Международные организации как субъекты международного частного права

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК СУБЪЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ЧАСТНОГО ПРАВА

§1 Иммунитет международных организаций в гражданско-правовых сделках

Межправительственные организации системы ООН все более активно участвуют в международных гражданско-правовых отношениях: заключают различного вида сделки, выступают субъектами авторского права, участвуют в совместном предпринимательстве и т. д.

К сожалению, следует признать, что практика участия меж-правительственных организаций в международных отношениях цивилистического характера в российской международно-правовой литературе практически не исследовалась. В западной международно правовой доктрине работы по этой проблеме также очень немногочисленны [360]"

Между тем участие международных межправительственных организаций в международных отношениях невластного характера имеет ряд особенностей и порождает ряд теоретических и практических проблем. К числу наиболее важных следует отнести проблему адекватного правового регулирования. Здесь возникают вопросы о том, каков характер права, регулирующего этот вид отношений, как оно связано с международным публичным и международным частным правом и т. д.? Ответы на эти вопросы может дать анализ правовых актов межправительственных организаций и результатов их участия в международных отношениях .гражданско-правового характера.

Межправительственная организация как юридическое лицо. В международных отношениях цивилистического характера международная организация выступает в качестве юридического лица, что закреплено в уставах большинства межправительственных организаций системы ООН (ст. 39 Устава МОТ; ст. 146 Устава МАГАТЭ; сек. 2 ст. 9 Устава МВФ; сек. 2 ст. 7 Устава МБРР и т. д.). Несмотря на то что уставы некоторых 216 специализированных учреждений системы ООН (например, ВПС или МСЭ) не содержат положений о статусе этих организаций в международных невластных отношениях, их активная практика по заключению гражданско-правовых сделок позволяет сделать вывод о том, что и они выступают в качестве юридических лиц.

Государства -- члены межправительственных организаций системы ООН признают, что международные учреждения могут действовать в качестве юридического лица. Как правило, государства-члены включают в свои внутренние законодательства положения о том, что международная организация может действовать на территории этой страны как юридическое лицо. К примеру, такие нормы имеются в законодательствах США и Великобритании. При этом английский закон предусматривает, что на территории Великобритании в качестве юридического лица может действовать любая межправительственная организация, в том числе и та, в которой Соединенное Королевство не участвует [295].

Юридический комитет Организации Объединенных Наций провел анализ судебной практики как применительно к международным арбитражам, так и по отношению к национальным судам на предмет установления случаев отказа в признании статуса юридического лица за межправительственными организациями. В результате исследования был сделан вывод, что судебная и арбитражная практика не знает примеров от-каза в признании за межправительственными организациями такого статуса*.

Общеизвестно, что юридическое лицо -- это категория сугубо юридическая (правовая фикция): его создание, функционирование, исчезновение возможны лишь в рамках конкретного правопорядка. В национальных правовых системах качество юридического лица закрепляется за предприятием, организацией, фирмой и т. п. По закону юридическое лицо является субъектом (носителем) прав и обязанностей гражданско-правового характера. Например, согласно положениям российского законодательства статус юридического лица предполагает обладание обособленным имуществом, неимущественными правами и обязанностями, возможностью выступать в качестве истца и ответчика в судах, арбитражах, третейских разбирательствах.

Ежегодник Комиссии международного права ООН. 1967. Т. 2. Нью-Йорк, 1968. С. 207. 217

Правоспособность юридического лица определяется целями, предусмотренными его уставом или национальным законодательством. В том же случае, если юридическое лицо действует вне границ определенного государства, возникает множество вопросов правового характера: признание юридического лица в качестве такового вне той правовой системы, на базе которой это юридическое лицо возникло, определение закона, применимого к его юридическому статусу и его деятельности, и других. Как правило, по отношению к юридическому лицу, участвующему в международных отношениях невластного характера, крайне важно решить три вопроса.' 1) какова "национальность' юридического лица, т. е. к какому правопорядку оно относится; 2) является ли согласно этому правопорядку данное образование юридическим лицом; 3) какое право применимо к деятельности этого юридического лица в каждом конкретном случае.

Закономерна постановка этих вопросов и в отношении межправительственных организаций в том случае, когда они выступают в качестве юридического лица.

В международно-правовой литературе достаточно широко распространено мнение, что межправительственные организации -- юридические лица особого рода -- это международные юридические лица [295, 360, 426].

В силу того, что межправительственные организации возникают в рамках международного правопорядка, качество юридического лица может возникнуть у них только на основании правовых норм международного характера. По утверждению английского юриста В. Дженкса, право, на основе которого возникает и действует межправительственная организация, "должно иметь международный характер; им не может быть терри-ториальное право местонахождения штаб-квартиры межправительственной организации или какой-либо другой системы муниципального права. В противном случае будет нарушен международный характер самой межправительственной организации... Персональное право межправительственной организации состоит из международных правил, применимых к ним потому, что принципы их деятельности не могут быть подчинены какому-либо муниципальному праву как таковому".

Представляется, что данное утверждение верно в силу следующих обстоятельств.

Во-первых, межправительственные организации создаются на основе норм международного публичного права в целях удовлетворения общих межгосударственных интересов. Иными словами, межправительственная организация является общим представителем государств-членов и должна сохранять это качество во всех сферах своей деятельности.

