенским критериям. Эти критерии вступления стран в Европейский сою были приняты в июне 1993 года на заседании Европейского Совета в Копенгагене и подтверждены в декабре 1995 года на заседании Европейского Совета в Мадриде. Критерии требуют, чтобы в государстве соблюдались демократические принципы, принципы свободы и уважения прав человека, а также принцип правового государства (ст. 6, ст. 49 Договора о Европейском союзе). Также в стране должна присутствовать конкурентоспособная рыночная экономика, и должны признаваться общие правила и стандарты ЕС, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза.

Европейский Союз объединяет страны с целью обеспечения мира и процветания своих граждан в рамках все более тесного объединения на основе общих экономических, политических и социальных интересов. Страны Союза твердо привержены сбалансированному и устойчивому социальному и экономическому прогрессу. В частности, это достигается путем создания пространства без внутренних границ, укрепления экономического и социального единства и учреждения экономического и валютного союза. Создание единого рынка, для более чем 369 миллионов европейцев, обеспечивает свободу перемещения людей, товаров, услуг и капитала. Внутри Европейского Союза разрабатывается единая политика в таких областях, как сельское хозяйство, телекоммуникации, транспорт, энергетика и охрана окружающей среды. Для отношений с внешним миром Союз разрабатывает внешнюю торговую и коммерческую политику и начинает играть все более важную роль на международной арене путем проведения единой внешней политики и политики безопасности. Страны ЕС объединяют огромные территории, людские и материальные ресурсы, и нельзя не оценивать той роли, которую играет ЕС в жизни всех европейских стран.

В данной работе рассматривается историко-правовая сторона создания и развития ЕС. Последовательно будет уделяться внимание трем вопросам: предыстории создания Европейского Союза; анализу важнейших договоров; юридической природе Европейского Союза.

1. Предпосылки создания Европейского Союза

Идея создания объединенной Европы неоднократно выдвигалась в прошлом, особенно в связи с кровопролитными конфликтами в истории европейского континента. Первые проекты объединения Европы относятся к 13-15 вв. и принадлежат французскому королевскому прокурору П. дю Бую и чешскому королю Й. Подебраду. Подобные же проекты предлагали англичане У.Пенн и Дж. Беллер, французы Ш. де Сен-Пьер и В.Гюго, великий немецкий философ И.Кант и многие другие. В 20 веке в межвоенный период европеизм ассоциируется, прежде всего, с именем австрийского графа Р. Куденхове-Калерги, автора книги «Пан-Европа» и министра иностранных дел Франции А. Бриана. Но попытки объединения Европы в то время не принесли успеха. Оно началось в целях предотвращения войны и сотрудничества европейских народов после второй мировой войны. Документы, подписанные в Ялте и Потсдаме создавали, казалось бы, определенные предпосылки для сотрудничества; но противостояние двух систем после войны привело к тому, что это сотрудничество было сведено на нет. На смену антигитлеровской коалиции пришла Европа, разбитая на 2 лагеря; началась очередная в истории Европы тридцатилетняя война в виде так называемой «холодной»войны. Ильин Ю.Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза. - М: ТК Велби, 1998, С. 17-18.

В этой обстановке интеграционные процессы пошли различными путями: в Западной Европе они привели к созданию различных объединений западноевропейских государств, нередко под эгидой США; в Восточной Европе появились свои объединения, в свою очередь, под руководством в лице СССР.

Противостояние между этими 2-мя лагерями привели к созданию военно-политических организаций, например, Западноевропейский союз(на основе Брюссельского пакта 1947 года), вошедший в НАТО в 1949 году.

В Восточной Европе образовалась военно-политическая организация Варшавского договора. Целям экономической интеграции должно было отвечать создание Совета экономической взаимопомощи (СЭВ). Различные пути интеграции основывались на различных принципах, что и сыграло определяющую роль в их судьбе как на Западе, так и на Востоке. На Востоке Европы ни ОВД, ни СЭВ не выдержали проверки временем. Сам интеграционный процесс на Востоке развивался в рамках прямого принуждения, нередко в виде военной силы. Вместе с крушением тоталитаризма эти интеграционные объединения распались и прекратили свое существование.

Иначе развивался процесс интеграции на Западе континента. Основная доминирующая черта интеграции здесь: союз однородных по своей социально-экономической природе государств, в основу кладется система демократических ценностей и институтов, которые позволили создать достаточно прочные объединения в лице европейских сообществ.

Западные государства пошли по следующему пути: кто не признает демократические ценности, тот остается за рамками интеграционных образований; чтобы вступить в Союз, надо доказать, что государство разделяет ценности и нормы в рамках Европейского права.

На Западе идея создания военно-политического союза не была конечной целью интеграции; уже к началу 50-ых годов 20 века возникла потребность в решении ряда новых проблем. С одной стороны - необходимость противостоять угрозе со стороны СССР, с другой - американское противостояние. Все это сказалось на особенностях интеграции на европейском континенте, но движение за объединение продолжало активно развиваться. В литературе часто вспоминают У.Черчилля (выступление в Олбрайте, Цюрихе - об идее создания Соединенных Штатов Европы). Более конкретные предложения по интеграции поступали от французских деятелей: Жана Мане, Робера Шумана и др. Ильин Ю.Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза. - М: ТК Велби, 1998, С. 23.

