Советский Союз как сложносоставное государственное устройство: образование, тенденции развития и причины распада

Как мы видим, конституционно-правовая преемственность с учредительным документом 1918 года, не-двусмысленно отражавшая классовый подход к определению граждан, обладавших правом избирать и быть избранными, налицо. В целом аналогичным образом в статье 69 регламентировались ограничения и запреты, предусмотренные в отношении соответствующих групп населения, дублируя положения ста-тьи 65 Конституции (Основного Закона) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1918 года (Titov, 1998:340).. Позднее законодатель полностью откажется от этого критерия.

Сессии Верховного Совета созывались не реже двух раз в год (так как депутаты осуществляли свои полномочия не на профессиональной основе Например, читаем в статье 104 главы 14 («Народный депутат») Конституции (Основного Закона) Союза ССР 1977 года, формулирующей отличительную особенность советской модели народовластия, принципиально отличавшейся от того, что имело место в рамках западного парламентаризма: «.. .Депутат осуществляет свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельно-стью. На время сессий Совета, а также для осуществления депутатских полномочий в других случаях, предусмотренных законом, депутат освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением среднего заработка по месту постоянной работы.» (Titov, 1998:391)., а совмещали их на общественных началах с конкретным видом деятельности в рамках той или иной отрасли народного хозяйства, за исключением граждан, ограниченных судом в праве избирать и быть избранными Об этом см. статью 96 (Titov, 1998:390).), тем не менее по инициативе Президиума Верховного Совета -- постоянно действовавшего, в том числе в перерывах между пленарными заседаниями, органа Верховного Совета (формировался на первой сессии нового созыва непосредственно из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, его Первого заместителя, пятнадцати заместителей -- по одному от каждой из союзных республик, секретаря Президиума и двадцати одного члена), а также по предложению союзной республики или не менее трети депутатов одной из палат могли быть созваны внеочередные сессии. Палаты, с точки зрения их статуса и полномочий, были равноправными. Верховный Совет Союза ССР был легитимен рассматривать любые вопросы, de jure отнесенные Конституцией (Основным Законом) непосредственно к ведению Союза ССР Подробнее см.: (Titov, 1998:392--394). Согласно одной из концепций, сформулированных в рамках теории конституционного права, выделяют, характеризуя учредительные документы по количеству ре-гламентируемых в них вопросов, критерий, согласно которому конституционные акты дифференциру-ются на либеральные (в качестве примера всегда приводят Конституцию Соединенных Штатов 1787 года, в которой отсутствуют не только разделы или главы, посвященные правам и свободам чело-века и гражданина, если не брать во внимание так называемый «Билль о правах» -- первые десять по-правок к Конституции, но и статьи об экономической системе, территориальном устройстве, конститу-ционном контроле, избирательном процессе, организации местного самоуправления) и этатистские, где содержатся специальные разделы и главы, в которых говорится о важнейших сферах общественных отношений, связанных с «надстройкой» и «базисом». По существу все советские учредительные акты, за исключением Конституции (Основного Закона) Союза ССР 1924 года (в некоторой степени анало-гичной Конституции Соединенных Штатов 1787 года, так как в ней регламентировались исключи-тельно вопросы, связанные с политической системой новой федерации и республиканской формой правления), являлись этатистскими. В этой связи нельзя не отметить тот факт, что, с точки зрения юри-дической техники, Конституция (Основной Закон) Союза ССР от 5 декабря 1936 года была признана многими представителями западной науки конституционного права одной из лучших в мире. Как следствие, в течение нескольких десятилетий она служила аналогом или примером для подражания для стран, освободившихся от колониальной зависимости и вставших на путь самостоятельного развития..

В течение нескольких десятилетий в западной (как англосаксонской, так и романо-германской) науке конституционного права в целом господствовала точка зрения, согласно которой система Советов -- как основа государственной власти и управления -- не воспринималась, в частности институционально, чем- то аналогичным представительной демократии парламентского типа, которая в тех или иных вариантах (на практике мало чем отличаясь друг от друга) была реализована не только в рамках республиканской, но и монархической формы правления. Например, если в государствах, ассоциирующих себя с «западной» моделью демократии, формирование представительных органов публичной власти традиционно осуществлялось -- начиная с периода первых буржуазно-либеральных революций -- исключительно на пропорциональной основе (для чего и создавались политические партии как один из механизмов отстранения широких слоев, групп населения от реализации власти), то в Советском Союзе и республиках в его составе в электоральном процессе использовалась, говоря современным юридическим языком, мажоритарная система относительного большинства, при которой избранный народный депутат, являвшийся членом партии, представлял не общественную организацию, а население, от которого он непосредственно получил императивный мандат. Не менее существенной отличительной особенностью, дифференцировавшей народных избранников при парламентской и советской модели республиканской формы правления, следует рассматривать в одном случае возмездный, в другом безвозмездный характер осуществления полномочий (при том, что профессионализм тех, кто обладал статусом депутата, так сказать, на «общественных началах», ни в чем не уступал тем, кто получал за свою деятельность заработную плату, во многих случаях был реально выше, о чем свидетельствуют принимавшиеся правовые акты, в том числе конституции, уровень юридической техники которых был в целом чрезвычайно высоким, даже в сравнении с западными аналогами) Согласно статье 103 главы 14 («Народный депутат») Конституции (Основного Закона) Союза ССР 1977 года, «депутаты являются полномочными представителями народа (как мы видим, ни о какой партии или другой общественной организации речь не идет в принципе. -- Авт.) в Советах народных депутатов. Участвуя в работе Советов, депутаты решают вопросы (ничего, даже близко похожего, мы не обнаружим среди полномочий депутатов при парламентской форме правления. -- Авт.) государ-ственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, организуют проведение решений Советов в жизнь, осуществляют контроль за работой государственных органов, предприятий, учрежде-ний и организаций. В своей деятельности депутат руководствуется общегосударственными интересами, учитывает запросы населения избирательных округов, добивается претворения в жизнь наказов изби-рателей».

