Етапи реформування Європейського Союзу

Черговим свідченням того, що криза в Співтоваристві не розв'язана повністю, стає ситуація з членством Сполученого Королівства. 11 травня 1967 р. Велика Британія знову подає заявку на вступ до Співтовариства. Заявку на членство подають також Ірландія, Данія та Норвегія, але Ш. де Голь знову блокує процес вступу Сполученого Королівства.

1.2.3 Започаткування європейського політичного співробітництва

Вилучення з концепції європейської інтеграції політичної складової спричинило ситуацію, коли механізм взаємодії держав-членів замість вироблення спільної стратегії передбачав постійне узгодження політики національних урядів, кожний з яких переслідував власний інтерес. Таким чином, згодом стає очевидним, що економічний детермінізм Ж. Монне певним чином гальмує процес інтеграції.

Нова спроба запровадити процес політичної інтеграції (план Фуше) мала місце у 1961 р., коли Франція виступила з ініціативою створення політичного союзу. Однак оскільки нова організація передбачала не наднаціональну, а міжурядову форму співпраці, що не відповідало потребам інтеграції, то дана пропозиція не отримала підтримки решти держав-членів.

Усвідомлення необхідності поширення європейської зовнішньої політики на інші, неекономічні аспекти міжнародних відносин спостерігається на початку 70-х років. Так, у грудні 1969 р. на Гаазькій зустрічі голів держав/або урядів була проголошена амбіційна програма дій під гаслом «Завершення, розширення, поглиблення»: завершення перехідного періоду у фінансуванні спільної сільськогосподарської політики; розширення «Спільного ринку» до 10 членів; побудова економічного і валютного союзу; поглиблення існуючих і створення нових спільних політик, налагодження політичної міжурядової співпраці; посилення ролі інститутів Співтовариства, що надало новий імпульс політичному співробітництву. Крім того на зустрічі вдалося дійти згоди з приводу створення власних ресурсів Співтовариства, розширення бюджетних повноважень Європейського парламенту, тобто саме з тих питань, які викликали кризу 1965 р.

На даному етапі відбувається перше з моменту започаткування Співтовариств розширення. У лютому-червні 1970 р. шістка держав-фундаторів узгодила спільну позицію щодо принципів, на яких буде відбуватися розширення: держави-кандидати (Данія, Ірландія, Норвегія, Сполучене Королівство) ухвалюють весь нормативно-правовий доробок Співтовариства; перемови про вступ торкають умов і періоду переходу (а не перегляду) до існуючих правил функціонування Спільноти. 22 січня 1972 р. відбувається підписання Договору про вступ до ЄЕС згаданих країн, після чого відбувається процедура дев'яти національних ратифікацій. З 1 січня 1973 р. до Співтовариства вступають Данія, Ірландія та Сполучене Королівство (громадяни Норвегії висловилися проти вступу до ЄЕС на референдумі). Вісім років потому - 1 січня 1981 р. до складу ЄЕС увійшла Греція, яка за 20 років до того (1961 р.) першою підписала угоду про асоційоване членство в ЄЕС.

Перше розширення ЄЕС суттєво підвищило економічний і торгівельний потенціал Співтовариства і змусило рахуватися з ним на міжнародній арені. Разом з тим, Співтовариство за його межами все ще продовжували оцінювати як економічного гіганта і політичного карлика, а тому питання формування політичного співтовариства і проведення спільної зовнішньої політики набувало дедалі більшого значення.

В червні 1970 р. було досягнуто згоди стосовно необхідності координації зовнішньої політики. Зокрема, було визнано, що метою співпраці має стати забезпечення більшого взаєморозуміння на основі регулярного обміну інформацією та консультацій з значних міжнародних проблем, а також зміцнення солідарності держав-членів. А вже у жовтні того ж року було схвалено Доповідь про проблеми політичної уніфікації стосовно створення координаційного механізму «Європейське політичне співробітництво» (ЄПС), який функціонував на неформальній основі (правове оформлення ЄПС відбулося при підписанні Єдиного європейського акта (1986 р.) й передбачав: регулярні зустрічі міністрів зовнішніх справ; створення Політичного комітету тощо. Слід однак наголосити, що на відміну від Європейських співтовариств, які були наддержавною організацією, ЄПС був механізмом міжурядового співробітництва, в роботі якого комісія Європейських співтовариств брала участь з правом дорадчого голосу, а Асамблея проводила дебати із зовнішньополітичних питань, які не мали юридичних наслідків.

Певного прогресу в процесі формування спільної зовнішньої політики вдалося досягнути під час роботи Паризької (1972 р.) та Копенгагенської (1973 р.) конференцій, які зобов'язали міністрів зовнішніх справ визначити цілі та удосконалити методи і процедури політичного співробітництва. Крім того, у грудні 1973 р. було прийнято Декларацію про європейську ідентичність, яка закликала до активізації політичного співробітництва.

Не менш значущим кроком на шляху консолідації і посилення координації дій держав-членів стало створення у 1974 р. Європейської Ради на рівні голів держав/або урядів як органу політичного керівництва Співтовариств. Європейська Рада була покликана вирішувати найбільш важливі питання у випадках, коли рішення не змогли прийняти відповідні інститути, а також здійснювати координацію і узгодження зовнішньої політики. На момент заснування Європейської Ради питання зовнішньої політики не були у введенні жодного з інститутів. Пам'ятаючи провал Договору ЄПС, держави-члени надали Європейській Раді статус не інституту, а органу.

Такий підхід дозволив уникнути перегляду установчих договорів, але внаслідок цього рішення Європейської Ради отримали характер політичних документів. Офіційного визнання Європейська Рада набула лише у 1986 р. після підписання Єдиного європейського акту (ст 2). Уточнення її статусу відбулося у Договорі про Європейський Союз (ст. 4), де зазначено, що вона надає Союзу необхідний спонукальний імпульс для розвитку і визначає загальні політичні орієнтири. Рішення Європейської Ради мають директивний характер. Їх правове оформлення і реалізація відбувається з додержанням процедури функціонування інститутів і порядку прийняття нормативних актів.

Свідченням прогресу інтеграції є також еволюція правового статусу Європейського парламенту. Спочатку він являв собою збори офіційних представників, яких делегували уряди держав-членів, а отже його статус був подібним до статусу представницьких органів міжнародних організацій.

