Советский Союз как сложносоставное государственное устройство: образование, тенденции развития и причины распада

Из автономных областей, до этого входивших в состав других союзных республик, свой характер сохранила только Горно-Бадахшанская автономная область с особым статусом (была образована 2 января 1925 года ЦИК Союза ССР) в составе Республики Таджикистан, несмотря на то, что 11 апреля 1992 года Советом народных депутатов автономной области была предпринята попытка ее трансформировать в «Автономную Республику Бадахшан», так и не получившую необходимой юридической поддержки со стороны депутатов Верховного Совета Республики Таджикистан. В самом начале сентября 1991 года, еще в период функционирования Союза ССР, на совместном заседании НагорноКарабахского областного совета и Шаумяновского районного совета народных депутатов было провозглашено создание на основе их территорий НагорноКарабахской Республики, однако 26 ноября этого же года Верховный Совет Азербайджанской ССР принял постановление о ее ликвидации. Юго-Осетинская автономная область, входившая в состав Грузинской ССР, теперь преобразована в Республику Южная Осетия, но, как и Нагорно-Карабахская Республика, не признана подавляющим большинством государств Что является, по существу, проявлением двойных стандартов со стороны «коллективного Запада»..

Наконец, еще одной из разновидностей национально-территориальной автономии, учрежденной в советский период, является автономный округ Наименование «автономный округ», введенное в официальный оборот Конституцией (Основным За-коном) Союза ССР 1977 года (до этого использовался термин «национальный округ»), является своего рода новеллой, в том числе с точки зрения юридической техники, благодаря которой не только более точно была отражена государственно-правовая природа территориальных образований подобного рода, но и унифицирована терминология, используемая для обозначения всех форм советской автономии (Farberov (ed.), 1986:274, 275)., также как и все существующие -- из известных к настоящему времени -- формы авто- номизации не встречавшейся в практике государственного строительства ни унитарных, ни сложносоставных образований, в том числе колониальных империй, с их многочисленными заморскими территориями и доминионами (получившими в качестве инструмента борьбы с сепаратизмом, например, как в Канаде или Австралии, октроированную короной государственность), вплоть до ХХ века, актуализировавшего национальный вопрос и необходимость его скорейшего разрешения. Парадокс состоял в том, что федерация как одна из форм сложносоставного территориального устройства государства после того, как тринадцать североамериканских британских колоний, «получив» в конце XVIII века (если использовать современную правовую лексику, осуществив не что иное, как акт сепаратизма, в чем в настоящее время, акцентируя внимание на «незаконность» действий подобного рода, стали «выборочно» обвинять те народы и этносы, которые для приобретения своей независимости прибегают к таким способам легитимации) независимость, трансформировались сначала в достаточно «аморфную» конфедерацию, просуществовавшую менее десяти лет, а затем федерацию, известную как «Соединенные Штаты Америки», уже не представляла собой -- к моменту формирования федерации советского типа -- чего- то исключительного, экстраординарного и эксклюзивного. Вместе с тем, говоря о федерализме американского типа (имея в виду как Северную, в лице Канады и Соединенных Штатов, так Центральную и Южную Америку, в лице той же Мексики или Бразилии), то на начало ХХ века он не олицетворял собой формы решения национального вопроса, проявлением чего могла бы служить соответствующая автономизация территории с компактно проживающим (как оседло, так и осуществляя кочевой образ ведения хозяйства и повседневного быта) населением: парадокс, о котором идет речь, состоял в том, что коренное автохтонное население рассматривалось не только людьми «второго сорта», насильственно согнанными войсками и переселенцами с мест традиционного проживания, и сконцентрированными в специально отведенных для данных целей местах -- резервациях, но и было поражено в правах, в том числе праве на самоопределение. Если индейскую резервацию считать формой решения национального вопроса, то Соединенные Штаты ее успешно реализовали.

Автономный округ с конституционно-правовой точки зрения есть не что иное, как автономное государственное образование, представляющее собой форму разрешения национального вопроса, входящее в качестве одного из равноправных субъектов Российской Федерации в состав края или области, de jure обладающее соответствующей компетенцией и предметами ведения, пользующееся в пределах, установленных Конституцией, федеральным законодательством и собственным уставом, самостоятельностью в вопросах языка, культуры, образования и традиционных видов деятельности коренного малочисленного населения.

Конституирование автономных образований подобного рода в качестве одной из форм разрешения национального вопроса связано с появлением в интервале сравнительно непродолжительного по времени исторического периода Российской Социалистической Федеративной Советской Республики и последующим учреждением Союза Советских Социалистических Республик. Впервые на государственном уровне о возможности формирования чего-либо подобного (как и в отношении остальных разновидностей автономизации, образованных в масштабах сложносоставного государства) было заявлено в Конституции (Основном Законе) РСФСР от 10 июля 1918 года. За десять лет, прошедших с момента учреждения Союза ССР, в масштабах РСФСР в целом было сформировано 10 национальных округов и 230 национальных районов В качестве одного из примеров можно привести «аймак» -- древнемонгольское и тюркское родопле-менное образование, традиционную территориальную единицу у ряда тюркских и монгольских коче-вых или оседлых народов и этнических групп. Подобная форма административно-территориального.

