Феномен Европейского Союза: интеграция и пути дальнейшего развития

Итак, международная организация или наднациональное образование? Так ставился и ставится сегодня вопрос в доктрине международного права. При этом сторонники обоих направлений выдвигают довольно веские аргументы для обоснования своей позиции.

Не вступая в споры по существу, мы поддерживаем тех юристов, которые признают Сообщества международными организациями. Обладание некоторыми чертами, не свойственными другим международным организациям, не может быть основанием для исключения их из общего родового понятия «международные организации». До сих пор в международном праве не выработаны общепризнанные критерии для наделения того или иного образования качеством международной организации, а доктринальные определения недостаточны для решения такого важного вопроса. Тем не менее Сообщества формально отвечают всем тем требованиям, которые доктрина предъявляет к международным организациям: договорная основа; наличие определенных целей; соответствующая организационная структура; самостоятельные международные права и обязанности; учреждение в соответствии с международным правом. 

В то же время по порядку формирования органов, их компетенции, принятия нормативных актов, целям и задачам ЕС отличаются от обычных международных организаций, но не настолько, чтобы отказать им в статусе международной организации. По крайней мере их можно было бы назвать международными организациями sui generis, или международными организациями с наднациональными чертами. Главное здесь -- констатация факта: Сообщества, несмотря на многие отличительные черты, все-таки являются международными организациями и будут таковыми до тех пор, пока не перейдут в другое качество (конфедерация или федерация), что не исключено в будущем.

Еще больше дискуссий, чем правовой статус ЕС, вызывает природа их права. Это одна из наиболее спорных проблем в доктрине международного права вообще. И здесь тоже возникает вопрос: идет ли речь о праве международных организаций, или о новом правовом феномене, отличном как от международного, так и от внутригосударственного права.

Ряд авторов рассматривают право Сообществ как автономный правопорядок, имеющий свои специфические особенности и потому отличный от международного права. Другие придерживаются мнения о том, что право ЕС есть не что иное, чем международное право.8 Существует также мнение, согласно которому право Сообществ имеет комплексный характер: оно не может быть обособлено от общего международного права, но в то же время определенная его часть является формой координации, сближения и унификации внутреннего права государств-членов. И, наконец, отдельные авторы утверждают, что право Европейских сообществ (Европейского Союза) представляет собой совершенно новую систему регулирования международных отношений, оригинальность которой наиболее передают выражения «интеграционное право», «наднациональное право» Право европейского союза: учебник / Под. ред. с.ю. Кашкина. - м.: юристъ, 2002. с - 297. .

Отдельно можно выделить точку зрения Б.Н. Топорнина относительно природы права ЕС. Называя право Сообществ европейским правом в узком смысле этого понятия, Б.Н. Топорнин определяет его как вполне реальную отрасль права, как «большой и разветвленный комплекс», который включает нормы, относящиеся к различным отраслям права, и в котором «переплетаются нормы публичного и частного права, традиционных и новых отраслей права». По мнению Б.Н. Топорнина, по своему характеру право Сообществ не умещается в жесткой конструкции международного права Топорнин Б.Н. Европейское право: учебник. - М.: Юристъ, 2008. с - 206. .

До сих пор общая теория права (как отечественная, так и западная) и теория международного права признают наличие только двух систем права: международного и внутригосударственного. А это свидетельствует о том, что всякий новый правовой феномен должен найти свое место в рамках двух систем в качестве нормы, института, подотрасли, отрасли, подсистемы и т. д. Фиксация любой другой системы права, отличной от международного и внутригосударственного права, в истории права терпела неудачу. Так было с международным уголовным правом, которое многие юристы-международники хотели изобразить в качестве автономного права по отношению к международному и внутригосударственному праву. Потерпела неудачу и попытка отделения внутреннего права международных организаций от международного и внутригосударственного права. Такая же судьба, вероятно, уготовлена и концепции автономности права Европейских сообществ. Оно не может быть независимым как от международного, так и от внутригосударственного права. На наш взгляд, всякая новая область права может быть автономной только в рамках той или иной правовой системы. Не исключено и переходное состояние, но и в этом случае правовой феномен будет вписываться в одну или другую правовую систему до окончательного определения его юридической природы.

В чем же выражается автономность права Сообществ по отношению к международному праву? Нельзя отрицать, что право, как и любое другое общественное явление, претерпевает эволюцию. Оно развивается, расширяется сфера его применения, меняются методы правового регулирования, появляются новые нормы, которые могут не соответствовать существующим стандартам. К их анализу часто трудно подходить с установившимися критериями и представлениями, ибо принципиальная новизна таких норм требует серьезного пересмотра многих прежних взглядов. Сказанное относится и к международному праву, в частности праву Сообществ, поскольку последнее представляет собой комплекс норм в рамках международного права, который хотя в какой-то мере и ломает традиционное представление о международном праве, но одновременно вбирает в себя все прогрессивное, достигнутое международно-правовой действительностью. Оно создает новые институты, процедуры, традиции, оставаясь в то же время в рамках международного права.

По мере эволюции права Сообществ произошло его частичное обособление от международного права: этому способствовали не только объективные, но и некоторые субъективные факторы. К последним можно отнести позицию Европейского Суда. Признав, что понятие «Сообщество» неотделимо от «рождения» нового правопорядка, Европейский Суд вначале провозглашал, что Сообщество создало «новый правопорядок» международного права, в интересах которого государства-члены ограничили, хотя и незначительно и в отдельных сферах, свои суверенные права и субъектами которого являются не только государства-члены, но и их физические и юридические лица. Однако в последующих решениях Суд при упоминании правопорядка Сообществ стал опускать слово «международное право», превратив тем самым «правопорядок международного права» просто в правопорядок Сообществ Топорнин Б.Н. Европейское право: учебник. - М.: Юристъ, 2008. с - 218. . 