Не менее отличительной чертой депутата при советской форме правления (о чем-то подобном как de jure, так и de facto зарубежным парламентариям можно было только мечтать), являлись механизмы, при помощи которых (статья 105) он осуществлял свои полномочия, в частности наказы избирателей: «... Депутат имеет право запроса к соответствующим государственным органам и должностным лицам, ко-торые обязаны дать ответ на запрос на сессии Совета. Депутат вправе обращаться во все государствен-ные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации по вопросам депутатской деятель-ности и принимать участие в рассмотрении (с большой натяжкой чем-то отдаленно похожим, хотя о каких-либо параллелях речь не идет a priori, может обладать депутат, в случае совмещения -- как в Соединенном Королевстве или Германии -- «депутатского мандата» и «министерского портфеля». -- Авт.) поставленных им вопросов. Руководители соответствующих государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций (как это «реализуется» на практике и к чему в итоге приводит иллюстрирует ситуация, связанная с отключением от Интернета главы государства по фамилии Трамп, мы имели возможность наблюдать несколько лет назад. -- Авт.) обязаны безотлага-тельно принимать депутата и рассматривать его предложения в установленный срок. Депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанно-стей. Неприкосновенность депутатов, а также другие гарантии депутатской деятельности (статья 106) устанавливаются Законом о статусе депутатов и другими законодательными актами Союза ССР, союз-ных и автономных республик...».

Наконец, «народный», а не «партийный» (исходя из чего, кого, где и когда предлагать в качестве кан-дидата в парламентарии решает политическая партия в лице ее руководства, функционеров и спонсо-ров) статус депутата проявлялся в императивном характере его мандата: «... Депутат обязан отчиты-ваться о своей работе и работе Совета перед избирателями, а также перед коллективами и обществен-ными организациями (специфика избирательного процесса состояла в том, что выдвижение кандидатов носило производственный характер, а выборы -- территориальный, в чем проявлялся своего рода «двойной контроль» за деятельностью народного избранника в течение всего периода его полномо-чий. -- Авт.), выдвинувшими его кандидатом в депутаты. Депутат, не оправдавший доверия избирате-лей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном зако-ном порядке» (Titov, 1998:391)..

Когда речь идет о «системе Советов» Положение об этом было закреплено в статье 89 главы 12 («Система и принципы деятельности Сове-тов народных депутатов») Конституции (Основном Законе) Союза ССР 1977 года: «Советы народных депутатов -- Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы ав-тономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов -- составляют единую систему органов государственной власти» (Titov, 1998:389)., к непосредственному ведению которых относились вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, обращает на себя внимание тот факт, что в основе всех, без исключения, решений, принимавшихся на сессии соответствующего Совета (срок полномочий которых носил вариативный характер -- Верховные Советы, Союза ССР, союзных и автономных республик, избирались на пять лет, местные Советы народных депутатов -- на два с половиной года) лежали планы развития территории, относившейся к юрисдикции Совета и подотчетных ему исполнительных, распорядительных и прочих органов, сформированных им, разработанные с учетом наказов избирателей (институт, по существу вообще не известный практике западного парламентаризма), высказанных депутатам на стадии предвыборной кампании во время встреч с местным населением, и являвшихся одним из важнейших элементов их императивного мандата.