Так, Коми-Пермяцкий национальный округ был образован 26 февраля 1925 года. Первоначально входил в состав Уральской области, 17 января 1934 года в результате ее раздела вошел в состав Свердловской области, а затем, после выделения 3 октября 1935 года из Свердловской области, в Пермскую область (после распада Союза ССР и по 1 декабря 2005 года являлся одним из деления имеет в истории российской государственности глубокие корни. Так, исходя из норм Конституции (Основного Закона) Бурят-Монгольской АССР, входившей в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на правах автономии, принятой на VII чрезвычайном съезде Советов автономной республики 11 августа 1937 года, республика включала в себя такие территориальные единицы, по местной традиции именовавшиеся «аймаками», как: Баргузинский, Бичурский, Баунтовский, Джидинский, Еравнинский, Заиграевский, Закаменский, Иволгинский, Кабанский, Кяхтинский, Мухоршибирский, Селенгинский, Северо-Байкальский, Тарбагатайский, Тун- кинский, Хоринский. Установление районного деления, границ аймаков и руководство осуществлением местных бюджетов входило в исключительное ведение Бурят-Монгольской АССР. По своему правовому положению аймак практически не отличался от районного деления в других регионах Союза ССР, в то же время ему были в целом присущи черты, с одной стороны, характерные для ряда территорий с компактным расселением какого-либо малочисленного народа или этноса, с другой -- обычной структурной единицы административного деления, носившей традиционное для местного населения название. Формой разрешения национального вопроса прежде всего выступала непосредственно Бурят- Монгольская АССР, в рамках которой проживало не только коренное население, но и другие граждане. Органами государственной власти в аймаках являлись Советы депутатов трудящихся, избиравшиеся трудящимися аймака сроком на два года. Депутатский мандат обладал императивным характером, исходя из чего, избиратели, при соблюдении необходимых требований, установленных законом, наделялись правом, в качестве чрезвычайной меры, отозвать своего представителя. Очередные сессии аймачных советов депутатов трудящихся созывались их исполнительными комитетами не реже шести раз в год. Аймачные Советы депутатов трудящихся на время своей сессии для ведения заседаний избирали председателя и секретаря. К ведению аймачных Советов депутатов трудящихся непосредственно относилось: руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством в пределах границ своей территории, разработка и принятие местного бюджета, руководство деятельностью подчиненных им органов власти и управления, обеспечение охраны государственного порядка, содействие усилению обороноспособности страны, обеспечение соблюдения законов и охраны прав граждан. Советы депутатов трудящихся принимали решения и давали распоряжения в пределах объема соответствующих публично-правовых полномочий, предоставленных им союзным и республиканским (члена федерации) законодательством. Исполнительными и распорядительными органами аймачных Советов депутатов трудящихся являлись избираемые ими исполнительные комитеты, в составе председателя, его заместителей, членов и секретаря. Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся на основе решений Советов депутатов трудящихся и вышестоящих государственных властных органов осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории. Аймачные Советы депутатов трудящихся формировали отделы и функциональные подразделения исполнительных комитетов: земельный, народного образования, финансовый, внутренней торговли, здравоохранения, социального обеспечения, общий, дорожный, плановую комиссию, сектор кадров при председателе исполнительного комитета, отделы коммунальной и местной промышленности. Отделы аймачных Советов депутатов трудящихся находились в двойном подчинении, так как в своей деятельности подчинялись не только аймачному Совету депутатов трудящихся, но и соответствующему Народному Комиссару АССР. Исходя из внутренних потребностей аймака и положений законодательства Народный Комиссариат Внутренних дел с утверждения Президиума Верховного Совета АССР был наделен правом образовывать при аймачных Советах депутатов трудящихся свои управления. Постановления и распоряжения, принимавшиеся на уровне аймачных Советов депутатов трудящихся, в случае их несоответствия закону могли быть отменены Президиумом Верховного Совета автономной республики. В свою очередь, Совет Народных Комиссаров, осуществляя в рамках предоставленной Конституцией компетенции руководство и контроль над деятельностью исполнительных комитетов аймачных Советов депутатов трудящихся, был правомочен отменять любые их решения и распоряжения или приостанавливать действие последних. См.: Конституция (Основной Закон) Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики. -- Улан-Удэ: Бурят-Монгольское государственное издательство, 1939.

равноправных субъектов Российской Федерации, после чего, осуществив ряд необходимых процедур, вошел в состав Пермского края в качестве округа). Ненецкий национальный округ был образован 15 июля 1929 года в составе Архангельской области.

Корякский национальный округ был сформирован 10 декабря 1930 года, входил в состав Камчатской области, 22 июля 1934 года решением ВЦИК в ее состав вошел и Чукотский национальный округ (после распада Союза ССР и по 30 июня 2007 года являлся одним из субъектов Российской Федерации, 23 октября 2005 года здесь был проведен референдум, в соответствии с которым 1 июля 2007 года произошло объединение Корякского автономного округа с Камчатской областью, ставшую Камчатским краем).