У 1960 р. Парламентська Асамблея виробила пропозиції щодо проведення прямих виборів до згаданого інституту. Але через опір окремих політичних сил, які намагалися не допустити перетворення Європарламенту на представницький орган народів дер-жав-членів, тільки в 1976 р. Радою було оформлено рішення щодо проведення прямих виборів на основі загального виборчого права, перші з яких відбулися у 1979 р. В цілому по ЄС у виборах прийняли участь 62 % громадян, які мали право голосу, що стало свідченням високої активності населення. По окремим країнам такі дані: Бельгія - 91,4 %, Люксембург - 85 % (в обох країнах участь у голосуванні була обов'язковою), Італія - 85,5 %, ФРН - 65,9 %, Ірландія - 63,6 %, Франція - 61,3 %, Нідерланди - 57,8 %, Данія - 47 %, Сполучене Королівство - 32,6%.

Запровадження процедури прямих виборів до Європарламенту надало додаткових підстав для характеристики ЄС як наднаціональної квазідержавної організації. Хоча і сьогодні Європарламент характеризується здебільшого як консультативний орган, однак дедалі більше в його правовій природі, так само, як і правовому статусі інших інститутів ЄС, проявляються риси, які дозволяють їх розглядати, хоча і з певними уточненнями, як аналоги відповідних органів державної влади, а отже, говорити і про прояв принципу поділу влади.

1.2.4 Єдиний Європейський Акт

Визнаючи прогрес, який було досягнуто в 70-ті роки в справі поступового формування політичного співтовариства, слід одночасно констатувати таке. По-перше, в 70-ті роки процес інтеграції почав розвиватися в двох напрямках: це Європейські співтовариства, які являли собою наддержавну організацію федеративного типу, що діяла в соціально-економічній сфері, та ЄПС, яке займалося питаннями зовнішньої політики. По-друге, успіхи були б значнішими, якби механізм ЄПС, який регулювався низкою документів політичного характеру (Доповідь про проблеми політичної уніфікації (1970 р.), доповідь «Про співробітництво у сфері зовнішньої політики» (1973 р.) та доповідь «Про Європейське політичне співробітництво» (1981 р.)), отримав нормативне закріплення в установчих договорах Співтовариств. Ці недоліки почали усуватися після підписання в 1986 р. Єдиного європейського акта (далі -- ЄЄА), в якому було проголошено намір створити Європейський Союз на основі як Співтовариств, так і Європейського співробітництва в сфері зовнішньої політики, а також спільно діяти заради підтримання миру й міжнародної безпеки. Єдиний Європейський Акт вніс ряд суттєвих змін в установчі договори. Ключовими моментами цього етапу слід визнати такі події.

По-перше, за допомогою правотворчості Суду Європейських Співтовариств відбувається утвердження принципів (верховенства права Співтовариств щодо права держав-членів; прямої дії права Співтовариств; інтегрованості норм права Співтовариств в національні системи права; юрисдикційного захисту права Співтовариств, який здійснюють судові установи Співтовариств і держав-членів), які регулюють взаємодію європейського права з національним і міжнародним правом.

По-друге, розповсюдження дії Європейського співтовариства на такі нові сфери, як соціальна політика, енергетика, охорона навколишнього середовища, науковий і технічний прогрес. По-третє, завершення формування єдиного внутрішнього ринку і прийняття рішення щодо переходу до побудови Політичного і Економічного та валютного союзів.

По-четверте, відбулися зміни в інституційній організації Співтовариства. Так, принцип голосування кваліфікованою більшістю у Раді поширено на нові сфери, що унеможливило накладання вето на законодавчі пропозиції з боку окремих держав-членів; відбулося посилення позицій Європарламенту у процедурі прийняття нормативно-правових актів; створено Суд першої інстанції.

Поглиблення і розширення інтеграційних процесів, яке відбулося на даному етапі, було обумовлено передусім високими темпами економічної інтеграції. Справа в тому, що загальною тенденцією розвитку Співтовариства є неухильне розширення сфер його компетенції. Практика засвідчила, що неможливо інтегрувати одну сферу суспільного життя, залишивши суміжні в компетенції національних урядів. Так, успіхи в економічній інтеграції потягнули за собою проведення спільної соціальної політики; забезпечення вільного пересування осіб обумовило необхідність займатися питаннями професійної освіти, уніфікації дипломів і критеріїв працевлаштування тощо.

Тривалий час відсутність волі держав-членів щодо внесення в установчі договори відповідних змін компенсувалася діяльністю Суду Співтовариств, який стоїть на позиції розширеного тлумачення установчих договорів, керуючись теорією припущених повноважень. Однак такий спосіб вирішення проблеми міг існувати як виключення. Ситуація потребувала нормативного закріплення набутих інститутами повноважень. Внаслідок цього національні уряди не могли і далі гальмувати просування об'єднавчих процесів на якісно новий рівень - створення на основі трьох Співтовариств і Європейського політичного співтовариства інтеграційної організації з універсальною компетенцією, діяльність якої усі сфери і напрямки інтеграції. Такою організацією став Європейський Союз. Отже, даний етап пов'язаний із прийняттям Маастрихтського договору про Європейський Союз, а також Амстердамського та Ніццького договорів, якими до нього вносилися зміни і доповнення.

1.2.5 Маастрихтський договір про Європейський Союз

Згідно Маастрихтського договору на основі Європейських співтовариств виник Європейський Союз. Його створення обумовило найсуттєвіші від початку інтеграційних процесів зміни у національному, передусім конституційному, законодавстві держав-членів. Це було пов'язано із подальшою передачею національними урядами важливих суверенних прав на наднаціональний рівень. Крім того, Євросоюз набув нових повноважень як в сферах, якими він в певній мірі опікувався і раніше (так звана перша опора), так і в таких принципово нових сферах, як зовнішня політика і безпека (друга опора), юстиція і внутрішні справи (третя опора). Зазначимо, рішення, які приймаються в рамках другої і третьої «опори», не мають прямої дії. Це лише політичні акти. Вкажемо на деякі інші важливі новації, запроваджені Маастрихтським договором.