Во-вторых, потребности удовлетворения общего интереса, в целях которого создается межправительственная организация, требуют исключения возможности контроля над ней со стороны какого-либо государства-члена (группы государств). Между тем подчинение межправительственной организации нацио-нальному праву какого-либо государства могло бы рассматриваться как разновидность такого контроля.

В-третьих, наделение межправительственной организации статусом юридического лица базируется на международно-правовых нормах: оговорка о статусе юридического лица может содержаться в учредительных документах международной организации или фиксироваться в ее внутренних правилах -- правовых актах, создаваемых самой межправительственной ор-ганизацией.

Итак, согласно международно-правовым нормам межпра-вительственные организации системы ООН являются международными юридическими лицами. Международные юридические лица являются субъектами (носителями) прав и обязанностей цивилистического характера, возникающих в международном обороте, обладают обособленным имуществом, могут от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, арбитраже, третейском суде.

Статус международного юридического лица базируется на нормах учредительных документов межправительственных организаций. Дальнейшее развитие этот статус получает: а) в международных договорах с участием межправительственных организаций; б) в правовых актах, принимаемых органами международных учреждений.

Иммунитеты межправительственных организаций. В международных отношениях гражданско-правового характера межправительственные организации выступают как международные юридические лица, обладающие международными иммунитетами.

Приобретая собственность на имущество, находящееся в разных странах, заключая сделки имущественного характера с гражданами различных государств, межправительственные организации не подчиняют эти свои отношения ни национальному праву, ни национальной юрисдикции какого-либо государства. Межправительственная организация не может быть привлечена к разбирательству в национальном суде в качестве ответчика; в отношении ее собственности не применяются меры принуждения по предварительному обеспечению иска, как и не применяются принудительные меры по обеспечению исполнения судебного решения. Имущество межправительственной организации, хотя бы находящееся в руках третьих лиц, не может быть предметом виндикации, на него не может быть обращено взыскание.

Иначе говоря, межправительственные организации системы ООН в международных гражданско-правовых отношениях пользуются международными иммунитетами -- системой льгот, заключающейся в определенном изъятии из-под действия национального законодательства и судопроизводства*.

Иммунитеты межправительственных организаций имеют договорное происхождение и закрепляются, как правило, в их учредительных документах (уставах) или в других международно-правовых соглашениях.

В системе ООН вопрос об иммунитетах межправительственных организаций впервые встал при выработке Устава Организации Объединенных Наций. При обсуждении этого вопроса в процессе создания ООН решались две задачи: а) фундаментальное теоретическое обоснование иммунитетов международной организации и б) выработка конкретной статьи Устава, определяющей иммунитеты без излишней детализации [335}

Участники дискуссии признали, что межправительственные организации пользуются международными иммунитетами на иной, чем государства-члены, основе. Государственные иммунитеты базируются на том основании, что их носители -- суверенные образования. Международные иммунитеты государства служат правовым выражением принципа равный над равным власти не имеет" и присущи государству с момента возникновения. Международные иммунитеты межправительственной организации могут возникнуть только на договорной основе и предоставляются учреждению в силу функциональной необхо-димости. Межправительственные организации наделяются международными иммунитетами с целью создания такого статуса, при котором организация сможет беспрепятственно осуще-ствлять свои полномочия международного характера, оставаясь immunis (лат.) -- свободный; immunitas (лат.) -- свободный от налогообложения. 220 независимой от действия национального права и судопроизводства отдельных государств. функциональный характер иммунитетов межправительственных организаций впоследствии нашел широкое признание в международно-правовой литературе [295, 360} Многие авторы практически единогласно признают, что функциональная природа иммунитетов международных институтов базируется, во-первых, на том обстоятельстве, что только иммунитет способен защитить организацию от контроля со стороны отдельных государств-членов; во-вторых, позволяет международной организации иметь собственные материальные и денежные ресурсы, не подпадающие под действие соответствующих контрольных механизмов государств, в которых находится штаб-квартира или ее отделения; в-третьих, иммунитет позволит уберечь организацию от бремени налогов в пользу казны отдельного государства.

Идея функциональной необходимости иммунитетов нашла отражение в ст. 104 и ст. 105 Устава ООН, посвященных статусу международной организации как юридического лица и ее международным иммунитетам. Обе эти статьи были сформулированы в предельно общем виде и включали в себя следующие положения: Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих членов такими правоспособностью, привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для выполнения ее функций и достижения ее целей.

Последующая детализация положений об иммунитетах ООН была произведена в ряде соглашений, заключенных Организацией Объединенных Наций с государствами-членами. В первую очередь здесь следует назвать Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 года и Соглашение о штаб-квартире ООН от 26 июня 1947 года.

Соглашение о штаб-квартире ООН предусматривает, по сути дела, иммунитет от юрисдикции США (изъятие из-под действия национального законодательства) и судопроизводства (неподсудность гражданско-правовых споров с участием ООН национальным судам США).

В разделе 7 Соглашения предусматривается, что американское законодательство может применяться к сделкам ООН только в том случае, если оно не противоречит внутренним правилам ООН. Иными словами, в Соглашении закладывается возможность создания собственных правил международной организации в отношении сделок гражданско-правового характера. И лишь в случае отсутствия особых правил возможно обращение к американскому закону. На практике большая часть гражданско-правовых отношений международных учреждений на территории США регулируется внутренними правилами международных организаций, а законодательству США отводится вспомогательная роль, оно действует лишь в качестве дополнения к правилам международной организации и лишь постольку, поскольку те или иные вопросы не урегулированы этими правилами.