В условиях таких различных подходов была созвана первая международная конференция, которая должна была разработать первый акт. В результате противоречий на конференции осталось всего 6 участников: Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург, которые и подписали 8 апреля 1951 году в Париже договор о Европейском Объединении Угля и Стали (ЕОУС), который вступил в силу в 1952 году. Формально его цель была скромной: создание узкофункционального сообщества, обеспечивающего создание общего рынка угля и стали шести государств. Соответственно, ЕОУС наделялось для этого необходимыми полномочиями. С созданием ЕОУС также решались некоторые конкретные вопросы, связанные с подъемом производства в тяжелой промышленности этих шести государств. Однако значение этого договора выходит далеко за эти рамки. Главное то, что на основе ЕОУС отрабатывались те начала и принципы, которые следовало положить в основу европейской интеграции.

Договор о ЕОУС, заключенный сроком на 50 лет, предусматривал создание 4-х институтов:

-верховный руководящий орган (где были представлены все государства-члены, но их представители были независимы от своих правительств);

-специальный совет министров;

-парламентская ассамблея;

-суд.

Ведущее место в этой системе занимал верховный руководящий орган, он инициировал и принимал юридически обязательные решения. Совмин обеспечивал связь верховного руководящего органа с национальными правительствами. Парламентская ассамблея состояла из делегаций национальных парламентов и обладала консультативными функциями. Суд осуществлял контроль за выполнением нормативно-правовых актов объединения. Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (1951 г.) // Ильин Ю.Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза. - М: ТК Велби, 1998, С.45.

К середине 50-х годов позиции тех, кто цеплялся за явно устаревшие лозунги хозяйственной автаркии, строго охраняемого протекционизма, все сильнее размывались самой жизнью. Преимущества открытой экономики, единого хозяйственного и правового пространства постепенно убеждали скептиков в том, что интеграционные процессы - это знамение времени.

Можно сказать, что идея создания нового союза - Европейского экономического сообщества витала в воздухе. Есть несколько версий ее официального формулирования, но наиболее вероятной является та, которая гласит, что впервые об ЕЭС было сказано еще в 1952 г. в предложениях министра иностранных дел Голландии Ж. Бейена в связи с обсуждением проблем Европейского политического сообщества. В этих предложениях намечались схемы образования таможенного союза и общего рынка, охватывающего шесть стран. Говорилось также о необходимости отмены квот и тарифов в торговле внутри сообщества, об установлении единых тарифов для торговли с третьими странами и о ряде других необходимых мер. Общий вывод был понятен: настало время для перехода от секторальной к более глубокой интеграции.

На конференции министров иностранных дел «шестерки», состоявшейся в Мессине (Италия) в июне 1955 г., идеи развития европейской интеграции заняли центральное место. Основной доклад сделал бельгийский министр иностранных дел П. Спаак. Ему же конференция поручила возглавить дальнейшую работу по подготовке предложений о том, как и в каком виде создавать будущее сообщество. Очередная встреча министров иностранных дел была проведена в Венеции в мае 1956 г. После обсуждения представленных разработок министры согласились с тем, что целесообразно вести дело к полной экономической интеграции, сохраняя вместе с тем в качестве обособленного направления интеграцию в области атомной энергетики. Черковец О. Европейский Союз - уроки интеграции //Экономист - 1998. - № 10.- С.78.

После периода кратковременного согласия идеи наднационализма в Западной Европе пошли на спад. В 1954 г. провалилась затея с учреждением Европейского оборонительного сообщества и Европейского политического сообщества. Не все шло гладко и в сфере экономики. Далеко не все страны (и в первую очередь Франция) горели желанием отказаться от протекционизма, составлявшего одну из основ экономической политики. Кроме того, необходимо было решить нелегкие вопросы, касающиеся отношений бывших метрополий с их прежними колониями и зависимыми территориями. По-прежнему особняком стояла Великобритания, которую к тому же Франция никоим образом не желала видеть в сообществе. Но в целом условия для интеграции в экономической сфере были намного более благоприятными. Поэтому вскоре имевшиеся препоны были сняты.

2. Римские договоры 1957 года и образование Европейских сообществ

2.1 Создание договорных и правовых основ будущего Европейского Союза

В 1956 году после встречи руководителей государств в Венеции, после одобрения доклада Спаака, начались переговоры о создании Европейского экономического сообщества.

В 1957 году 2 акта, призванных сыграть важнейшую роль в развитии процессов интеграции, были готовы к подписанию. В 1957 году в Риме состоялась торжественная процедура подписания:

1)Договора о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС, или договора об общем рынке);

2)Договора о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).

Оба договора вступили в силу с 1 января 1958 года.

Подписанные акты имели важное значение для развития процессов интеграции в Западной Европе. Евратом напоминал по своему функциональному назначению ЕОУС, то есть регулировал сравнительно узкую, но очень важную (энергетическую) область международного сотрудничества.

