Феномен Европейского Союза: интеграция и пути дальнейшего развития

Объединение Германии означало, что с 3 октября 1990 года бывшая ГДР становится неотъемлемой частью Европейского Сообщества. Это было принято 28 апреля 1990 года в Дублине, где Главы государств и правительств решили, что присоединение ГДР не требует полной процедуры вступления, а только некоторых поправок в ранее принятых Соглашениях.

Привлеченные в Сообщество выгодами единого рынка и подталкиваемые к политическому объединению в Европейский Союз, многие европейские страны почувствовали, что процесс интеграции пришел в движение, и поэтому гораздо выгоднее принимать активное участие в построении нового порядка в качестве равноправного партнера, чем на более поздних стадиях присоединяться к этому процессу. После введения в действие Маастрихтского Соглашения, новые страны-участницы в любом предпочтут Европейский Союз Европейскому Сообществу.

Подобное предположение подтвердилось, когда Австрия, Финляндия, Швеция и Норвегия начали переговоры по присоединению, которые успешно завершились в 1994 году. Летом и осенью того же года в этих были проведены референдумы, которые в Австрии, Финляндии и Швеции завершились в пользу присоединения, в то время как в Норвегии опять проголосовали против членства, как и в 1972 году, большинством в 52,4 %. С присоединением Австрии, Финляндии и Швеции количество стран-участниц достигло 15. Норвегия со своей стороны, будет продолжать отстаивать свои интересы в рамках ЕЕА (Европейского экономического пространства).

Решение Австрии о членстве в Сообществе было сначала продиктовано экономическими и торговыми интересами. Единое рыночное пространство и перспективы политического союза были признаны новым витком развития страны и поэтому к 1987 году отношение к Сообществу изменилось. Сначала это было желание более тесной экономической интеграции, но не формального объединения. Когда этот запрос был отклонен, Австрия формально заявила о своем желании полного членства, при условии сохранение своего нейтралитета. Отношения между Швецией и Европейским Сообществом всегда были сложными по причине традиционного нейтралитета и многие годы любые предложения о членстве Сообществе казались невозможными. Но обострение обстановки в Восточной Европе в начале 1990-х привело Швецию к выводу, что будучи членом Европейского Союза, легче сохранять свой нейтралитет. Люди начали понимать, что уже довольно давно приняли большую часть правил Сообщества, и начали прислушиваться к действиям Австрии по вступлению в Европейское Сообщество. Решающим фактором для Швеции стало желание играть активную роль в установлении новых порядков в Европе, а также иметь возможность как члену Европейского Союза в будущем влиять на политическое, экономическое и социальное сотрудничество. Исходя из своего географического положения и исторического опыта, Финляндия после Второй мировой войны очень осторожно реагировала на западноевропейскую интеграцию, чтобы не быть втянутой в какой-либо конфликт между сверхдержавами. И сбалансированные отношения с Западом и Востоком давались ей очень тяжело. В частности, Финляндия пробовала установить дружественные отношения с СССР, что выразилось в Соглашении от 1948 года, которое действовало вплоть до 1992 года, когда устанавливались формальные отношения между Финляндией и Россией. Как и в Швеции, изменение географических границ Европы заставило финнов пересмотреть свои позиции, и 18 марта 1992 года Финляндия официально заявила о своем желании вступить в Европейское Сообщество. В заявлении Парламента 27 февраля 1992 года очень подробно были описаны причины, по которым страна желает вступить в Европейское Сообщество, и эти причины не были чисто экономическими. Правительство считало само собой разумеющимся дать доступ своему бизнесу действовать на равных условиях со своими конкурентами в свободном рыночном пространстве в Европе, а также дать своим гражданам возможность участвовать в сотрудничестве -- и в исследованиях, в образовании, искусстве и любой другой сфере. Финляндия хотела участвовать во всех начинаниях Сообщества. В конечном итоге, с присоединением этих стран был положен конец холодной войне на континенте, и Европейское Сообщество стало тем образованием, которое оказалось способным подобрать ключ к экономическому и политическому развитию Европы в целом.

Заявления о членстве сделали также Турция (1987 г.), Кипр и Мальта (1990 г.) и Швейцария (1992 г.). Более того, демократические и разделительные процессы в Восточной Европе открыли новые перспективы для сотрудничества и расширения. Польша, Словакия, Чехия, Венгрия, Болгария и Румыния заявили о своем желании наладить более тесные связи и может быть, получить членство. Но пройдет еще какое-то время, пока эти страны смогут войти в Европейский Союз, так как их уровень экономического развития должен быть подведен под европейские стандарты Для того, чтобы помочь им в этом, Союзом было подписано серию ассоциативных соглашений с этими странами в период между 1991 и 1993 годами.

Видя довольно успешную историю Европейского Сообщества по объединению, трудно предположить, что она претерпела одно отсоединение. Гренландия принадлежит Дании и стала частью Сообщества в 1973 году. В феврале 1982 года на референдуме абсолютным большинством было проголосовано против продолжения членства. Несмотря на то, что в Соглашениях ничего не сказано об отсоединении, в феврале 1984 года Сообщество по согласованию с Датским парламентом разрешило Гренландии отсоединиться от Европейского Сообщества 1 января 1985 года с присвоением статуса ассоциированной иностранной территории.

Под влиянием интеграционных тенденций все больше стран планеты в добровольном порядке соглашаются на ограничение собственного суверенитета, передачу суверенных прав в компетенцию наднациональных (надгосударственных) образований международного характера. В результате происходит упадок классической концепции суверенного государства. Это порождает новую форму межправительственного взаимодействия, которая ограничивает возможности управления обществом со стороны отдельных государств в пользу управления, осуществляемого совместно и при соответствующем распределении полномочий. В данном процессе федерализации межгосударственных отношений самый богатый опыт имеет ЕС Основы права европейского союза: схемы и комментарии. учеб-ное пособие / Под ред. с.ю. Кашкина. - м.: Инфра-м, 2002. с. 36..