Концепция автономности права Сообществ по отношению к международному праву довольно удачно опровергается многими политологами и юристами, и мы полностью солидарны с ними. Ни прямое действие отдельных норм международного права на территории государств-членов, ни приоритет международного права в отношении внутригосударственного права, ни наделение международными правами и обязанностями физических и юридических лиц, ни обязательная сила решений органов международных организаций для государств-членов не новы для международного права, и в частности для права международных организаций. В доктрине международного права также давно идут дискуссии по вопросу о наличии собственного правопорядка у некоторых международных организаций, например у ООН. Чертами национальности наделялись некоторые международные организации и до и после появления Европейских сообществ. Например, предшественница Международной организации гражданской авиации (ИКАО) -- Международная комиссия воздушных передвижений (СИНА), созданная на основе Парижской конвенции 1919 г., принимала обязательные для государств-членов решения, являющиеся актами прямого действия.

Некоторые наднациональные структуры были созданы в Международном органе по морскому дну (МОМД), учрежденном на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Полномочия МОМД по Конвенции не ограничены принятием рекомендаций для государств-членов, а предусматривают принятие обязательных для них норм, правил и процедур деятельности в районе. МОМД обладает также ранее неизвестными для международных межправительственных организаций оперативными функциями: от непосредственного участия через международные предприятия в осуществлении такой деятельности до заключения контрактов с государствами и выдачи им разрешений на производство металлов по таким контрактам. Наконец, некоторыми наднациональными чертами наделена и ООН, считающаяся классическим образцом международной межправительственной организации. Так, постоянный орган ООН -- Совет Безопасности облечен по Уставу полномочиями принимать обязательные для государств-членов решения, которые давно уже вышли за рамки актов применения уставных положений и приобрели нормативно-правовой характер. Например, вряд ли можно усомниться в том, что Устав Международного трибунала по Югославии,20 принятый резолюций Совета Безопасности № 827 от 25 мая 1993 г., и Устав Военного трибунала по Руанде, принятый резолюцией Совета Безопасности № 995 от 8 ноября 1994 г. являются таковыми.

Становится ясно, что приписываемые праву Европейских сообществ наднациональные черты в той или иной модификации свойственны и некоторым другим международным организациям.

Итак, мы будем исходить из того, что Сообщества, несмотря на некоторые специфические черты, являются международными организациями, а их право -- правом международных организаций, т. е. частью международного права.

Право международных организаций рассматривается в широком и узком смысле. В широком смысле в это понятие включаются все нормы, которые имеют какое-либо отношение к созданию и функционированию организаций: нормы учредительных актов, соглашений, заключаемых международными организациями между собой и с государствами, а также нормы, содержащиеся в нормоустановительных решениях органов международных организаций. В узком смысле под правом международных организаций понимаются только те нормы, которые принимаются самой организацией для регулирования внутриорганизационных отношений.

В свою очередь право международных организаций в широком смысле принято делить на внешнее и внутреннее право. 

Указанные классификации норм права международных организаций применимы и к праву Сообществ, которое, однако, чаще всего делят на первичное и вторичное. При этом под вторичным правом понимается совокупность правовых норм, принимаемых институтами Сообществ.24 В принципе, нормы, совокупность которых в рамках Европейских сообществ известна под названием «вторичное право», соответствуют «внутреннему праву» в других организациях, но с существенными оговорками. В традиционных международных организациях их внутреннее право сводится к нормам, содержащимся в решениях органов данных организаций и регулирующим только внутриорганизационные отношения. Таковыми являются: правила процедуры органов организации, финансовые и бюджетные правила, правила персонала, статуты вспомогательных органов и т. д. Подобные нормы существуют и в рамках Европейских сообществ, составляя определенную часть их внутреннего права. Однако в отличие от традиционных международных организаций в Сообществах обязательные решения принимаются не только по внутриорганизационным, но и по основным вопросам деятельности этих организаций. Как нам представляется, те авторы, которые в 50-е годы констатировали появление новой разновидности внутреннего права в рамках Европейских сообществ, имели в виду совокупность норм, содержащихся именно в таких решениях Основы права европейского союза: учебное пособие / Под ред. с.ю. Кашкина. - М.: белые альвы, 2007. с - 178. .

Еще Договор о ЕОУС выделял три вида правовых актов, принимаемых Верховным органом: решения, рекомендации, заключения. Решения обязательны во всех своих частях. Рекомендации обязательны в части, касающейся преследуемых целей, но оставляющей выбор соответствующих методов их достижения за теми, кому они адресованы. Заключения не имеют обязательной силы. Позже Договоры ЕЭС и Евратома выделили пять видов правовых актов: регламенты, директивы, решения, рекомендации, заключения.

Римский договор (ст. 189) устанавливает иерархию актов, принимаемых институтами Сообществ, и их юридическую силу. На первом месте стоит регламент, который обязателен в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в «отношении ожидаемого результата» и сохраняет за национальными властями «свободу выбора форм и методов действий».25 Это означает, что директивы указывают цель и позволяют каждому из национальных правительств использовать методы, которые оно считает оптимальными. Решения обязательны для всех, кому они адресованы в полном объеме; в этом - их отличие от рекомендаций и заключений.

Юридическая природа «первичного права» Сообществ не вызывает особых споров в правовой литературе (большинством юристов оно признается частью международного публичного права), чего нельзя сказать в отношении «вторичного права», юридическая природа которого является одной из наиболее дискуссионных проблем в доктрине международного права.