Утворення Євросоюзу безпосередньо торкнулося Європейського економічного співтовариства, яке шляхом внесення відповідних змін у Римський Договір 1957 р. було перейменовано у Європейське співтовариство. Але справа не тільки у зміні назви. Дане реформування передбачало, що Європейське співтовариство більше не є чисто економічним об'єднанням. Крім економіки його діяльність розповсюджувалася тепер на культуру, освіту, охорону здоров'я, молодіжну політику, захист прав споживачів, транспорт тощо.

Інститути Європейських співтовариств були перетворені на інститути Союзу в цілому. При цьому до вже існуючих чотирьох інститутів (Ради, Комісії, Європейського парламенту, Суду Європейських співтовариств) додали п'ятий інститут - Рахункову палату.

У відповідності з Маастрихтським договором запроваджувалося європейське громадянство, яке мало субсидіарний характер і додавалося до національного громадянства. Договір про Європейський Союз сприяв поглибленню економічної інтеграції, яка вийшла на якісно новий рівень - створення економічного і валютного союзу, запровадження єдиної валюти, яка замінювала собою національні валюти і знаходилася під управлінням наднаціонального фінансового органу - Європейського центрального банку. Створення Євросоюзу було використано для чергової реформи інститутів Співтовариств. Так, було розширено законодавчі повноваження Європарламенту. Крім того, він отримав право затверджувати новий склад Європейської комісії. В Раді була розширена процедура голосування кваліфікованою більшістю. В Договорі про Європейський Союз вперше за всю історію євроінтеграції було визнано обов'язок Союзу дотримуватися прав і свобод людини і громадянина, які закріплені в Конвенції про захист прав людини і основних свобод 1959 р., а також закріплено деякі з цих прав: свобода пересування, виборчі права, право подавати петиції тощо.

1.2.6 Амстердамський договір

Підписуючи Маастрихтський договір, його розробники не ставили крапку в процесі інтеграції. Навпаки, в самому тесті Договору вони передбачили проведення у 1996 р. нової конференції урядів «держав-членів» для внесення змін до установчих договорів Євросоюзу. Міжурядова конференція почала свою роботу на засіданні Європейської Ради в Турині 29 березня 1996 р. Розроблений під час її роботи документ було ухвалено на засіданні Європейської Ради в Амстердамі 2 жовтня 1997 р. під назвою «Амстердамський договір про внесення змін в Договір про Європейський Союз, договори, що засновують Європейські співтовариства і деякі пов'язані з ними акти» (коротко - Амстердамський договір). Він набрав чинності 1 травня 1999 р. після ратифікації в усіх державах-членах.

В історії євроінтеграції Амстердамський договір позначився не стільки прогресом у процесі реформування інституційної системи ЄС, скільки запровадженням практики просунутої співпраці (статті 43-45 Договору про ЄС). Концепція поглибленої співпраці передбачає, що більшість держав-членів ЄС може використовувати інститути, процедури і механізми Договору для поглиблення інтеграційних процесів в певних сферах. В цьому випадку укладені між ними угоди розглядаються як обов'язкові тільки для цих держав-членів (дана концепція дала змогу реалізувати ідею Валютного союзу, до якого увійшли 11 з 15 держав-членів). Амстердамський договір вніс й інші зміни в установчі договори. Так, він сприяв подальшому розширенню компетенції Євросоюзу, який отримав право займатися також питаннями візової і міграційної політики, питаннями притулку, політики зайнятості тощо. Хоча і в обмеженому обсязі, але продовжена інституційна реформа, внаслідок якої продовжилося розширення повноважень Європарламенту і поступова ліквідація права вето представників держав-членів під час голосування в Раді.

Амстердамський договір вперше на рівні Союзу нормативно закріпив загальні принципи конституційного устрою і запровадив санкції до держав-членів за їх порушення. За допомогою спеціального протоколу, який додавався до Договору про Європейське співтовариство і Договору про Європейський Союз, в право Європейського Союзу були включені Шенгенська угода (підписана 14 червня 1985 р.), а також прийняті на її основі нормативні та інші акти. Однак головні завдання Амстердамського договору - підготовка інститутів ЄС до розширення та здійснення інституційної реформи - так і не отримали свого розв'язання. Їх вирішення було перенесено до порядку денного чергової міжурядової конференції в Ніцці.

1.2.7 Ніццький договір

Ніццький договір підписаний 26 лютого 2001 р. і набрав чинності 1 лютого 2003 р. В контексті завдання щодо підготовки інститутів Союзу до функціонування в розширеному складі Ніццький самміт мав вирішити три головні питання: скорочення сфер політики, стосовно яких Рада приймає рішення одноголосно; реформування системи кваліфікованого голосування в Раді; реформування структури Комісії і порядку її формування. Найбільший інтерес в Договорі представляють рішення, прийняті стосовно розподілу голосів у Раді і реформування Комісії. Новий підхід стосовно розподілу голосів у Раді виглядає досить складним і несправедливим. Про це свідчить: збільшення кваліфікованої більшості голосів, необхідної для прийняття рішення з 71, 3 до 74, 8 %; збільшення долі голосів ФРН, Франції, Сполученого Королівства, Італії та Іспанії з 55,2 до 61, 4 %; запровадження процедури подвійної більшості при голосуванні (для прийняття рішення необхідно отримати не просто кваліфіковану більшість, але й більшість, яка представляє країни, населення яких складає 62 % від населення ЄС) з метою збереження четвіркою найбільших країн контролю над прийняттям рішення після розширення ЄС.

В питанні реформування Комісії реальним досягненням стало: унеможливлення блокування процесу виборів Голови Комісії; запровадження процедури його виборів кваліфікованою більшістю голосів Європейської ради; розширення повноважень Голови: право визначати структуру Комісії; розподіляти і перерозподіляти повноваження її членів, контролювати їх діяльність; право відправляти членів Комісії у відставку. Разом з тим урядам держав-членів знову не вдалося перейти від принципу представництва держав-членів при формуванні Комісії до визначення кількості її членів і структури в залежності від здійснюваних функцій. Не вирішивши ряд найважливіших проблем, Ніццький договір суттєво розвинув інститут поглибленого співробітництва. Якщо раніше поглиблене співробітництво могли започаткувати більшість країн-членів, то тепер його можуть ініціювати 8 і більше країн, після чого рішення приймається кваліфікованою більшістю Ради. Крім того Ніццький договір дозволив розповсюдити поглиблене співробітництво на сферу другої опори і взагалі утворювати різні конфігурації поглибленого співробітництва (наприклад, у зовнішньополітичній або економічній сферах, взаємодії правоохоронних органів).