ЕС представляет собой союз 15 независимых государств, базирующийся на Совете Европы и основанный, чтобы увеличить политическое, экономическое и социальное сотрудничество. На сегодняшний день ЕС является наиболее эффективной, авторитетной и динамичной из числа подобных надгосударственных «конструкций».

ЕС изначально был основан на верховенстве закона и демократии. Поэтому его особенность в том, что союз не является новым государством взамен существующих, его нельзя сравнить и с другими международными организациями. Т.е. историческое разнообразие стран, регионов и культур должно быть сохранено. Эта цель четко зафиксирована в положениях Договора о ЕС. Принцип субсидиарности играет первостепенную роль в этой политике. Следуя этому принципу, ЕС берет на себя решение только тех задач, которые оно может урегулировать лучше, чем национальные и местные органы власти государств-членов. Также данный принцип был обозначен договором в качестве высшего требования, которым должно руководствоваться Сообщество в достижении целей ЕС. Договор гласит: «Цели Союза будут достигнуты в соответствии с положениями настоящего договора, через уважение принципа субсидиарности ». Таким образом, страны-члены ЕС делегируют суверенитет общим институтам, представляющим интересы Союза как единого целого в вопросах, представляющих общий интерес. Все решения и процедуры вытекают из основных договоров, ратифицированных странами-членами.

Существуют пять институтов, которые собственно и осуществляют руководство ЕС, исполняя при этом свою конкретную роль:

· Европейский парламент (избираемый народами стран-членов);

· Европейский Совет (состоящий из правительств стран-членов);

· Европейская Комиссия (движущая сила и исполнительный орган);

· Суд (соблюдение закона);

· Палата аудиторов (надлежащее и законное управление бюджетом ЕС) Арбузов А.В.Европейский Союз: международная организация или конфедерация, М, 2008 г.

.

Еще пять органов составляют часть институциональной системы:

· Европейский Экономический и Социальный Комитет (выражает мнения организованного гражданского общества по экономическим и социальным вопросам);

· Комитет регионов (выражает мнения региональных и местных властей по региональной политике, окружающей среде и образованию);

· Европейский омбудсмен (занимается жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС);

· Европейский инвестиционный банк (содействует целям ЕС путем финансирования государственных и частных долгосрочных инвестиций);

· Европейский центральный банк (отвечает за денежную политику и валютные операции).

Также ряд других органов, которые завершают систему: Счетная палата, Совет Министров и др. В Совете Министров действует система ротации, в соответствии с которой представитель каждой из стран-членов ЕС поочередно занимает пост Председателя в течение шести месяцев.

За весьма краткий по историческим меркам отрезок времени (50 лет) Союз превратился из небольшой субрегиональной группировки экономического характера в подлинно европейскую интеграционную организацию универсальной компетенции, обладающую собственным аппаратом управления и осуществляющую деятельность в самых различных сферах общественной жизни.

На современном этапе развития ЕС уже базируется на иных целях и задачах, которые планирует достигать и решать. Если раньше объединение стран Европы в единый Союз носил характер сотрудничества и выражался в координации общих сил для решения ряда проблем, то теперь же это своего рода «государство» (или надгосударственное образование), которое ставит перед собой иные задачи и цели.

Главенствующее место среди основополагающих задач, стоящих перед ЕС, занимает общая внешняя политика и политика в области безопасности.

Среди основных целей, которые ЕС намеревался достигнуть, еще каких-то десять лет назад были такие, как:

1. проведение сбалансированной и долгосрочной социальной и экономической политики, в частности, путем создания без внутренних границ, путем усиления экономического и социального выравнивания и создания Экономического и валютного союза, имеющего конечной целью введение единой валюты;

2. утверждение европейской идентичности на международной арене, в частности, путем проведения общей внешней политики и политики в области общественной безопасности, которая могла бы привести в нужный момент к созданию системы совместной обороны;

3. усиление защиты прав и интересов граждан государств-членов путем проведения гражданства Союза;

4. развитие тесного сотрудничества в области судебной практики и внутренних дел;

5. сохранение достижений Сообщества и развитие их, чтобы определять в какой мере политика и формы сотрудничества, устанавливаемые договором, нуждаются в пересмотре для обеспечения эффективности механизмов и институтов ЕС Право европейского союза: документы и комментарии / Под. ред. с.ю. Кашкина. - м.: Терра, 1999. с.33-62,.

Для иллюстрации масштабов деятельности Союза достаточно указать лишь некоторые из ее основных результатов:

- в социально-экономической сфере: построение общего рынка, введение единой валюты “евро”, издание обширного законодательства применительно к различным отраслям хозяйства (транспортное, банковское, таможенное, антимонопольное, аграрное, трудовое законодательство и т.д.);

- в политической области: функционирование весьма работоспособной системы «европейских» органов власти, которая включает избираемый непосредственного гражданами Европейский парламент, суды Союза, Комиссию, Совет, Европейский центральный банк, Омбудсмана Европейского Союза и др.;

- в правоохранительной и гуманитарной сферах: становление института гражданства Союза, принятие Хартии ЕС об основных правах, создание Европейского полицейского ведомства (Европол) и аналогичного учреждения для координации работы национальных прокуратур (Евроюст), формирование единых информационных систем и банков данных («Шенгенская информационная система», централизованная база данных отпечатков пальцев “Евродак” и др.), установление в законодательстве Союза общих признаков и стандартов уголовной ответственности в отношении ряда преступных деяний (фальшивомонетничество, терроризм, торговля людьми и др.), замена малоэффективного института экстрадиции “европейским ордером на арест” и т.д Шенгенские соглашения. - м.: Профобразование, 2000. с - 51. .