При этом нельзя не сказать о том (что, в свою очередь, необходимо, как бы к этому в итоге кто-то ни относился, рассматривать в качестве одной из особенностей советской модели государственной власти), что спецификой, не характерной, как и многое другое, для западной системы разделения властей и традиционных механизмов «сдержек и противовесов» Надо отметить, что в рамках «системы Советов» действовали институты, даже отдаленно не напоми-навшие своей уникальностью структуры западного парламентаризма: «Советы народных депутатов образуют органы народного контроля, -- говорится в статье 92 учредительного акта 1977 года, -- сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Органы народного контроля контролируют выполнение госу-дарственных планов и заданий; ведут борьбу с нарушителями государственной дисциплины, проявле-ниями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом; способствуют совершенствованию работы государственного аппарата.» (Titov, 1998:389)., являлся институт двойного подчинения, представлявший собой процесс взаимодействия между Советом народных депутатов как органом государственной власти, к ведению которого относились вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в масштабах соответствующей -- от поселковой до республиканской или областной -- территории, и исполнительным комитетом, во главе с председателем (своего рода советский аналог того, что имело место в практике британского парламентаризма, когда члены кабинета, причем как действующего, так и «теневого», в том числе премьер-министр, совмещают в своем статусе депутатский мандат и министерский портфель Практика подобного рода характерна для большинства государств парламентского типа (как респуб-лик, так и монархий), что не может не вызывать вполне справедливых и оправданных вопросов с точки зрения одного из фундаментальных критериев «западной» модели демократии -- системы разделения властей. Получается, что один и тот же человек, обладая «двойным статусом», сначала, в качестве де-путата, принимает закон, а затем, занимая должность министра, его исполняет. Иначе, как абсурдом этого не назовешь, тем не менее, в той же Германии, нечто подобное -- считается в порядке вещей и проявлением либеральной демократии.), избранным из числа депутатов. Двойное подчинение выражалось, в частности, в том, что, с одной стороны, исполнительный комитет, осуществляя свои полномочия, был подотчетен Совету народных депутатов, непосредственно сформировавшему его В статье 91 главы 12 («Система и принципы деятельности Советов народных депутатов») Конститу-ции (Основного Закона) Союза ССР 1977 года, в частности, декларировалось: «.. .Советы народных де-путатов избирают постоянные комиссии, создают исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные органы» (Titov, 1998:389)., с другой -- иерархически вышестоящему исполнительному комитету. Что, на наш взгляд, вполне справедливо с институциональной и функциональной точки зрения квалифицирует организацию и деятельность системы Советов как одну из форм народовластия: если избранный депутат не оправдывал Для чего и были предназначены отчеты депутата за определенный период, с которыми он выступал перед Советом, членом которого являлся, и трудовым коллективом, выдвинувшим его в депутаты. доверия населения, в том числе и председатель исполнительного комитета, он мог быть -- в установленном законом порядке -- по решению избирателей (предварительный и последующий контроль) отстранен от должности.

Высшим государственным органом исполнительной власти федерации, состоявшем из руководителей министерств и ведомств общей и специальной компетенции, являлся Совет Министров Союза ССР, во главе с Председателем Совета Министров, членами которого по должности являлись Председатели Советов Министров каждой из пятнадцати союзных республик. В пределах своих полномочий он был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией к ведению Союза ССР Нельзя не сказать о том, что система высших органов государственной власти и управления, несмотря на их наименования, закрепленные в последующих учредительных актах Союза ССР, сложилась в це-лом уже в первой федеральной Конституции, принятой через два года после образования Союза ССР, в 1924 году: «.Конституция СССР 1924 года установила систему высших органов государственной вла-сти Союза: съезд Советов СССР, а в период между съездами -- Центральный Исполнительный Комитет СССР, состоящий из двух палат (Союзного Совета и Совета Национальностей). Конституция закреп-ляла равноправие обеих палат; законопроекты получали силу законов лишь при условии принятия их как Союзным Советом, так и Советом Национальностей. В период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР (в этом проявлялось отличие принципиального характера с системой разделения властей и механизмов сдержек и противовесов, действующих в республиках парламентского типа. -- Авт.) являлся Президиум ЦИК СССР, в состав которого полностью входили Президиумы палат.

Исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР... являлся Совет Народных Комиссаров, образуемый ЦИК СССР и издающий декреты и постановления в пределах предоставленных ему прав. Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления Конститу-ция установила систему Народных Комиссариатов -- общесоюзных и объединенных. Общесоюзные наркоматы (как и общесоюзные министерства по Основному Закону 1977 года. -- Авт.) были едиными для всего Союза. Объединенным наркоматам (по Конституции 1977 года их аналогом стали союзно-республиканские министерства. -- Авт.) соответствовали одноименные наркоматы союзных респуб-лик, подчиненные (то есть они находились в двойном подчинении. -- Авт.) как правительствам республик, так и объединенным наркоматам СССР)» (Farberov (ed.), 1986:70)..