В отличие от Евратома, создание Европейского экономического сообщества имело чрезвычайно важное не только энергетическое, но и политически-правовое значение. Речь шла о создании интеграционного объединения универсального характера. В состав Сообщества вошли страны с высоким уровнем развития, что во многом предопределило значительные темпы его экономического роста на протяжении последующих 15 лет. Выдвигалась задача создания общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, основанного на таможенном союзе. В ходе построения общего рынка должна была быть обеспечена экономическая интеграция государств, создана основа для будущего экономического и валютного сообщества, создан сам механизм для управления интеграционными процессами.

Договор предусматривал поэтапное строительство общего рынка. Сообщества наделялись необходимыми институтами и материальными средствами.

Были предусмотрены 4 главных института:

1) Совет (состоял из официальных представителей правительств государств-членов на уровне министров);

2) Комиссия (в отличие от Совета, состояла из международных чиновников, правда они назначались только при условии единогласного решения) состояла из независимых комиссаров. Таким образом, Комиссия выступала в роли наднационального органа;

Договором о создании ЕЭС также предусмотрено учреждение:

3) Парламентской ассамблеи, чьи полномочия несколько расширены по сравнению с ЕОУС;

4) Суда Европейских сообществ. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (1957 г.) // Право Европейского Союза: Документы и комментарии /Под ред. Г.Ю. Кошкина.- М.: ТЕРРА, 1999, С.45. (Суд европейских сообществ следил за исполнением учредительных договоров и правовых предписаний сообществ).

Одновременно с подписанием римских договоров там же в Риме подписана Конвенция об объединении парламентов и судов всех объединений (соответственно, ЕОУС, Евратома и ЕЭС).

В 1965 году был подписан договор о слиянии советов и комиссий трёх сообществ.

Договор о ЕЭС также предусматривал:

-создание материальных ресурсов, необходимых для функционирования сообществ;

-а равно и права членов сообществ, то есть создание правового инструментария.

Бюджет Европейских сообществ начинал формироваться за счет единого таможенного тарифа; в него отчислялись налоги на импортируемую сельско-хозяйственную продукцию. В бюджет также поступали определенные отчисления от НДС (вначале - 1% от всего собираемого НДС). Таким образом, бюджет формировался независимо от воли государств-членов.

По ст.189 предусматривалась возможность издания институтами ЕЭС нормативно-правовых актов: регламентов, директив, решений.

В договорах о ЕЭС и Евратоме было предусмотрено, что оба объединения являются юридическими лицами, они обладают юридической правосубъектностью.

Таким образом, в лице ЕЭС была создана широкая, универсальная международная организация, которая приобрела черты и государственно-правовой, и международно-правовой организации.

2.2 Развитие процесса интеграции европейских сообществ

К началу 70-х годов стало ясно, что основные требования, связанные с созданием единого таможенного союза и формированием общего рынка были в основном выполнены. Необходимо было наметить дальнейшие рубежи сотрудничества. Однако сообщества столкнулись с острым мировым финансовым и экономическим кризисом начала 70-х гг. В этих условиях основное внимание стран Европейских сообществ было сосредоточено на преодолении именно экономических и финансовых трудностей, с чем сообществам удалось справиться.

В начале 80-х годов встал вопрос о программировании дальнейшего развития процесса интеграции. Под руководством де Лора была создана специальная комиссия, которая подготовила сборник проектов и предложений о переходе от общего к единому внутреннему рынку. Суть этих предложений, их главная цель - ликвидация препятствий и барьеров на пути свободного движения товаров, услуг, рабочей силы и капиталов.

В 1973г. произошло первое расширение ЕЭС до девяти членов (прибавились Великобритания, Дания и Ирландия). Это серьёзно усилило диспропорции по странам, прежде всего из-за относительно низкого уровня экономического развития Ирландии и старых промышленных районов Великобритании ( Ланкашир, Йоркшир, Западный Мериленд). В результате расширения Сообщества в него вошли три страны, где во всех без исключения районах доход на душу населения был ниже среднего по Сообществу.

В 1981г. в ЕЭС вошла Греция. По сравнению с ведущими странами Сообщества её экономика находилась на качественно более низком уровне.

В 1986г. с присоединением Испании и Португалии произошло очередное расширение Сообщества, которое обусловило очередное резкое обострение диспропорций.

В этих условиях необходимо было урегулировать огромное число технических, количественных и качественных проблем

Требовалось также решить и ряд проблем институционального характера, например, расширить юрисдикцию Европейских сообществ.

Для выполнения этих задач было решено созвать межправительственную конференцию, которая и подготовила к подписанию новый документ - Единый европейский акт (ЕЕА). ЕЕА - это учредительный договор, содержащий изменения и поправки, вносившиеся в действующие акты европейских сообществ. Он был принят в 1986 году и довольно четко сформулировал трехэтапную программу построения единого внутреннего рынка. Оно должно было быть завершено к началу 1992 года. ЕЕА также подтвердил и закрепил расширение сферы ведения сообществ. Их полномочия теперь распространялись также на защиту окружающей среды, расширение сотрудничества в социальной сфере, научные исследования и создание новейших технологий, защиту прав потребителей. До подписания ЕЕА Европейские сообщества в той или иной мере осуществляли эти полномочия по решениям Европейского суда (он ссылался на ст.235 договора о ЕЭС, которая позволяла предпринимать меры, прямо не предусмотренные этим договором, но необходимые для достижения целей).