В дополнение к этому (далеко не полному) перечню уже осуществленных преобразований Европейский Союз сейчас готовится совершить еще один шаг, который может иметь весьма далеко идущие последствия для всей Европы. Речь идет о принятии единого Конституционного договора Союза, призванного заменить собой действующие учредительные документы организации.

На пути к Конституции Европейского Союза (КЕС)?

В сложившиеся интеграционные механизмы ЕС необходимо внести коррективы. В частности к этому подталкивает предстоящее расширение ЕС (прием 10-13 новых стран-членов). Громоздкий управленческий аппарат ЕС сложен и неэффективен. Требуется коренным образом реформировать правовые устои данной организации, упростить процедуру принятия решений в союзе. Ранее это происходило в рамках стандартных международно-правовых процедур: межправительственная конференция; подписание; затем ратификация текста всеми странами-участницами.

На саммите ЕС в Лаакене в конце 2001 г. была одобрена декларация «Будущее ЕС» (Лаакенская декларация). Цель данного документа - установить ориентиры дальнейших преобразований в устройстве ЕС с учетом новых геополитических реалий и предстоящего расширения состава данной организации Кашкин с. ю., Четвериков а. о. Конституция европейского союза: договор, устанавливающий Конституцию для европы (с коммента-рием). м., 2005. с. 196..

Для подготовки и демократического обсуждения пакета реформ согласно одобренной декларации был образован временный представительный орган, названный Конвентом ЕС. Задача Конвента разработать рекомендации для предстоящей в 2004 г. межправительственной конференции. Его решения не получат обязательной юридической силы, но благодаря составу Конвента, очевидно, приобретут высокий морально-политический авторитет не только для стран-членов, но и для рядовых граждан ЕС. В этот совещательный орган входят представители Европейской комиссии, Европейского парламента, правительств и парламентов 15 стран-членов ЕС, а также 13 стран-кандидатов. На протяжении уже практически 2-х лет под руководством бывшего президента Франции Валери Жискар д'Эстэна Конвент разрабатывал проект будущей КЕС.

В этой связи надо сказать, что Декларация Лаакена войдет в историю тем, что впервые на столь высоком уровне заявлено о перспективах принятия в будущем единой КЕС, которая заменит собой действующие учредительные договоры.

По завершении работы Конвента в 2003 г. Конституционный договор ЕС планируется представить главам государств (правительств) стран-участниц ЕС, а затем, после его доработки в ходе межправительственной конференции (запланирована на 2004 г.) - подписать и отправить на ратификацию в национальные парламенты. Как и в ходе предыдущих реформ, проект КЕС во многих странах ЕС, скорее всего, будет вынесен на всенародное голосование (референдум) Кашкин с. ю., Четвериков а. о. Конституция европейского союза: договор, устанавливающий Конституцию для европы (с коммента-рием). м., 2005. с. 241..

Проект Конституции Европейского Союза

В качестве первого шага в разработке союзной Конституции Конвент установил ее общую схему (структуру). Для чего был подготовлен «Предварительный проект Конституционного договора ЕС».

Первое, что обращает на себя внимание - официальное наименование будущего Конституционного договора: “Договор, учреждающий Конституцию для Европы”.

Уже в самом названии проявляется сложная природа организации ЕС: с одной стороны - это объединение государств (Договор), с другой - это союз народов Европы, обладающий собственным гражданством и многими другими атрибутами государственности (Конституция).

Структура проекта слагается из преамбулы и трех частей, главная из которых - часть первая “Конституционное устройство”. По своему значению а, возможно, и по юридической силе, она будет сопоставима с главой 1 КРФ «Основы конституционного строя», однако носит более обширный и детальный характер. Проф. С.Ю. Кашкин и Доц. А.О. Четвериков, «На пути к Европейской Конституции: Европейский конвент и перспективы разработки Конституционного договора (Конституции) ЕС» - журнал «Конституционное право: восточноевропейское обозрение» №1 (42) 2003, стр. 38-41

В разделах данной части (всего их 10) планируется установить и зафиксировать:

- общие цели и принципы Союза (раздел I “Определение Союза и его цели”);

- правовое положение человека и гражданина (раздел II «Гражданство Союза и основные права»);

- порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами, входящими в его состав (раздел III «Компетенция и сферы деятельности Союза»);

- статус руководящих органов Союза: Европейский совет, Европейский парламент, Комиссия и др. (раздел IV «Институты Союза»);

- систему правовых актов, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V «Осуществление компетенции и деятельности Союза»);

- гарантии демократического функционирования данной организации (раздел VI «Демократическая жизнь Союза»);

- правила финансирования деятельности и принятия бюджета (раздел VII «Финансы Союза»);

- правовые основы внешнеполитической функции Союза (раздел VIII «Деятельность Союза на мировой арене», раздел IX “Союз и его ближайшее окружение”);

- порядок вступления в Союз новых государств-членов и - впервые в истории данной организации - порядок добровольного выхода стран из ее состава (раздел X «Принадлежность к Союзу»).