Иерархически выстроенное правосудие осуществлялось системой судов, формировавшейся посредством выборов (другими словами, судебная ветвь государственной власти всех уровней, сочетавшая профессиональный и общественный элементы, так же носила выборный характер) корпуса судей и народных заседателей, состоявшей из Верховного Суда Союза ССР, в составе Председателя, нескольких заместителей, членов и народных заседателей, пятнадцати Верховных Судов союзных республик, двадцати Верховных Судов автономных республик, шести краевых, сорока девяти областных судов, городских судов, пяти судов автономных областей, одиннадцати судов автономных округов, районных (городских) народных судов, а также военных трибуналов Подчеркнем, что «система Советов», с концентрацией всей полноты власти в масштабах соответству-ющих институтов, также нашла свое отражение в первом федеральном Основном Законе: « .Консти-туция 1924 года установила систему высших органов власти союзных республик и порядок их взаимо-отношений с высшими органами власти СССР. Был установлен также порядок разрешения спорных вопросов (речь, по существу, идет о варианте конституционного контроля, появившегося лишь перед самым развалом Союза ССР. -- Авт.), в случае возникновения противоречий между общесоюзным и республиканским законодательством, а также в деятельности соответствующих органов управления. В этой связи особыми полномочиями наделялся Верховный Суд СССР. Право окончательного решения спорных вопросов в области государственного управления принадлежало ЦИК СССР.» (Farberov (ed.), 1986:70)., что свидетельствует об уникальности судебной системы.

Все граждане, обладавшие гражданством Союза ССР и проживавшие на территории какого-либо из субъектов в его составе (союзной республики и всех, при их наличии, автономных республик, рассматривавшихся ее частями), одновременно с ним являлись гражданами и этих образований. Иначе говоря, дееспособное население союзных республик, не имевших в масштабах своей территории автономных образований типа «республик», обладало двойным гражданством (по существу, de facto носившем декларативный характер, так как, выезжая за границу с целевым назначением, например, в командировку, человек получал заграничный паспорт, фиксировавший лишь одно -- советское -- гражданство), в свою очередь дееспособное население союзных республик, в состав которых входили автономные республики -- тройным, свидетельством чего служили записи в паспорте на русском и национальных языках.

Высшим органом государственной власти союзной республики являлся Верховный Совет союзной республики, который был уполномочен решать любые вопросы, отнесенные Основным Законом Союза ССР непосредственно к ведению союзной республики -- от принятия собственной Конституции и законодательства (наиболее ярким примером может служить тот факт, что на общефедеральном уровне отсутствовал Уголовный кодекс, в то же время акты подобного рода действовали в союзных республиках, в том числе и в РСФСР) до формирования органов власти и управления. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти каждой из пятнадцати союзных республик, образованным Верховным Советом (и в этом случае мы можем говорить о системе двойного подчинения), являлся Совет Министров, обладавший правом в случае необходимости приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров автономных республик, отменять, в качестве вышестоящего органа, соответствующие решения и распоряжения исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей, а в союзных республиках, не имеющих областного деления, -- исполнительных комитетов районных и соответствующих городских Советов народных депутатов.

Для того, чтобы в одностороннем порядке реализовать право сецессии и выйти из состава Союза ССР союзная республика, частью которой являлись соответствующие автономные образования, должна была осуществить целый ряд юридически необходимых императивных действий, в первую очередь -- провести региональный референдум по указанному вопросу, причем он в обязательном порядке должен был состояться как в союзной республике в целом, так и в каждом автономном образовании в ее составе, без исключения.

Автономия в составе федерации как форма решения национального вопроса

Одной из эксклюзивных особенностей сложносоставного образования, которым в итоге стал Советский Союз в качестве федеративного государства, примеров которому (при наличии таких федераций, как Соединенные Штаты Америки или Мексиканские Соединенные Штаты) к моменту его появления на политической карте мира не существовало, следует рассматривать специфику национально-территориального устройства, естественным ядром которого, в том числе с историко-правовой точки зрения, выступала Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. Иными словами, уникальность формы территориального устройства была обусловлена тем обстоятельством, что имел место своего рода «национально-государственный дуализм», так как основу одной федерации составляла другая (аналог «матрешки», когда более мелкие элементы являются частью более крупных), которая включала в себя не только обычные административные единицы, но и регионы традиционного компактного проживания малочисленных народов, этносов или народностей, обладавших соответствующим политико-правовым статусом. При этом нельзя не учитывать, что особенности государственного строительства проявлялись в том, что ни о каком-либо «обособлении» русских как государствообразующей нации вопрос не стоял a priori, даже теоретически, так как речь, применимо к «исторической России», не могла идти, причем ни при каких обстоятельствах или условиях, о национальном государстве, а лишь о соответствующей форме наднационального объединения народов и этносов, в течение многих веков населявших страну и не утративших своеобразия и идентичности Учитывая положительный опыт автономизации, сложившийся в течение советского периода, в запад-ной доктрине конституционного права национально-территориальную автономию как одну из форм автономии в широком смысле этого слова рассматривают не чем иным, как правом какой-то части тер-ритории государства самостоятельно решать определенный круг вопросов, соответствующим образом делегированных ей и ее населению. В зависимости от особенностей получения автономии (либо в результате продолжительной борьбы за свои права культурно-исторически и этнически обособлен-ного населения, его преимущественно компактного или разрозненного проживания, оседлого или ко-чевого образа жизни, либо еще по каким-то другим причинам и обстоятельствам), традиционно выде-ляют несколько ее видов: национально-культурную (в зарубежной научной и учебной литературе ее иногда называют «персональной» или «корпоративной») и территориальную (чаще всего встречается в качестве «национально-территориальной», в источниках можно столкнуться и с таким определением, как «этнотерриториальная»). Тем не менее, и в первом, и во втором случае речь идет об образованиях, в основе которых прежде всего лежит этническая характеристика местного населения. В то же время необходимо иметь в виду, что при создании такого вида автономии как территориальная этнический признак не всегда является определяющим, и во главу угла могут быть поставлены культурные особен-ности какого-то народа, традиции повседневного быта и иные основания. При этом следует учитывать то обстоятельство, что термин «автономия» не всегда присутствует в названии соответствующего об-разования (автономной области, округа, района и прочих территориальных единиц), как и приставка «национальная»..