Называя вторичное право Сообществ административным правом, М. Хиршлер и Б. Циммерман выделяют следующие его отличительные черты:

-- оно представляет собой собственный автономный правопорядок, который не носит ни международно-правового, ни обычного государственного или федеративного характера;

-- оно имеет приоритет перед национальным правом государств-членов;

-- ряд его положений обладает сквозным, проникающим действием, распространяющимся весьма глубоко, вплоть до отдельного гражданина того или иного государства-члена;

-- исключительное право его толкования принадлежит органам Сообществ, и в первую очередь Европейскому Суду Юмашев Ю. М. Правовая эволюция Европейских Сообществ: до и после Маастрихта // Московский журнал международного права.1992. Лаакенская декларация («Будущее ЕС») от 15.12.2001г. .

Однако понятие «правопорядок» в литературе и судебной практике трактуется отнюдь не одинаково. Например, в отечественной правовой литературе оно подразумевает:

а) порядок, организованность, устойчивость;

б) правовой порядок, состояние общественных отношений, запрограммированное правом. Видимо, термин «правопорядок» в отношении вторичного права Сообществ употребляется во втором значении, но данное понятие можно истолковать и как правовую систему. Лишь в таком значении правопорядка можно говорить об автономности права Сообществ и о том, что оно не носит ни международно-правового, ни обычного государственного или федеративного характера. Но так ли это?

Акты, являющиеся источниками вторичного права ЕС, принимаются институтами Сообществ в одностороннем порядке большинством голосов и вступают в силу без последующей ратификации или принятия со стороны государств-членов, являясь в силу этого скорее законодательными актами, чем актами договорного характера. Значит, нормы, содержащиеся в таких актах, не могут быть нормами международного публичного права. Кроме того, субъектами вторичного права Сообществ являются не только государства, но и физические, и юридические лица. Следовательно, делают вывод сторонники автономности вторичного права Сообществ, нормы, адресатами которых являются юридические и физические лица, не могут быть международно-правовыми. С таким мнением можно согласиться, если следовать традиционному определению международного права, т. е. если понимать под международным правом только совокупность норм, регулирующих межгосударственные отношения. Его источниками не могут быть односторонние акты международных организаций и оно не может порождать права и обязанности для физических и юридических лиц. Другими словами, если под международным правом понимать только международное публичное право, то, конечно же, в нем нет места вторичному праву Сообществ.

Однако, как уже было сказано выше, международное право, как и любое другое социальное явление, не стоит на месте. Оно развивается, совершенствуется: коренным образом изменился его субъектный состав, претерпело существенное изменение международное правотворчество, и как результат этого процесса появились новые, ранее неизвестные источники, значительно расширилась сфера его применения, появились новые методы международно-правового регулирования и т. д. На фоне этих изменений ограничение понятия международного права только международным публичным правом, т. е. совокупностью норм, регулирующих межгосударственные отношения, как это делается многими авторами, на наш взгляд, уже не отвечает современным реалиям. Чрезмерный консерватизм науки международного права часто приводит к ситуациям, когда ученые не могут определить место вновь возникшего правового феномена, который, имея международный характер, в то же время не вписывается в понятие международного публичного права. Именно таким феноменом является вторичное, или внутреннее, право Европейских сообществ. Оно не может быть составной частью международного публичного права потому, что, во-первых, является результатом односторонней законодательной деятельности самой международной организации; во-вторых, его субъектами наряду с государствами-членами могут быть также юридические и физические лица; в-третьих, оно является правом прямого действия, т. е. непосредственно регулирует поведение не только физических и юридических лиц, но и государств-членов Основы права европейского союза: учебное пособие / Под ред. с.ю. Кашкина. - М.: белые альвы, 2007. с - 303. .

Провал общеевропейской конституции поставил Евросоюз перед перспективой долгосрочного расслоения ЕС на блоки. Так, главный экономист Deutsche Bank Норберт Вальтер считает, что итог французского и голландского референдумов может серьезно нарушить устойчивость отношений внутри тандема Франция-Германия. Это может произойти в результате резкого падения политической влиятельности Франции и ее президента Жака Ширака внутри ЕС.

Существующий баланс франко-германского союза во многом был основан на взаимовыгодном сочетании экономической мощи Германии и политической влиятельности Франции. Теперь Германия может пересмотреть свое отношение к союзнику. Особенно вероятно это в том случае, если после следующих выборов к власти в Германии придут правые, которые не испытывают особого расположения к французам и собираются выстраивать внутри ЕС собственную политику, опираясь на маленькие страны. Возможный развал франко-германского тандема особенно опасен, поскольку сама идея объединения Европы возникла из договоренности бывших непримиримых врагов. Если теперь эти две страны потеряют взаимный интерес и доверие, это может привести не только к сбою в работе европейского двигателя, но и к нарастанию старых националистических противоречий между двумя странами.

Впрочем, и без этого проблем у Евросоюза будет достаточно. До недавнего времени речь шла о двух возможных моделях развития ЕС -- франко-германской, подразумевающей тесную политическую интеграцию и создание единого государства, и британской, ведущей к созданию чего-то вроде «экономического клуба». Сегодня торжествуют сторонники британской версии -- собственно Великобритания и большинство стран Восточной Европы. На первый взгляд в этом нет ничего страшного. Евросоюз не распадется, он лишь станет более аморфным. Беда в том, что подобная версия ЕС в долгосрочной перспективе нежизнеспособна. Политически не централизованный Евросоюз, не имеющий единой внешней и оборонной политики, неконкурентоспособен на мировой арене. Не выступая единым фронтом в отношениях с Китаем и США, европейцы не имеют никаких шансов выигрывать торговые войны и отстаивать свои экономические интересы. В долгосрочной перспективе такая модель ведет к распаду ЕС. Ведь, как уже было сказано, по-настоящему единое, успешное экономическое пространство невозможно без политической крыши Основы права европейского союза: учебное пособие / Под ред. с.ю. Кашкина. - М.: белые альвы, 2007. с - 317. .