В свою очередь, 10 декабря 1930 года постановлением ВЦИК были образованы Ханты-Мансийский национальный округ (с 1930 по 1934 год входил в Уральскую область, с 1934 год -- в Обско-Иртышскую область, с 1944 -- входит в состав Тюменской области) и Ямало-Ненецкий национальный округ. Таймырский (Долгано-Ненецкий) национальный округ и Эвенкийский национальный округ были образованы также 10 декабря 1930 года, являясь частью Красноярского края. В составе Дальневосточного края 10 декабря 1930 года постановлением ВЦИК «Об организации национальных объединений в районах расселения народностей Севера» появился Чукотский национальный округ, 22 июля 1934 года его включили в состав Камчатской области, а с 28 мая 1951 года, решением Президиума ВС Союза ССР находился в подчинении Хабаровского края, из которого вышел 3 декабря 1953 года и вошел в состав Магаданской области. В настоящее время является единственным из четырех автономных округов, не входящим в состав другого равноправного субъекта Российской Федерации.

Агинский Бурят-Монгольский национальный округ был сформирован 26 сентября 1937 года постановлением ЦИК Союза ССР из Агинского и Улан-Ононского аймаков Бурят-Монгольской АССР. Входил в состав Читинской области. 16 сентября 1958 года он был переименован в Агинский Бурятский национальный округ (после распада Союза ССР с 31 марта 1992 года являлся одним из субъектов Российской Федерации, 1 марта 2008 года был объединен с Читинской областью, образовав новый субъект -- Забайкальский край). В этот же день был сформирован Усть-Ордынский Бурятский национальный округ, вплоть до 1991 года, как и все остальные национальные округа, с 1977 года получившие статус автономных округов, территориально располагавшийся в пределах Иркутской области и являвшийся субъектом Российской Федерации. 1 января 2008 года был объединен с Иркутской областью, став территорией с особым правовым статусом -- Усть-Ордынским Бурятским округом.

Статус автономных округов до заключения в 1992 году Федеративного договора и последующего включения его положений в текст Конституции Российской Федерации 1993 года регулировался законом РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР» (в редакции закона от 28 мая 1986 года), статья 1 которого определяла, какие из автономных округов входили в состав краев или областей. В частности, в указанной статье констатировалось, например, что Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа территориально располагались в составе Тюменской области, что нашло свое непосредственное отражение в уставе каждого из этих округов. В статье 3 закона говорилось о том, что образование, упразднение, изменение границ автономного округа, формирование и ликвидация в нем районов, городов, рабочих поселков и сельских советов, установление подчиненности городов, а также решение каких- либо иных вопросов, связанных с административно-территориальным устройством автономного округа, осуществлялось в порядке, определенном законодательством Союза ССР и РСФСР. При этом вопросы административно-территориального устройства автономного округа решались с учетом мнения государственных органов данного образования.

В статье 4 закона «Об автономных округах РСФСР», вслед за актами учредительного характера (статья 110 Конституции Союза ССР 1977 года) Говоря о советском конституционализме, нельзя не учитывать тот факт, что одним из этапных собы-тий в процессе государственного строительства стала Конституция (Основной Закон) Союза ССР 1936 года, de jure зафиксировавшая победу социализма, поэтому она вошла в отечественную историю как учредительный акт социалистического общества. Как характеризовали ее советские государство- веды (в отличие от тех, кто так либо иначе ощутил на себе и своих близких негативные проявления, эксцессы и отдельные «перегибы» процесса ускоренного строительства нового государства), вне вся-кого сомнения испытавшие идеологическое воздействие постулатов «единственно верного учения», «.. .Конституция СССР 1936 года закрепила главные завоевания трудящихся -- ликвидацию эксплуа-таторских классов, создание социалистической индустрии, победу колхозного строя, упрочение союза рабочих и крестьян, братское сотрудничество советских наций. В Конституции 1936 года получили свое юридическое оформление победа основ социализма. и утверждение социалистического обществен-ного и государственного строя. Конституция СССР 1936 года ознаменовала завершение целого истори-ческого этапа в развитии нашей страны -- переход от капитализма к социализму.» (Farberov (ed.), 1986:74, 75). устанавливалось, что от каждого -- без каких-либо исключений -- автономного округа в Совет Национальностей Верховного Совета Союза ССР избирался один депутат. Исходя из положений статьи 5, дееспособные граждане Надо признать, что изменения, связанные с избирательным правом и процессом, носили фундамен-тальный характер, что нашло свое непосредственное закрепление в Конституции (Основном Законе) Союза ССР 1936 года. Так, был осуществлен переход ко всеобщему избирательному праву без всяких ограничений (о которых говорилось в Конституциях РСФСР 1918 и 1925 года), что стало возможным с уничтожением эксплуататорских классов. Победа колхозного строя, коренные изменения сущности со-ветского крестьянства сделали в итоге ненужным и нецелесообразным сохранение существовавших из-бирательных преимуществ рабочего класса. Конституция (Основной Закон) Союза ССР 1936 года осу-ществила и переход к прямым выборам всех звеньев советской представительной системы. Суще-ственно новое внесла Конституция и в институт основных прав (в том числе, право на труд, право на отдых) и обязанностей граждан, что нашло свое выражение прежде всего в устранении всяких ограни-чений и изъятий в правах, в установлении равных обязанностей для всех., постоянно проживавшие в автономном округе, в соответствии с союзным и республиканским законодательством, участвовали в выборах в Верховный Совет Союза ССР, Верховный Совет РСФСР, местные Советы народных депутатов. Независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств, гражданам, проживавшим в автономном округе, статьей 6 обеспечивалось равноправие во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни, а также возможность пользоваться родным языком и языками других народов Советского Союза.