Когда речь идет, применимо к федерации советского типа, уникальность сложносоставного территориального устройства которой не должна, исходя в первую очередь из объективного характера предпосылок своей актуализации, вызывать каких-либо сомнений, ее нельзя рассматривать вне процессов, в той или иной степени проявивших себя на начальной стадии формирования того национально-государственного образования, которое в перспективе станет не чем иным, как основой будущего Советского Союза, так как любая дискуссия, связанная с научным обоснованием целесообразности, востребованности или необходимости адаптации к традиционной, функционировавшей столетиями, системе централизованного государственного управления совершенно иных, не использовавшихся ранее принципов, учитывающих не только численность населения, но и его многонациональность, не говоря уже о географической и региональной специфике и масштабах территории, в итоге -- не будет отвечать требованиям объективности без анализа обстоятельств, в результате которых унитарная Российская империя трансформировалась в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику. Таким образом, не рассмотрев особенностей, благодаря или вопреки которым был осуществлен переход к сложносоставной форме территориального устройства страны, позволившей сохранить отечественную государственность, мы, вероятнее всего, не сможем в полной мере понять и оценить (не подвергаясь идеологическому давлению) причин, приведших к образованию Советского Союза, а затем -- его распаду По мнению советских ученых, характеризовавших специфику и особенности федераций советского типа, точку зрения которых, несмотря на то что с момента их критического анализа прошло уже не-сколько десятков лет, в целом нельзя не разделить, в отличие от Советского Союза «буржуазные феде-ративные государства никогда не служили справедливому решению национальных проблем. Права национальностей никак не отражены и в организационной структуре буржуазных федераций. Они не только не создают угнетенным национальностям надлежащих условий для их экономического и куль-турного развития (подчеркнем, что цитируемая работа написана в 1986 году, так что некоторые выводы в той или иной степени устарели и не во всем отвечают действительному положению дел. -- Авт.), но всячески его тормозят. Пример тому -- США, где всеми способами утверждается неравноправие негров, индейцев и других национальных меньшинств. Буржуазные федерации представляют собой обычно административное объединение территорий, не связанных с национальным составом населе-ния, с границами расселения отдельных национальностей. Например, в США основных национальных групп насчитывается не более 7, а штатов -- 50; В Швейцарии -- 4 национальные группы, а кантонов -- 22; в Мексике -- 3 национальные группы, а штатов -- 29... В отличие от Советского Союза буржуазные федерации создавались не на основе добровольного волеизъявления своих членов, а путем принужде-ния, нередко при сопротивлении этому части объединившихся государств, а также с помощью различ-ных способов приобретения территории (захвата, покупки и т. д.)» (Farberov (ed.), 1986:251,252). Можно по-разному относиться к обобщениям подобного рода, в том числе с не скрываемой иронией, тем не менее факт остается фактом: если мы проследим за процессом государственного строительства тех же Соединенных Штатов, то волей-неволей будем вынуждены признать, что многие южные штаты, начиная с Техаса и заканчивая Калифорнией вошли в состав федерации в результате аннексии террито-рии и нескольких войн с республиканской Мексикой и ее бывшей метрополией в лице монархической Испании. Кроме этого, в самом начале XIX столетия существенная по размерам территория, принадле-жавшая Франции (речь идет о Луизиане, ставшей позднее основой нескольких штатов), была продана Соединенным Штатам, как и Аляска, которой владела Российская империя..