В краткосрочной же перспективе результаты референдумов во Франции и Нидерландах приведут к тому, что все планировавшиеся экономические реформы будут отложены. «Результаты референдумов во Франции и Нидерландах означают, что население оппозиционно настроено по отношению к рыночным реформам. Избиратели явно опасаются, что дальнейшая экономическая интеграция в рамках ЕС приведет к отходу от социально ориентированной рыночной экономики, к сокращению рабочих мест и ухудшению социальных стандартов», -- сказал «Эксперту» старший экономист лондонского исследовательского центра Economist Intelligence Unit (EIU) Филип Уайт.

Франция и раньше выступала серьезным оппонентом либеральных экономических реформ, сейчас же она будет делать это «по воле народа». Президент Жак Ширак уже неоднократно заявлял, что он потребует серьезно отредактировать текст «сервисной директивы» Еврокомиссии -- плана либерализации сферы услуг. Во французском варианте стандарты оказания услуг должны либо быть унифицированы по всему ЕС, либо же устанавливаться по «стране выполнения услуги», а не стране, в которой зарегистрирована сервисная компания.

Франция и в меньшей степени Нидерланды тоже будут настаивать на том, чтобы Еврокомиссия разработала документы, которые были бы направлены на формирование «социальной Европы». Например, Франция предлагает ввести новые правила для компаний, согласно которым менеджмент должен будет консультироваться с сотрудниками, прежде чем осуществлять серьезную реструктуризацию, например закрытие или продажу филиала или подразделения. Такое предложение вызовет серьезную оппозицию со стороны Британии и восточноевропейских стран с более либеральной экономической моделью. В ближайшее время Франция также постарается организовать группу стран, которые будут гармонизировать законодательство в вопросах налогообложения и социальной защиты. Потенциально этими странами могут стать Франция, Бельгия, Германия и Италия. Дело в том, что, поскольку Франция не сможет навязать новые социальные или протекционистские меры всем 25 странам ЕС, она будет концентрировать свои усилия лишь на европейском «ядре». То есть заблокирует необходимые реформы на общеевропейском уровне, но полного разворота от либеральных реформ не произойдет. «Те страны, которые хотят проводить дальнейшие экономические реформы, в частности либерализацию, должны иметь на это право, несмотря на мнение Франции или других стран, которые будут противостоять реформам. Франции не стоит задерживать реформы в остальной Европе и навязывать свою умирающую экономическую модель всем остальным участникам ЕС», -- сказала «Эксперту» директор брюссельского исследовательского центра Lisbon Council Анн Меттлер.

Впрочем, не исключено, что нынешний кризис пойдет ЕС только на пользу. Евробюрократия не раз доказывала свою способность находить выходы из самых запутанных ситуаций. Не менее сильна и французская поле решение проблемы будет означать, что у интегрированного ЕС, как и у всякой империи, действительно не очень получается оставаться демократией.

Во-вторых, заминка с конституцией и массовое протестное голосование позволит ЕС взять тайм-аут в своем движении вперед и дать возможность обществу переварить изменения, уже произошедшие в ЕС. Известный британский политолог Ларри Зидентоп, много лет занимавшийся проблемами европейской интеграции и демократии, давно предупреждал, что народное осознание и участие отстает от скорости интеграционных реформ. По его мнению, образовавшийся разрыв может быть очень опасен для всего процесса интеграции, поскольку отчуждает простых граждан от создаваемого помимо их воли супергосударства. Именно это мы сегодня и видим, так что теперь европейские политики должны будут переключить свое внимание на внутренние общественные процессы, чтобы «догнать реформы».

В-третьих, если Франции, несмотря на удар ее по политическому престижу, удастся не потерять дружбу Германии, им представится прекрасная возможность подкорректировать внутренние правила ЕС, которые дают его новым членам слишком равные права. В частности, Германия и особенно Франция сегодня крайне недовольны тем влиянием, которое получили в ЕС вновь присоединившиеся страны. Они не только перетягивают на себя бюджетное одеяло, но и диктуют свою позицию в решении многих внешнеполитических проблем. В этой ситуации очень вероятно возникновение внутреннего ядра ЕС, куда войдут богатые старые страны, и внешнего -- там останутся бедные вновь прибывшие. Ущемление в правах этой полупериферии произойдет, разумеется, на временной основе, которая может быть впоследствии пересмотрена.

В-четвертых, нынешний кризис вовсе не означает, что экономические реформы будут полностью остановлены. «В среднесрочной перспективе есть шансы на постепенное возвращение экономических реформ. Но начнется оно не на европейском уровне, а на национальном и будет связано со сменой власти в ключевых экономиках зоны евро -- Германии, Италии и Франции», сказал «Эксперту» заместитель директора лондонского Центра европейской реформы (CER) Алисдер Марри. Осенью 2005 года в Германии пройдут федеральные выборы, на которых вероятна победа оппозиционных христианских демократов. Союз ХДС-ХСС, как ожидается, получит большинство голосов, и федеральным канцлером станет Ангела Меркель, которую германская пресса уже окрестила «немецкой Маргарет Тэтчер». Меркель собирается провести радикальные экономические реформы, направленные на либерализацию германского рынка труда, повышение эффективности и сокращение госрасходов. В 2006 году выборы ожидаются в Италии, и на них, по мнению большинства аналитиков, победят левоцентристские силы во главе с Романо Проди, бывшим премьером Италии и председателем Еврокомиссии. Проди собирается провести в Италии экономические реформы. Более того, Проди, известный своей приверженностью к евроинтеграции, готов изменить позицию Италии по вопросу либерализации сектора услуг. Наконец, в 2007 году президентские выборы пройдут во Франции. Наиболее серьезные шансы на победу имеет министр внутренних дел Николя Саркози. Большинство политических аналитиков ожидают, что Саркози будет вынужден заняться экономическими реформами, дерегулировав рынок труда и отказавшись от традиционного французского дирижизма в экономике.

