Етапи реформування Європейського Союзу

Під час обговорення проекту Франція, ФРН, Італія, Бельгія, Голландія і Люксембург висловилися за передачу повноти влади на наднаціональний рівень, тоді як Сполучене Королівство та Іспанія прагнули зберегти значну частину суверенітету за національними урядами. Передбачаючи такі проблеми, в 2000 р. В. Жискар д'Естен, Г. Шмідт і Жак Делор навіть висловилися за поділ учасників розширеного ЄС на дві групи. Першу групу, так зване «ядро» ЄС, складатимуть шість країн, які стояли у витоків європейської інтеграції, і ті країни, які близькі до шістки за рівнем соціально-економічного розвитку і готові піти на утворення федерації національних держав, що має власне право та інститути. Другу групу утворюють усі інші держави-члени. Правове підґрунтя для реалізації цієї ініціативи становлять норми, якими передбачена можливість просунутої співпраці.

Попередній проект конституційного договору було офіційно представлено 28 жовтня 2002 р. Президією Європейського конвенту. 13 червня Конвент затвердив текст найбільш фундаментальних положень, а 10 липня на своєму останньому засіданні схвалив проект Конституції в цілому.

Однак схвалення проекту в цілому не означало відсутність у нього противників. Три депутати Європарламенту і п'ять депутатів національних парламентів, які висловилися проти проекту, отримали право підготувати і опублікувати разом з проектом Конституції контрольна доповідь, яка була названа «Європа демократій». Положення даної доповіді фактично пропонували демонтувати ключові елементи політичної та правової системи Союзу і повернутися до міжпарламентських та міжурядових форм співпраці. Через відсутність конструктивних пропозицій доповідь не отримала підтримки ні в Конвенті, ні серед керівників глав держав-членів ЄС. 30 вересня була скликана і 3 жовтня 2003 р. почала роботу міжурядова конференція щодо доопрацювання проекту Конституції і підготовки її для підписання. Робота по доопрацюванню проекту Конституції виявилася складною. Розбіжності в позиціях виникли навколо багатьох пропозицій, наприклад: включення в Преамбулу Конституції посилання на християнські цінності; включення в перелік цінностей права національних та етнічних меншин; ліквідувати компетенцію Союзу в сфері розвитку і координації економічної політики і політики зайнятості; не створювати європейську прокуратуру; дозволити регіонам держав-членів, які володіють законодавчою компетенцією, напряму звертатися до Суду Європейського Союзу тощо.

Учасники процесу сподівалися, що узгодження позицій сторін вдасться завершити на зустрічі глав держав/або урядів 12-13 грудня 2003 р. Проте ці сподівання не виправдалися. Ключовим питанням, з приводу якого не вдалося досягнути згоди, став розподіл голосів в Раді Європейського Союзу, яка є головним законодавчим органом Союзу. Через неефективність керівництва Італії, яка головувала на той час в Союзі, а також непоступливість Іспанії та Польщі, які намагалися зберегти свої «привілеї», що мали за Ніццьким договором, в цьому питанні, робота самміту завершилася невдачею. Після цього тимчасово робота міжурядової конференції на політичному рівні призупинилася. Після перемоги на парламентських виборів в Іспанії у березні 2004 р. проєвропейські налаштованої соціалістичної партії уряд цієї країни заявив про бажання якомога скоріше досягнути компромісу. Зміна позиції Іспанії підштовхнула уряд Польщі до пом'якшення своєї позиції. В результаті цих змін 25-26 березня 2004 р. міжурядова конференція поновила свою роботу, і 17-18 червня 2004 р. в Брюсселі на зустрічі глав держав/або урядів текст Конституції був остаточно схвалений. 29 жовтня 2004 р. в Римі в тій самій залі, в якій у 1957 р. підписували Договори про Європейське економічне співтовариство та Євроатом, відбулося урочисте підписання Договору, яким встановлюється Конституція для Європи. Для набрання чинності Конституцією її повинні були ратифікувати всі держави-члени.

Спочатку ситуація з ратифікацію Конституції виглядала оптимістично. Конституція була ратифікована у Австрії, Греції, Іспанії, Італії, Литві, Люксембурзі, Німеччині, Словаччині, Словенії, Угорщині. Однак основні побоювання з провалом процедури ратифікації були пов'язані з позицією Сполученого Королівства, Нідерландів та Франції. На момент проведення референдумів у Франції та Нідерландах Конституція була схвалена 49 % населення Евросоюзу, тобто 220 млн. громадян. Однак Конституція мала набути чинності після її ратифікації усіма 25 державами-членами.

29 травня у Франції і 1 червня 2005 р. у Нідерландах пройшли референдуми з приводу ратифікації Конституції для Європи. Відповідно біля 56% французів і біля 62% голландців висловилися проти Конституції. Після оголошення результатів референдумів в цих країнах уряд Сполученого Королівства заявив про відкладення на невизначений строк проведення референдуму.

Оцінюючи як провал процедуру ратифікації Конституції для Європи, разом з тим не варто передрікати скорий кінець ЄС . Європейський Союз неодноразово переживав стан кризи, виходячи з них більш міцним і згуртованим. Перемога євроскептиків в даному разі, очевидно, не зможе призвести до дезинтеграції Союзу. Скоріше всього вона лише загальмує на певний час темпи європейської інтеграції.

1.3.3 Конституція для Європи: реформаторський потенціал

10 липня 2003 року у Брюсселі пройшло засідання “Європейського Конвенту щодо майбутнього Європи” , де було завершено роботу над “Проектом Договору, що встановлює Конституцію для Європи” . Безпосередня мета Конституції полягала в тому, щоб реформувати чинні установчі договори і відповідно інституціональні структур ЄС з врахуванням “спадщини” Співтовариств і факту розширення ЄС, подолавши відомі труднощі “сірої зони” розмежування повноважень між Союзом і Державами-членами. Ставлення до “коммунітарних здобутків” інтеграції залишається джерелом поділу європейської громадської думки: більшість не хотіла б ставити їх під сумнів, проте є й прибічники проведення певних змін. Вони наголошують на тому, що в реальності існують питання “союзного” значення, які не належать до повноважень ЄС, і тому ним не розглядаються, але й є такі, які сьогодні реалізуються на “коммунітарному рівні”, але за їх природою є питаннями “національного рівня”.