Иммунитет от судопроизводства предусмотрен в разделе 8 Соглашения о штаб-квартире ООН, определяющем, что местные суды имеют власть над всеми актами, совершенными в районе Организации Объединенных Наций, только с согласия или по требованию самой ООН. При этом применение национальной судебной процедуры возможно лишь при наличии явно выра-женного согласия на это компетентного органа международного учреждения. В этом же Соглашении предусматривается изъятие собственности ООН из-под действия прямого налогообложения.

Соглашение ООН и правительства США об иммунитетах организации было одним из первых в ряду подобных международных договоров, заключенных межправительственными организациями с правительством страны пребывания. Впоследствии все межправительственные организации системы ООН заключили подобные соглашения с государствами, в которых располагались их штаб-квартиры или отделения [459]. Подобные соглашения разрабатываются по определенной схеме и, как правило, включают следующий набор международных иммунитетов: а) изъятие из-под действия национального законодательства; 6) иммунитет от применения местного судопроизводства; в) меры по защите собственности межправительственной организации.

Иммунитет от применения национального законодательства

Вопрос о применении национального законодательства какого-либо государства встает перед межправительственной организацией, как правило, в трех случаях: при решении вопроса о праве, применимом 1) к сделкам, заключаемым межправительственными организациями системы ООН с юридическими и физическими лицами; 2) к контрактам о найме гражданских служащих межправительственных организаций; 3) к документам межправительственных организаций (цензура материалов ООН). Рассмотрим эти случаи.

1. В первые годы существования Организации Объединенных Наций коммерческие контракты ООН иногда содержали положения о том, что к ним применимо законодательство какого-либо государства. Специализированные учреждения ООН также включали такие положения, ссылаясь на законодательства страны местопребывания штаб-квартиры организации, или на закон места подписания контракта, или на закон, выбранный по желанию сторон (автономия воли) [295].

Но в последние десятилетия в системе организаций, связанных с ООН, сложилась совершенно иная практика; международные организации стремятся избежать подчинения своих коммерческих контрактов национальному законодательству отдельного государства. В административных органах международных учреждений обосновывается необходимость отказа от подчинения сделок национальному праву любой страны. Так, согласно юридическому заключению Секретариата ООН ни в Уставе Организации Объединенных Наций, ни в процедурных правилах ее органов, ни в международных договорах не содержится нормы, указывающей на конкретную правовую систему, применимую к частным сделкам ООН [459]. В этом же доку-менте Секретариат рекомендует всем организациям системы ООН заключать гражданско-правовые соглашения на основе внутренних правил межправительственных организаций.

2. Вопрос о праве, применимом к контрактам найма гражданских служащих организациями системы ООН, решается на основе уставов межправительственных организаций. Так, в ст. 101 Устава ООН подчеркивается, что персонал назначается генеральным секретарем согласно правилам, установленным Генеральной Ассамблеей ООН. Последнее означает, что к трудовым отношениям граждан, находящихся на службе в ООН, применяется право международных организаций [158]. Положения уставов межправительственных организаций получают дальнейшее развитие в постановлениях органов международно-го учреждения. Наиболее известное из них -- "Правила о персонале Организации Объединенных Наций" с многочисленными добавлениями. Положения Правил о персонале впоследствии могут включаться в международные соглашения. Характерно в этом отношении включение разделов, посвященных специалистам младшей категории, в Соглашение ЮНЕП с Ливией: в этом соглашении устанавливается, что младшие сотрудники ЮНЕП на территории Ливии будут действовать на основе права ЮНЕП и на "младших сотрудников категории специалистов на период их назначения в Программу Организации Объединенных Наций по окружающей среде в качестве гражданских служащих распространяется действие Правил и Поло-жении о персонале ООН. экземпляр этих Правил предоставляется Джамахерии..." [459].

Данный порядок настолько утвердился в отношениях международных организаций и государств-членов, что, по заключению Секретариата ООН, не известно ни одного случая распространения на гражданских служащих действия норм национального права какой-либо страны [459].

3. Все документы, вырабатываемые в рамках системы ООН, должны основываться на правилах и процедурах, принятых в межправительственных организациях. Они не должны подвергаться редактированию, цензуре, отмене и т.д. со стороны исполнительных, административных и судебных органэв государств-членов. Данное положение находит подтверждение в ряде документов. Во-первых, ст. 100 Устава ООН закрепляет положение о том, что функции генерального celq)eтapя (следовательно, и возглавляемой им службы) носят международный и строго независимый характер. Далее это положение нашло развитие в разделе 4 Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН, а также в соответствующих статьях отдельных соглаше-ний специализированных организаций и государств-членов. Обычно в этих статьях содержится формулировка о неприкосновенности документов ООН. В заключение можно отметить, что в материалах исполнительных органов международных учреждений системы ООН не встречается каких-либо ссылок на случаи нарушения иммунитета от цензуры.