1.3 Правові аспекти діяльності Євросоюзу

В цьому розділі, будуть розглянуті основні правові питання Європейського союзу, а саме - питання становлення ЄС, як міждержавного інституту, в основі якого, як і в кожній правовій державі лежить Конституція.

Прийняття Конституції для Європи це досягнення якісно нової фази вдосконалення європейської регіональної інтеграції, мета якої реформування чинних установчих договорів і відповідно інституціональні структури ЄС з врахуванням “спадщини”. Автори Конституції, не ставлячи під сумнів саму солідарність, яка становить реальний фундамент всієї європейської конструкції, основну увагу приділяють юридичному оформленню ЄС, уточненню його устрою, статусу, характеру відносин Союзу з державами-членами, їх громадянами, розмежуванню повноважень в ЄС, формуванню нового європейського законодавства. Були розв'язані такі завдання : розмежування повноважень між Союзом і державами-членами; об'єднання всіх чинних установчих договорів (Співтовариств і ЄС) і надання Союзу прав юридичної особи; систему правових актів Союзу.

Засобом вирішення цих завдань, як і новим інструментом організації влади в ЄС, упорядкування взаємин Союзу і Держав-членів, їх громадян було обрано “Конституцію”. У міжнародній практиці, як відомо, термін конституція вживається, за деякими винятками для позначення основного закону незалежної держави, її установчого акту, норми найвищої юридичної сили. ЄС у концепції представленого Конвентом Конституції не є державою. Застосування цього терміну для позначення міжнародно-правового установчого акту продиктовано, на мою думку, необхідністю акцентувати увагу на відмінності сучасного характеру ЄС і перспектив його подальшого розвитку.

Концепція устрою розглядає ЄС як міжнародне об'єднання Держав. Ключовими у визначенні характеру Союзу, відповідно до Конституції, є цінності, на яких базується Союз, конституційно визначені цілі і задачі Союзу. Цінності на яких базується Союз, згідно з Конституцією є повага до людської гідності, свобода, демократія, рівність, правова держава, а також повага до прав людини. Ціллю Союзу, відповідно до Конституції, є збереження миру, своїх цінностей і благополуччя “своїх народів” (частина перша статті 3).

Отже, відповідно до Конституції Європейський Союз за своєю юридичною природою постає міждержавним, тобто міжнародним високоінтегрованим конфедеративним об'єднанням - Союзом Держав без утворення сам по собі окремої союзної держави. Колишнє “комунітарне право” в контексті Конституції нової Конституції має сприйматись як право Союзу - особливе міжнародне право цієї конфедерації, яке не охоплює право Держав-членів і не належить до нього і яке для Держав-членів слугує регулятором їхніх взаємин у сферах, визначених Конституцією.

Не менш важливою темою є упорядкування в розмежуванні повноважень між державами-членами, вирішуючи це питання, Конституція, по-перше, визначає характер відносин між Союзом і Державами-членами; по-друге, розмежовує компетенцію між ними; по-третє, уточнює або по-новому регулює повноваження у відносинах між інститутами Союзу - “європейськими інститутами”.

Відповідно до Конституції, відносини між Союзом і Державами-членами базуються на тому, що Союз поважає “національну ідентичність” Держав-членів, притаманні їм політичні і конституційні структури, зокрема і в тому, що торкається місцевої і регіональної автономії. Союз поважає істотно важливі функції Держави, зокрема ті, які спрямовані на забезпечення територіальної цілісності Держави, на підтримання громадського порядку і забезпечення внутрішньої безпеки (частина перша статті 5).

Ці відносини реалізуються відповідно до принципу “лояльного співробітництва”.

Очевидним є той факт, що у Європейському співтоваристві, де суверенітет уже не такий чіткий, як раніше, практична сторона та інструментальна цінність суверенітету стає все менш зрозумілою. Сьогодні Європейський Союз є політичною спільнотою нового типу, яка не зовсім відповідає традиційному розумінню суверенітету. Держави-члени не є більше повністю незалежними, оскільки передали Європейському Союзу частину своєї суверенної влади, особливо стосовно формування та проведення соціальної та економічної політики. Зобов'язання держав-членів перед правом ЄС забирає від них певну свободу дії у цих сферах політики. Більш детально, розглянемо у відповідних розділах.

1.3.1 Цілі та компетенції як складники європейського управління

Після розширення в 2007 р. до 27 держав-членів Європейський Союз продовжує процес трансформації або “започаткування періоду європейського відновлення”. Головна мета цих завдань полягає у забезпеченні процвітання, солідарності та безпеки усіх європейців. Вперше Європейська Комісія пропонує спільну програму стратегічних цілей у партнерстві з Європейським Парламентом і Радою Європейського Союзу. Комісія вважає, що важливо аби європейські інституції мали спільні пріоритети та з самого початку співпрацювали у напрямі виконання основних завдань Союзу [1].

Питанням цілей - стратегічних, головних, допоміжних тощо _ творці Європейського Союзу завжди надавали особливої уваги. Про це свідчать цілі, закріплені в засновницьких договорах спочатку Європейських Співтовариств, а потім і Європейського Союзу. Тому їх вивчення є важливою передумовою розуміння складних і тривалих євроінтеграційних процесів та пов'язаних з ними більш конкретних явищ, зокрема становлення й розвитку європейського управління.

Не менш важливого значення надають європейські політики й законодавці такому конституційно-правовому інституту, як повноваження чи компетенції, за допомогою яких після консенсусного розподілу за відповідною процедурою визначаються й закріплюються на національному та на наднаціональному рівнях сфери застосування тих чи інших прав і обов'язків держав - членів та Союзу, їх інституцій, правові механізми реалізації стосовно конкретних політик тощо. Численні компетенції (повноваження) Європейського Союзу щодо найрізноманітніших питань економічної, соціальної, внутрішньо - та зовнішньобезпекової та інших сфер складають як у попередніх засновницьких договорах, так і в Договорі про запровадження Конституції для Європи (далі - Договір про КЄ) певні види (або групи, категорії), поділ на які полегшує їх сприйняття і практичне застосування.