Не отрицая закономерности концентрации территории, составлявшей в течение нескольких веков Московское царство и Российскую империю, нельзя не учитывать тот факт, исходя из которого тенденции, обусловившие процесс формирования государственности на новых принципах (совмещавших в себе, с одной стороны, элементы централизации, с другой -- децентрализации, в той или иной степени известные практике управления, традиционно учитывавшей в деятельности местной публичной администрации специфику и особенности обычаев и менталитета населения не русскоязычных регионов, неразвитость инфраструктуры и удаленность коммуникаций), в подавляющем большинстве случаев носили объективный характер, так как начавшаяся дезинтеграция, во многом вызванная революцией и ее последствиями, в том числе стремлением к обособлению национально ориентированных элит и их окружения, привела к осознанию того, что лишь объединившись в некое целое, появится реальная возможность не только сохранить государство, но и начать его экономическое и политическое возрождение с учетом культурного своеобразия всех народов и этносов, проживавших в нем. В основе целесообразности и прагматизма, на которые опирались представители соответствующего малочисленного народа и этноса при принятии решения о вхождении в состав советской федерации, лежала историческая память поколений, благодаря которой (как при наличии каких-либо коллизий и проблем, так и при их отсутствии) Россия, причем без ложного пафоса, воспринималась матерью, а не мачехой, сумевшей в итоге не потерять, в отличие от других, ни одного из членов своей многонациональной и многоконфессиональной семьи, дифференцируя подданных исключительно в контексте их принадлежности к христианству: на православных и иноверцев, без ограничений продвижения по служебной и социальной лестнице, вплоть до иерархически самых высоких, престижных должностей и званий. Не менее важную, нередко определяющую роль в длительном процессе формирования «исторической России» играл фактор добровольного вхождения какого-либо народа и этноса в состав Московского царства, а затем Российской империи, что, как бы «по наследству», перешло и к государству, ставшему реальностью в результате Великой октябрьской революции и провозглашения Российской Социалистической Федеративной Советской Республики Необходимо подчеркнуть, что в преамбуле первой советской Конституции (Основном Законе), при-нятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года, провозгласившей образование нового государства, в официальном названии сначала указывался его «социалистический» и лишь затем -- «советский» характер: «Утвержденная III Всероссийским съездом Советов в январе 1918 года Деклара-ция прав трудящегося и эксплуатируемого народа вместе с утверждаемой V Всероссийским съездом Советов Конституцией Советской Республики составляют единый основной закон Российской Социа-листической Федеративной Советской Республики...» (Titov, 1998:305).

В главе первой раздела первого учредительного акта от 10 июля 1918 года, представлявшей собой «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», закреплявшей республиканскую форму правления и сложносоставную форму территориального устройства нового государства, в частности, читаем: «. Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам. Российская Советская Республика учре-ждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных респуб-лик.» (Titov, 1998:305)..

Нельзя не отметить, что революционные преобразования, затронувшие территориальное устройство государства, носившие, вне всякого сомнения, фундаментальный характер, нашли непосредственное отражение в процессе автономи- зации ряда регионов с компактным проживанием малочисленных народов и этносов, которые в течение нескольких веков вели как оседлый, так и кочевой образ жизни, обладая статусом «подданных Российской империи». При этом не следует игнорировать одного важного обстоятельства: тенденции подобного рода, обусловленные, помимо прочего, национальным составом населения Поволжья, Северного Кавказа, Сибири и Крайнего Севера, носили объективный и закономерный, с исторической точки зрения, характер, яркой иллюстрацией чего можно рассматривать организацию территориального самоуправления, учитывавшей особенности и менталитет соответствующего народа или этноса. Другими словами, компактность и концентрация местного населения реально способствовали тому, чтобы автономизация стала одним из возможных (в условиях переходного периода) способов не только решения национального вопроса, существенной стабилизации политической ситуации и активизации процесса государственного строительства, но и приостановки -- хотя бы на время противостояния «красных» и «белых» -- дезинтеграционных тенденций, наблюдавшихся в различных частях бывшей Российской империи. Парадокс состоит в том, что за небольшим исключением (речь идет о Польше, Финляндии и Прибалтике), «поиграв в суверенитет», регионы, традиционно, в течение многих веков, являвшиеся частью единого государства, высказались в пользу дальнейшего сосуществования в масштабах одной страны В науке конституционного права (исходя из международно-правовой доктрины) довольно дискусси-онным является вопрос о том, во всех ли случаях или только в исключительных малочисленный народ, народность или этнос должны реализовывать, принадлежащее им право на самоопределение, вплоть до выхода из состава какого-либо государства (которому, в свою очередь, принадлежит, причем не менее значимое, право на сохранение территориальной целостности) и создания собственного государствен-ного образования. Эта проблема возникла с новой силой после так называемого «косовского прецедента», в результате которого, в нарушение действующих конституционных норм, один из «наци-ональных анклавов» Югославии, опираясь на военную силу Североатлантического блока, вышел из состава этой республики -- не проведя необходимого для этого референдума, ограничившись всего лишь решением регионального представительного органа, не обладавшего подобного рода полномочи-ями. Тем не менее, «коллективный Запад», опираясь всего лишь на решение органа, не имевшего права осуществлять что-либо подобное, признал «новое государство», тем самым создав прецедент, получив-ший поддержку в одном из международных судебных институтов. Вместе с тем, когда дееспособное население Крыма и города Севастополя, проведя все необходимые для выхода из состава Украины мероприятия, в том числе референдумы, учитывая, в частности, и «косовский прецедент», ему было отказано со стороны «коллективного Запада» в легитимности как выхода из состава Украины, так и вхождения в состав Российской Федерации. Двойные стандарты -- налицо, что уже давно не удивляет..