Согласно статье 13 закона «Об автономных округах РСФСР», в рамках указанных государственных образований действовали избираемые местным дееспособным населением Советы народных депутатов автономных округов, которые -- в пределах полномочий и территории -- обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие региона; осуществляли контроль за соблюдением законодательства расположенными на данной территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировали и контролировали их деятельность в области строительства, охраны природы и землепользования, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения. По всем этим вопросам окружной Совет народных депутатов заслушивал доклады руководителей предприятий, учреждений и организаций, принимал по ним решения, и в необходимых случаях вносил свои предложения в соответствующие вышестоящие органы. Предложения Совета народных депутатов автономного округа подлежали обязательному рассмотрению, результаты которого должны были быть ему сообщены не позднее чем в месячный срок.

Совет народных депутатов каждого автономного округа, осуществляя, исходя из требований статьи 14, руководство деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, направлял их работу по проведению в жизнь законов, подзаконных актов, других решений вышестоящих органов государственной власти, планов экономического и социального развития, комплексных общегосударственных, республиканский, межотраслевых и региональных программ, изучал, обобщал и распространял опыт работы Советов народных депутатов, обеспечивал совершенствование форм и методов деятельности, подготовки и повышения квалификации работников советских органов. С этой целью окружной Совет народных депутатов периодически заслушивал доклады и сообщения о деятельности нижестоящих Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов, имел право, в случае несоответствия законодательству, отменять акты, принимаемые ими.

Исходя из положений статьи 15 закона «Об автономных округах РСФСР», Совет народных депутатов автономного округа тесно взаимодействовал с соответствующими краевым или областным Советов народных депутатов при решении вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Всем окружным Советам народных депутатов обеспечивалось представительство в органах государственного управления края или области, в состав которых входил тот или иной автономный округ.

Статья 57 закона предписывала, что каждый депутат Совета народных депутатов автономного округа имел право обратиться с депутатским запросом к исполнительному комитету окружного Совета, руководителям его отделов, управлений и любых других подразделений, а также к руководителям расположенных на подконтрольной территории предприятий, учреждений, организаций по вопросам, непосредственно отнесенным к ведению окружного Совета народных депутатов. Запрос мог быть внесен как самим депутатом, так и группой депутатов в письменной или устной форме. Запрос, внесенный в письменной форме, подлежал оглашению на ближайшей сессии Совета. Государственный орган или соответствующее должностное лицо, к которому был обращен запрос, были обязаны дать устный либо письменный ответ на запрос на сессии Совета народных депутатов, а при необходимости более длительного времени на подготовку ответа -- в срок, непосредственно установленный Советом, с обязательным сообщением об этом на сессии. По ответу на запрос окружной Совет народных депутатов принимал решение.

Государственные и общественные органы, а также должностные лица, которым были направлены предложения и замечания депутатов, внесенные на очередной сессии Совета, были обязаны в месячный срок рассмотреть эти предложения и замечания и сообщить о результатах непосредственно депутату, а также в исполнительный комитет окружного Совета. Депутат Совета народных депутатов автономного округа имел право обращаться в любые государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации, к должностным лицам по вопросам депутатской деятельности и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов. Государственные органы и должностные лица были обязаны рассмотреть предложения и дать по ним ответ в двухнедельный срок.

Депутат окружного Совета был ответственен перед избирателями и им подотчетен (не реже двух раз в год он был обязан отчитываться о своей работе и работе Совета, депутатом которого он являлся в течение конкретного срока, перед избирателями, коллективами и общественными организациями, в свое время выдвинувшими его кандидатом в народные депутаты). Таким образом, как и народные избранники других уровней, вплоть до Верховных Советов Союза ССР и РСФСР, депутат Совета народных депутатов автономного округа обладал императивным мандатом, в основе которого лежал институт наказов избирателей, за невыполнение либо ненадлежащее выполнение которых избиратели большинством голосов были вправе отозвать депутата, не оправдавшего доверия или совершившего действия, не достойные высокого звания «избранника народа».

Исходя из того факта, что с точки зрения формы правления и на уровне Союза ССР (до избрания Съездом народных депутатов СССР, являвшегося на тот момент своеобразной «коллегией выборщиков», первого и единственного президента), и РСФСР сложились республики советского типа с федеративной формой государственного устройства, нельзя не отметить, что автономные округа как юридически, так и фактически представляли собой исключительно наглядный и показательный пример разрешения национального вопроса вплоть до образований малочисленных народов и этносов. Об этом говорят их конституционно-правовой статус и полномочия, которыми не обладают (до настоящего времени) многие территориальные образования национального типа крупнейших зарубежных государств, в том числе североамериканские коренные жители индейцы, по-прежнему обитающие в резервациях Многие отечественные государствоведы, особенно те из них, кто придерживается либеральной точки зрения на проблему решения национального вопроса, привыкли не обращать внимание на многочис-ленные проявления дискриминации, которой автохтонное индейское население Соединенных Штатов подвергается в течение практически всего двухсотпятидесятилетнего периода существования этого государства. На стадии масштабной колонизации и хозяйственного освоения территории, относив-шейся к местам традиционного обитания индейских племен, их объединений и союзов, в подавляющем большинстве случаев в отношении «туземного» населения использовались преимущественно насильственные способы и методы, посредством которых индейцы изгонялись со своей территории, и нередко были вынуждены селиться в непригодных для проживания местах и регионах. По существу можно говорить о геноциде коренного индейского населения, так как в результате тех действий, кото-рые предпринимались в отношении «туземцев» со стороны военных и гражданских лиц и организаций (например, одним из инструментов «сокращения» численности автохтонного населения стали обычные одеяла и матрасы, которыми пользовались в госпиталях и лазаретах, где лечились и умирали больные чумой, переданные в «знак благодарности» ряду индейских племен, участвовавших на стороне федера-ции в войне с бывшей метрополией), было уничтожено несколько миллионов «туземцев», а оставши-еся -- согнаны в резервации, где влачили, и влачат до сих пор, жалкое существование..