Если необходимые реформы пойдут на национальном уровне, то они, как полагают аналитики, смогут оживить экономический рост в еврозоне. По мере же роста конкурентоспособности и экономической эффективности долгожданные реформы внутри ЕС, в частности либерализация сектора услуг, пересмотр правил региональной и аграрной политики ЕС, станут неизбежными. Хотя бы потому, что проводить болезненные экономические реформы политически проще в условиях роста, а не нынешней стагнации.

2.2 Перспектива развития Европейского Союза как фундаментальной политической системы

История европейской интеграции неразрывно связана с процессом расширения Сообщества. Так, в 1973 к странам-основателям Европейских сообществ присоединились Дания, Ирландия и Великобритания, в 1981 - Греция, в 1986 - Испания и Португалия, в 1995 - Австрия, Финляндия и Швеция. Первоначально этот процесс касался только неприсоединившихся капиталистических стран Западной Европы (в том числе Швейцарии, Норвегии и Исландии, которые до сих пор отказываются от членства в Сообществе). Однако после кардинальных изменений, происшедших в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и СССР, повестка расширения стала актуальной и для этой части континента.

Впервые об этом заговорили на сессии Европейского совета, состоявшейся в 1988 на острове Родео и на Парижском саммите (1989) «Большой семерки» (G-7). Европейская комиссия взяла на себя функции координатора помощи государствам ЦВЕ. Данная помощь была структурирована в рамках программы ФАРЕ (PHARE - Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy - Программа помощи реструктуризации экономики Венгрии и Польши), изначально предназначенной для этих двух восточноевропейских государств, но позже распространенной и на другие страны ЦВЕ. В 1992 программа была интегрирована в структуру Европейских соглашений и превращена в основной финансовый инструмент подготовки стран ЦВЕ к вступлению в ЕС. Ее основные цели: помощь в адаптации национальных законодательств стран-претендентов к законодательству ЕС и финансирование инвестиционных проектов (до 70% бюджета программы) на территориях стран-кандидатов Бирюков М.М., Европейский Союз и Российская Федерация: история взаимоотношений, М.2006. с - 102.

.

На сессии Европейского совета в Страсбурге в декабре 1989 Франция внесла предложение (поддержанное не только Сообществом, но также США, Японией и другими государствами ОЭСР), о создании Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР).

Одновременно Сообщество приступило к либерализации импорта, вначале из Венгрии и Польши, а затем из Болгарии, Чехословакии и Румынии, доведя его до уровня льготного режима в рамках общей системы преференций, который обеспечивал беспошлинный ввоз промышленной продукции.

Следующим этапом расширения зоны европейской интеграции стало заключение соглашений об ассоциации между ЕС и странами ЦВЕ, получивших название Европейских соглашений. В августе 1990 Европейский совет одобрил предложение Великобритании об ассоциации стран ЦВЕ с ЕС. В 1992 Соглашения об ассоциации были заключены с Венгрией, Польшей, Румынией и Болгарией, в 1993 - с Чешской Республикой и Словакией, в 1995 с Латвией, Литвой и Эстонией и в 1996 - со Словенией.

В 1993 на заседании Европейского совета в Копенгагене было принято принципиальное решение о том, что ассоциированные страны ЦВЕ при наличии волеизъявления с их стороны, могут стать членами Европейского Союза, выполнив ряд «копенгагенских критериев членства», в числе котрых были названы:

- наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, правовой порядок, соблюдение прав человека и защиту национальных меньшинств;

- наличие рыночной экономики, способной справляться с конкуренцией и действием рыночных сил в Союзе;

- готовность принять на себя обязательства членства (acquis communautaire), включая стремление стать членами Экономического и валютного союза. Бирюков М.М., Европейский Союз и Российская Федерация: история взаимоотношений, М.2006. с - 107.

Установление четких критериев членства для стран ЦВЕ послужило основой для подачи официальных заявлений государств с просьбой о принятии в члены ЕС: Венгрии и Польши - в 1994, Румынии, Словакии, Латвии, Эстонии, Литвы и Болгарии - в 1995, Чехии и Словении - в 1996.

На Эссенской сессии Совета ЕС 1994 была одобрена программа подготовки этих стран к вступлению в ЕС - Белая книга «Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок Европейского Союза». На Мадридской сессии Евросовета в 1995 было принято официальное решение о сроках начала переговоров о вступлении ассоциированных стран ЦВЕ.

В течение 1997 Европейская комиссия и 11 стран-кандидатов (10 стран ЦВЕ и Кипр) достигли договоренности относительно условий и сроков начала переговоров о вступлении.На Люксембургском заседании Европейского совета (декабрь 1997), названном саммитом расширения, был оглашен список государств, которые ближе других подошли к выполнению копенгагенских критериев: Кипр, Польша, Венгрия, Чехия, Эстония и Словения. Торжественное открытие переговоров со странами «первой волны» состоялось 30 марта 1998. На сессии Европейского совета в Хельсинки в декабре 1999 было решено начать переговоры о вступлении в Евросоюз с оставшимися пятью странами ЦВЕ, с которыми были ранее подписаны Европейские соглашения: Словакией, Латвией, Литвой, Болгарией, Румынией, а также с Мальтой. Переговоры со странами «второй группы» или «хельсинской группой» официально открылись 15 февраля 2000 в Брюсселе.

Ниццский договор 2000 определил политический вес стран-кандидатов в составе руководящих органов будущего расширенного ЕС (см. табл. 2), зафиксировав в форме договора о ЕС неизбежность вступления новых стран из Центральной и Восточной Европы.