Иммунитет от судопроизводства. Международные организации системы ООН обладают правом "искать и отвечать в суде" (ст. 104 Устава ООН). Особо наличие этого права подчеркивалось в известном консультативном заключении Международного суда ООН 1949 года о возмещении ущерба, понесенного на службе ООН (дело Бернад дота), в котором было зафиксировано, что Организация Объединенных Наций может обращаться в национальные суды с любыми исками гражданско-правового характера [3501

Практика межправительственных организаций системы ООН свидетельствует о том, что предпочтение отдается разрешению споров международными средствами: через обращение в международные арбитражи, третейские суды. Межправительственные организации системы ООН практически не обращаются в национальные суды. Исключения из этого правила относятся к ранним годам действия системы ООН [360] и могут объясняться, очевидно, отсутствием собственных процедур по данному вопросу.

В тех же случаях, когда юридические и физические лица обращаются в национальный суд с иском к межправительственной организации, следует отказ в принятии иска. В данном случае в действие вступает судебный иммунитет межправительственной организации. Следует отметить, что попытки подачи иска к межправительственной организации известны судебной практике многих стран мира. Причем национальная судебная практика в этом случае достаточно единообразна; заявителю иска дается ответ, что суд не может принять иск к рассмотрению, так как межправительственная организация обладает международным иммунитетом от рассмотрения исков гражданско-правового характера в национальных судах. В качестве примеров здесь можно назвать решение гражданского суда Версаля по иску гражданина Шемидмена к Международному бюро мер и весов (1945 год); постановление Верховного суда Мексики по иску гражданина Диаса к экономической комиссии для Латинской Америки ЭКОСОС ООН (1953 год); решение Римского суда первой инстанции по иску частной корпорации к Сельскохозяйственной организации ООН -- ФАО (1909 год) и т. п. [459] Во всех этих правовых актах содержится обоснование отказа в принятии иска со ссылкой на международные им-мунитеты межправительственной организации. Так, в деле по иску к ФАО фигурирует формулировка о том, что суд не "обладает юрисдикцией в отношении спора в силу иммунитета организации" [459].

Иммунитет собственности. Современные межправительственные организации обладают многими видами собственности: зданиями, находящимся в них имуществом, морскими судами, летательными аппаратами, автомобилями, банковскими вкладами, ценными бумагами и т. д. Как правило, на это имущество не может быть наложен арест, оно не может быть конфисковано, национализировано или экспроприировано, реквизировано и т. д. Собственность международных организаций не подлежит публичной продаже или иным действиям подобного характера, предусмотренным национальным законодательством.

Иммунитет собственности предусмотрен в ряде соглашений межправительственных организаций. Так, Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН в разделе 3 предусматривает, что имущество и актив ООН не подлежат обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации и какой-либо форме вмешательства путем исполнительных, административных и судеб-ных действий.

Дальнейшее развитие эти положения получили в соглашениях о штаб-квартирах межправительственных организаций. Так, соглашение ЭКОСОС с Ираком о штаб-квартире экономической комиссии для Западной Азии предусматривает "освобождение имущества ООН от обыска, конфискации, ареста, экспроприации, свободное открытие счетов в любом банке, об-ладание фондами в любой валюте; свободный ввоз-вывоз валютных средств; освобождение от налогов, таможенных сборов, ограничений на экспорт-импорт аудиовидеотехники, аудиовиде-окассет и т. д. [459]

Во всех этих соглашениях особо оговаривается освобождение собственности межправительственных организаций от налогообложения. В соглашениях о штаб-квартирах, которые подписывались организациями системы ООН в последние годы, этому вопросу уделяется особое внимание: как правило, освобождению от налогообложения посвящается отдельный раздел соглашения. Характерно в этом отношении Соглашение между Организацией Объединенных Наций и Грецией, касающееся штаб-квартиры Сектора координации для плана действий в отношении Средиземноморья. Статья 8 раздела 14 этого Соглашения предусматривает, что "активы сектора освобождаются от всех форм прямых налогов...". Кроме того, данная международная структура освобождается от части косвенных налогов, регистрационных сборов и документальных налогов, от таможенных пошлин и сборов, ограничений на экспорт-импорт [459]. В этом же Соглашении предусматривается, что "сектор может свободно: закупать любую валюту по разрешенным каналам, держать и распоряжаться ею; производить операции по счетам в любой валюте; закупать по разрешенным каналам, держать и распоряжаться фондами, акциями и золотом; переводить свои фонды, акции, золото и валюту в Греческую республику и за ее пределы, в любую другую страну и из нее или в пределах Греческой республики" [459]. При этом правительство Греции берет на себя обязательство предоставления наиболее благоприятных условий в отношении обменных курсов, банковских комиссионных при операциях обмена и т. д.

Следует признать, что если международная практика в отношении иммунитета от применения законодательства государства-члена и иммунитета от судопроизводства на сегодня может быть признана установившейся (межправительственные организации не делают заявлений о нарушении этих иммунитетов), то в отношении иммунитета собственности такой оценки дать нельзя. Практике межправительственных организаций системы ООН известны случаи многочисленных нарушений иммунитета собственности международной организации. Наиболее распространенными из них являются: а) аресты банковских вкладов межправительственных организаций; а также б) ограничения, накладываемые таможенными службами государства-члена на товары, импортируемые межправительствен-ными организациями [459]. В каждом таком случае собственности межправительственная организация делала соответствующее заявление по дипломатическим каналам правительству государства-члена. Как правило, конфликт получал разрешение по взаимному согласию сторон без обращения к арбитражной или судебной процедуре [459].