Автори Конституції, не ставлячи під сумнів саму солідарність, яка становить реальний фундамент всієї європейської конструкції, основну увагу приділяють юридичному оформленню ЄС, уточненню його устрою, статусу, характеру відносин Союзу з державами-членами, їх громадянами, розмежуванню повноважень в ЄС, формуванню нового європейського законодавства. У Конвенті в процесі роботи над проектом висловлювалося побоювання, що запізнення з прийняттям Договору, який встановлює Конституцію для Європи, може негативно позначитись на договорах про приєднання, а отже і на проблемі розширення ЄС у 2004 році. Голова Конвенту Жискар д'Естен пояснив, що Конвент цілком зважив на цей аспект проблеми, працюючи з урахуванням цього приєднання як уже здійсненого факту.

Відповідно до задуму авторів, реформи в ЄС за допомогою “Конституції для Європи” мають бути максимально ґрунтовними і проведеними в такий спосіб, щоб гарантувати демократію, ефективність і прозорість. Підготовлений Конституція, базуючись на цих засадах, у ряді випадків розширює практику голосування кваліфікованою більшістю, істотно збільшує участь Парламенту в прийнятті всіх рішень “законодавчого характеру”, включає до Конституції Хартію основних прав Союзу, мотивуючи це тим, щоб вона набула “юридичної обов'язковості”. Проект розроблявся в гострих дебатах навколо питання - зберігати чи ні вето держав-членів стосовно таких чутливих проблем, як імміграція, закордонна політика, національна культура тощо.

Конституція була покликана вирішити три ключові завдання:

1) “зменшити відстань” між громадянами і європейськими інститутами;

2) уструктурувати політичне життя і європейський політичний простір у розширеному Союзі;

3) перетворити Союз у фактор стабілізації і зразковий орієнтир у новій організації світу.

Вирішуючи ці завдання, Конвент у розробив:

a) запропонував більш досконале розмежування повноважень між Союзом і державами-членами;

b) рекомендував об'єднання всіх чинних установчих договорів (Співтовариств і ЄС) і надання Союзу прав юридичної особи;

c) спростував систему правових актів Союзу;

d) запропонував заходи, спрямовані на розширення демократичності, прозорості і дієвості Європейського Союзу шляхом піднесення ролі національних парламентів у вирішенні європейських проблем, спрощення процесу прийняття рішень з тим, щоб функціонування європейських інститутів стало більш прозорим і розбірливим;

e) встановив заходи, необхідні для поліпшення структури і зміцнення ролі кожного з інститутів Союзу, враховуючи, зокрема, наслідки його розширення.

Отже, Європейський Конвент покликаний був здійснити глибоку і всебічну переробку міжнародно-договірної бази ЄС, насамперед його чинних установчих актів, реорганізувати, спростити їх і на новій якісній основі створити єдиний систематизований нормативно-правовий акт установчого характеру для ЄС, за допомогою якого вдосконалити ключові елементи європейської конструкції.

Засобом вирішення цих задач, як і новим інструментом організації влади в ЄС, упорядкування взаємин Союзу і Держав-членів, їх громадян було обрано “Конституцію”. У міжнародній практиці, як відомо, термін конституція вживається, за деякими винятками (наприклад, у випадку МОП), для позначення основного закону незалежної держави, її установчого акту, норми найвищої юридичної сили. ЄС у концепції представленого Конвентом Конституції не є державою. Застосування цього терміну для позначення міжнародно-правового установчого акту продиктовано, на мою думку, необхідністю акцентувати увагу на відмінності сучасного характеру ЄС і перспектив його подальшого розвитку.

Встановлення Союзу в новій реформованій моделі відповідно до Конституції є актом “волі” не лише “Держав Європи”, але і їхніх “громадян” (стаття 1), що концептуально по-новому відображає природу ЄС як більш тісного і усталеного об'єднання Держав, що певною мірою переступає межі класичного міжнародно-правового їх союзу. Звідси є зрозумілим і те, чому розроблений Конвентом документ установчого характеру містить в собі поєднання міжнародного договору за формою і конституції за змістом.

Ця двовимірність природи документу відобразилась і в самому проекті. Не дивлячись на те, що у своєму офіційному найменуванні він є Договором (Projet de Traitе instituant une Constitution pour l'Europe), за своїм цільовим призначенням проект виконує функцію своєрідної Конституції. Більше того, в контексті положень представленого Конвентом Конституціївін офіційно визнається саме як “Конституція”, однозначно позначається саме так і в конкретних положеннях проекту. Відповідно до положень статей 10, 11, 18 Конституціїне Договір, а саме “Конституція” є формою норм найвищої юридичної сили і безпосереднім джерелом права ЄС; саме вона обмежує повноваження інститутів Союзу і разом з іншими актами права ЄС має “примат” над правом Держав-членів. Не на Договір, а саме на “Конституцію” містять посилання і численні статті Конституції(1, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10 і далі по всьому тексту до кінця).

Проте стилістичні і зовнішньо-формальні відмінності Конституції , порядок його прийняття характеризують проект скоріше як акт не конституційної, а міжнародної правотворчості. Логіка і структура будови проекту, його реформаторські змістовні новації зумовлюють формальну визначеність Конституції саме як Конституції міжнародного договору. Проект складається з короткої преамбули, чотирьох великих частин і додаткових протоколів - всі вони гармонійно сполучені у єдине ціле.

Преамбула урочисто наголошує на тому, що Європа - це континент-носій “цивілізації” і таких “цінностей, які лежать в основі гуманізму: рівності, свободи, поваги розуму”; центральне місце в житті суспільства займає “людська особистість, її невід'ємні і непорушні права, як і сама повага до права”; народи Європи, розрізняючись у своїй ідентичності і національній історії, сповнені рішучості “кувати разом свою загальну долю”.

Змістовна відмінність Частини І Конституції в його робочому варіанті в Конвенті досить влучно позначалась “Конституційна архітектура”, проте при остаточному ухваленні Конституції в Конвенті цей термін було знято, і зараз ця Частина, яка нараховує 59 статей, залишилась без власного заголовка. Як окремі розділи до цієї Частини входять такі теми: Визначення і цілі Союзу; Основні права і громадянство Союзу; Повноваження Союзу; Інститути Союзу; Здійснення повноважень Союзу; Демократичне життя Союзу; Фінанси Союзу; Союз і його найближчі сусіди; Належність до Союзу.