Переговоры по многим наиболее проблемным статьям права ЕС уже завершены за исключением Болгарии, Румынии и Турции.

Брюссельский саммит ЕС (ноябрь 2002) подтвердив вступление в ЕС с 1 мая 2004 Польши, Чехии, Венгрии, Словакии, Литвы, Латвии, Эстонии, Словении, Кипра и Мальты. В 2007 в ЕС вступили Болгария и Румыния. Официальные кандидаты на вступление - Македония, Хорватия и Турция. В отношении Турции саммит призвал продолжить переговоры о членстве, с одной стороны приняв во внимание успехи сделанные этой страной в построении рыночной экономики и демократии, но с другой - указав на сохранение напряженности с Грецией из-за кипрской проблемы и слабый прогресс в области соблюдения прав человека. Европейский совет заявил, что при условии соблюдения копенгагенских критериев в области демократии и соблюдения прав человека, в декабре 2004 Европейская комиссия автоматически начнет переговоры с Турцией о присоединении Родин А.А., Европейский союз как новый этап политической интеграции государств. Правовое регулирование свободы конкуренции правом Европейского Союза: внутренний и внешний уровни, М. 2007. с - 332.

.

Реформирование ЕС. Расширение полномочий Европейского Союза в 2000-х, прием новых членов из ЦВЕ, изменение политического веса Европы в мире потребовали в свою очередь реформы внутренней структуры ЕС и более четкого разграничения его компетенции с государствами-членами.

Традиционно вопрос ревизии Договоров происходил в рамках механизма Межправительственных конференций, что имело место в период выработки Маастрихтского, Амстердамского и Ниццского договоров.

Однако данная форма подготовки предусматривала большее участие для правительств государств-членов и в меньшей мере учитывала позиции представителей Европейской комиссии, депутатов Европейского парламента, депутатов национальных парламентов, а также представителей других институтов ЕС и многочисленных европейских неправительственных организаций (НПО). Для исправления ситуации и выработки новых предложений к основополагающим договорам о ЕС была предусмотрена трехступенчатая схема подготовки:

1. «всенародное обсуждение», получившее название «Диалоги о будущем Европы» в течение 2001-2002;

2. заседания Европейского конвента (2002-2003);

3. созыв очередной Межправительственной конференции стран-членов ЕС (2003-2004).

Европейский конвент начал свою работу в начале 2002. Его председателем был избран бывший президент Франции Валери Жискар д Эстен. В эту структуру вошли представители европейских институтов, правительств, национальных парламентов нынешних и будущих государств-членов - всего 105 человек.

Его работа продолжится до середины 2003. Предложения будут переданы на рассмотрение Межправительственной конференции и учтены Европейским советом при принятии поправок или приеме нового варианта Договора.

Среди конкретных результатов деятельности Конвента ожидают: предложение нового названия европейского интеграционного проекта (Европейское Сообщество, Европейский Союз, Единая Европа, Соединенные Штаты Европы); окончательный вариант европейской конституции (состоящий из одного или нескольких документов - например, Декларации прав и свобод, а также документов, определяющих институциональную структуру ЕС и степень их компетенции); изменения в институциональной структуре Европейского Союза.

Рассматривается также вариант нового разграничения компетенции между ЕС и государствами-членами и переосмысления некоторых направлений деятельности ЕС (экономическая, сельскохозяйственная, внешняя и др. политики).

Несмотря на федералистский замысел Конвента, основные идеи, высказанные по итогам его работы, больше тяготеют в сторону развития межправительственного подхода, означающего сохранение полномочий правительств государств-членов и формы ЕС как «союза суверенных государств».

Эта тенденция обусловлена стоящими перед ЕС задачами принятия новых членов из числа государств Центральной и Восточной Европы, а также необходимостью повышения мировой конкурентоспособности европейской экономики, что требует установления минимальной взаимозависимости государств-членов, вновь отодвигая планы построения федералистской Европы на будущее.

ЕС и Россия. В СССР долгое время относились резко негативно к европейской интеграции, рассматривая ЕС как часть военно-политической борьбы между Западом и Востоком. Официальные отношения между СССР и Европейскими сообществами были установлены лишь в 1988, когда МИД СССР направил вербальную ноту Комиссии ЕС с предложением установить официальные отношения. Взаимное признание открыло путь для подписания 18 декабря 1989 Соглашения о торговле, коммерческом и экономическом сотрудничестве между ЕЭС, ЕОУС и Евратомом, с одной стороны, и СССР - с другой, правопреемником которого стала Российская Федерация Немиря Г.,Новая Украина, Европейский Союз и Россия: новый старт, М. 2008. с - 93.

.

В конце декабря 1991 ЕС заявили о признании России и других новых независимых государств, возникших после распада СССР. В мае 1992 в Москве состоялась первая встреча Россия - ЕС на высшем уровне. Ее главным результатом стала договоренность о подготовке нового соглашения между ЕС и Россией, которое должно было заменить предыдущее и определить новое качество отношений.