Особенно обращает на себя внимание ст. 42 проекта, предусматривающая возможность установления привилегированных отношений между Союзом и соседними государствами”. Актуальность данной нормы для РФ не вызывает сомнений

Часть вторая проекта “Сферы политики и реализация мероприятий Союза призвана установить порядок принятия решений наднациональными органами применительно к отдельным сферам компетенции ЕС:

- “сферы внутренней политики и деятельности” (внутренний рынок, экономическая и валютная политика, внутренняя безопасность и др.);

- внешнеполитическая деятельность (внешнеторговая политика, помощь развивающимся странам и др.);

- функционирование Союза (оборона и, возможно, правила процедуры).

Структура и содержание данной части установлены пока что лишь в самых общих чертах.

Последняя часть проекта посвящена порядку вступления в силу, сфере действия, языкам будущего Конституционного договора Союза - часть третья «Общие и заключительные положения». Предварительный проект Конституционного договора (Конституции) ЕС, представленный 28.10.2002г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента»)

«За» и «против» Конституции Европейского Союза

Проект КЕС стал объектом споров и разногласий. Наиболее противоречивыми пунктами в будущей конституции являются численность и состав руководящих органов ЕС, а также система голосования в Совете министров. Бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстена, под руководством которого и был разработан примерный текст КЕС, предлагает федерализацию, то есть отказ от части национального суверенитета во имя укрепления единой Европы. Такое предложение включает в себя, в частности, введение новых должностей в ЕС - министра иностранных дел и президента.

Президент ЕС предполагается, что будет избираться на срок 5 лет лидерами стран ЕС. С появлением этого поста значение председателя Европейской комиссии («правительства ЕС» в Брюсселе), заметно бы снизилось. С критикой этого предложения выступил председатель Европейской Комиссии Романо Проди, его поддержали малые страны (например, Австрия и Финляндия).

Также планируется, что страны-члены ЕС обязаны будут проводить единую внешнюю политику, а руководить ею будет министр иностранных дел, который тоже будет избираться главами государств ЕС. Проект КЕС помимо этого предполагает контроль Европейской Комиссии над национальными экономиками, над иммиграционной и юридической политикой членов ЕС. При этом подразумевается главенство законов ЕС над законами входящих в него стран.

Кроме того, в проекте предложено ограничить число членов Европейской Комиссии, согласно чему только 15 стран из 25 смогут направлять своего комиссара в Брюссель. Не устраивает малые страны и отмена шестимесячного срока пребывания у власти председателя Европейского Совета (теперь предполагается избрание на два с половиной года с правом переизбрания).

По мнению представителя шведской стороны, члена ЕС по вопросам окружающей среды Маргарет Валлстрем глава президиума Конвента Жискар д' Эстен отдает явное предпочтение позиции больших стран ЕС, особенно Франции и Великобритании. Такое настроение в Швеции отражает общую тенденцию в ЕС.

Из сторонников существующего проекта КЕС Германская сторона в лице канцлера ФРГ Герхарда Шрёдера заявила, что новый проект вряд ли будет лучше нынешней даже с учетом всех желаемых изменений, поэтому Германия не будет составлять "списка желаемых изменений". 

Немного иначе смотрят на проект новой Конституции в других государствах ЕС. Премьер-министр Великобритании Тони Блэр потребовал учесть в проекте пожелания британского правительства по налоговой, оборонной и внешней политике. Лондон настаивает на сохранении национального суверенитета в этих сферах государственной жизни. В остальном же, как говорится, текст проекта вполне устраивает британское руководство.

Самым сложным вопросом при обсуждении проекта КЕС стал вопрос, как принимать наиболее важные решения: единогласно или большинством. Принцип единогласия, существующий в настоящее время в ЕС, предполагает право вето, который при большом количестве стран-членов может привести к параличу власти. Президиум Конвента предложил принимать решения квалифицированным большинством голосов, причем численность стран, проголосовавших "за" должна быть не меньше 60 % населения Союза. Кстати, один из противников такого способа принятия решений Великобритания, которая готова подписать будущий Основной закон ЕС только при условии сохранения за ней права вето.

И так, наиболее противоречивыми пунктами в будущей КЕС до сегодняшнего дня остаются численность и состав руководящих органов ЕС, а также система голосования в Совете министров.

Однако обратить внимание также стоит на еще один вызывающий горячие дебаты аспект конституционного договора. Католические страны (Италия, Испания, Польша) настаивают на требовании Ватикана, чтобы в основу Союза лег своего рода общественный договор о том, что ЕС является организацией, действующей на основе христианских принципов. Т.е. такая христианизация Европейского конституционного договора может быть рассмотрена как введение в Европе государственной религии, ограничивающей свободу вероисповедания ее членов. Более того, христианские ценности могут стать палкой в колесах сотрудничества с полуазиатской Россией, Турцией, Албанией, Македонией, Боснией и Герцеговиной Предварительный проект Конституционного договора (Конституции) ЕС, представленный 28.10.2002г. президиумом «Конвента о будущем Союза» («Европейского конвента»).

Выбор в пользу единого учредительного документа данной организации определит собственное положение ЕС в мире, отчасти разъяснит населению цели и задачи Союза, который, по мнению авторов проекта, должен быть намного ближе к своим жителям, нежели сейчас. Соответственно, правила функционирования ЕС должны стать более понятными для его граждан, что немаловажно для дальнейшего развития европейской интеграции. Европейское право: учебник / Энтин л.м. (отв. ред.). - М.: Норма, 2005.

Принятие единого Конституционного договора должно повлечь за собой наделение ЕС в целом достаточно широкой международной правосубъектностью (ст. 4 проекта). По этому поводу справедливо высказывание канцлера ФРГ Герхарда Шрёдера: «Без Конституции объединенная Европа станет политически менее управляема и утратит свое влияние на международной арене".