Однак, ще недостатньо наукових розробок стосовно цих категорій як конституційно-правових інститутів, а тим більше у їх сполученні між собою як складників європейського управління. Їх недостатність пояснюється не лише тим, що вони швидко “старіють” у порівнянні з постійним і динамічним оновленням законодавства ЄС, яке вносить суттєві зміни й доповнення в їх зміст, але ще й тим, що саме поняття “європейське управління” лише вводиться в науково-практичний вжиток Договором про КЄ. Тому актуальність і своєчасність дослідження цілей та компетенцій Європейському Союзові є цілком очевидними.

Цілі та компетенції Європейського Союзу виступають ефективними інструментами здійснення євроінтеграційної політики, а в поєднанні між собою - своєрідним “діючим тандемом”, в якому для досягнення цілей використовуються як засоби повноваження чи компетенції із застосуванням принципу субсидіарності та пропорційності. Вивчення цілей та компетенцій у їх взаємозв'язку та взаємодії на основі принципу субсидіарності і пропорційності є важливим як для розуміння суті європейського управління, так і виявлення особливостей його функціонування. З огляду на це метою даної статті є дослідити цілі та компетенції Європейського Союзу, які є складниками європейського управління.

І. В положеннях засновницьких договорів спочатку Європейських Співтовариств, а потім і Європейського Союзу знайшли своє втілення головні чинники, що надають поступального руху як процесові європейської інтеграції з кінця Другої світової війни в цілому, так і процесові становлення й розвитку європейського управління зокрема. Одним із таких ключових чинників або головною рушійною силою було переконання, що лише об'єднання Європи може спинити постійні війни на європейському континенті. Закріплюючи ідею миру в засновницьких договорах, європейські законодавці поставили її на першому місці при формулюванні найважливіших цілей: збереження та зміцнення миру; економічне об'єднання в інтересах усіх громадян ЄС шляхом створення спільного ринку; прагнення до політичної єдності; зміцнення та сприяння соціальній згуртованості в межах Союзу [2].

Таке ж доленосне значення миру надається і теперішніми європейськими творцями, які в останньому акті конституційного характеру _ Договорі про КЄ (частина 1 статті І-3) _ також поставили на першому місці за мету Союзу, поряд з іншими не менш важливими цілями: підтримувати мир, свої цінності та добробут своїх народів.

Якщо застосувати розроблену російськими вченими концепцію “дерева цілей” в державному управлінні, то з впевненістю можна стверджувати, що своєрідне “дерево цілей” сформовано в Договорі про запровадження Конституції для Європи, з врахуванням, звичайно, європейської специфіки і не лише стосовно державного (чи європейського) управління. Зокрема, в Договорі чітко виділена стратегічна мета Союзу, яка полягає в тому, як вже було зазначено вище, щоб підтримувати мир, свої цінності та добробут своїх народів.

У попередніх засновницьких договорах (положення яких ще є чинними в даний час до 2008 р., тобто до набуття чинності Договору про КЄ після його ратифікації) також містяться стратегічні цілі, якими цілком можна вважати положення преамбул, де змальовується історико-політичне значення, цільові настанови та спонукальні мотиви відповідного договору.

Наприклад, до основних цільових настанов, закріплених в преамбулі Договору про Європейський Союз (далі - Договір про ЄС), в узагальненому вигляді належать: подолання ліній поділів на європейському континенті, сповідування демократії, прав людини та принципів правової держави; захист фундаментальних соціальних прав; зміцнення солідарності між народами; утвердження демократії та підвищення дієвості в роботі органів влади; посилення процесів конвергенції національних економік країн-членів ЄС, створення стабільної єдиної грошової одиниці; побудова спільного внутрішнього ринку; посилення згуртованості та охорона довкілля; сприяння економічному і соціальному прогресу з урахуванням тенденцій розвитку на далеку перспективу; запровадження спільного громадянства ЄС для мешканців країн-членів; здійснення спільної зовнішньої та безпекової політики ; поетапна розробка спільної оборонної політики; сприяння свободі пересування з одночасними гарантіями безпеки для громадян, завдяки створенню простору, в якому панують свобода, безпека і право; створення, з огляду на тривалість та поступальність процесу європейської інтеграції, дедалі тіснішого союзу європейських народів, в якому рішення приймаються на основі принципу субсидіарності і за своїм характером максимально наближені до громадян [2].

Ці досить загальні (або “преамбульні”) за своїм змістом цілі Європейського Союзу конкретизуються у ст. 2 Договору про ЄС. Тому щодо них доцільно застосувати розроблену російськими вченими вищезгадану класифікацію, згідно з якою, крім стратегічної мети, можна визначити ще оперативні і тактичні цілі. Щоб зрозуміти їх суть, варто уточнити, що стратегічні цілі “розгортаються” в оперативні, що фіксують великі блоки дій, спрямованих на досягнення перших, а оперативні - в тактичні, що визначають повсякденні і конкретні дії, спрямовані на досягнення перших і других цілей. Деколи стратегічні цілі називають головними, а цілі, що дозволяють їх досягати - забезпечуючими [5].

Закріплені (після “преамбульних” або стратегічних цілей) більш конкретні за змістом цілі ЄС у ст. 2 (колишня ст. В) Договору про ЄС можна поділити на оперативні і тактичні. Зокрема, такі цілі, як “сприяння економічному та соціальному прогресу, високому рівню зайнятості, а також забезпечення збалансованого та тривалого розвитку”, що фіксують великі блоки дій, спрямовані на досягнення перших (стратегічних) цілей, слід віднести до оперативних цілей.

Закріплені у цій статті такі цілі, як створення простору без внутрішніх кордонів; зміцнення економічної та соціальної солідарності та створення економічного та валютного союзу (ЕВС) складають тактичні цілі, оскільки саме вони визначають повсякденні і конкретні дії на досягнення оперативних і стратегічних цілей.

У вказаній статті закріплені й інші оперативні цілі: утвердження європейської ідентичності на міжнародному рівні шляхом здійснення спільної політики з питань безпеки і зовнішніх справ та поетапної розробки спільної оборонної політики (тактичні цілі), посилення захисту прав та інтересів мешканців країн-членів через запровадження громадянства ЄС, збереження подальшого розвитку Союзу як простору, де панує свобода, безпека і право та гарантована свобода пересування громадян, збереження спільних надбань та їх примноження (тактичні цілі).