Частина ІІ “Хартія основних прав Союзу” складається з Преамбули і 54 статей. У Преамбулі, зокрема, наголошується на тому, що Союз базується на “неподільних і універсальних цінностях людської гідності, свободи, рівності і солідарності”, принципі демократії і принципі правової держави. Союз поважає різноманіття культур і традицій народів Європи так само, як “національну ідентичність Держав-членів”. У положеннях про основні права Хартія підтверджує силу власних конституційних традицій і міжнародних зобов'язань, загальних для Держав-членів, як і положень Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод, Соціальних Хартій, прийнятих Союзом і Радою Європи, як і судової практики Суду правосуддя ЄС і Європейського суду з прав людини.

Частина III Конституції(341) відтворює, систематизує і конкретизує існуючі правила стосовно єдиного ринку, конкуренції, апроксимації законодавства, спільної економічної, енергетичної, аграрної, монетарної, трудової, соціальної, культурної, зовнішньої політики, безпеки і оборони; співробітництва в сфері людських прав і правосуддя; функціонування окремих інститутів Союзу.

До складу Частини IV Конституції входить декілька додаткових Протоколів і Декларацій.

Проект, початково укладений мовою, яка дещо тяжіла до “брюссельської французької”, пізніше пройшов ретельну перевірку мовниками Французької академії.

У своїй Передмові до Конституції Голова Конвенту Жискар д'Естен позначав документ то як “Конституція для Європи”, то як “Європейська Конституція”. У поточній діловій мові країн ЄС документ називають або “Конституцією ЄС” або “Європейською Конституцією” або навіть “Наднаціональною Конституцією Європи”. Голова Конвенту, торкнувшись саме цього питання під час свого виступу в Комісії з конституційних справ, наголосив на тому, що підготовлений Конвентом документ все ж є “конституційним договором”, який має стати “єдиним і остаточним документом” для ЄС. Як випливає з вищевикладеного, Конвент пропонує свою власну концепцію конституції - конституції як базового установчого міжнародного договору, що враховує відмінності ЄС. Запропонувавши проект систематизування нормативно-правової бази ЄС на основі єдиної Конституції, Конвент також пропонує внести окремі зміни, вдосконалення чи просто уточнення в інституціональні вирішення питань статусу та устрою ЄС, унормування відносин з громадянами і національними парламентами, упорядкування в розмежуванні повноважень з Державами-членами, структуризації права ЄС на засадах ієрархії правових актів.

1.3.4 Концепція конфедеративного устрою

У минулому інституціональна архітектура європейської конструкції залишалась завжди складною. Феномен економічної інтеграції, який виник у Західній Європі на початку 50-х років минулого століття, ніколи не був довершеним, завжди був спрямованим на майбутнє. У процесі еволюції почергово виникали: Європа шести - “Загальний ринок” (1957), Європа дев'яти - “Європейське економічне співтовариство” (1973), Європа дванадцяти (1986), Європа п'ятнадцяти - “Європейський Союз” (1995). Тепер уже мова йде про формування Європи двадцяти семи і навіть більше. Інтеграційний процес прямує до завершення межами європейського континенту.

Відзначені еволюційністю і організаційно - правові форми європейської інтеграції, їхні правові статуси і інституціональні механізми. Європейська конструкція інтеграційних процесів до цього часу не мала єдності ні у своєму устрої, ні навіть у природі і характері цих процесів. За своєю будовою європейська конструкція регіональної інтеграції сьогодні об'єднує декілька складових. Це, насамперед, Європейські Співтовариства - три специфічні міжнародні організації із спільними органами й елементами “наднаціональності” (над-державності) в своїй діяльності (“Європейське об'єднання вугілля і сталі”, “Європейське Економічне Співтовариство”, “Європейське співтовариство з атомної енергії”). Вони стали основою іншої складової європейської конструкції, що базувалась уже на об'єднані Держав - власне “Європейського Союзу”, який виник відповідно до Договору про ЄС, підписаного в 1992 р. в “Маастріхті (Нідерланди) главами держав і урядів 12 Держав-членів Європейських Співтовариств і який набрав чинності з 1 листопада 1993 р. ЄС не набув статусу суб'єкта міжнародного права, але, виступаючи через органи Співтовариств, охопив співробітництво Держав-членів в тих сферах, які не належали до компетенції Співтовариств. З часом ця друга складова європейської конструкції стала провідною. Тому сьогодні Європейський Союз може бути представленим і як єдина система концентричних кіл, що охоплюють і Європейські Співтовариства, і механізми міждержавного співробітництва з питань зовнішньої політики і загальної безпеки, правосуддя, внутрішніх справ тощо.

До цього часу конструкція європейської інтеграції майже безперервно вдосконалювалась шляхом внесення окремих поправок, зокрема, Єдиним Європейським Актом (1986), Маастрихтським договором про Європейський Союз (1992), Амстердамським договором (1997), Ніццьким договором (2001), Лісабонським Договором (2002). Внаслідок цього не тільки зміцнилась, але й розширилась база “виключних” повноважень Співтовариств, до яких тепер віднесено, зокрема, проведення і монетарної політики; за Співтовариствами була визнана і сфера “сумісних” повноважень у стосунках з Державами-членами. Власне Європейському Союзу тепер передаються окремі державні повноваження “суверенітету”: оборона, закордонні справи, правосуддя, громадський порядок тощо, - які здійснюються за допомогою міждержавних механізмів. Але незважаючи на все це і сьогодні ця конструкція за своїм устроєм залишається специфічним Союзом-Співтовариством - у своїх основах поєднанням двох різних типів міжнародного співробітництва - міжнародної організації і міждержавного об'єднання - на основі чотирьох установчих договорів зі складним сплетінням цілей і задач, матеріальних і функціональних повноважень.

Як відомо, в оцінці форми устрою сучасного ЄС науковці не мають єдності. Венеціанська Комісія Ради Європи в контексті сучасного поняття конфедерації на своєму семінарі в м. Сантонін, дійшла принципового висновку про те, що Європейський Союз “залишається міжнародною організацією наднаціонального характеру, яка проте містить в собі певне число елементів конфедерації чи федерації”.