Таким документом стало Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и ЕС (СПС), подписанное на о. Корфу 24 июня 1994 на срок 10 лет с последующим автоматическим продлением, если одна из сторон не уведомит заранее о его денонсации. СПС охватывает четыре важнейших сферы взаимоотношений - политику, экономику, социальную сферу и культуру. Соглашение предусматривает:

- развитие отношений партнерства между Россией и ЕС, осуществляемых на основе норм международного права, прав человека, политических и экономических свобод;

- содействие России в осуществлении политических и экономических реформ с предоставлением России статуса страны с «переходной экономикой» и перспективы создания зоны свободной торговли;

- регулярный политический диалог;

- предоставление режима наиболее благоприятствуемой нации с отменой всех количественных ограничений в торговле, за исключением секторов, наиболее уязвимых для экономики Сообщества (из них сталь, текстиль - уже отменены). Россия сохраняет за собой право на протекционистские меры в тех областях экономики, которые затронуты структурной перестройкой или несут на себе значительную социальную нагрузку;

- содействие предпринимательской деятельности и связанным с ней вопросам: трансграничной предпринимательской деятельности, учреждения и деятельности компаний, инвестиций, платежей и движения капитала, взаимного предоставления услуг, охраны интеллектуальной собственности и т.д.;

- экономическое сотрудничество, охватывающее около 30 различных областей, включая промышленную кооперацию, конверсию, инвестиции, научные исследования и технологические разработки, сельское хозяйство, энергетику, транспорт, почту и телекоммуникации, информатику, космос, охрану окружающей среды, малый и средний бизнес, защиту потребителей, социальную сферу, образование и профессиональное обучение, региональное развитие, стандартизацию, статистику, туризм и т.д.

- развитие культурного сотрудничества с целью укрепления связей между людьми с помощью свободного обмена информацией, взаимного изучения языков и культур, доступа к культурным ценностям и т.п Бирюков М.М., Европейский союз, Евроконституция международное право. Монография, М. 2007.  

.

Данные направления сотрудничества были подтверждены и развиты в принятом на Кельнском саммите ЕС (июнь 1999) Общей стратегии ЕС в отношении России и ответной Стратегии России в отношении Европейского Союза, представленной Президентом РФ В.В.Путиным на Тамперском саммите ЕС в декабре 1999.

Отношения России с Европейским Союзом затрагивают комплексно все основные направления политики Сообщества.

Так, в рамках «первой опоры» разрабатывается концепция энерго диалога и «общего европейского экономического пространства».

Решение начать регулярный энерго диалог, инициатором которого выступил Брюссель, было принято на Парижском саммите Россия - ЕС в октябре 2000. Проект уже прошел экспертную стадию. При этом остаются нерешенными вопросы увеличения поставок российского ядерного топлива и газа.

Разработка концепции «общего европейского экономического пространства», начатая в соответствии с решениями саммитов Россия - ЕС в мае - октябре 2001, находится пока на экспертной стадии и имеет в перспективе может привести к тесному сотрудничеству в секторах энергетики, науки и техники, транспорта, экологии при условии общей либерализации торговли, упрощения торговых процедур и гармонизации их режимов (технические стандарты и сертификация, транспорт, таможенное дело, финансовые рынки и т.д.).

Открытыми остаются вопросы о расширении использования Россией евро, подписании новых соглашений о торговле сталью, о рыболовстве, фармацевтике, положения о едином режиме разрешения торговых споров, о полетах «шумных» российских самолетов в ЕС (в 2002 им разрешены лишь чартерные рейсы в нестоличные города).

В рамках политического сотрудничества сложилась многоуровневая и стабильная система консультаций в виде двухсторонних «саммитов» и заседаний Совета сотрудничества (дважды в год), встреч на уровне Председатель Правительства России - Председатель Комиссии ЕС (по согласию сторон), встреч старших должностных лиц и экспертов. Тематика консультаций давно уже вышла за пределы двухсторонних отношений и охватывает многие международные проблемы, включая вопросы безопасности, международного терроризма и т.д., подтверждением чего является Совместная декларация об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и вопросам безопасности, принятая в октябре 2000 на саммите Россия - ЕС в Париже. Определенный потенциал для сотрудничества эксперты усматривают в развитии диалога в формате ЕС - Россия - США и подключении России к совместному решению таких вопросов, как управление гражданскими кризисами, (последствия природных и техногенных катастроф - здесь ЕС трудно желать лучшего партнера, чем российское МЧС), миротворческие операции (здесь у нас уже есть совместный практический опыт на Балканах) и собственно оборонная политика (где Россия, при определенных условиях, могла бы пойти на военно-техническое сотрудничество с ЕС) Бирюков М.М., Европейский Союз и Российская Федерация: история взаимоотношений, М.2006. с - 181.

.

Политическое сотрудничество включает в себя ряд межрегиональных интеграционных проектов, осуществляемых под эгидой ЕС, крупнейшим среди которых является «Северное измерение». В рамках этого проекта осуществляется финансирование Европейским инвестиционным банком экологических проектов в российском секторе Балтики (системы канализации и водоочистки в Санкт-Петербурге и Калининграде). А для развития проектов приграничного сотрудничества было получено согласие на разовое объединение средств программ ТАСИС и ИНТЕРРЕГ (программы развития межрегионального сотрудничества ЕС).

На южном фланге европейской субрегиональной интеграции, включающей Средиземноморье, Россия добивается своего выборочного участия в программах МЕДА и выступает за развитие контактов между ЕС и Организацией Черноморского экономического сотрудничества.

В сфере внутренних дел и правосудия обе стороны быстро наращивают объем сотрудничества, хотя это направление является новым для самого ЕС. Налажены регулярные контакты таможенных органов сторон, в том числе по борьбе с контрабандой, незаконным оборотом наркотиков и двойным декларированием грузов. Установлены контакты между правоохранительными органами России и Европолом, принят совместный План действий по борьбе с международной организованной преступностью.

Сложнее обстоит дело с учетом законных интересов России при расширении ЕС, включая особые проблемы Калининграда. Эффект такого расширения для нашей страны неоднозначен и порождает существенные озабоченности, перечень которых был передан осенью 1999 руководству Европейского Союза.

В отношении Калининграда предстоит решить проблемы транзита, виз, энергоснабжения и рыболовства этого будущего эксклава, окруженного территорией ЕС. Евросоюз готов пойти на определенную либерализацию шенгенского режима для России, в том числе для служебных поездок и в отношении резидентов Калининградской области, что было реализовано во время проведения Брюссельского саммита Россия - ЕС в ноябре 2002. По итогам саммита было опубликовано совместное заявление России и Европейского Союза «О транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации», в котором предусматривается введение упрощенного транзитного документа, облегчающего транзит пассажиров по территории Литовской Республики.