Досягнення вищезазначених цілей характеризується такими двома особливостями: по-перше, воно здійснюється з дотриманням передбаченої послідовності їх реалізації та принципу субсидіарності; по-друге, цілі Європейського Союзу, названі у ст. 2 Договору про ЄС, не конкурують з цілями, визначеними в Договорі про ЄСВС (1951 р.) , Договорі про ЄЕС (1957 р.) та в Договорі про Євроатом.

Ще однією особливістю є те, що з цільових настанов Договору про ЄС не випливає жодних правових наслідків, оскільки Європейський Союз не має правосуб'єктності. Тому цільові настанови Договору про ЄС мають швидше політичний і декларативний характер і не зобов'язують до певних дій.

На противагу сказаному вище, навіть достатньо загальні за своїм характером цілі Європейського Співтовариства, закріплені в трьох вищезгаданих засновницьких договорах у межах першої колони структурної побудови Європейського Союзу, мають обов'язкову юридичну силу. Те саме стосується й визначень цілей та завдань, які наводяться в окремих частинах, розділах, главах та параграфах цих договорів.

Цілі Співтовариства постійно доповнювались під час інтеграційного процесу. Це відбувалось в межах послідовного процесу ревізії засновницьких договорів, що розпочався із середини 80-х років (Загальний Європейський Акт, Маастрихтський, Амстердамський, Ніццький договори). Так, наприклад, в рамках Амстердамського договору до Договору про Європейське Співтовариство було включено таку нову цільову настанову, як утвердження принципу рівності між чоловіками та жінками.

У ст. 2 Договору про Європейське Співтовариство вміщено перелік першочергових (або стратегічних) цілей Співтовариства: гармонійний, збалансований і стабільний розвиток економіки в рамках Співтовариства; високий рівень зайнятості; висока ступінь соціальної захищеності; рівність чоловіка та жінки; постійне економічне зростання, що не веде до інфляції; високий рівень конкурентоспроможності та конвергенція економічного потенціалу; високий рівень охорони навколишнього середовища і якісне покращання екологічних параметрів довкілля; збільшення тривалості та покращання якості життя; сприяння економічній і соціальній згуртованості та солідарності між країнами-членами.

У ст. 4 Договору про Європейське Співтовариство закріплені подальші (або оперативні) цілі Співтовариства, що є дійсними для всіх країн-членів: цінова стабільність; підтримка економічної політики, яка ґрунтується на принципі відкритої ринкової економіки та вільної конкуренції.

Слід зауважити, що після ратифікації Договору про КЄ та зі вступом його в дію в 2007 р. цілі Європейського Союзу втратять свій декларативний характер і матимуть обов'язкову юридичну силу, оскільки Союз стане суб'єктом права (стаття І-7 Договору про КЄ) . Якщо детальніше проаналізувати положення ст. І-3 Договору про КЄ, то можна виявити закріплені в новому (чи в майбутньому, тобто з 2009 р.) Євросоюзі, крім стратегічної мети, про що йшла мова вище, оперативні і тактичні цілі.

До оперативних цілей можна віднести такі, згідно з якими Союз надає своїм громадянам простір свободи, безпеки й правосуддя без внутрішніх кордонів та єдиний ринок з вільною й неспотвореною конкуренцією (ч. 2 ст. І-3 Договору про КЄ); працює заради стабільного розвитку Європи, на ґрунті збалансованого економічного зростання, конкурентоспроможної соціальної ринкової економіки, спрямованої на цілковиту зайнятість та соціальний поступ, з високим рівнем захисту та дедалі кращим станом довкілля. Союз сприяє науковому та технічному прогресові (п. 1 ч. 3 ст. І-3 Договору про КЄ); у відносинах з іншим світом Союз підтримує та поширює свої цінності та інтереси. Він підтримує мир, безпеку та стабільний розвиток планети, солідарність та взаємне шанування народів, вільну справедливу торгівлю, викорінення злиденності та захист прав людини, зокрема прав дитини, а також суворе дотримання й розвиток міжнародного права, зокрема шанування принципів Статуту ООН (ч. 4 ст. І-3 Договору про КЄ) [4, с.17-18].

До тактичних цілей можна віднести такі цілі, згідно з якими Союз бореться проти соціального вилучання та дискримінації, підтримує соціальну справедливість та захист, рівність жінок та чоловіків, солідарність поколінь, захист прав дитини; підтримує економічне, соціальне та територіальне гуртування та солідарність держав-членів; шанує своє багате культурне та мовне розмаїття й забезпечує захист та дальше збагачування культурної спадщини Європи. Для досягнення зазначених цілей Союз залучає належні засоби залежно від обсягу компетенцій, що їх надає Конституція.

ІІ. Розглядаючи повноваження Європейського Співтовариства (далі - ЄСпв) і повноваження Європейського Союзу (далі - ЄС), необхідно звернути увагу, передусім, на той перелік завдань, який надає ЄСпв та ЄС характер квазі-держави і охоплює відповідні сфери їх діяльності. З огляду на численність, складність і важливість цих завдань постає питання: хто, як і в якій формі займається їх реалізацією, тобто як функціонує європейське управління?

Щоб знайти відповіді на ці запитання, слід спочатку з'ясувати, як виглядає розподіл повноважень між європейським і національним (або субрегіональним) рівнями з огляду на цей перелік завдань? Аналіз Договору про ЄСпв показує, що в ньому відсутні загальні положення щодо виняткових повноважень Співтовариства та його конкуруючих повноважень, які розподіляються між ним та країнами-членами ЄС. Така недосконалість у правовому регулюванні внутрішньосоюзних відносин, що спричиняла до постійних практичних питань типу “які повноваження -- виняткові, конкурентні чи паралельні -- мають здійснюватись Співтовариством в кожному окремому випадку”, також зумовлювала чимало правових суперечностей. В деяких випадках ці суперечки вдавалось залагоджувати лише після прийняття відповідного рішення Судом ЄС.

Таким чином, відсутність чіткого розмежування повноважень між ЄСпв, ЄС та державами-членами показує, що Європейський Союз суттєво відрізняється від традиційних федеративних систем, в яких існує чітке розмежування компетенцій між рівнями федерації та її суб'єктів.