Процедура отказа от международных иммунитетов

В некоторых ситуациях межправительственные организации системы ООН делают заявления об отказе от своих международных иммунитетов. Согласно внутренним правилам международных организаций правом отказа от иммунитетов обладают высшие должностные лица международной организации, прежде всего в лице ее генерального секретаря (директора). Последний может передать это право согласно особой доверенности своим заместителям. Как правило, иные должностные лица (руководители подразделений, особых программ и т.д.) таким правом не наделяются.

В системе ООН наиболее распространены случаи отказа от иммунитетов при страховании транспортных средств на случай причинения ущерба третьим лицам. В данном случае отказ от иммунитета основывается на резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 13 февраля 1946 года, рекомендующей всем организациям системы ООН проводить такое страхование с разрешением дальнейшей передачи гражданско-правовых споров, возникающих на основе договора страхования, в национальные суды. Отказ от международных иммунитетов обосновывается в данном случае тем, что неподчинение этой категории споров национальной юрисдикции может быть истолковано как неуважение принципов гуманизма, так как иски могут касаться возмещения ущерба, понесенного в случае увечья -- результата дорожно-транспортного происшествия, связанного с автомобильными средствами межправительственной организации [459]. 227

В иных случаях вопрос об отказе от международного иммунитета рассматривается и решается каждой межправительственной организацией применительно к конкретной ситуации. Предложение об отказе от международных иммунитетов может поступить в адрес международной организации со стороны третьих лиц. Например, такое предложение может сделать национальный суд, усматривающий, что применение междуна-родных иммунитетов может войти в противоречие с нормами общечеловеческой морали: последнее происходит в том случае, если к межправительственной организации предъявляется иск явно пострадавшей стороной и применение международных иммунитетов не позволяет возместить ей ущерб. Следует заметить, что и в подобных ситуациях межправительственные организации весьма обстоятельно рассматривают аргументы в пользу отказа от международных иммунитетов и далеко не все-гда удовлетворяют предложение третьей стороны. Изучение практики межправительственных организаций системы ООН приводит к выводу о том, что международные учреждения достаточно последовательно отстаивают свое право пользования международными иммунитетами в гражданско-правовых отношениях международного характера [459].

Новые тенденции в развитии международных иммунитетов межправительственных организаций

Международные иммунитеты как группа льгот, признаваемые за определенными участниками международных отношений или их имуществом, в своем развитии претерпели значительное изменение [22, 62} Первоначально важнейшие из иммунитетов -- иммунитеты суверенных государств -- признавались в международном общении как абсолютные: суверенное государство независимо от характера и природы действий изы-малось из-под влияния закона и власти органов другого государства. Но вследствие расширения сферы деятельности государства и широкой передачи ему функций внешней торговли произошли серьезные изменения в практике применения иммунитетов государства в сторону их ограничения. Национальные суды многих стран изменили свое отношение к иммунитетам государства: в том случае, если гражданско-правовой иск касался коммерческой деятельности иностранного государства, выносилось решение о том, что на такую деятельность, носящую частный (коммерческий) характер, международные им-мунитеты не распространяются. 228

По признанию Комиссии международного права ООН к 1983 году практика применения ограничения распространяется лишь на те действия иностранного государства, которые относятся к сфере публичного порядка) становится общепринятой и общепризнанной [22, 546]. В настоящее время Комиссия международного права ООН рассматривает вопросы по третьей части проекта конвенции об юрисдикционных иммунитетах государства. В своей работе Комиссия использовала идею ограниченного иммунитета госу-дарств. В ст. 12 проекта (торговля и коммерческая деятельность), а также в других положениях предусматриваются те ситуации, при которых иммунитет государства может быть ограничен. Очевидно, что список таких ситуаций будет строго конкретен и к нему не будет применяться расширительное толкование [459].

Несмотря на то что конвенция об юрисдикционных иммунитетах государства находится в стадии разработки, многие государства уже приняли законы, ограничивающие на их территории иммунитеты иностранных государств, занимающихся коммерческой деятельностью. Например, такие законы приняты в Соединенных Штатах Америки и в Великобритании.

В связи с принятием рядом государств законов, направленных на ограничение государственного иммунитета, в национальных судах некоторых из них был поднят вопрос о применении доктрины ограниченных международных иммунитетов и к межправительственным организациям. Впервые этот вопрос встал в апелляционном суде США (округ Колумбия) при рассмотрении иска М. Р. Броудбейта и др. к Организации американских государств от 8 января 1980 года. ОАГ выступила с позиций утверждения абсолютного иммунитета межправительственной организации. Национальный суд США поддержал эту позицию, заметив, что "международные организации утверждаются на основании международного договора и в силу этого находятся по сравнению с суверенными государствами в ином положении в том, что касается вопроса об иммунитете. Суд убежден, что международные организации обладают им-мунитетом от любой формы судебного вмешательства за исключением случаев, когда этот иммунитет положительно отвергается в договоре или ясно ограничивается в акте об учреждении международной организации" [459].

В западно-европейской международно-правовой доктрине также достаточно широко признается необходимость строгого соблюдения действия принципа абсолютного иммунитета в отношении межправительственных организаций. В защиту этого принципа, как правило, выдвигаются два довода: во-первых, указывается, что иммунитет межправительственной организации закрепляется в международно-правовом договоре, обязывающем к соблюдению независимо от сферы деятельности организации; во-вторых, иммунитет межправительственной организации имеет функциональный характер и при его нарушении может сложиться ситуация, когда межправительственное учреждение потеряет способность к реализации своих функций [276,358].