Автономная республика в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики фактически представляла собой национальнотерриториальное образование, обладавшее элементами статуса суверенного государства с характерными для него структурами и институтами, являвшаяся, наряду с федерацией, одной из форм самостоятельного осуществления власти в пределах, юридически установленных и закрепленных в Конституции или аналогичном учредительном акте, наделенное широкими правами в области образования, языка (или диалекта), традиционной культуры и повседневного быта, предоставляемыми государством, в лице соответствующих публичных органов, исторически компактно проживающим на определенной территории национальным меньшинствам, общностям и этническим группам Исходя из конституционно-правового статуса, объема полномочий и предметов ведения различают несколько видов национально-территориальной автономии: политическую и административную. Сле-дует учитывать тот факт, что благодаря советской практике, территориям (в масштабах которых на том или ином историческом этапе уже существовали самостоятельные государственные образования, как, например, в Италии, Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, где несколько десятилетий действует режим так называемой «деволюции», и Испании), специфический характер которых был очевиден, либо в тех случаях, когда, помимо материковой, в состав государства входит еще островная часть (как в ситуации с островом Сардиния в составе Италии, Фарерских островов и Гренландии Дании, Азорских островов и Мадейры Португалии) Конституцией или специальным зако-нодательством местным парламентам предоставляется право нормотворчества по широкому кругу во-просов регионального значения с последующей их реализацией органами исполнительной власти, ко-торые, как правило, формируются самостоятельно или парламентом, или населением территориальной единицы непосредственно. Подобные образования, помимо полномочий законодательного и исполни-тельного характера (не имея какой-либо собственной судебной системы, исключением следует считать Уэльс и Шотландию, где функционируют структуры, во многом отличные от тех, что имеют Англия и Северная Ирландия), вправе участвовать в решении целого ряда общенациональных вопросов, в том числе международного значения, при условии, что они затрагивают их статус, компетенцию и пред-меты ведения. В отличие от субъектов сложносоставных федеративных государств, население которых обладает, за небольшим исключением стран, гражданством, жители политической автономии собствен-ного гражданства не имеют (являясь лишь гражданами унитарного государства, соответствующие территории которого входят в его состав).

Не менее важным обстоятельством, подчеркивающим характер, черты и особенности политической автономии, складывающейся в последние годы в Соединенном Королевстве в форме так называемой «деволюции», является в целом тот факт, что на первом этапе перехода от унитаризма к более сложной модели государственного устройства (нельзя не признать, что этот процесс в рамках государственного строительства имеет исключительно объективный контекст) чаще всего используется механизм пре-дельно допустимой децентрализации, а не политической автономии в ее обычном значении, что позво-ляет -- в той или иной степени -- говорить, что некоторые термины нуждаются в уточнении. То же самое можно сказать и в отношении как вхождения, так и выхода из состава наднациональных образо-ваний, каким считается Европейский союз и прочие квазигосударственные институты. Так, не согласившись с выходом Соединенного Королевства из состава Европейского союза, Шотландия (что совершенно не исключено) оставляет за собой вопрос сохранения членства в указанной организации. С другой стороны, Каталония, обладающая особым юридическим статусом и достаточно широкими полномочиями во внутренних вопросах, неоднократно проводила на своей территории в течение по-следних лет несанкционированные центром плебисциты о выходе из состава Испании, при сохранении членства в Европейском Союзе. В свою очередь Гренландия, которая еще совсем недавно -- вплоть до 1953 года -- рассматривалась колонией Королевства Дании, и лишь с января 1979 года (после того, как Фолькетингом -- парламентом страны 17 ноября 1978 года было принято соответствующее постанов-ление, одобренное позднее на местном референдуме 17 января 1979 года) является равноправной ча-стью унитарного государства, отказалась, в отличие от бывшей метрополии -- одного из старейших членов Европейского Союза -- от пребывания в нем. Чрезвычайно редко политические автономии имеют конституции или уставы, где закреплен правовой статус, полномочия и предметы ведения, как правило, этой проблеме посвящены специальные разделы и главы в общенациональной Конституции или законодательстве, регламентирующих отношения в разных сферах, сложившиеся между государ-ством и его публичными институтами с местным национальным населением, представительными и ис-полнительными органами территории, которой предоставлена автономия. И в этом случае исключе-нием из правил являлись политические автономии советского типа, имевшие все необходимые, в том числе внешние, атрибуты, олицетворяемые с национальным государственным образованием. Административная автономия отличается от политической прежде всего тем, что она не обладает пра-вом на издание местных законов, хотя ее органы, имеющие представительный характер, наделены пол-номочиями в пределах компетенции издавать соответствующие подзаконные нормативные акты. Так, на территории одной из бывших союзных республик (в данном случае имеется в виду, в частности, Молдавия), подобного рода автономией наделены два округа, где компактно проживают гагаузы. В свою очередь таким же статусом обладал албанский анклав в пределах Сербии -- Косово, провозгла-сивший себя государством, не только не имея на это прав, но и не осуществив ряд процедур, прежде всего не проведя референдума, необходимого в таких случаях..