Однак європейські вчені, аналізуючи положення засновницьких договорів, виділяють у них кілька видів (або груп) повноважень: ексклюзивні (виняткові) повноваження Співтовариства, які поширюються на ті сфери діяльності, де правові акти можуть ухвалюватись лише Співтовариством; конкурентні повноваження Співтовариства, які є найтиповішим різновидом компетенцій у межах Європейського Співтовариства і зустрічаються, наприклад, у положеннях про спільну сільськогосподарську політику або правову гармонізацію і підлягають дії принципу субсидіарності; паралельні повноваження, які поширюються на такі сфери діяльності, де правові акти можуть прийматись і Європейським Співтовариством, і країнами-членами. Галузями дії паралельних повноважень є зокрема антимонопольне право, політика в галузі наукових досліджень і технологій, або регіональна політика. Правове врегулювання певного питання, яке входить до сфери паралельних повноважень, перевіряється на його відповідність як національному законодавству, так і праву ЄС. У разі суперечностей пріоритет віддається відповідній нормі права ЄС [6, с. 53-54].

Компетенціям Європейського Союзу присвячено цілий розділ (ІІІ) Договору про КЄ, що свідчить про їх надзвичайну важливість, якої надають його автори цьому конституційно-правовому інституту. З теорії держави і права відомо, що компетенція є неодмінною ознакою і найважливішим елементом правового статусу певного органу, організації тощо, в тому числі міжнародної, державної чи міждержавної, якою є Євросоюз. У юридичній літературі ще радянських часів до розуміння компетенції існувало кілька підходів: одні автори вважали, що це права й обов'язки, інші - що це єдність предметів ведення, прав і обов'язків, деякі додають до цих “складових” компетенції ще й статутне призначення [7-12]. У будь-якому разі компетенція є категорією складною, комплексною і як наукове поняття може вживатися в двох значеннях: у соціально-політичному та юридичному.

У соціально-політичному значенні компетенцію Європейського Союзу можна розуміти як певний обсяг здійснення європейського управління в межах Конституції, європейських законів та власної фінансово-економічної бази. Оскільки відносини, що існують в ЄС і найтісніше пов'язані з компетенцією, врегульовані правом, є підстави говорити про неї в юридичному значенні.

Саме в цих двох значеннях і будуть проаналізовані відповідні положення Договору про КЄ, який досить детально регулює компетенційні відносини в ЄС. У розділі ІІІ ч. І Договору про КЄ окремі статті присвячені винятковій компетенції; спільній компетенції Союзу і держав-членів; компетенції у сфері економічних політик та політик зайнятості; компетенції у сфері зовнішньої та безпекової політик; компетенції у сфері підтримуючих, координуючих чи доповнюючих заходів. Тобто назви статей ніби зумовлюють відповідну класифікацію компетенцій Союзу на виняткову, спільну і т.д.

Проте аналіз положень цих статтей показує, що такий дещо спрощений підхід може не врахувати інших компетенційних положень, які містяться в багатьох інших статтях Договору про КЄ, а не лише в розд. ІІІ ч. І. Тому більш прийнятною видається класифікація компетенцій ЄС, в основу якої покладена рекомендація Європейського Парламенту (травень 2002 р.) Європейському Союзові розрізняти такі типи компетенцій: “принципову компетенцію” держав-членів; виключну компетенцію Союзу; “сумісну (або спільну) компетенцію Союзу і держав-членів”; а також “негативну компетенцію” - певні дії, які є юридично забороненими і для держав-членів, і для Союзу. Ці рекомендації, як наголошується у вітчизняній літературі, знайшли своє відображення у Договорі про КЄ, хоча й в обмеженому вигляді, тобто лише визначенням компетенції Союзу і його спільної компетенції з державами-членами [8, с.11].

Справді, згідно з ч. 2 ст. І-11 Договору про КЄ “Союз діє в межах компетенцій, що їх за Конституцією надають йому держави-члени заради досягнення сформульованих в Конституції цілей. Компетенції, що їх не надано Союзові за Конституцією, залишаються за державами-членами”. Тобто, виходячи із змісту цієї конституційно-правової норми, компетенції держав-членів цілком можна вважати “принциповою компетенцією” держав-членів.

Ще одним аргументом на користь класифікації компетенцій на “принципову, виключну, сумісну й негативну” може бути абсолютне сприйняття того факту, що саме європейським законодавцям, як нікому краще, зрозуміло, якими мають бути типи (групи, категорії) компетенцій ЄС.

Виключна компетенція Союзу в певній сфері визначається в Договорі про КЄ (ч. 1 ст. І-12) як така, що надає можливість лише Союзу здійснювати законодавчу функцію (діяльність) й ухвалювати юридично обов'язкові акти; держави-члени мають право діяти в цій сфері самостійно лише за умови отримання від Союзу належних повноважень чи щоб виконати правові акти, що їх ухвалив Союз.

Конституційно-правові норми (ч. 1 ст. І-13 Договору про КЄ) досить чітко визначають сфери щодо яких Союз наділяється виключною компетенцією. Це, передусім, сфера митного союзу, якому надається пріоритетне значення. Наступною є сфера конкуренції, в якій Союз встановлює відповідні правила, необхідні для функціонування внутрішнього ринку. Далі визначена сфера монетарної політики для держав-членів, що запровадили євро. Важливого значення набуває в ЄС збереження морських біологічних ресурсів у рамках спільної політики в сфері рибальства, що також отримало статус сфери його виняткової компетенції. Сфера спільної торговельної політики також є об'єктом виняткової компетенції Союзу.

Союз наділений також виключною компетенцією укладати міжнародні угоди, якщо укладання такої угоди обумовлене законодавчим актом Союзу чи потрібне для здійснення Союзом своєї внутрішньої компетенції, або його висновок може впливати на спільні правила чи на зміну їх обсягу (ч. 2 ст. І-13).

Спільна компетенція Союзу і держав-членів в певній сфері, згідно з ч. 2 ст. І-12 Договору про КЄ, передбачає, що і Союз, і держави-члени мають право здійснювати законодавчу діяльність і ухвалювати юридично обов'язкові акти в цій сфері. Держави-члени застосовують свої компетенції в обсязі, в якому Союз не застосував чи вирішив припинити застосування своїх компетенцій.

Визначаючи сфери спільної компетенції, Договір про КЄ фактично включає до неї, крім чітко окреслених статтею І-14, ще й сферу економічних політик і політик зайнятості (ст. І-15) та сферу зовнішньої і безпекової політик (ст. І-16). Такий висновок ґрунтується на положенні ч. 1 ст. І-14, згідно з якою Союз поділяє компетенцію з державами-членами, коли Конституція надає йому компетенцію, що не стосується сфер, зазначених у ст. 12 та 16.