Секретариат Организации Объединенных Наций неоднократно высказывался в том смысле, что иммунитеты межправительственных организаций могут пониматься и применяться только как абсолютные; при этом также подчеркивались их договорное происхождение и функциональный характер [459].

Представляется, что с этими доводами следует согласиться в силу следующих обстоятельств. Действительно, происхождение и правовое закрепление иммунитетов межправительственной организации различны: в первом случае иммунитеты имеют суверенную природу и до сих пор развивались на основе международно-правового обычая, практики государств. Во втором -- иммунитеты имеют функциональный характер и закрепляются в международных договорах, достаточно четко определяющих их объем. Соблюдение договоров об иммунитете межправительственных организаций может быть только "абсолютным", ибо "ограниченное" соблюдение договора неизбежно приведет к его нарушению. Иными словами, ограничение иммунитета межправительственной организации означает нарушение межправительственного договора о нем со всеми выте-кающими из этого последствиями. Другое дело, что государства могут пересмотреть свое отношение к этому вопросу и распространить на межправительственные организации концепцию ограничения международных иммунитетов.

По-видимому, последнее может произойти в том случае, если международные организации значительно расширят объем своей коммерческой деятельности. В этом случае возможна аналогия с развитием ситуации в отношении иммунитетов государств: последние пользовались абсолютными иммунитетами в тот период развития, когда государство не слишком активно участвовало в международном коммерческом обороте, который формировался в основном за счет деятельности юридических лиц разной национальной принадлежности. Расширение границ участия государства в экономической деятельности привело к тому, что в определенных ситуациях международные иммунитеты нарушали сбалансированность мировых экономических связей, так как ставили одного из их участников в привилегированное положение: по отношению к иностранному государству оказалось невозможным применять принцип неотвратимости гражданско-правовой, материальной ответственности и т. д. Это входило в противоречие с принципами функционирования рыночной экономики, что и вызвало необходимость ограничения международных иммунитетов государств применительно к их коммерческой деятельности.

В современных международных отношениях явно просматриваются перспективы расширения коммерческой деятельности межправительственных организаций. Так, ряд международных организаций системы ООН (например, Комитет по морскому дну) в уставном порядке наделяются оперативно-хозяйственной функцией. В том случае, если коммерческий оборот межправительственных организаций резко расширится и будет приближаться по своему объему к деятельности государств в этом вопросе, их привилегированное положение в области ме-ждународных иммунитетов также начнет негативно сказываться на сбалансированности мировых экономических связей. В таком случае абсолютное применение международных иммунитетов вступит в противоречие с принципами развития экономических отношений.

Можно сказать, что некоторые симптомы этого явления уже наблюдаются: в том случае, когда межправительственные организации накапливают значительные средства в коммерческих банках, последние стремятся избежать соблюдения иммунитетов по отношению к этим вкладам и распространить на них те принципы обслуживания, которые применяются в отношении вкладов иных юридических лиц. Кроме того, некоторые нацио-нальные суды высказывались за применение ограничения иммунитетов коммерческих организаций в том случае, если последние участвуют в международных коммерческих связях [546].

Следует заметить, что в целом межправительственные организации системы ООН не занимаются широко коммерческой деятельностью: их функции в этой сфере носят прикладной характер и направлены на обслуживание основных целей организаций, которые обычно находятся в сфере международно-публичных отношений. С другой стороны, практически трудно разграничить в их деятельности вопросы публичного и частного характера. Например, неоднократно возникал вопрос о том, к какой сфере относить вопросы найма международных гражданских служащих. Национальные суды государств-членов неоднократно признавали, что найм гражданского служащего межправительственной организацией относится к сфере публично-правового характера (459].

Сложность выявления критериев разграничения публично-правовой и частноправовой компетенции межправительственной организации, так же как и определения сферы ее деятельности, к которой неприменимы международные иммунитеты, диктует необходимость выработки проекта конвенции об иммунитетах межправительственных организаций вслед за принятием такой конвенции по отношению к государствам.

§2 Характеристика правил, применяемых к некоторым видам сделок с участием межправительственных организаций

Межправительственные организации системы ООН воздействуют на развитие международного частного права тремя способами. Во-первых, они принимают участие в создании международных универсальных конвенций по вопросам международного частного права [351]. В системе ООН создана специальная структура, в функции которой входит разработка правил в об-ласти международной торговли, -- Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). В рамках этой Комиссии выработано немало правил, регулирующих современные отношения в области мировой торговли. В настоящее время ЮНСИТРАЛ работает над проектами конвенций о международных переводных векселях и международных простых векселях, о международных чеках и т. д. Проекты конвенций, регулирующие международные отношения гражданско-правового характера, вырабатываются и другими организациями системы ООН [459].

Во-вторых, межправительственные организации выступают как сторона в спорах гражданско-правового характера, рассматриваемых в международных и национальных судах. Практика участия международных учреждений в этих процессах также может оказать влияние на развитие некоторых элементов правовой системы [3431

В-третьих, межправительственные организяции сами заключают международные гражданско-правовые сделки. В связи с этим возникают вопросы о характере права, применимого к такого рода сделкам.

В первых двух случаях межправительственные организации воздействуют на развитие международного частного права наряду с другими субъектами международных отношений -- государствами, международными судебными органами и т. д. В третьем случае практика межправительственных организаций оказывается элементом развития международного частного права.