До 1990 года конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области de jure носило императивный (строго обязательный, безальтернативный) характер, не предоставляя с правовой точки зрения возможности автономным округам самостоятельно решать принципиальный вопрос, каким конкретным образом -- непосредственно либо через другой субъект (край или область) федерации -- входить в состав сложносоставного государства.

Законом РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» устанавливалась диспозитивная норма, исходя из которой автономный округ, находясь в составе РСФСР, имел право входить в состав края или области. Другими словами, автономному округу предоставлялась возможность самому определять свой юридический статус, вплоть -- при соблюдении необходимых правил и процедур -- до права выхода из состава края или области и непосредственного вхождения в состав Российской Федерации в качестве одного из равноправных субъектов.

Именно указанным правовым положением позднее руководствовался Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении по делу о проверке конституционности федерального закона от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» Конституция Российской Федерации 1993 года (в редакции 2020 года), вслед за учредительными до-кументами советского периода, в процессе регламентации статуса соответствующих регионов с ком-пактно проживающими народами и этносами, исходит прежде всего из необходимости сохранения ис-торически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на территории страны. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции, специфику и своеобразие госу-дарственно-правового регулирования в указанной сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации. Согласно статье 5 (часть 2) и статье 66 (часть 2) статус автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта фе-дерации. Кроме того, допускается возможность определения статуса автономного округа и в ином по-рядке. По представлению законодательного и исполнительного органа автономного округа может быть принят (статья 66, часть 3) федеральный закон об автономном округе. Отношения автономного округа, входящего в состав края или области, могут регулироваться (статья 66, часть 4) федеральным законом и договором, заключаемым между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. Конституция 1993 года, провозглашая (статья 5, часть 1) равноправие субъектов Российской Федерации, особо подчеркивает их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными структурами государственной власти (статья 5, часть 4, статья 72, часть 2).

Следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении авто-номного округа в состав края, области») констатировал, что край или область, в состав которых непосредственно входит автономный округ, представляет собой не что иное, как сложное государ-ственно-территориальное образование, включающее в себя наряду с административно-территориаль-ными единицами (муниципальными образованиями) иное государственно-территориальное образова-ние, с одной стороны, являющееся субъектом Российской Федерации, с другой -- составной частью (пусть и с особым статусом) края или области. Изменение статуса как края или области, так и автоном-ного округа может быть осуществлено исключительно в том порядке (статья 66, часть 5), какой преду-смотрен нормой Конституции 1993 года. Включение территории автономного округа в состав террито-рии края или области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, которая погло-щается территорией другого субъекта. В конституционно-правовом смысле территория устанавливает прежде всего пределы распространения властных полномочий органов различного уровня и характера. На одной и той же территории функционируют как федеральная публичная власть, так и власть субъ-ектов в составе Российской Федерации и местного самоуправления нескольких уровней, что в итоге и обусловливает разграничение их полномочий и предметов ведения. Вхождение автономного округа в край или область означает также признание населения округа частью населения соответствующего края и области, исходя из чего, население округа вправе (как и население других составных частей субъекта, в состав которого входит автономный округ) непосредственно участвовать в формировании органов законодательной и исполнительной власти края или области. Для чего органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации гражданами своих прав, воспрепятствование чему (например, участию в выборах и референдуме) явля-ется грубейшим нарушением принципа народовластия. При этом округ, край и область могут с помо-щью договора между собой конкретизировать как условия, так и порядок формирования органов госу-дарственной власти, при требовании, что договор не будет содержать положений, ограничивающих ка-ким-то образом избирательные права граждан автономного округа. Иначе говоря, невзирая на мас-штабы территории и численность населения (оседлого и кочевого), совокупность прав, свобод, закон-ных интересов и обязанностей граждан автономного округа ничем и ни в чем качественно и количе-ственно не отличается от того, чем в итоге обладают граждане остальных субъектов, входящих в состав РФ. Что является свидетельством того, что входит в конституционное определение «равноправный субъект».