Натомість Конституція однозначно позначає завершення еволюції європейської конструкції в бік високо інтегрованої конфедерації Держав. Відповідно до статті 1 та подальших положень Конституції Союз розглядається як міжнародне об'єднання Держав, які, зберігаючи свою незалежність, частину своїх суверенних прав, зокрема і тих, які стосуються внутрішніх справ (питань економіки, ресурсів, монетарно-фінансової політики тощо), передають у колективне розпорядження Союзу для досягнення наперед узгоджених цілей, що, за сучасними науковими уявленнями, має кваліфікуватись як конфедерація держав. Проект уникає терміну “Співтовариство”, залишивши згадку про нього лише при визначенні способу здійснення компетенції Союзу (“в коммунітарний спосіб”, частина перша статті 1).

Конституція змінює акценти і у визначенні засобів ідентифікації самого Союзу. В Маастрихтському договорі (1992) європейська конструкція офіційно позначалась як “Європейський Союз”, але в тексті Конституції проходить, як правило, інша її назва - “Союз”. Проект підкреслено говорить про “Європу”, “європейські Держави”, “європейські” інститути, “європейські закони” і ін. Якщо Маастрихтський договір (1992) адресувався до Держав-членів ЄС, то Конституція, проект якої представив Конвент і яка сама є міжнародним договором, адресується не до Держав-членів, а до “Європи”; у версії представленого Конституції вона не є Конституцією Європейського Союзу, вона є “Конституцією для Європи”.

Експерти вважають норми Лісабонської угоди менш чіткими та зрозумілими за норми Європейської конституції. Громадяни, у свою чергу, сподіваються отримати достовірне та ясне уявлення про інституційну структуру Євросоюзу, засади його функціонування і зміни до яких призведе ратифікація цієї Угоди. Яке ж насправді значення Лісабонського договору для Європейського Союзу? Нова базова угода щодо принципів функціонування Європейського Союзу, яка отримала назву Лісабонської (або Договір реформування), стала компромісом між країнами, які ратифікували текст європейської Конституції, і державами, що не підтримали документ чи не почали процесу ратифікації. Угода вносить зміни до Договору про Європейський Союз, підписаного в 1992 році в Маастріхті, та Договору про становлення Європейського Співтовариства, підписаного в 1957 році в Римі, містить положення про інституційну реформу в Євросоюзі та передбачає запровадження:

1) посади Президента Європейської Ради, який обиратиметься строком на два з половиною роки (з правом на одне повторне обрання), головуватиме на її засіданнях, забезпечуватиме ефективність та послідовність роботи;

2) посади Верховного представника Європейського Союзу з зовнішніх справ та безпекової політики з адміністративними повноваженнями - з метою єдиного представництва і єдності поглядів ЄС на зовнішній арені, який стане також одним із віце-президентів Єврокомісії;

3)трьох додаткових посад генеральних адвокатів в Європейському Суді, з яких одну буде займати представник Польщі, що було зроблено за вимогою останньої;

4) загальної енергетичної політики та реалізацію загальної стратегії боротьби з глобальним потеплінням, надання солідарної допомоги одному або декільком членам на випадок терористичних атак або стихійних лих;

5)зміну: кількості членів Колегії Європейських Комісарів - (складу Європейської Комісії). На даний період - по одному Комісару від кожної з 27-и держав-членів ЄС, за новим договором від 2014 року - кількість Комісарів відповідатиме двом третинам кількості країн Союзу. кількості депутатів Європарламенту, яка визначається за коефіцієнтом від кількості населення країн-членів, зменшує її з 785 до 750, починаючи з 2009 року (після виборів до Європарламенту);

6) системи 6-місячного президентства в Радах міністрів ЄС;

7) системи підрахунку голосів в Раді міністрів ЄС;

8) системи голосування, яка поширюється на 50 додаткових сфер, включаючи поліцейське і юридичне співробітництво, боротьбу проти тероризму, освіту, економічну політику. Голосування за кваліфікованою більшістю (необхідно мати 55% країн-членів, які представляють не менше 65% населення ЄС для прийняття рішення) почнеться з 2014 року, з врахуванням "компромісу Іоанніна", який дозволяє до 2017 року будь-якій групі країн-членів ЄС (не менше чотирьох) вимагати нового обговорення текстів офіційних документів;

9) статусу Європейської групи - стає офіційним органом ЄС, який буде наділений функцією координації економічної політики країн-членів єврозони;

10) перетворює Раду ЄС та Європейський Центральний Банк в офіційні інституції; посилення:

11) ролі Європарламенту та національних парламентів - зокрема, у вирішенні загальноєвропейських питань, а національним парламентам вперше надано право брати участь у законотворчій діяльності ЄС. Законодавчі пропозиції ЄС ("зелені книги", "білі книги", комунікації і законодавчі програми) будуть направлятися в національні парламенти для їх детального вивчення і тільки після цього виноситись на прийняття в ЄС. У випадку, якщо одна третина національних асамблей буде проти, проект закону направлять на доопрацювання в Єврокомісію;

12) ролі Президента Єврокомісії;

13) владних повноважень Європейських керівних інституцій у вирішенні питань безпеки, боротьби зі зміною клімату та міграційних проблем;

14) захисту фундаментальних прав громадян ЄС - перехресне посилання на Хартію фундаментальних прав (де визначено обов'язковість дотримання прав людини), яке, однак, не буде діяти для Великобританії, яка побоюється посилення впливу ЄС в питаннях соціального захисту.

Конституція на обґрунтування природи Союзу адресується до феномену так звані подвійної легітимності - держав і народів. Відповідно до положень частини першої статті 1 Конституції, Європейський Союз базується на волі “громадян” і “Держав Європи” за допомогою Конституції будувати разом своє спільне майбутнє і на тому, що Держави-члени для досягнення їх спільних цілей наділяють його необхідними повноваженнями. Союз координує політику Держав - членів для досягнення цих цілей і одночасно здійснює “в коммунітарний спосіб” ті повноваження, якими його наділено (частина перша статті 1).