К гражданско-правовым сделкам международного характера межправительственные организации применяют сложный комбинированный правовой комплекс, состоящий из: а) норм международного публичного права; б) правил, созданных самой межправительственной организацией; в) отдельных положений национальных правовых систем.

Межправительственные организации заключают самые разнообразные контракты гражданско-правового характера. В первую очередь здесь следует назвать договоры об аренде и содержании помещений, закупке канцелярских товаров и оборудования, типографских работах, поставках материалов и оборудования, проведении исследований и переводе документов, оказании и использовании услуг консультантов и т. д. Все эти договоры оформляются в общеизвестной форме договоров подряда, аренды, купли-продажи и т. д. Оформление этих договоров осложняется тем, что одной из сторон выступает международное юридическое лицо, защищенное международными иммунитетами. В то же время заключение контрактов гражданско-правового характера с международной организацией для многих коммерческих фирм считается не только выгодной, но и достаточно престижной и ответственной операцией; многие из этих контрактов заключаются на конкурсной и аукционной основе. В силу этих обстоятельств вопрос определения вида права, применимого к этим контрактам, становится особенно важен.

В западной международно-правовой литературе, как правило, признается, что к сделкам с участием межправительственных организаций применяется или "закон места подписания акта", или "закон автономии воли", причем преимущество должно отдаваться последнему [426]. С данным утверждением можно согласиться, добавив, что оба вида правоприменения в данной ситуации будут толковаться шире, чем в ситуациях с участием традиционных юридических лиц. Дело в том, что и "закон места подписания акта", и "закон автономии воли" в данном контексте могут корректироваться не с национальной правовой системой, но с внутренним правом межправительственной организации.

Как известно, выбор права в отношении гражданско-правовой сделки предполагает решение двух вопросов: а) по какому закону определяется форма сделки и 6) по какому закону определяются права и обязанности сторон.

Форма сделок и порядок заключения контрактов в межпра-вительственных организациях определяются достаточно единообразно -- на основе внутренних правил. Дело в том, что в 1975 году Секретариат ООН (Комитет по контрактам) разработал в общих чертах правила заключения контрактов и их образцы для всех учреждений системы ООН. В число компонентов предложенных образцов входят: а) образец титульного листа; б) образец порядка расположения пунктов контракта; в) оговорка о передаче споров на третейское разбирательство и т. д.

Контракт должен быть подписан уполномоченным на то помощником главного должностного лица межправительственной организации. В Организации Объединенных Наций таким помощником является глава Управления общего обслуживания. Им подписываются контракты на сумму до 10 000 долларов. Сделки на сумму свыше этой стоимости заключаются с разрешения Комитета по контрактам ООН, Несоблюдение этих условий влечет недействительность контракта [459]. Подобные правила были созданы во всех организациях системы ООН. Разработка таких стандартных образцов является примером все усиливающейся тенденции к унификации внутренних правил в системе ООН.

На второй вопрос -- о том, какое право применимо к правам и обязанностям сторон, -- ответ дан в специальном заключении Секретариата ООН. Отвечая на вопрос Института международного права ООН, юридический отдел Секретариата утверждает, что самой последней тенденцией в контрактной практике Организации Объединенных Наций "является стремление избежать, когда это возможно, ссылки на любое конкретно применяемое право, в особенности на любую внутригосударственную систему права" [459]. Более приемлемой позицией считается ссылка на внутренние правила организации.

Между тем ссылка на внутренние правила может оказаться несостоятельной, так как многие вопросы гражданско-правового характера не находят адекватного отражения во внутренних нормах межправительственных организаций.

В этом отношении наиболее характерные примеры можно найти в сфере регулирования вопросов, связанных с собственностью межправительственных организаций. Право собственности межправительственной организации закрепляется, как правило, в международном договоре. Например, ООН и швейцарское правительство заключили договор, согласно которому Организация Объединенных Наций владеет в Женеве (район Ариана) различными строениями, может возводить здания и сооружения для своих нужд, но при этом право собственности на землю остается у кантона Женева. Другие организации -- МОТ, ВОЗ, ВМО -- в этом же районе владеют и землей, и строениями [295].

ЮНЕСКО 'заключила договор с французским правительством о земельной аренде сроком на 99 лет. Согласно договору строения, возводимые на этой земле, принадлежат организации, которая имеет право на заключение договоров субаренды: при этом можно передать часть земли другому специализированному учреждению ООН или сдать ему внаем помещения [295].

Международный характер собственности межправительственных организаций порождает определенные коллизионные вопросы. Как известно, исходным принципом при решении коллизионных проблем права собственности является, как правило, закон местонахождения вещи. Это коллизионное начало широко признано в международной практике и в международно-правовой доктрине. Возможно ли применение данной нормы по отношению к собственности межправительственных организаций?

В западной международно-правовой доктрине на этот вопрос обычно дается положительный ответ. Так, В. Дженкс считает, что "этот принцип полностью применяется к сделкам, в которых международная организация выступает как юридическое лицо. Если международная организация располагает собственностью и желает ее защитить, то она должна признать закон места нахождения вещи" [360]. 235

В некоторых работах привязка "местонахождения вещи" конкретизируется как "место нахождения штаб-квартиры" и "место регистрации собственности [426].