Наконец, КЕС, по всей видимости, станет новым шагом в развитии европейского гуманитарного права. Речь идет о возможном придании высшей юридической силы Хартии ЕС об основных правах 2000 г., а также о возможном присоединении Союза в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Еще один примечательный аспект: существует вероятность, что с принятием КЕС произойдет смена названия самой организации.

Вариантов, предложенных Конвентом, четыре:

- оставить действующее название («Европейский Союз»);

- переименовать Союз в «Европейское сообщество»;

- «Соединенные Государства Европы»;

- «Единая Европа” (В октябре нынешнего года Жискар Д'Эстен намекнул на то, что выбор остановили на Единой Европе. Единой, надо понимать, в конституционном смысле) Борко Ю. «Европейский союз: углубление и расширение интеграции» - “МЭиМО”, №8, 2000.. Также необходимо обратить внимание на то, что подготовка Конституционного договора ЕС - процесс сложный и длительный. В настоящее время сделан первый важный шаг - определена предварительная структура будущего документа. Впоследствии она, скорее всего, претерпит определенные изменения и, самое главное, должна быть наполнена конкретными юридическими нормами, над содержанием которых еще предстоит поработать Конвенту.

Глава 2. Политико-правовые проблемы Европейской интеграции и перспективы развития Европейского Союза

2.1 Современные политико-правовые проблемы европейской интеграции

Говоря о современных политико-правовых проблемах ЕС, полезно разбить эти страны-члена Европейского Союза на четыре большие группы, отражающие различную природу и сложность стоящих перед ними региональных проблем.

Прежде всего, это четыре так называемые “интегрированные” страны (Греция, Ирландия, Португалия и Испания). Эти страны традиционно являются самыми слаборазвитыми странами Европейского Союза, и здесь также сосредоточены самые бедные регионы на территории ЕС.

Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах мы наблюдаем самые большие внутренние различия в уровне развития отдельных регионов - между “старыми” и “новыми” землями Германии, а также между севером и югом Италии.

Третью группу образуют северные члены ЕС (Финляндия и Швеция), где низкая плотность населения связана с проблемами, характерными для географически и экономически удаленных районов, с суровыми климатическими условиями и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга.

И наконец, остальные страны (Австрия, Дания, Франция, Бенилюкс и Соединенное Королевство). Эта большая группа стран северной Европы меньше других страдает от неравномерного развития различных регионов. Основные региональные проблемы этих стран обычно связаны с проблемами занятости, а также со структурными изменениями (не только отраслевыми, но и относящимися к городской и сельской составляющим). Правовые аспекты европейской интеграции: материалы междунар. научно-практ. конференций, г. москва, февраль, июнь 2001 г. / мгИ-мо(у) мИд россии. Ин-т европейского права; Фонд европейского права. - м.: мгИмо, 2002. - 176 с.

Как уже было сказано, для так называемых “интегрированных” стран характерно проведение региональной политики на фоне слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС. Это создает противоречие между задачами национального развития и ликвидации неравномерности развития отдельных регионов, которое разрешается путем уделения первостепенного внимания проблемам национального экономического развития, и лишь в слабой степени решаются проблемы регионального развития.

Это, безусловно, относится к политике, проводимой как Грецией, так и Ирландией. В Греции обеспечение индустриального и регионального развития производится в рамках единой законодательной политики. Первоначально законодательство (Закон 1262/1982) должно было способствовать промышленному развитию за пределами района Афин и Салоников. Поддержка проектов в указанных районах осуществлялась лишь в том случае, когда они удовлетворяли специальным критериям, таким как защита окружающей среды или инвестиции в развитие новых технологий. Однако со временем, с увеличением числа исключений из правила неоказания помощи проектам общего регионального развития в районах Афины-Салоники, аспект региональной политики в законодательстве страны становился все менее выраженным. В Ирландии также региональная политика фактически занимает подчиненное положение по отношению к задачам национального экономического развития. Основной акцент делается на развитие национальной промышленности, хотя это и сопровождается попытками добиться равномерного регионального развития. В отличие от предыдущих стран, в Португалии региональная политика проводится более активно. И действительно, по завершении этапа, на котором политика промышленного и регионального развития была тесно увязана, началась разработка четкой региональной политики на период 2006-2010 гг. Однако эта политика, слабо обеспеченная финансовыми ресурсами и направленная на оказание помощи малым фирмам, была совсем малозаметна на фоне финансируемых ЕС проектов, направленных на развитие национальной конкурентоспособности в области промышленности. И наконец, в Испании большее внимание уделяется проблеме равномерного развития регионов, что не в последнюю очередь объясняется наличием в Конституции зафиксированной цели обеспечить сбалансированное развитие регионов. В Конституции говорится, что общественные власти должны “способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному распределению доходов”, а также для обеспечения реализации принципа солидарности государство должно “осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны”. Вследствие этого региональным вопросам уделяется значительное внимание. При этом Испания проводит политику, нацеленную на усиление европейской интеграции. В условиях Испании такая политика является продуктивной скорее с точки зрения общенационального развития, чем в перспективе развития отдельных регионов Основы права европейского союза: учебное пособие / Под ред. с.ю. Кашкина. - М.: белые альвы, 2007..

По сравнению с ситуацией в “интегрированных” странах, в Германии и в Италии различия в уровнях развития отдельных регионов чрезвычайно высоки. Конституции этих обеих стран придают большое значение принципам справедливого развития, и этим объясняется большое внимание, уделяемое вопросам региональной политики.