Отже, згідно з Договором КЄ спільна компетенція охоплює такі головні сфери, як внутрішній ринок; соціальна політика в аспектах, визначених у ч. III; економічне, соціальне та територіальне гуртування; сільське господарство та рибальство, за винятком збереження морських біологічних ресурсів; довкілля; транспорт; транс'європейські мережі; енергетика; простір свободи, безпеки та правосуддя; спільні проблеми безпеки у сфері охорони здоров'я в аспектах, визначених у ч. ІІІ.

У сферах досліджень, технічного розвитку та космічної діяльності Союзові належить компетенція вживати заходів, зокрема окреслювати та реалізовувати програми; здійснення цієї компетенції не повинне перешкоджати державам-членам здійснювати їх компетенції. У сферах співпраці з питань розвитку та гуманітарної допомоги Союзові належить компетенція вживати заходів та провадити спільну політику; здійснення цієї компетенції не повинне перешкоджати державам-членам здійснювати їх компетенції. Як було зазначено вище, до спільної компетенції належить також сфера економічної політики, в якій Союз ухвалює заходи, що забезпечують координацію економічних політик держав-членів, зокрема ухвалює загальні настанови щодо цих політик. При цьому держави-члени наділені повноваженням координувати свої економічні політики в межах Союзу. Окремі положення, як наголошується в ч. 2 ст. І-15 Договору КЄ, належить застосовувати до держав-членів, що запровадили євро.

У сфері політики зайнятості, яка також віднесена до спільної компетенції, Союз ухвалює заходи, що забезпечують координацію політик зайнятості держав-членів, зокрема ухвалює настанови щодо цих політик. Союз може висувати ініціативи, щоб забезпечити координацію соціальних політик держав-членів. Компетенція Союзу у сфері спільної зовнішньої та безпекової політики (ст. І-16 Договору про КЄ) охоплює всі сфери зовнішньої політики та всі питання безпеки Союзу, включно з поступовим формуванням спільної оборонної політики, що, можливо, приведе до спільної оборони. На держави-члени покладено обов'язок активно й беззастережно підтримувати спільну зовнішню та безпекову політику Союзу в дусі лояльності та взаємної солідарності й дотримуватися актів, що їх ухвалив Союз у цій сфері. Вони мають утримуватися від дій, що суперечать інтересам Союзу чи можуть зашкодити його ефективності.

Отже, аналіз компетенцій ЄС, закріплених у розд. ІІІ ч. І Договору про КЄ, показує, що за змістом їх справді можна класифікувати як “принципова компетенція”, виключна компетенція, сумісна (спільна) компетенція між Союзом і державами-членами та негативна. Проте під жодний з цих видів компетенцій не підпадає компетенція Союзу, передбачена п. 1 ч. 5 ст. І-12 Договору, згідно з яким у певних сферах і згідно з умовами, закладеними в Конституції, Союзові належить компетенція вживати заходів, що підтримують, координують та доповнюють дії держав-членів, не заступаючи їх компетенції в цих сферах.

Підтверджуючи можливість Союзу користуватися цією компетенцією, ст. І-17 Договору про КЄ визначає сфери, в яких він може вживати підтримувальних, координувальних чи доповнювальних заходів на європейському рівні. До них належать: охорона та зміцнення здоров'я людини; промисловість; культура; туризм; освіта, молодь, спорт та професійне навчання; цивільний захист; управлінська співпраця.

На підставі викладеного можна зробити такі висновки:

І. В попередніх засновницьких договорах (положення яких ще є чинними в даний час і до 2009 р., тобто до набуття чинності Договору про КЄ після його ратифікації) містяться стратегічні цілі, якими цілком можна вважати положення преамбул, де змальовується історико-політичне значення, цільові настанови та спонукальні мотиви відповідного договору.

Закріплені (після “преамбульних” або стратегічних цілей) більш конкретні за змістом цілі Європейського Союзу поділяються на оперативні і тактичні. Їх досягнення характеризується такими особливостями: по-перше, воно здійснюється з дотриманням передбаченої послідовності їх реалізації та принципу субсидіарності; по-друге, цілі Євросоюзу не конкурують з цілями, визначеними в Договорі про ЄСВС, Договорі про ЄЕС та Договорі про Євратом.

З 2007 р. в Європейському Союзі Договором про КЄ також визначені стратегічні, оперативні і тактичні цілі.

ІІ. Положення засновницьких договорів містять кілька видів (або груп) повноважень: ексклюзивні (виняткові) повноваження Співтовариства; конкурентні повноваження Співтовариства; паралельні повноваження.

У соціально-політичному значенні компетенцію Європейського Союзу можна розуміти як певний обсяг здійснення європейського управління в межах Конституції, європейських законів та власної фінансово-економічної бази. Оскільки відносини, що існують в ЄС і найтісніше пов'язані з компетенцією, врегульовані правом, є підстави говорити про неї в юридичному значенні. У Європейському Союзі розрізняються такі типи компетенцій: “принципова компетенція” держав-членів; виключна компетенція Союзу; “сумісна (або спільна) компетенція Союзу і держав-членів”; “негативна компетенція”, тобто певні дії, які є юридично забороненими і для держав-членів, і для Союзу.

1.3.2 Розробка і прийняття Конституції для Європи

Початок даному етапу поклав самміт в Алкені (грудень 2001 р.), на якому було прийнято рішення про створення Європейського конвенту, завданням якого була розробка проекту Конституції ЄС (плану політичної реформи). До складу конвенту, який очолив колишній президент Франції Валері Жискар д'Естен, увійшли представники Комісії, Європарламенту, урядів і парламентів країн-членів і країн-кандидатів. Аналіз ситуації, яка складалася навколо прийняття Конституції ЄС, дозволяла зробити висновок про труднощі з його схваленням національними урядами. З 25 держав-членів (в тому числі 10 держав-кандидатів) тільки 8 (населення яких складає 280 млн. чоловік) підтримують реформу, тоді як 17 (100 млн.) висловлюються проти. Однак це не означало неможливість продовження інтеграційних процесів в напрямку створення Союзу як федерації національних держав.