Был внесен ряд изменений: уточнялась процедура принятия новых членов в состав Европейских сообществ, также уточнялись условия членства, были приняты решения о расширении юрисдикции и уточнении структуры Суда Европейских сообществ. Право Европейского Союза: Документы и комментарии /Под ред. Г.Ю. Кошкина.- М.: ТЕРРА, 1999, С.91.

Суммируя экономические положения нового документа, нужно обратить внимание на то, что они должны были обеспечивать переход к новому этапу сотрудничества, то есть к единому экономическому и валютному союзу (ЕВС).

ЕЕА, конечно, не решал всех вопросов создания экономического, валютного и политического союзов, но он предусматривал созыв международной конференции во исполнение ЕЕА. Такая конференция была созвана и ей был подготовлен договор о Европейском Союзе (ЕС). Этот договор был подписан 7 февраля 1992 года в нидерландском городе Маастрихте двенадцатью странами и соответственно получил название «Маастрихтский договор» (МД). Его ратификация прошла далеко не безболезненно, так, в Дании избиратели отвергли договор, такие же тенденции проявились и во Франции, Великобритании и Германии, процедура затянулась, но в конечном итоге все члены сообществ одобрили договор, и он вступил в силу с ноября 1993 года.

Главное, что характеризует этот договор: он оформил и положил начало существованию Европейского Союза. Согласно МД Европейский Союз основан на Европейских сообществах, дополненных формами сотрудничества, предусмотренными этим договором.

Речь шла о двух новых важных сферах сотрудничества государств-членов Европейских сообществ:

1) сотрудничество в области выработки и проведения единой внешней политики и политики безопасности;

2) сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел.

Что касается сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел, то эта общая формулировка была детализирована в Амстердамском договоре (в нем это сформулировано как «сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой сфере»).

Та структура ЕС, которая была закреплена в МД получила название структуры «трех опор»:

- 1-ую опору образуют Европейские сообщества;

- 2-ую - сотрудничество в области выработки и проведения единой ВП и политики безопасности;

-3-юю - сотрудничество полиции и судов в уголовно-правовой сфере (как сформулировано в Амстердамском договоре).

В сфере экономического и социального развития основная задача, которая определяется МД - это задача создания экономического и валютного союза (ЭВС). В экономической сфере - это возрастание экономического единения, сотрудничества и сплоченности. В валютной сфере - это создание единого валютного союза. Валютный союз надлежало создать не позднее 1 января 1999 года с введением единой валюты (евро) и включением в союз государств, отвечающих требованиям Европейский Союз Договор о Европейском Союзе (1992 г.) и Протоколы, Декларации и Соглашения к нему прилагающиеся //Право Европейского Союза: Документы и комментарии /Под ред. Г.Ю. Кошкина.- М.: ТЕРРА, 1999, С.125. (Греция этим требованиям не отвечала; Англия, Ирландия и Дания сразу выразили не совсем позитивное отношение к единому валютному рынку, они позднее и не вошли в него).

Тут возникла проблема: будет ли единогласие при принятии решений о ЭВС. В этом случае закрепилась интересная концепция так называемого «продвинутого» развития, то есть определенное количество государств внутри союза могут пойти по пути ускоренного развития и формирования структур, и в таком ускоренном развитии могут участвовать не все государства-члены Европейский Союз.

Другая не менее важная проблема, которая возникла с созданием Европейский Союз - это проблема разнородности членов союза.

Тем не менее, хотя многие успели раскритиковать МД за то, что он создал Европейский Союз путем создания новых неопределенных структур, европейская интеграция сделала новый важный шаг вперед.

МД содержала ряд важных положений и постановлений, касающихся порядка функционирования институтов. Теперь предусматривалась единая институциональная система союза, были уточнены вопросы гражданства граждан в рамках союза и др.

Очередное третье расширение Европейского союза, как и каждое предыдущее, привнесло в него свою динамику, перемены в приоритетах. Появление с 1995г. трёх новых членов - Австрии, Швеции и Финляндии изменило политическую конфигурацию Союза. Хотя эти страны по своим экономическим и социальным параметрам сравнительно близки к «ядру» Европейский Союз, однако, их подключение к группировке вновь со всей остротой поставило проблему сбалансированности между развитием интеграции «вглубь» и «вширь», то есть между углублением объединительных процессов и расширением географических границ интеграционной зоны.

С приходом двух северных стран и Австрии количество членов Европейский Союз возросло с 12 до 15, а численность населения Евросоюза- с 347 до 368 млн. человек. Увеличилась и его территория, достигнув 3.3 млн.кв.км. Значительно изменились экономические показатели. Вскоре возникла необходимость созыва новой Межправительственной конференции, открывшейся в марте 1996г в Турине и положившей начало второму этапу Маастрихтского процесса - Маастрихту II.