В Италии такая ситуация сохраняется в течение большей части послевоенного периода, когда в Mezzogiorno, на юге страны, действовала так называемая “специальная интервенция”. Однако недовольство, связанное с явной неэффективностью политики, проводимой в Mezzogiorno, а также с насущной необходимостью решать проблемы безработицы в северном и центральном районах страны, привели к принятию в 1992 году совершенно нового законодательства, при котором политический фокус существенно расширялся, включая развития районов по всей стране. Текст нового закона (Закон 488) не содержит четко сформулированных целей проведения политики, и в действительности новый закон, по-видимому, в большой степени был призван успокоить финансовых партнеров по ЕС в отношении проводимой региональной политики. С другой стороны, в Конституции Италии содержится четко выраженная основа для проведения региональной политики. Ghbdhdyf zgz Признавая право всех граждан на свободу и равенство, Конституция считает, что государство обязано “устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном и политическом развитии страны” (Статья 3).

В Германии Конституция также играет важную роль в укреплении региональной политики. Она подчеркивает необходимость “создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны”. Исходя из этого, первостепенной задачей региональной политики является обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать равноправное участие в экономическом развитии страны путем уменьшения влияния отрицательных факторов, связанных с положением этих регионов. Региональная политика также направлена на поддержание экономического роста и обеспечение занятости населения, делая особый упор на укрепление экономического роста структурно слабых районов путем создания долгосрочных и конкурентоспособных рабочих мест, что облегчит проведение структурных преобразований и улучшит ситуацию на региональном рынке труда. Рациональная основа для проведения активной региональной политики заключается в том, что структурные преобразования могут оказать такое сильное негативное воздействие на развитие региона, что сами регионы будут не в состоянии справиться с этими трудностями. С точки зрения национальной экономики считается более эффективным оказывать помощь регионам, которые оказались наиболее сильно затронуты структурными преобразованиями, чем предоставлять субсидии секторам экономики или предприятиям, поставленным под угрозу. Создание альтернативных рабочих мест в отраслях экономики, которые не пострадали от структурных преобразований, а также усовершенствование региональной инфраструктуры рассматривается как позитивные способы нейтрализации последствий структурного кризиса и более эффективное создание предпосылок для будущего развития региона. Право европейского союза: документы и комментарии / Под. ред. с.ю. Кашкина. - м.: Терра, 1999. 140-149..

Задачи региональной политики в странах EC редко определяются достаточно конкретно. В частности, в них, как правило, отсутствует четкой концептуальное или теоретическое обоснование. Вместо этого существует тенденция определять региональную политику в виде совокупности практических задач (например, реструктуризация промышленности в старых индустриальных районах) или принципов (например, оказание содействия региональным или локальным инициативам). В цели политики также включаются понятия эффективности и справедливости. Предполагается, что региональная политика поможет закрепить процессы преобразования путем «оказания поддержки развитию рыночных отношений во всех регионах» или «стимулируя оптимальные темпы экономического развития всех регионов», а также обеспечивая “приемлемые условия жизни во всех регионах с точки зрения занятости, доступности основных видов услуг и состояния окружающей среды”. Региональная политика также нацелена на сокращение дисбаланса в уровнях развития регионов (центр/периферия, восток/запад, город/село) или на решение определенных региональных проблем - реструктуризация промышленного производства, преобразование государственных сельскохозяйственных производств, оказание помощи пограничным районам. Национальная Концепция регионального развития в Венгрии, возможно, является наиболее ярким примеров политики с завышенным уровнем поставленных задач (хотя то же самое в той или иной степени можно сказать и о Чешской Республике, Эстонии и Польше): Национальная Концепция содержит огромное количество целей, принципов, директив и задач, которые представляются нечеткими, противоречивыми и в высшей степени амбициозными, если учитывать ограниченные ресурсы и политические приоритеты, существующие в Венгрии.

Такая смесь целей, наблюдаемая в странах ЦВЕ, может быть объяснена рядом факторов.

Во-первых, по мере увеличения дисбаланса между регионами и углубления экономических, социальных и экологических проблем, лишь немногие регионы, помимо столичных городов, могут считаться способными к самостоятельному экономическому росту и развитию. Большинство регионов в странах ЦВЕ нуждаются в инвестициях для развития физической инфраструктуры и (что не менее важно) коммерческой инфраструктуры, стимулирующей предпринимательство и развитие малых и средних предприятий. Поэтому, параллельно с необходимостью для центрального правительства сосредоточить свои усилия на помощи наиболее проблемным регионам, оно вынуждено решить проблемы развития практически всех других регионов.

Во-вторых, в странах ЦВЕ, как правило, отсутствуют программы экономического развития, проводимые и финансируемые на региональном уровне, и они должны в большой степени полагаться на поддержку центрального правительства. В Западной Европе центральные правительства имели возможность проводить чрезвычайно сфокусированную региональную политику (в течение последних двух десятилетий помощь оказывалась в основном тем предприятиям, которые удовлетворяли критериям с точки зрения капиталовложений и создания рабочих мест), в то время как многие вопросы создания бизнес-среды и экономической инфраструктуры решались региональной или местной администрацией (или, по крайней мере, совместно с ними). Напротив, в странах ЦВЕ региональной администрации не существует, а местные власти чрезвычайно слабы. Таким образом, центральное правительство вынуждено решать вопросы как региональной политики, так и проблемы национального экономического развития с учетом интересов регионов.

В-третьих, Европейская Комиссия оказывает весьма ощутимое влияние на региональную политику в присоединяющихся странах. Разработка законодательства и определение политических целей в этих странах происходит с учетом удовлетворения существующих или перспективных требований структурной политики ЕС. В ряде стран (Чешская Республика, Венгрия и недавний проект в Словении) законодательство в области региональной политики содержит ссылки на необходимость “совместимости со структурной политикой ЕС”. С самого начала Венгерская Национальная Концепция, как и все аналогичные документы в других странах ЦВЕ, подчеркивает необходимость строить региональную политику на принципах партнерства и программируемости Энтин л. м. о предмете европейского права // лекции по актуаль-ным проблемам международного и европейского права / с.-Петерб. гос. ун-т; мгИмо(у) МИД РФ; Фонд европейского права; Под ред. Л.Н. Галенской, м.л. Энтина. сПб.: россия-нева, с. 26 - 48. .