Однако при этом выдвигается встречное условие - подписать двустороннее соглашение о реадмиссии нелегальных мигрантов, проникающих в ЕС с территории России, а также расширение сети консульских учреждений Литовской Республики. В виду не обустроенности российских границ в зоне СНГ и высокой стоимости депортации выдворяемых к нам мигрантов в страны их происхождения, Россия пока не готова взять на себя столь далеко идущие обязательства в этой области.

В день расширения ЕС 1 мая председатель Еврокомиссии Романо Проди заявил, что расширение стало первым и последним "большим взрывом" для Европейского союза. В дальнейшем ЕС будет расширяться незначительно, принимая новых членов малыми группами. Болгария и Румыния, официальные кандидаты на членство в Евросоюзе, надеются войти в него уже к 2007 году. Большинство аналитиков склоняются к мысли, что это произойдет позднее, возможно, в 2008-2009 годах. Во-первых, Еврокомиссия в своих последних отчетах отметила недостаточный прогресс в реформах в Румынии, заметно отстающей от Болгарии. Во-вторых, в начале 2004 года официальные заявки на членство в ЕС подали Хорватия и Македония, переговоры с которыми могут начаться уже к концу года. В Брюсселе склоняются к варианту одновременного вступления нескольких стран, а поэтому Болгарии и Румынии, вероятно, придется ждать завершения переговоров с более богатой Хорватией, а также с Македонией.

Комментируя нынешний этап расширения, Романо Проди заявил, что ЕС оставляет возможность членства для стран "западных Балкан" - брюссельский эвфемизм для обломков бывшей Югославии. "В Брюсселе полагают, что экономическая интеграция в рамках Евросоюза поможет уменьшить вероятность вооруженных конфликтов, как это в свое время произошло между Францией и Германией. Войны на Балканах в 90-е годы и миллионы беженцев, направившиеся в страны Евросоюза, оказали серьезное негативное воздействие на экономику Европы. Именно поэтому ЕС потенциально готов принять очень бедные по европейским меркам страны - Албанию, Боснию или Сербию", - говорит директор отдела Восточной Европы Economist Intelligence Unit Лаза Кекич Бирюков М.М., Европейский Союз и Российская Федерация: история взаимоотношений, М.2006. с - 245.

.

Однако г-н Проди при этом заявил, что такие страны, как Украина, Россия, Молдавия, Грузия или Белоруссия, не должны ожидать, что смогут когда-нибудь вступить в ЕС. Таким образом, он повторил тезис еврокомиссара Фрица Болкенстайна о "пределах Европы": географическое расширение ЕС должно быть ограничено, чтобы позволить Евросоюзу интегрироваться "вглубь", осуществляя внутренние реформы. "Если с Россией все понятно (она слишком большая, простирается до Тихого океана и имеет свою собственную повестку дня), то для Украины, например, такие перспективы довольно печальны, потому что перечеркивают все ее попытки ориентироваться на Европу", - говорит аналитик исследовательского центра World Markets Research Council Дарио Тебурн. Политически это может стать ударом для Киева, особенно если учесть, что негативные экономические последствия расширения ЕС на Украине скажутся значительно сильнее, чем на России. Несмотря на то что действие соглашения между ЕС и Россией распространяется на страны - новые члены союза, о чем Москва и Брюссель договорились лишь в конце апреля, Россия понесет некоторые убытки (из-за антидемпинговых пошлин на российские алюминий, сталь, удобрения), объем которых исчисляется десятками миллионов долларов в год. Украине расширение ЕС будет стоить 0,5% роста ВВП в год - так как соседние рынки (особенно очень важный торговый партнер - Польша) вводят заградительные пошлины на многие виды украинского экспорта. "Особенно сложно Украине будет понять, если ее оставят за рамками европейской интеграции (даже если речь будет идти о 2020 годе), в то время как членство в ЕС будет предложено Турции", - полагает Тебурн.

В конце 2009 года ЕС обещает начать переговоры с Турцией, которая ждет ответа на свою заявку с 1987 года. Вопрос потенциального членства Турции в «христианском клубе» расколол политические круги Евросоюза. Ведь к 2020 году население Турции составит 82 млн человек и превысит население Германии. В том случае, если Турция вступит в ЕС, по системе распределения голосов она получит максимальное количество, эквивалентное голосам 15 самых маленьких по населению членов союза. Учитывая диспропорцию в уровнях доходов, такие перспективы вызывают в Европе понятные опасения. И хотя Романо Проди заявил, что Турции дорога в Евросоюз по-прежнему открыта, большинство опрошенных «Экспертом» аналитиков полагают, что в обозримой перспективе полное членство в ЕС этой стране не светит. Хотя переговоры о вступлении могут начаться довольно скоро (чтобы ускорить объединение двух частей Кипра), они могут растянуться на десятилетия и привести к подписанию соглашений лишь о свободной торговле.

Схемы с частичной интеграцией (с открытием лишь товарных рынков) ЕС в будущем может предложить и другим соседним странам -- тем же Украине или России. «Соглашение о свободной торговле -- куда более конкретный механизм возможных взаимоотношений ЕС и России в будущем, чем аморфное Общеевропейское экономическое пространство, которое Брюссель предлагает Москве сегодня», -- полагает Дарио Тебурн.

Нужно сказать, что ситуация в ЕС сложилась совсем не простая - Странам Восточной Европы, чтобы преодолеть экономическое отставание от Западной Европы, потребуется от 40 до 60 лет. Утрата же политической самостоятельности новых членов ЕС может негативно отразиться на их экономической политике.