Если говорить о наиболее крупных достижениях, то была уточнена структура и система институтов валютного союза, Европейский центральный банк (ЕЦБ) получает право издания нормативных актов. В отношении прав и свобод граждан Европейский Союз превращался в «пространство свободы, безопасности и справедливости, в рамках которого принимаются меры по повышенной защите прав, свобод и интересов граждан». Право Европейского Союза: Документы и комментарии /Под ред. Г.Ю. Кошкина.- М.: ТЕРРА, 1999, С.178.

Следующим крупным договором ЕС следует считать Лиссабонский договор, известный также как Договор о реформе (официальное название - «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества» - международный договор, подписанный на саммите ЕС 13 декабря 2007 в Монастыре иеронимитов в Лиссабоне. Призван внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформирования системы управления ЕС. Он заменил собой не вступившую в силу Конституцию ЕС.

Задуманный как «инструментарий», этот во многом инновационный договор призван заложить основы функционирования Евросоюза на ближайшие 15 - 20 лет. Подписание Договора 13 декабря 2007 г. открыло период, когда страны-члены должны будут провести процесс его ратификации. Одобрение в парламентах 27 стран завершит 15-летнюю дискуссию о политической и институциональной реформе ЕС, которая была начата подписанием Маастрихтского договора в 1992 г. Необходимость внесения изменений в основополагающие договоры ЕС была вызвана тем, что всего за два с половиной года (апрель 2004 - 1 января 2007 гг.) число стран-членов возросло с 15 до 27, а их совокупное население составляет почти полмиллиарда человек. Договор призван заменить собой провалившийся проект Конституции ЕС (проект которой был подписан в июне 2004 г.). Два года назад, когда на референдумах во Франции и Нидерландах Конституция была отклонена, ЕС оказался в институциональном тупике. Чтобы двигаться дальше, было необходимо серьезно упростить структуру коллективных органов, принципы и порядок их работы, сделать их деятельность более понятной и прозрачной. На решение этой двуединой задачи и направлен Лиссабонский договор. Договор о реформе закрепил баланс между целями и интересами стран-членов и ЕС, придав последнему статус «супердержавы». Текст Договора вносит изменения в три основополагающих документа ЕС: Договор об учреждении Европейского Сообщества (Римский договор, 1957 г.), Маастрихтский договор, 1992 г. и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии, 1957 г. После подписания и ратификации Договор о реформе перестает существовать как единый текст, а нововведения инкорпорируются в три перечисленные выше документа.

В настоящее время три наиболее обыденных атрибута принадлежности к Евросоюзу (собственно членство в ЕС, Шенгенской зоне и зоне евро) являются не вмещающими, а пересекающимися категориями.

На сегодня членство в Евросоюзе, Евросообществе и Евратоме единое, все государства, вступающие в Союз, становятся и членами Сообществ.

В настоящий момент Союз не является субъектом международного публичного права, однако имеет полномочия на участие в международных отношениях и играет в них большую роль. Согласно Лиссабонскому договору 2007 эта сложная система будет постепенно упразднена, будет установлен единый статус Евросоюза как субъекта международного права.

2.3 Институты ЕС: функции

С помощью «опор» в договорах разграничиваются сферы политики, относящиеся к компетенции ЕС. Кроме того, опоры дают наглядное представление о роли правительств государств-членов ЕС и институтов ЕС в процессе принятия решений. В рамках первой опоры роль институтов ЕС определяющая. Решения здесь принимаются «методом сообщества». К ведению Сообщества относятся вопросы, касающиеся, в частности, общего рынка, таможенного союза, единой валюты (при сохранении собственной валюты некоторыми из членов), общей сельскохозяйственной политики и общей рыболовной политики, некоторыми вопросами миграции и беженцев, а также политики сближения. Во второй и третьей опорах роль институтов ЕС минимальна и решения принимаются государствами-членами ЕС. Этот метод принятия решений называется межправительственным. В результате Ниццкого договора (2001) некоторые вопросы миграции и беженцев, а также вопросы обеспечения гендерного равенства на рабочих местах были перенесены из второй в первую опору. Европейский Союз на пороге 21 века: выбор стратегии развития /Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной.- М.: Эдиториал УРСС, 2001, С.56. Следовательно, по этим вопросам, роль институтов ЕС по отношению к государствам-членам ЕС усилилась.

Традиционное для государств разделение на исполнительные, законодательные и судебные органы для ЕС не характерно. Если Суд ЕС можно смело считать судебным органом, то законодательные функции принадлежат одновременно Совету ЕС, Европейской комиссии и Европарламенту, а исполнительные - Комиссии и Совету.

Европейский Совет следует отличать от Совета ЕС и от Совета Европы. Европейский совет - формально не входит в структуру институтов Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придаёт принятому решению одновременно и значимость и высокую легитимность.

Европейская Комиссия - высший орган исполнительной власти Европейского союза. Состоит из 27 членов, по одному от каждого государства-члена. При исполнении своих полномочий они независимы, действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе влиять на членов Еврокомиссии.

Еврокомиссия формируется каждые 5 лет. Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд. Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, региональной и т. д. Комиссия имеет исполнительный аппарат, а также управляет бюджетом и различными фондами и программами Европейского союза (такими, как программа Тасис). Основными рабочими языками Комиссии являются английский, французский и немецкий. Штаб-квартира Европейской Комиссии находится в Брюсселе.