Со времени подписания Римского Договора в 1957 году ЕС стремится сократить региональное неравенство. Эта цель, подтвержденная в Договоре об Образовании Европейского Союза, подписанном в Maastricht в 1991 году, заключается в уменьшении неравенства в уровнях развития наиболее развитых и наиболее отсталых регионов. За прошедшие 27 лет целесообразность проводимой ЕС региональной политики неоднократно получала подтверждение:

социальное равенство - неприемлемость большого разрыва с точки зрения уровня доходов и занятости; продуктивность - способность ЕС направлять помощь в наиболее слаборазвитые районы, привлекая таким образом ресурсы, которые ранее оставались неиспользованными; эффективность - роль ЕС в координировании политики, проводимой ЕС и странами-членами в интересах регионального развития; а также интересы европейской интеграции - предотвращение возможности того, что региональное или социальное неравенство поставит под угрозу дальнейшее развитие процессов интеграции в Европе. Начиная с середины 80-х годов, этот акцент на интересах европейской интеграции в качестве обоснования проводимой политики стал особенно очевиден. В дополнение к более тесному политическому и экономическому союзу, “экономическая и социальная сплоченность” была провозглашена в качестве одной из задач, стоящих перед Сообществом. “Сплоченность” определялась как экономическое обеспечение достаточно высокого уровня доходов, конкурентоспособности и занятости, а также социальная солидарность, достигаемая путем уменьшения неравенства в плане обеспечения занятости, социальных возможностей и ликвидации нищеты (CEC 2006) Арбузов А.В.Европейский Союз: международная организация или конфедерация, М, 2008 г. С - 236.

.

После реформы Структурных Фондов в 1988 году, их деятельность стала базироваться на нескольких ключевых принципах:

* концентрация ресурсов в наиболее нуждающихся регионах и группах регионов - и особенно в регионах, относящихся к так называемой Цели 1 (структурно отсталые регионы). Сюда же входят и регионы, относящиеся к Цели 2 (приходящие в упадок промышленные регионы), Цели 5b (сельские районы) или Цели 6 (районы с низкой плотностью населения);

* финансирование рассматривается скорее как долгосрочная программа, а не как одноразовый проект;

* политика осуществляется путем установления отношений партнерства между Европейской Комиссией, национальным правительством и местными и региональными властями;

* принцип дополнительности, когда финансирование на уровне ЕС дополняет, а не заменяет собой ресурсы, ассигнуемые на эти цели на национальном уровне; и

* принцип субсидиарности, при котором управление ресурсами осуществляется на самом нижнем в зависимости от ситуации административном уровне - региональном, национальном или европейском.
Кроме того, существенное внимание уделяется контролю и оценке, что позволяет обеспечивать эффективное использование фондов.

Отсутствие четко выраженных целей региональной политики в присоединяющихся странах не позволяет определить политические инструменты, относящиеся именно к региональной политике. Как и в странах Западной Европы, большинство региональных расходов финансируется из отраслевых бюджетов, некоторые из которых тяготеют к определенным районам в силу специфики распределения населения, экономической деятельности, физической инфраструктуры или социальных условий. Однако можно выделить два типа инструментов:

* программы регионального развития, разрабатываемые муниципалитетам или агентствам по региональному развитию;

* схемы региональной помощи, адресованные непосредственно предприятиям, обычно мелким и средним Усенко E. T. Интеграция как всемирно-исторический процесс и международное право // Московский журнал международного права. 2002. с - 211. .

Основная часть помощи регионам, оказывается, через программы регионального развития. Обычно такие программы охватывают все регионы стран ЦВЕ, за исключением столиц и их пригородов. Распределение фондов производится центральным правительством между государственными органами (например, чиновниками национальных министерств, агентств по развитию или окружных администраций, отвечающими за вопросы регионального развития) или непосредственно между муниципалитетами. Программы охватывают широкий спектр экономической деятельности, включая создание рабочих мест, физической инфраструктуры (энергетика, связь, транспорт), социальной инфраструктуры (медицинское обслуживание и образование), развитие бизнеса (промышленные производства, обеспечение коммерческой деятельности, центры новых разработок, информационные и консалтинговые центры), экология и туризм.