Союз, є “юридичною особою” (стаття 6) та самостійним суб'єктом міжнародного права. В останній день роботи Конвенту на пропозицію президії було ухвалено рішення додати до тексту Конституції положення про Девіз Союзу “Unie dans la diver-sitе” (“Єдність у різноманітті”), Прапор Союзу (дванадцять золотих зірок на голубому фоні), Гімн Союзу “tirе de l'ode а la joie de la 9e symphonie de Beethoven” (уривок з оди до радості дев'ятої симфонії Бетховена) і його Святковий День - 9 травня (“journеe de l'Europe”).

Ключовими у визначенні характеру Союзу, відповідно до Конституції, є два питання: цінності, на яких базується Союз, конституційно визначені цілі і задачі Союзу.

До тих цінностей, на яких базується Союз, згідно з проектом належать: повага до людської гідності, свобода, демократія, рівність, правова держава, а також повага до прав людини. Ці цінності мають характеризувати досягнуту єдність Держав-членів у будові суспільства на таких засадах: плюралізм, толерантність, справедливість, солідарність і недискримінація (стаття 2). Отже, Союз в контексті це не лише міжнародно-правова єдність Держав-членів з визначених в Конституції питань взаємного співробітництва в класичному розумінні, це також засаднича єдність суспільно-політичного устрою цих Держав (що виходить за межі власне міжнародного права).

Ціллю Союзу, відповідно до Конституції, є збереження миру, своїх цінностей і благополуччя “своїх народів” (частина перша статті 3). Ціль Союзу має глибокий зміст і в своїх висловах є багатовимірною:

- Для своїх громадян Союз відкриває географічний простір свободи, безпеки і справедливості “без внутрішніх кордонів”, єдиний ринок з вільною і непідробною конкуренцією (частина друга статті 3).

– Для об'єднаної Європи Союз відкриває стабільний розвиток, що базується на урівноваженому економічному зростанні, високо конкурентному соціальному ринковому господарстві, яке має забезпечити повну зайнятість і соціальний прогрес, а також високому рівні захисту і покращення якості середовища, науковому і технічному прогресі. Союз долає соціальну виключність і дискримінації, утверджує справедливість, соціальний захист, рівність між чоловіком і жінкою, солідарність між поколіннями і захист прав дитини. Союз, зокрема, поважає багатство мовної і культурної різноманітності і пильнує за збереженням і розвитком “європейської культурної спадщини” (частина третя статті 3).

– У своїх відносинах “з рештою світу” Союз утверджує і просуває свої цінності і свої інтереси. Він виступає за мир, безпеку, стабільний розвиток планети, солідарність і взаємну повагу між народами, за вільну і справедливу торгівлю, за усунення бідності, захист прав людини і зокрема прав дітей, а також за суворе додержання і розвиток міжнародного права, в особливості за повагу до принципів Хартії Об'єднаних Націй (частина четверта статті 3).

Цілі Союзу вирішуються за допомогою адекватних засобів, але в межах повноважень, “переданих Союзу в цій Конституції” (частина 5 статті 3).

Членство в Союзі, відповідно до Конституції, є відкритим виключно для Держав і обумовлене відповідністю трьом кваліфікаційним критеріям: бути “європейською” Державою; дотримуватись цінностей, на яких базується Союз; взяти зобов'язання їх втілювати в життя разом (частина друга статті 1, частина перша статті 57). Кожна “європейська Держава”, яка має намір стати членом Союзу, має адресувати своє прохання Раді міністрів, про що інформуються Європейський Парламент і національні парламенти Держав-членів. Рішення з цього питання приймається одноголосно Радою міністрів після консультацій з Комісією і за попередньою згодою Європейського Парламенту. Умови і варіанти приєднання стають предметом угоди між Державами-членами і Державою-кандидатом. Угода підлягає ратифікації всіма Державами-членами Союзу відповідно до їх конституційних процедур (частина друга статті 57).

Вихід з членства Союзу є вільним і здійснюється за допомогою угоди між Державою, що виходить з членства Союзу, і Союзом (стаття 59). У випадку, коли існує ризик “грубого порушення” Державою-членом цінностей, що становлять основу Союзу, Конституція передбачає можливість примусового припинення прав членства для цієї Держави за рішенням, мотивовано ініційованим як мінімум однією третиною Держав-членів, Європейського Парламенту чи Комісії, і прийнятим Радою міністрів більшістю в чотири п'ятих голосів її членів (стаття 58).

Окремі положення Конституції присвячено взаєминам Союзу і Держав-сусідів. Їх відносини розглядаються як “привілейовані” з точки зору встановлення “простору процвітання і добросусідства, що базується на цінностях Союзу і характеризується тісними і мирними взаєминами, основаними на співробітництві” (частина перша статті 56). З такими Державами Союз може укладати “специфічні угоди”, “брати взаємні права і зобов'язання” “з можливим проведенням сумісних дій” (частина друга статті 56).

Застосування терміну “конституція” у найменуванні документу, представленого Конвентом, і зміст його викладу може наштовхнути на думку, що у даному разі мова йде про проект довершеної федералізації Європи, тобто про перетворення відомого Європейського Союзу як “міжнародної організації наднаціонального характеру” (Венеціанська Комісія) в єдину загальноєвропейську федеративну державу. Небезпека розвитку реформування Європейського Союзу в цьому напрямі відобразилась в громадській думці держав-членів ЄС і держав-кандидатів на приєднання до ЄС і в самому Конвенті. У публікаціях науковців заговорили про “подальшу федералізацію Європи”, “європейський федералізм”, “федеративну концепцію Європейського Союзу”, побудову “європейської федеративної держави”, конституцію “Нового Союзу” за сценарієм “Сполучених Штатів Європи” тощо. Маючи на увазі подібну перспективу, прем'єр-міністр Великобританії Тоні Блер під час візиту до Польщі заявив, що Об'єднане Королівство категорично виступає проти перетворення “Європи Націй” в “наддержаву” зі своїм власним “надурядом”. У Конвенті в процесі роботи над проектом на вимогу делегатів від Об'єднаного Королівства з усіх положень документу було вилучено двозначні терміни “федеральний” чи похідні від нього.

Принципова формула конфедеративного устрою Союзу в Конституції цілком підтверджується, зберігається і розвивається; Конвент не мав намірів вийти за межі цієї формули.