Совет Европейского союза, или, неофициально, «Совет Министров», наделён рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне Европейского союза. Если Европейская Комиссия играет в большей мере административную роль, то Совет Министров ЕС осуществляет политическое лидерство. Совет играет ключевую роль в тех областях европейской интеграции, где принятие решений происходит на межправительственном уровне. В терминологии структуры Маастрихтского договора можно сказать, что Совет наиболее компетентен в тех вопросах, которые могут быть отнесены ко второй и третьей опорам европейской интеграции (совместная внешняя политика и политика в области безопасности и сотрудничество по внутренним вопросам). В то же время Совет ЕС входит в корпус институтов законодательной власти Европейского союза. Некоторые исследователи рассматривают Совет Министров как верхнюю палату в политической системе Европейского союза. Фактически любой правовой акт Евросоюза должен получить одобрение Совета, однако ряд правовых актов, а также бюджет Европейского союза подлежат совместному решению Совета и Европейского Парламента.

В Совет входят министры иностранных дел государств-членов Европейского союза. Однако получила развитие практика созыва Совета в составе иных, отраслевых министров: экономики и финансов, юстиции и внутренних дел, сельского хозяйства и т. д. Решения Совета имеют одинаковую силу вне зависимости от конкретного состава, принявшего решение. Президентство в Совете министров осуществляется государствами-членами ЕС в порядке, единогласно определяемом Советом (обычно ротация происходит по принципу большое - малое государство, основатель - новый член и т. д.). Ротация происходит раз в шесть месяцев.

В первые периоды существования Европейского сообщества большинство решений Совета требовали единогласного решения. Постепенно все большее применение приобретает способ принятия решений квалифицированным большинством голосов. При этом каждому государству принадлежит определенное число голосов в зависимости от его населения и экономического потенциала.

Начиная с Парижского договора, существует тенденция селективного делегирования полномочий от национальных государств (напрямую или через Совет Министров) к Еврокомиссии. Подписание новых «пакетных» соглашений добавляли новые компетенции Евросоюзу, что влекло за собой делегирования больших исполнительских полномочий Еврокомиссии. Однако, Еврокомиссия не свободна в осуществлении политики, в определённых сферах национальные правительства имеют инструменты контроля над её деятельностью. Другая тенденция - усиление роли Европарламента. Следует заметить, что несмотря на проделанную Европарламентом эволюцию от сугубо консультативного органа до института получившего право совместного решения и даже одобрения, полномочия Европарламента по-прежнему сильно ограничены. Поэтому баланс сил в системе институтов ЕС по-прежнему в пользу Совета Министров. Европейский Союз на пороге 21 века: выбор стратегии развития /Под ред. Ю.А. Борко и О.В. Буториной.- М.: Эдиториал УРСС, 2001, С.67.

Делегирование полномочий от Европейского Совета носит крайне селективный характер и не ставит под угрозу значимость Совета Министров.

Европейский Парламент является собранием из 785 депутатов, напрямую избираемых гражданами стран-членов ЕС сроком на пять лет. Председатель Европарламента избирается на два с половиной года. Члены Европейского парламента объединяются не по национальному признаку, а в соответствии с политической ориентацией. Основная роль Европарламента - утверждение бюджета ЕС. Кроме того, практически любое решение Совета ЕС требует либо одобрения Парламента, либо по крайней мере запроса его мнения. Парламент контролирует работу Комиссии и обладает правом ее роспуска (которым, впрочем, он никогда не пользовался). Одобрение Парламента требуется и при принятии в Союз новых членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами. Последние выборы в Европарламент проводились в 2004 году. Европарламент проводит пленарные заседания в Страсбурге и Брюсселе.

Европейский суд (официальное название - Суд Европейских сообществ) проводит свои заседания в Люксембурге и является судебным органом ЕС высшей инстанции. Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно был создан Трибунал гражданской службы). Суд дает заключения по международным соглашениям; он также выносит предварительные (преюдициальные) постановления по запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и нормативно-правовых актов ЕС. Решения Суда ЕС обязательны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдикция Суда ЕС распространяется на сферы компетенции ЕС. В соответствии с Маастрихтским договором Суду предоставлено право налагать штрафы на государства-члены, не выполняющие его постановления. Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого из государств-членов) и восьми генеральных адвокатов. Они назначаются на шестилетний срок, который может быть продлен. Каждые три года обновляется половина состава судей. Суд сыграл огромную роль в становлении и развитии права ЕС. Многие, даже основополагающие принципы правопорядка Союза основаны не на международных договорах, а на прецедентных решениях Суда. Суд ЕС следует отличать от Европейского суда по правам человека.

Палата аудиторов Европейского союза создана в 1975 для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений. Состав. Палата состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей. Функции палаты, она:

-проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС;

-следит за качеством управления финансами;

-после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам;

-помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.