Согласно Конституции (статья 11, часть 2) государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется органами государственной власти, формируемыми непосредственно субъектами в лице дееспособного населения или его представителей. Система органов государственной власти автоном-ных округов устанавливается ими самостоятельно, без какого-либо вмешательства со стороны края или области, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими прин-ципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установ-ленными федеральным законодательством (статья 77, часть 1). В силу этого край или область вправе формировать собственные органы публичной власти путем их избрания всем населением края или об-ласти, включая, в том числе, дееспособное население автономного округа, что создает легитимные предпосылки для перераспределения полномочий и предметов ведения между краем, областью и авто-номным округом. Как следствие, исключается какая-либо возможность параллельной, дублирующей власти, так как публичные органы края или области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Конституционной гарантией от любых проявлений произвола является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей и автономных округов Конституции 1993 года и федеральным законам к совместному ведению Российской Федера-ции и субъектов в ее составе (статья 72, пункт «а» ч. 1). Вместе с тем необходимо иметь в виду, что статус, полномочия и предметы ведения автономного округа могут быть изменены, но только при вза-имном согласии Российской Федерации в лице ее государственных органов и автономного округа, и лишь в порядке, предусмотренном (статья 66, пункт 5) федеральным конституционным законом..

Советское сложносоставное государство как одна из разновидностей «мягкой» федерации и реализации права сецессии

Опыт государственного строительства сложносоставных образований, к которым относится Российская Федерация как правопреемница Советского Союза, достаточно наглядно иллюстрирует тезис о том, как бывает непросто, более того, проблематично совместить два, во многом взаимоисключающих, противоречивых принципа, de jure лежащих в основе процесса формирования как унитарных, так и федеративных государств, население которых, в большей или меньшей степени, носит многонациональный характер. Речь идет о праве наций на самоопределение и территориальной целостности государства, фундаментальность которых, по существу, не вызывает каких-либо сомнений, вместе с тем -- бессмысленно отрицать и тот безусловный факт, что практика конституционно-правовых отношений нередко свидетельствует не в пользу утверждений о возможности их «безболезненной реализации». В доктрине конституционного права сложилась точка зрения, исходя из которой «мягкая» федерация представляет собой одну из форм территориально-политического устройства государства, при которой субъекты, интегрированные в ее состав, обладают, при соблюдении строго определенных требований, правом выхода (сецессии) с последующей трансформацией в одно или несколько суверенных государств унитарного и регионального типа, стать частью, уже существующей либо вновь образуемой конфедерации.

Одним из ярких примеров мягкой федерации могут служить Российская Федерация (начиная с 1924 года и вплоть до принятия Конституции 1978 года), распавшийся, в том числе из-за латентных тенденций сепаратизма (которые в той либо иной степени проявлялись в подавляющем большинстве не только союзных республик, но и автономных образований от Прибалтики до Средней Азии), Советский Союз Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, de jure реализуя в качестве одного из учредителей Советского Союза государственный суверенитет, закрепила право выхода из состава федерации, о котором говорилось в главе второй («О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве») Конституции (Основном Законе) Союза ССР 1924 года, во всех последующих учредительных документах: «... За каждой из советских республик сохраняется право свободного вы-хода из Союза.». См.: Раздел второй. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик / Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г. С. 320. и ряд зарубежных государств. Среди представителей научного сообщества, особенно тех, кто приоритетным рассматривает право наций на самоопределение, в результате «реализации» которого в некоторых, причем не всегда легитимных, случаях можно пожертвовать территориальной целостностью государства (как ни странно на первый взгляд, особенно в этом преуспели англосаксонские ученые, государства которых в свое время на себе испытали, что такое сепаратизм на практике, так как Британская колониальная империя, в результате подобных действий, утратила тринадцать «заморских территорий», позднее трансформировавшихся в Соединенные Штаты, часть регионов которых, образовав рабовладельческую «Южную конфедерацию», осуществили сецессию и вышли из состава федеративного союза, итогом чего стала федеральная интервенция как один из методов принуждения мятежных штатов к изменению решения о выходе, и четырехлетняя гражданская война) мягкая федерация воспринимается в качестве допустимого варианта решения национального вопроса. Правда, при этом необходимо сделать оговорку, что «допустимой» -- в том числе с юридической точки зрения -- считается сецессия лишь тех народов и этносов, которые получили соответствующую санкцию со стороны «оплота демократии», в лице Соединенных Штатов и «коллективного Запада». Именно таким образом на карте Европы появилось государство, акт выхода которого из состава федеративной Югославии (являвшееся одним из ее автономных образований) носил, вне всякого сомнения, как нелегитимный, так и неконституционный характер, под названием «Косово». Нелегитимность выражалась в том, что решение о выходе принималось не на референдуме, а на заседании регионального парламента, который не обладал необходимыми для этого властными полномочиями, некон- ституционность была обусловлена отсутствием права выхода из состава федерации у автономных образований, чем рассматривался албанский этнический анклав Косово, так как Югославия -- как сложносоставное государство -- не считалась мягкой федерацией На фоне развала Югославии Чехословакия прошла процесс размежевания без каких-либо эксцессов..