Як випливає з вищевикладеного, відповідно до Конституції європейський Союз за своєю юридичною природою постає міждержавним, тобто міжнародним високоінтегрованим конфедеративним об'єднанням - Союзом Держав без утворення сам по собі окремої союзної держави. Отже, колишнє “комунітарне право” в контексті Конституції нової Конституції має сприйматись як право Союзу - особливе міжнародне право цієї конфедерації, яке не охоплює право Держав-членів і не належить до нього і яке для Держав-членів слугує регулятором їхніх взаємин у сферах, визначених Конституцією.

1.3.5 Унормування відносин з людиною і громадянином

Європейський Союз, відповідно до Конституції, визнає права і свободи людини і вводить їх у свій правовий порядок подвійним чином.

По-перше, інкорпорувавши до своєї Конституції Хартію основних прав, яка склала Частину ІІ Конституції, Союз підніс каталог передбачених у цій Хартії основних прав до рівня своїх конституційних норм найвищої юридичної сили і прямої дії, гарантувавши додержання цих норм у своєму внутрішньому правовому порядку запровадженням інституту судового конституційного контролю (див. далі).

По-друге, Союз, приєднавшись до Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод (1950), становить, як його міжнародний договір, “частину права Союзу в якості загальних засад” (частини друга і третя статті 7 проекту).

Хартія не повторює Європейську Конвенцію. Хартія охоплює класичні права людини, що містяться в Європейській Конвенції, але так, як вони були розвинені в судовій практиці Європейського суду з прав людини (Страсбург, Франція). Порівняльне значення Хартії є набагато ширшим:

Вона закріплює каталог основних прав, які віднесено до компетенції Союзу, так, як вони визначені в попередніх договорах і так, як вони розвинені в рішеннях Європейського суду правосуддя в Люксембурзі;

Вона підтверджує права і принципи, які випливають із конституційних традицій і міжнародних договірних зобов'язань, загальних для Держав-членів;

Вона враховує останні досягнення еволюції наукового і технічного прогресу;

Вона повністю відображає європейську соціальну модель.

Хартія зібрала в єдиному тексті загальний каталог не лише специфічних прав, що містяться в конституціях більшості Держав-членів, але також загальні свободи, цінності і принципи, як з боку їх стилю викладу, так і форми, визначення. Хартія не переслідує мети створити нові права, вона робить більш очевидними уже існуючі.

Хартія, відповідно до проекту, є документом динамічним, про що і говорить її преамбула, вона націлена на зміцнення захисту основних прав у світлі еволюції суспільства, соціального прогресу, наукового і технологічного розвитку.

Інкорпорація Хартії до Конституції, відповідно до проекту, не надає додаткових повноважень Союзу, скоріше навпаки, вона служить обмеженню повноважень європейських інститутів, оскільки покладає на них обов'язок додержуватись її положень. Хартія, відповідно до проекту, адресована і європейським інститутам, і Державам-членам, і їхнім юридичним і фізичним особам. Хартія своїм знаходженням у складі Конституції утверджує принцип існування прямих правових відносин між громадянином, з одного боку, і Союзом, з іншого боку.

Маастрихтський договір про ЄС (1992) запровадив достатньо умовне поняття європейського громадянства. Позначення цього поняття в договорі за допомогою терміну “громадянство” в контексті конституційних традицій Держав-членів, де юридична належність індивіда до держави позначається, як правило, терміном “національність” (за винятком, можливо, Франції) вказувало на те, що мова не йде про громадянство у загальноприйнятому розумінні. “Європейське громадянство” позначало юридичну належність індивіда до політичного утворення, яке не є ні Державою, ні навіть юридично визнаним членом міжнародного співтовариства і яке постійно викликало сперечання в доктрині стосовно його визначення - чи це міжнародна організація, чи це міждержавне об'єднання?

Конституція містить відповіді на багато з цих питань: це утворення є міждержавним об'єднанням і суб'єктом міжнародного права; європейське громадянство не замінює, а доповнює “національне громадянство”; європейське громадянство гарантує “національним громадянам” використання ідентичних засобів захисту на території інших Держав-членів; європейське громадянство означає також визнання існування прямих юридичних відносин між Союзом і “національними громадянами” Держав-членів.

Відповідно до Конституції, громадянство Союзу має будь-яка особа, що має громадянство Держави-члена. Громадянство Союзу додається до громадянства Держави - члена і його не замінює (частина перша статті 8).

Громадянки і громадяни Союзу користуються правами і несуть обов'язки, передбачені в Конституції. До таких прав згідно з проектом Конституції належать:

Право пересування і вільного вибору проживання на території Дер-жав-членів;

Виборчі права на виборах до Європейського Парламенту, а також на виборах органів місцевого самоврядування Держави-члена - країни свого перебування;

Право дипломатичного захисту з боку будь-якої Держави-члена при перебуванні на території третьої країни;

Право петиції перед Європейським Парламентом і право звернення до європейського омбудсмена чи будь-якого іншого європейського інституту на одній з мов Конституції і право отримати відповідь тією ж мовою.

Ці права здійснюються за тих умов і з тими обмеженнями, які визначено в Конституції чи в актах, які її застосовують.

1.3.6 Упорядкування в розмежуванні повноважень між державами - членами

Вирішуючи питання розмежування повноважень в Союзі, Конституція, по-перше, визначає характер відносин між Союзом і Державами-членами; по-друге, розмежовує компетенцію між ними; по-третє, уточнює або по-новому регулює повноваження у відносинах між інститутами Союзу - “європейськими інститутами”.

Відповідно до Конституції, відносини між Союзом і Державами-членами базуються на тому, що Союз поважає “національну ідентичність” Держав-членів, притаманні їм політичні і конституційні структури, зокрема і в тому, що торкається місцевої і регіональної автономії. Союз поважає істотно важливі функції Держави, зокрема ті, які спрямовані на забезпечення територіальної цілісності Держави, на підтримання громадського порядку і забезпечення внутрішньої безпеки (частина перша статті 5).

Ці відносини реалізуються відповідно до принципу “лояльного співробітництва”. Зміст цього принципу Конституція визначає таким чином: Союз і Держави-члени поважають один одного і взаємно допомагають у виконанні завдань, що випливають з Конституції. Держави-члени полегшують Союзу здійснювати його завдання і утримуються від застосування заходів, здатних поставити під загрозу реалізацію цілей, проголошених в Конституції (частина друга статті 5).