Европейский центробанк был образован в 1998 г. из банков 11 стран ЕС, входящих в Еврозону (Германия, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Австрия, Португалия, Финляндия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Греция, которая ввела евро с 1 января 2001 года, стала двенадцатой страной зоны евро. В соответствии со Ст. 8 Договора об учреждении Европейского Сообщества была основана Европейская Система Центральных Банков - наднациональный орган финансового регулирования, который объединяет Европейский центральный банк (ЕЦБ) и национальные центральные банки всех 27 стран членов Евросоюза. Управление ЕСЦБ осуществляется органами управления ЕЦБ. Европейский инвестиционный банк создан согласно Договору, на базе капитала, предоставленного странами-членами. ЕИБ наделен функциями коммерческого банка, функционирует на международных финансовых рынках, предоставляет кредиты государственным структурам стран-членов.

Экономический и социальный комитет - консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором. Состоит из 344 членов, называемых советниками. Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций).

Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе.

Комитет регионов является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994. Состоит из 222 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя и других должностных лиц сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств-членов численность Комитета не будет превышать 350 человек. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов. Пленарные сессии проходят в Брюсселе 5 раз в год.

Институт Европейского омбудсмена занимается жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС. Решения этого органа не носят обязательной силы, но имеют значительное общественное и политическое влияние.

ЕС имеет 15 специализированных агентств и органов, среди которых отметим Европейский мониторинг центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст.

В европейских институтах официально равноправно используются 23 языка: английский, болгарский, венгерский, греческий, датский, ирландский, испанский, итальянский, латышский, литовский, мальтийский, немецкий, нидерландский, польский, португальский, румынский, словацкий, словенский, финский, французский, чешский, шведский, эстонский.

Наука в Евросоюзе имеет выраженную инновационную направленность. Под эгидой Евросоюза функционирует масштабная исследовательская сеть «Future and Emerging Technologies», координирующая усилия ученых в разработке проблем искусственного интеллекта, виртуальной реальности, робототехники, нейрофизиологии и других высокотехнологичных областей.

3. Юридическая природа Европейских сообществ и Европейского Союза

Когда, в 50-е годы на базе учредительных договоров было создано 3 Европейских сообщества (соответственно, ЕОУС, ЕЭС и Евратом), то они представляли собой интеграционные объединения, воплощающие в себе черты как межгосударственного, так и наднационального характера. В этих сообществах был воплощен новый правопорядок, которые, как записал в одном из своих решений Суд Европейских сообществ, не может быть идентифицирован ни с национальным, ни с международным правом. ЕП - это особая самостоятельная правовая система. Ильин Ю.Д. Лекции по истории и праву Европейского Союза. - М: ТК Велби, 1998, С.25.

Европейские сообщества обладают такими полномочиями, которыми ни одна международная организация не обладает.

1) Европейские сообщества, как и Европейский Союз, имеют свою территорию, которая слагается из территорий государств-членов. Территория Европейский Союз - это предел действия и юрисдикции Европейский Союз, например территория таможенного союза, единого внутреннего рынка, ЭВС и т.п.

2) Европейские сообщества обладают системой институтов, осуществляющих те права и полномочия, которые переданы союзу государствами-членами. В рамках сообществ и Европейский Союз созданы такие институты, которые выходят за пределы любой международной организации. В рамках Европейский Союз функционирует Парламент, который избирается на основе всеобщих и прямых выборов гражданами Европейский Союз. Это не характерно для международных организации (например, ООН состоит только из делегаций государств-членов).

3) в рамках Европейский Союз функционирует Суд Европейских сообществ - независимый судебный орган. Это также свойственно только институтам Европейский Союз.

4) рамках Европейский Союз существует институт гражданства. Ни одна международная организация собственным гражданством, порождающим права и обязанности, не обладает.

5) В рамках Европейский Союз создан ЭВС, своя валютная система и денежная единица, которая заменяет национальную денежную систему. Это качества, присущие государственно-правовой организации. Международное право /Под ред. Ю.Н. Колосова и Э.С. Кривчиковой.- М.: Юрид. лит-ра, 2000, С.117.

Особенностью Евросоюза, отличающей его от других международных организаций, является наличие собственного права, которое непосредственно регулирует отношения не только государств-членов, но и их граждан и юридических лиц.

Право ЕС состоит из так называемого первичного, вторичного и третичного (решения Суда Европейских Сообществ). Первичное право - учредительные договоры ЕС; договоры, вносящие в них изменения (ревизионные договоры); договоры о вступлении новых государств-членов. Вторичное право - акты, издаваемые органами ЕС. Решения Суда ЕС и других судебных органов Союза широко используются в качестве прецедентного права.

Право ЕС обладает прямым действием на территории стран ЕС и приоритетом по отношению к национальному законодательству государств.

Право ЕС подразделяют на институционное право (нормы, регламентирующие порядок создания и функционирования институтов и органов ЕС) и материальное право (нормы, регулирующие процесс реализации целей ЕС и ЕСообществ). Материальное право ЕС, как и право отдельных стран, можно подразделить на отрасли: таможенное право ЕС, экологическое право ЕС, транспортное право ЕС, налоговое право ЕС и др. C учетом структуры ЕС («три опоры») право ЕС подразделяется также на право Европейских сообществ, Шенгенское право и др. Международное право /Под ред. И.И. Лукашук.- М.: Юрид. мысль, 2000, С.67.