Сепаратизм в рамках Советского Союза, помимо прочего (в частности, национализма, имевшего место, несмотря ни на что, практически в течение всего советского периода, и начинавшего проявлять себя еще более активно, настойчиво и целенаправленно, причем не только на бытовом уровне, но и в среде национальной республиканской партийной и советской номенклатуры, стремившейся занять адекватное ее притязаниям на власть место в иерархии государственных институтов, примерно с первой половины 1980-х годов), de jure опирался на конституционную норму, носившую императивный характер, о праве на выход из состава федерации Что нашло свое непосредственное закрепление в статье 69 Конституции (Основного Закона) Россий-ской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 года: «...РСФСР сохраняет за собой право свободного выхода из СССР» (Titov, 1998:413)., актуализированной уже в первом, 1924 года, учредительном акте, закрепившим образование Союза ССР. Вместе с тем в течение почти всего периода существования государства так и не был принят закон, непосредственно посвященный данной процедуре. Можно по-разному -- резко отрицательно или положительно -- воспринимать право наций на самоопределение, тем не менее опыт противодействия сепаратистским и дезинтеграционным тенденциям и сохранения не только сложносоставных, но и унитарных образований свидетельствует о том, что к сецессии как праву на выход из состава государства необходимо относиться прагматично и очень осторожно, так как это может привести к непоправимым последствиям Выше мы уже говорили о том, что одним из наиболее действенных механизмов, успешно сдержива-ющих сепаратистские тенденции, с которыми столкнулись не только бывший Советский Союз, но и ряд зарубежных государств, является так называемая «федеральная интервенция», включающая в себя ком-плекс мер политического, экономического, военного и иного характера, призванных не допустить раз-вала единого государства. При помощи данного механизма в подавляющем большинстве случаев уда-валось, несмотря на издержки, включая вооруженное противостояние, предотвращать попытки выхода из федерации. Например, в XIX веке несколько швейцарских кантонов, образовав своего рода союз, получивший наименование «Зондербунд», приняли решение выйти из состава конфедерации, что вы-нудило центральное правительство, в качестве ответной меры, инициировать военную кампанию, направленную на предотвращение каких-либо действий подобного характера. Однако еще более бес-компромиссным образом аналогичная проблема была решена в Соединенных Штатах Америки, где одиннадцать рабовладельческих штатов, сформировав «Южную Конфедерацию», осуществили акт сецессии, итогом которой стало начало гражданской войны, продлившейся несколько лет, принесшей с обеих сторон огромное количество, по тем временам, жертв (что сейчас считается не во всем оправ-данным и подвергается ревизии со стороны определенной части населения союза). Итогом «мягкости» федерации стал тот факт, что теперь ни один североамериканский штат ни при каких условиях правом легитимного выхода из состава федерации не обладает, даже гипотетически. Не менее жестко централь-ное правительство поступало и в ХХ веке, в частности в Мексике (только с 1917 по 1957 год федераль-ные власти вмешивались в дела штатов десятки раз), Нигерии, республиках Югославии, Бенгалии, яв-лявшейся частью Пакистана, но если в первых двух случаях федерацию в ее прежнем составе, несмотря ни на что, удалось сохранить, то в отношении остальных сецессия и вооруженное противостояние -- привели к созданию на территории бывших «социалистических республик» таких суверенных госу-дарств, как Словения и Хорватия, а Бенгалия, при непосредственном участии войск соседней Индии, вышла из состава Республики Пакистан и преобразовалась в Бангладеш. На этом фоне некоторым ис-ключением из правил считается процесс, в результате которого Сингапур в середине 1960-х годов сумел без каких-либо политических эксцессов и конфликтов военного характера выйти из состава федератив-ной Малайзии, при условии, что Конституция страны вообще не предусматривала какого-либо меха-низма сецессии (Chirkin, 1999:167, 168, 345, 416, 516, 517, 558).

Вместе с тем в практике государственного строительства федеративных государств имеются случаи, при которых, в рамках соответствующих правил и процедур, гипотетически возможен выход одного или нескольких регионов из состава единого государства. Например, известно, что провинции Канады не обладают правом сецессии (хотя следует иметь в виду, что в 1980 и в 1995 году жители франкоязыч-ной провинции Квебек проводили по этому вопросу референдумы), о чем недвусмысленно говорится в решении от 20 августа 1998 года Верховного суда страны, где, в частности, констатировалось, что пра-вом на отделение в одностороннем порядке посредством проведения референдума обладает лишь про-винция с особым национальным составом населения и при условии (так как и этом случае односторон-ний выход невозможен), что будет получено согласие со стороны всех остальных субъектов федерации и учтены интересы государства. Иными словами, даже в ситуации, при которой Квебек на очередном региональном референдуме получит необходимое количество голосов, поданных за выход из состава единого государства, потребуется еще ряд процедур, связанных с согласованием предстоящей сецессии и возможных экономических, социальных и политических последствий, неизбежных, как правило, в таких случаях. Поэтому, чтобы избежать чего-то подобного, правящая элита идет на максимальное рас-ширение автономии и децентрализации провинций, предоставляя им предельно широкие права в раз-личных сферах общественных отношений -- начиная с языка и заканчивая публичными институтами (Khabrieva, 2006:322).

Во многом идентичным образом решается вопрос сецессии в одном из старейших сложносоставных государств -- Швейцарской Конфедерации. Так, согласно Федеральной Конституции, принятой Феде-ральным собранием 18 декабря 1998 года, одобренной на национальном референдуме 18 апреля 1999 года и вступившей в силу 1 января 2000 года, Конфедерация берет под свою защиту (статья 53) суще-ствование и статус кантонов в их имеющихся границах. Любое изменение числа кантонов и их поли-тико-правового статуса выносится в обязательном порядке на обсуждение заинтересованного избира-тельного корпуса и заинтересованных кантонов, также как на голосование народа и кантонов. Любые изменения территории кантонов выносятся на обсуждение заинтересованного избирательного корпуса и заинтересованных кантонов, после чего они становятся предметом рассмотрения Федеральным со-бранием, принимающим по данному вопросу специальное федеральное постановление. Как и в случае с канадскими провинциями, право, предоставляющее кантону гипотетическую возможность выйти из состава Швейцарской Конфедерации, носит, по существу, декларативный характер, обусловлено набо-ром жестких императивных требований, фактическое выполнение которых ограничено по ряду объек-тивных причин. Таким образом, юридически, хотя и с оговорками, сецессия допускается, однако ее практическая реализация остается под очень большим вопросом (Dubrovin (ed.), 2003:100).