Наиболее долгосрочная из таких программ - Фонд регионального развития (RDF-Regional Development Fund) в Венгрии. Учрежденный в 1991 году, это был первый государственный фонд, созданный для развития региональной инфраструктуры и создания рабочих мест. Средства распределялись как в виде безвозмездных грантов, так и в форме кредитов и коммерческих субсидий в соответствии с системой приоритетов, дифференцированной по регионам. В середине 90-х годов RDF был заменен новой системой финансирования из государственного бюджета - программами целевое бюджетное ассигнование на цели регионального развития (TBARD - Targeted Budgetary Allocation for Regional Development) и финансового содействия равномерному пространственному развитию (SEFA Spatial Equalisation Financial Assistance). TBARD предоставляет несколько видов помощи (гранты, кредиты, коммерческие субсидии) для различных проектов развития экономической и социальной инфраструктуры в рамках региональных программ, финансируемых совместно разными отраслевыми министерствами и охватывающих различные районы - слаборазвитые районы, приходящие в упадок промышленные районы, сельские районы и районы с высоким уровнем безработицы. Программа SEFA обеспечивает поддержку проектов, проводимых местной администрацией в “приоритетных зонах”, которые определяются окружными советами по развитию.
В то время как в Венгрии основные программы регионального развития базируются на принципах, общих для всех регионов страны, и различаются в зависимости от объема выделяемых округу ресурсов и приоритетности программы, определяемой на региональном уровне, Эстония напротив разрабатывает отдельные программы для каждого региона. Восемь существующих программ регионального развития Эстонии охватывают следующие регионы: периферийные районы, монофункциональные населенные пункты, острова, регион Setumaa (на востоке Эстонии), юго-восточный регион, северо-восточная Эстония (Ida Viru), пограничные районы, а также сельские местности и общины. Руководство проведением программ в Эстонии осуществляется Эстонским агентством регионального развития. Субсидии на решения широкого круга вопросов, связанных с развитием физической, экономической и социальной инфраструктуры, выделяются местным администрациям и неправительственным организациям. В Словении существуют линии финансирования, контролируемые центральным правительством, в рамках которых субсидии и кредиты предоставляются муниципальным органам на основе открытых тендеров. Они предназначены в первую очередь для совместного финансирования развития основных элементов инфраструктуры, но могут также использоваться для разработки программ развития и мер по улучшению сферы социальных услуг. В 2005 году правительством был создан Фонд регионального развития (на основе приватизационных чеков), которые предоставляет дешевые кредиты и гарантии малым промышленным и сельскохозяйственным предприятиям в районах оказания помощи. И наконец, в Польше и Чешской республике используется комбинация финансовой и технической помощи в развитии инфраструктуры и бизнес-среды в рамках программ экономического развития проблемных регионов.
Общим для этих программ во всех странах является то, что правительство оказывает помощь на принципах совместного финансирования: в Венгрии TBARD оказывает помощь в объеме 15%-70% предполагаемой стоимости проекта в соответствии с существующей сложной системой приоритетов, учитывающей вид помощи и район; в Словении доля правительственной субсидии не может превышать 30% от общей суммы капиталовложений (50% для пограничных районов).

Второй тип помощи регионам включает помощь предприятиям. В отличие от стран Западной Европы, где региональная помощь оказывается в основном в виде безвозмездных ссуд, в странах ЦВЕ предпочтение отдается кредитам, коммерческим субсидиям и налоговым льготам. Для такого подхода существуют три причины. Во-первых, отсутствуют финансовые ресурсы, позволяющие оказывать безвозмездную помощь предприятиям. Во-вторых, отсутствует управленческая инфраструктура, которая позволила бы правительству оценить объем необходимой помощи и проконтролировать использование средств. Вместо этого, региональная администрация использует финансовые институты (например, Банк развития и гарантий для Богемии и Моравии в Чешской республике) для предоставления кредитов с низкой процентной ставкой или налоговую систему для предоставления налоговых льгот регионам. Такая помощь оказывается в первую очередь малым и средним фирмам в регионах, выбранных для оказания помощи.

Третьим фактором может быть концептуальное или политическое неприятие безвозмездных субсидий. В некоторых странах (Эстония, Словения) существует мнение, что региональная политика должна избегать предоставления субсидий предприятиям c целью стимулирования перехода от дотационной модели промышленного развития к рыночной ориентации предпринимателей и менеджеров. Золотухина Т. «Интеграционные процессы в Европе:» - “Вопросы экономики”, №9, 1999.

Однако с тех пор изучение внутреннего права Европейских сообществ (ЕС) продвинулось незначительно. Вероятно, это было вызвано тем, что стремительное развитие интеграционных процессов поставило перед учеными целый ряд не менее важных теоретических проблем, которые требовали своего разрешения. Поскольку Европейские сообщества не вписываются в классическую концепцию международных организаций, в литературе по международному праву развернулись дискуссии о правовом статусе Сообществ и юридической природе их права. Ученые до сих пор не могут прийти к единому мнению по вопросу о том, что из себя представляют Европейские сообщества: международные организации, или так называемые наднациональные образования, или государство подобные образования в виде федерации или конфедерации.

Без определения своей позиции по данному вопросу представляется невозможным перейти к исследованию темы настоящей дипломной работы, ибо перед ней стоит цель исследовать внутреннее право не какого-либо наднационального образования, федерации или конфедерации, а именно международной организации.

Несмотря на то что учредительный акт первого сообщества -- ЕОУС содержал термин «наднациональный» в отношении Верховного органа ЕОУС, для ученых-юристов оно было международной организацией. Такая квалификация мало у кого вызывала сомнение, так же как и оценка права первого Европейского сообщества. Оно было воспринято как право международной организации. Споры о правовом статусе Сообществ развернулись в основном после создания Европейского экономического сообщества (далее -- ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (далее -- Евратом). Инициаторами дискуссий выступили представители федералистского направления в европейской интеграции. По мере наделения Сообществ новыми полномочиями властного характера проблема правового статуса этих образований становилась все острее и острее. Не положили конец спорам Маастрихтский и Амстердамский договоры. Более того, поставив задачу перед Сообществами преодолеть отрыв, обособленность решения экономических вопросов от всех остальных, дополнить взаимодействие государств-членов в проведении «общих политик» более тесным сотрудничеством в сфере международных отношений, создать систему безопасности по борьбе с преступностью, указанные договоры усилили наднациональные элементы институтов и права Сообществ и тем самым дали ученым новый материал для дискуссий Хартли Т. основы права европейского сообщества. введение в кон-ституционное и административное право европейского сообщест-ва. - М.: ЮНИТИ, 2008. с - 153. .