Европейский союз уникален по своей природе. С одной стороны, каждое из Европейских сообществ и Европейский Союз были созданы в соответствии с договорами, заключенными несколькими государствами. Однако договоры об учреждении Европейских сообществ и Европейского союза существенно отличаются от большинства существующих международных договоров, соглашений, конвенций.

Как следует из Договора об учреждении Европейского Сообщества (1957 г.), задачей создания Сообщества является, прежде всего, достижение экономического и социального благополучия в каждом из государств-членов Сообщества (преамбула, ст. 2, абз. 4 ст. 182). В преамбуле договора указано, что обеспечить гармоничное развитие экономики, экономический и социальный прогресс может единство в развитии экономики, уменьшение разрыва между различными районами, то есть объединение государств-членов Сообщества. Объединение государств-членов предполагает осуществление общей политики и деятельности (ст. 2 Договора об учреждении Европейского сообщества).

Казалось бы, целью любого международного договора (соглашения, конвенции) является обеспечение благоденствия государств - сторон договора. Кроме того, как правило, международные договоры предусматривают координацию действий сторон по отдельным вопросам, регулируемым договором.

Существенное различие состоит в том, что ст. 2 Договора об учреждении Европейского Сообщества предусматривает осуществление общей политики и деятельности не государствами-членами, а Сообществом в целом через свои институты.

В некоторых международных договорах также предусматривается создание органов, действующих на основании того или иного международного договора для выполнения предусмотренных договором целей (органы ООН, Совета Европы), они, как правило, осуществляют лишь общую координацию деятельности государств-участников договора; решения таких органов в основном носят рекомендательный характер. Обязательными, например, являются решения по конкретному делу Международного суда (в соответствии с Уставом ООН, Статутом Международного суда), некоторые предписания Совета Безопасности ООН по вопросам международной безопасности (ст. 41, 42 и др. Устава ООН). Решения органов ООН, Совета Европы адресованы соответствующим государствам, а не отдельным государственным органам, юридическим и физическим лицам (несмотря на то, что, например, ООН учреждена «народами» через «соответствующих представителей» - преамбула Устава ООН). Сборник важнейших документов по международному праву. - Ч.1. - М.: ИМПЭ, 1997, С.23.

Институты Европейского Союза могут издавать различного рода властные предписания, адресованные не только государствам-членам, но и предприятиям, учреждениям, организациям (юридическим лицам) и физическим лицам, располагающимся на территории государств-членов.

Признав полномочия Союза издавать имеющие обязательную силу властные предписания, заключать международные договоры, представлять народы государств-членов во взаимоотношениях с третьими странами, государства-члены передали Союзу часть своего государственного суверенитета.

Таким образом, в отличие от других международных договоров и соглашений, договоры об учреждении Европейских сообществ и Европейского союза установили особый правовой режим, характеризующийся следующими чертами:

1. возможность единообразного регулирования общественных отношений на территориях государств-членов;

2. широкий круг вопросов, по которым могут издаваться властные предписания;

3. обособленный аппарат управления Союзом;

4. возможность представлять интересы народов государств-членов в отношениях с другими (третьими) государствами и международными организациями.

Все перечисленные черты, как и некоторые другие (например, единое гражданство, единая валюта) характеризуют государство, а не международную организацию.

Нормы учредительных документов предусматривают гарантии территориальной целостности Европейского Союза. Внутри Сообщества гарантируется свободное движение лиц, услуг и капиталов, гарантируется свобода жительства и экономической деятельности (раздел III Договора об образовании Европейского Сообщества); предусмотрена отмена всех видов контроля за передвижением физических лиц через внутренние границы Союза, общие условия пересечения внешних границ Сообщества гражданами третьих стран, установление которых предусмотрено в ст. 62 Договора об учреждении Европейского Сообщества.

Единое экономическое пространство Союза обеспечивают нормы Договора об учреждении Европейского Сообщества, предусматривающие запрещение таможенных пошлин между государствами-членами, устанавливающие общий таможенный тариф в отношениях с третьими странами (ст. 3, 23); запрещение количественных ограничений между государствами-членами на импорт и экспорт (ст. 3, 28, 29), общую торговую политику (ст. 3), создание внутреннего рынка Союза (ст.3, раздел III части 3) и др.

В соответствии со ст. 268 - 280 Договора Европейский Союз имеет общий бюджет.

Гарантией территориального и экономического единства Союза является единая правовая система, предусматривающая как сближение национального законодательства государств-членов (ст. 3, 94 Договора об учреждении Европейского Сообщества), так и обязательное правовое регулирование, осуществляемое Европейским парламентом (ст. 192), Советом (ст. 202), Комиссией (ст. 211) и другими институтами и органами. На основании ст. 249 Договора издаваемые указанными органами акты являются обязательными. В соответствии со ст. 220, 230 - 243 Договора обязательными являются также решения Суда.

Но, вероятно, Европейский союз не может быть назван единым государством.

В частности, полномочия Европейского Союза по регулированию отношений внутри Союза и поддержание отношений с третьими государствами Союз может осуществлять только по вопросам, прямо указанным в учредительных документах. Все остальные полномочия государства-члены осуществляют самостоятельно.