Межі повноважень Союзу, відповідно до Конституції, визначаються за принципом надання (le principe d'attribution): Союз діє в межах повноважень, які йому надали Держави-члени в Конституції з метою розв'язання тих задач, які вона закріплює. Будь-яке повноваження, яке не надано Союзу в Конституції, належить Державам-членам (частина друга статті 9).

Здійснення повноважень Союзу, відповідно до Конституції, базується на двох засадах: субсидіарності (додатковості) і пропорційності.

Принцип субсидіарності в якості провідного було запроваджено у Договорі про Європейський Союз (частина друга статті 2) і конкретизовано в Договорі про заснування Європейського Співтовариства в редакції від 1.05.1999 р. (частина друга статті 5). Конституція повторює уже відоме визначення цього принципу з деякими уточненнями редакційного характеру. Союз у тих сферах, що не належать до його виключної компетенції, діє тією мірою і тільки тоді, коли цілі відповідних заходів на рівні Держав-членів (як на рівні центральному, так і на рівні регіональному чи локальному) не можуть бути досягнуті достатньою мірою, і якщо вони краще можуть бути досягнуті на рівні Союзу (частина третя статті 9). Відповідно до принципу пропорційності, зміст і форма дій Союзу не можуть виходити за межі необхідного для досягнення цілей Конституції (частина четверта статті 9).

Інститути Союзу і національні парламенти Держав-членів застосовують принципи субсидіарності і пропорційності відповідно до Протоколу про застосування принципів субсидіарності і пропорційності, проект якого є складовою Конституції. Враховуючи те, що відповідно до частини четвертої статті 9 Конституції передбачено правило, згідно з яким заходи Союзу не можуть виходити за межі потрібного для досягнення цілей Конституції, а також те, що вони допускаються у порівнянні до суто національних заходів тільки тоді, коли ведуть до кращих результатів, слід дійти висновку, що принципи субсидіарності і пропорційності не суперечать суверенітету Держав-членів, вони слугують збереженню їх національних відмінностей.

Розмежування компетенції між Союзом і Державами - членами.

Європейський Парламент в одній із своїх резолюцій⁶ рекомендує в Європейському Союзі розрізняти такі типи компетенцій: “принципову компетенцію” Держав-членів; виключну компетенцію Союзу; “сумісну компетенцію Союзу і Держав-членів; а також “негативну компетенцію” - певні дії, які є юридично забороненими і для Держав-членів, і для Союзу. Конституція дотримується цих рекомендацій, обмежившись лише визначенням компетенції Союзу і його спільної компетенції з Державами-члена-ми. Відповідно до Конституції, Союз не має власних повноважень; його повноваження - це надані повноваження Державами-членами.

Виключна компетенція Союзу

Визначаючи виключну компетенцію Союзу, проект зосереджується на тих його повноваженнях, які пройшли випробування минулим: митна політика, зовнішні економічні відносини, юридичний фундамент внутрішнього ринку, зокрема відомі “чотири свободи” (свобода циркуляції осіб, товарів, послуг і капіталів), фінансові послуги, політика конкуренції, монетарна політика в рамках зони євро, збереження біологічних ресурсів моря в рамках загальної політики риболовства. З цих питань Союз вправі приймати законодавчі чи інші загальнообов'язкові юридичні акти, укладати за певних умов міжнародні угоди. Повноваження на координацію економічної політики і політики зайнятості шляхом ухвалення головних орієнтирів в цій політиці: Держави-члени зобов'язані дотримуватись цих координаційних заходів. Повноваження на визначення і здійснення закордонної політики і політики загальної безпеки, а потенційно і загальної оборонної політики. Держави-члени зобов'язані активно підтримувати цю політику Союзу.

Повноваження на застосування заходів підтримки чи координації у їхньому всеєвропейському вимірі в таких сферах: промисловість, захист і поліпшення здоров'я людей, освіта, професійна підготовка, молодь і спорт, культура, цивільна оборона.

Спільна компетенція Союзу і Держав-членів

Область “спільної компетенції” Союзу з Державами-членами включає такі сфери: внутрішній ринок, питання свободи, безпеки і справедливості, сільське господарство і риболовство, за винятком збереження біологічних ресурсів моря, транспорт і транс'європейське сполучення, енергетика, соціальна політика, захист споживачів і деякі інші. У цій сфері і Союз і Держави-члени вправі приймати законодавчі чи інші загальнообов'язкові юридичні акти, але Держави-члени можуть вдатись до цього за умови, що Союз не прийняв свого акту.

Негативна компетенція Союзу і Держав-членів

У Конституції вона визначена тими обов'язковими для Союзу і Держав-членів обмеженнями та заборонами, необхідність яких пов'язана із гарантуванням прав людини і громадянина відповідно до Частини ІІ Конституції - Хартія основних прав Союзу і які характеризують Союз як дійсно “правовий Союз”. У Конституції використано класичне федеративне застереження: в рамках конституційно визначеної компетенції право Союзу має верховенство стосовно права Держав-членів. Відповідно до положень статті 10 проекту, Конституція і правові акти, прийняті європейськими інститутами в межах їх повноважень, мають “примат” стосовно права Держав-членів. Останні зобов'язані вжити всіх заходів для забезпечення виконання своїх обов'язків, що випливають з прав Союзу.

Регулювання повноважень у відносинах між європейськими інститутами

З позиції “подвійної легітимності”, про яку уже йшлося, Конституція передбачає істотне вдосконалення інституціональної системи Союзу, усунувши тут органічні та функціональні недоліки, перебудову роботи європейських інститутів на засадах розширення демократичного контролю і прозорості. Існуюча інституціональна структура ЄС є досить контрастною за своєю природою, охоплюючи:

Міждержавні інститути, до числа яких належать, зокрема, Рада Європейського Союзу, Європейська Рада, Консультативний монетарний Комітет, Економічний і фінансовий Комітет, Політичний Комітет з питань закордонної політики і загальної безпеки, Координаційний Комітет з питань правосуддя і внутрішніх справ, Генеральний Секретаріат Ради, Європейський Парламент тощо.