Примером выхода государства из состава конфедерации (хотя официально указанное государство от-носится к унитарным) может служить процесс сецессии Великобритании из членов Европейского союза в 2020 году..

Законодательный акт, de jure детально регламентировавший порядок и процедуру выхода из состава Советского Союза, был принят и вступил в силу всего лишь за полтора года до его распада. Парадокс, который, к сожалению, не поддается простому объяснению, состоит в том, что он был инициирован в период, когда о сепаратизме никто не говорил как о чем-то «гипотетическом», наоборот, его воспринимали не иначе, как одно из актуальных «требований дня», выполнение которого смогло бы, хотя бы на некоторое время, в той или иной степени затормозить начавшиеся дезинтеграционные процессы.

Так, согласно положениям статьи 2 закона Союза ССР от 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» См.: Закон СССР от 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 15. Ст. 252., решение о выходе союзной республики из состава федерации de jure должно было быть принято только путем референдума -- свободного волеизъявления населения республики, решение о проведении которого принималось либо Верховным Советом союзной республики по собственной инициативе или по требованию, подписанному одной десятой частью дееспособных граждан Союза ССР, постоянно проживавших на территории союзной республики и имевших право голоса, который мог быть de facto осуществлен не ранее шести месяцев с момента постановки союзной республикой вопроса о ее выходе.

Исходя из того факта, что государство имело достаточно уникальный сложносоставной характер, во многом обусловленный тем фундаментальным специфическим обстоятельством, что основу одной федерации -- Союза ССР составляла другая -- Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, географически и политически интегрировавшая в границах своей территории целый ряд автономных образований -- шестнадцать автономных республик, пять областей и десять округов, согласно предписаниям статьи 3, народное голосование по вопросу выхода из состава Союза ССР должно было быть проведено отдельно по каждой из автономий, без исключения. Другими словами, ни один институт или орган федерального уровня не обладал правом санкционировать выход из состава Союза ССР, так как этот вопрос относился к исключительной компетенции источника и носителя власти, которым являлся советский народ, осуществлявший это в рамках процедур непосредственной демократии. В случае положительного решения, принятого на референдуме (при условии, если за выход проголосовало, как того требовала статья 6, не менее двух третей граждан, постоянно проживавших на территории союзной республики к моменту постановки вопроса о ее выходе из состава Союза ССР и имевших право голоса), должен был быть, согласно императивной норме статьи 9 закона, установлен переходный период, не превышающий пяти лет, в течение которого должны были быть решены все спорные вопросы (прежде всего в отношении определения правового статуса, юрисдикции, субъекта собственности, непосредственно расположенных на территории конкретной союзной республики Как ни парадоксально на первый взгляд, спешка, с которой был ликвидирован Советский Союз (каж-дому, из подписавших «Беловежские соглашения», очень хотелось, правда, при этом никто не удосу-жился спросить мнения у источника и носителя власти, в лице советского народа, в конце концов, избавиться от ненавистного союзного центра и тех, кто персонально его олицетворял), не позволила решить не только территориальные вопросы, но и многочисленные экономические проблемы, обуслов-ленные, в первую очередь, федеративным характером государства, за счет средств которого непосред-ственно осуществлялись не только строительство, но и эксплуатация народно-хозяйственного ком-плекса подавляющего числа союзных республик, получивших, для некоторых из них совершенно неожиданно, статус независимых государств. промышленных и сельскохозяйственных предприятий, портов, атомных, тепло- и гидростанций, газовых и нефтяных трубопроводов, инфраструктурных и энергетических систем, построенных за счет финансовых средств федерального бюджета), возникшие в связи с сецессией.

Аналогичным образом и с четким соблюдением перечня необходимых требований и процедур должен был быть осуществлен процесс выхода из состава Союза ССР и других республик, имевших в своем составе автономные образования. Однако в силу целого ряда объективных и субъективных причин только одна союзная республика -- Армянская ССР -- из пятнадцати, входивших в состав Союза ССР, незадолго до распада государства начала установленную законом процедуру сецессии, инициировав проведение регионального референдума на своей территории. Именно тем обстоятельством, что при выходе из состава Советского Союза ряд бывших советских республик не учли мнение граждан, проживавших в автономных образованиях на их территории, характеризуются многие конфликты, в том числе вооруженные, периодически возникающие между так называемой «государствообразующей нацией» и этносами, стремящимися к национальному самоопределению и учреждению суверенной государственности. Так или иначе в этом проявились отдельные системные ошибки, в основе которых лежало несоблюдение федерального законодательства и стремление национальных правящих элит выйти из-под контроля союзного центра. Кроме того, дали о себе знать и недостатки, как-то связанные с процессом формирования Советского Союза и национально-территориальных образований в его составе, в масштабах которого одни нации получили статус государственных образований республиканского типа, большинство же других -- в лучшем случае довольствовались автономиями.