Подобный способ разрешения проблем собственности был достаточно традиционен в первые годы функционирования межправительственных организаций системы ООН. При этом следует отметить, что подчинение собственности организаций национальным правовым системам на основе принципа "местонахождения вещи" было связано с вопросами правопреемст-ва этой собственности от Лиги Наций, где эти вопросы решались именно таким образом.

Например, МОТ с 1946 года владела землей и зданиями в Женеве. Правовой статус недвижимой собственности МОТ регулировался швейцарским правом. Вся собственность была зарегистрирована в Женевском земельном регистре как собственность Лиги Наций. Впоследствии был оформлен протокол передачи собственности от Лиги Наций к Международной организации труда. Процедура передачи соответствовала швейцарскому праву*.

В 1960 году ВОЗ заключила ряд договоров и подписала протокол о праве на владение строениями в кантоне Женева. В документах указывалось, что юридический статус собственности будет определяться по швейцарскому праву, а арбитражное рассмотрение споров, связанных с этой собственностью, будет строиться на началах швейцарского права, "равно как и общих принципов права" [3601

Ссылки на национальное право страны, в которой зарегистрирована собственность межправительственных организаций, содержатся в договорах МБРР и МВФ и штата Нью-Йорк, ЮНЕСКО и французского правительства и т. д.

Позднее, во второй половине 60-х годов, практика межпра-вительственных организаций в этом вопросе значительно изменилась. Из договоров межправительственных организаций и государств-членов стали исключаться положения о применении национального права. Современные договоры о штаб-квартирах межправительственных организаций не предусматривают обязательного применения к гражданско-правовым соглашениям межправительственных организаций, а также к их собственно-сти национального права государства, в котором размещается администрация организации. Например, такие положения International labour office, official bulletin. Vol. XXIX. № 1. 1946, 31 aug. P, 67--69. 236 отсутствуют в соглашениях о штаб-квартире фАО и итальянского правительства, ИКАО и канадского правительства и т. п.

В международно-правовой литературе отказ от включения в эти договоры четких формулировок о применении национального права обосновывался тем, что международные организации -- юридические лица, пользующиеся международными иммунитетами [296].

Безусловно, рациональное зерно в такой трактовке отказа от применения национального права страны пребывания имеется. Во-первых, собственность в данном случае поступала во владение или пользование международного юридического лица. Во-вторых, применение национального права противоречило положениям о международных иммунитетах, включенных во многие международные соглашения этих юридических лиц.

В то же время исключение ссылок на национальное право не проясняло вопроса о праве, применимом к такого рода сделкам межправительственных организаций. Постепенно в практике межправительственных организаций утвердился порядок, согласно которому гражданско-правовые отношения межправительственных организаций регулируются комплексом норм, включающим: а) положения международных договоров (соглашения о штаб-квартире международной организации); 6) внутренние правила межправительственной организации; в) нормы национального права государства (чаще всего страны пребывания штаб-квартиры организации).

Например, такая схема предусмотрена Соглашением о штаб-квартире ООН в США 1947 года. В разделе 7 этого Соглашения предусматривается, что вопросы собственности в международном районе будут решаться на основе данного Соглашения, Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН, внутренних правил ООН и федерального, локального права США, если оно не противоречит правилам ООН. Во исполнение этих положений в ООН был разработан "Регламент о штаб-квартире организации", предусматривающий регулирование вопросов собственности ООН.

Но и при таком решении вопроса оставалось неясным, в каких случаях возможно применение национального законодательства. Представляется, что тут возможны два варианта. Во-первых, в той ситуации, когда по конкретному вопросу гражданско-правовых отношений межправительственной организации нормы внутренних правил этого учреждения не содержат развернутых положений, возможно восполнение пробела нормами той правовой системы, которая упоминается в междуна-родно-правовом договоре. В то же время не все соглашения о штаб-квартире содержат столь четкую схему регулирования этих вопросов, как это предусмотрено в Соглашении ООН и США. Выше уже указывалось, что соглашения ИКАО и ФАО вообще не содержат отсылки к национальному праву. В такой ситуации при наличии пробела в правилах Организации воз-можно обращение к общим принципам права и к общепринятым правилам установления приемлемой правовой системы, регулирующей эти отношения. Подобный выход из тупиковой ситуации предлагается и в решениях международных арбитражей. Например, в решении Административного трибунала МОТ от 21 ноября 1977 года за № 322 указывалось, что трибунал напоминает, что он основывается на национальном законодательстве в том случае, если оно отражает общие принципы права".

Во-вторых, нормы национального права могут быть направлены лишь на урегулирование какой-то части правового статуса собственности или какого-либо вида сделок межправительственной организации. Обычно это касается той части, которая не находит отражения во внутренних правилах межпра-вительственной организации.

Таким образом, межправительственные организации системы ООН в гражданско-правовых отношениях международного характера выступают как юридические лица особого рода -- международные юридические лица, обладающие международными иммунитетами и создающие собственные нормы, направленные на урегулирование такого рода отношений. Эти нормы включаются в общую систему регулирования международных отношений цивилистического характера и могут оказывать модифицирующее влияние на действие традиционных коллизионных привязок. Так, "закон местонахождения вещи" в этой ситуации может толковаться как "закон местонахождения вещи в международном районе". Последнее означает, что к регулированию правового положения такого рода собственности должны привлекаться правила международной организации. Точно так же привязка "закон места подписания контракта" может толковаться как "закон места подписания контракта в международном районе , что также вызывает его включение в процесс регулирования права международных организаций.