“Наднаціональні” елементи конструкції представлені головним чином Європейською Комісією і значною мірою Європейським Судом Правосуддя. Членам Комісії гарантована незалежність від Держав-членів, а свої рішення Комісія приймає за допомогою процедури більшості. Суд Першої Інстанції Європейського Союзу за певних передбачених у договорі умов може розглядати справи, що віднесені до національного правосуддя.

“Незалежні адміністративні органи” Європейського Союзу, що діють у рамках окремих Держав-членів, користуються великою автономією як стосовно тих Держав, на території яких вони перебувають, так і відносно Європейської Комісії і Європейського Парламенту; вони не є ні “міждержавні”, ні “наднаціональні”. Це стосується, зокрема, Європейського монетарного Інституту, Європейської Системи Центральних Банків (SEBC), Європейського Центрального Банку, Європейського Інвестиційного Банку, Європейської рахункової палати, європейського омбудсмена тощо.

У Конституції всі інститути Союзу розглядаються як такі, що мають єдиний рівень легітимності і підлягають уніфікації на таких засадах: переслідування цілей Союзу, утвердження його цінностей, служіння інтересам Союзу, його громадянам і Державам-членам та покликані забезпечити зв'язок, ефективність і тяглість політики і дій, які вони ведуть з метою досягнення цілей Союзу (частина перша статті 18). Всі інститути Союзу проект ділить на дві великі групи: ті, які формують “інсти-туціональну рамку” Союзу, представляючи його загальне політичне обличчя, і ті, які належать до групи “інших інститутів та органів” Союзу.

До “інституціональної рамки” Союзу входять:

а)Європейський Парламент - орган представництва “європейських громадян”. Обирається “європейськими громадянами” шляхом загальних прямих виборів у складі 736 членів на п'ять років. Разом з Радою Міністрів здійснює в Союзі законодавчі, бюджетні, а також контрольні і консультативні функції.

b) Європейська Рада - міждержавний орган політичного керівництва Союзу. До складу Ради входять Глави Держав чи Урядів Держав-членів, Голова Ради і Голова Європейської Комісії. У роботі Ради приймає участь Міністр закордонних справ Союзу. Рада надає “необхідні імпульси” для розвитку Союзу, визначає його орієнтацію і загальні політичні пріоритети, свої рішення ухвалює, як правило, консенсусом. Вона не бере участі у здійсненні законодавчих функцій Союзу.

c) Рада Міністрів - міждержавний орган з законодавчими і виконавчими функціями Союзу. До складу РМ входить один представник від кожної Держави-члена, призначений Державою-членом на міністерському рівні ad hoc в залежності від теми засідання РМ.

Цей представник - єдиний, хто представляє Державу-член і має виключне право голосу. Свої рішення РМ приймає, як правило, кваліфікованою більшістю голосів. Разом з Європейським Парламентом РМ здійснює законодавчі і бюджетні функції, а також функції координації і визначення політики відповідно до умов, передбачених в Конституції.

d) Європейська Комісія - ключовий виконавчий орган урядового характеру Союзу, здійснює функції координування, виконання і управління відповідно до умов, визначених в Конституції, забезпечує представництво Союзу на міжнародному рівні, за певних умов має право законодавчої ініціативи. За здійснення своїх функцій Комісія несе відповідальність перед Європейським Парламентом і за резолюцією недовіри останнього може бути відправлена в колективну відставку. У здійсненні своїх функцій Комісія є цілком незалежною. Комісія - колегіальний орган, що складається з Голови Комісії, Міністра закордонних справ Союзу і 13 Європейських Комісарів.

Кандидатура на посаду Голови Комісії висувається кваліфікованою більшістю Європейської Ради за результатами виборів до Європейського Парламенту і після обирається на цю посаду голосами більшості членів новообраного Європейського Парламенту. Обраний Голова Комісії призначає 13 Європейських Комісарів з числа рекомендованих кандидатів від кожної Держави-члена, враховуючи на свій розсуд їх компетентність, ділові якості і незалежність, і за цими ж критеріями Комісарів без права голосу в Комісії - по одному від тих Держав-членів, які залишились не представленими Європейським Комісаром в Комісії. Будь-який Європейський комісар чи Комісар зобов'язаний піти у відставку на вимогу Голови Комісії. У разі вотуму недовір'я з боку Європейського Парламенту і Європейські комісари, і Комісари разом з Головою Комісії ідуть у відставку колективно.

e) Міністр закордонних справ Союзу відповідає за загальну безпеку, здійснення зовнішньої політики та зовнішні зносини Союзу. Є за посадою заступником Голови Європейської Комісії. Призначається на посаду за згодою Голови Європейської Комісії рішенням Європейської Ради, прийнятим кваліфікованою більшістю голосів. Європейська Рада за допомогою тієї ж процедури вправі достроково припинити повноваження Міністра.

f) Суд Правосуддя - виключний орган юрисдикції Союзу. Забезпечує “дотримання права” в тлумаченні і застосуванні Конституції (частина перша статті 28). Розглядає позови від Держави-члена, інституту, будь-якої фізичної чи юридичної особи, а в преюдиціальному порядку - звернення органів національної юрисдикції стосовно тлумачення права Союзу чи стосовно чинності актів, прийнятих європейськими інститутами. Включає до свого складу: - Суд європейського правосуддя, до складу якого входить один суддя від кожної Держави-члена;

- Трибунал Першої Інстанції, до складу якого входить як мінімум один суддя від кожної Держави-члена (кількість суддів Трибуналу визначає статут Суду правосуддя);

- трибунали спеціалізованої юрисдикції.

До “інших інститутів та органів” Союзу належать:

a) Європейський Центральний Банк - незалежна установа Союзу, що наділена правами юридичної особи, лише вона вправі дозволити емісію євро. Разом з Національними центральними банками утворює Систему європейських центральних банків, яка в рамках угоди про грошову одиницю Союзу - євро - проводить єдину монетарну політику Союзу. Головне завдання Системи - стабільність цін в Союзі, підтримка загальної економічної політики в Союзі з метою досягнення реалізації його завдань. Система працює за своїм власним статутом,

а) керівництво Системою здійснюють органи Центрального європейського банку, які вправі приймати рішення.