Квалифицируя с политической и юридической точки зрения феномен подобного рода, необходимо учитывать достаточно парадоксальный факт, что в начале ХХ столетия в зарубежных государствах (не только суверенных, но и обладавших октроированным статусом) вопрос об автономных образованиях тех или иных народов, народностей и этнических групп не стоял в принципе, какое бы из существовавших на тот момент унитарных или сложносоставных государств не рассматривать в качестве иллюстрации: как в первом, так и во втором случае, причем, независимо от монархической или республиканской формы правления, государства традиционно строились -- исключительно по административно-территориальному принципу. Как бы к этому ни относиться, учитывая восприятие Российской империи в Европе в качестве своего рода многовековой «тюрьмы народов» Термин, который ввел в оборот французский дипломат Астольф де Кюстин после своего путешествия по Российской империи в середине 1830-х годов, который «прижился» настолько, что актуален до сих пор среди западных политологов, пропагандистов и идеологов всех мастей. Поражает тот факт, что, квалифицируя нашу страну, используя подобные «ярлыки», автор этого термина почему-то забыл срав-нить Россию и заморские колонии Франции, в том числе африканские, стыдливо умолчав о всем том, что там в это время творилось., с появлением на политической карте в 1918 году советской России стал возможным принципиально иной взгляд на самоопределение народов и этносов: лишь благодаря «советскому примеру» некоторые из современных государств, непосредственно не используя в актах учредительного характера дефиницию «автономная республика», пошли по пути автономизации и регионализации, так как, в противном случае, процесс дезинтеграции был бы для них вполне вероятен При этом не лишним будет подчеркнуть тот факт, что тенденции, тем или иным образом связанные с трансформацией автономных образований, наблюдавшиеся в Российской Федерации в начале 1990-х годов, в результате которых сначала в Федеративном договоре 1992 года, а затем и в Конститу-ции 1993 года они получили статус республик (государств) -- равноправных субъектов Российской Федерации, ранее имели место в отечественной традиции государственного строительства, когда

Казахская АССР и Киргизская АССР, первоначально входившие на правах автономии в состав РСФСР, или Таджикская АССР, являвшаяся до 1929 года составной частью Узбекской ССР, были в итоге пре-образованы в союзные республики, ставшие позднее суверенными национальными государствами..

Справедливости ради надо сказать, что в масштабах Советского Союза, несмотря на многонациональный характер отдельных регионов, получивших соответствующий статус, к моменту его распада в качестве сложносоставного образования сложилась только Российская Федерация. При этом подчеркнем, что представление о том, чем рассматривалась федерация как одна из форм национально-территориального устройства государства, не было статичным и периодически трансформировалось (до прихода к власти ряд большевиков, например, придерживались концептуальной точки зрения, согласно которой наиболее приемлемой считалась унитарная форма устройства государства, в том числе в контексте единого рынка труда, единых финансов, бюджета и т. д.), о чем свидетельствует острейшая дискуссия по указанной проблеме Как подчеркивает в одной из работ профессор Б.С. Эбзеев, проблема формы территориального устройства стала особенно актуальной при обсуждении вопроса о том, на каких принципах и в какой форме должно быть образовано объединение национальных республик: «... Осенью 1922 года в развер-нувшейся по этому поводу дискуссии в Политбюро ЦК РКП (б) выяснились разные позиции. Одни предлагали ограничиться чем-то вроде конфедерации республик, без создания единых общегосудар-ственных органов, наделенных большими полномочиями. Другие предлагали так называемую автоно- мизацию (идеологом этой формы объединения выступал И.В. Сталин, курировавший тогда в прави-тельстве национальный вопрос. -- Авт.), то есть вступление всех советских республик в состав РСФСР на началах автономии. Третьи, поддержанные В. И. Лениным, предлагали создание союзного государ-ства на основе добровольного объединения равноправных республик (с правом сецессии. -- Авт.). Про-ект объединения, разработанный на основе предложений В.И. Ленина, в октябре 1922 года получил одобрение Пленума ЦК РКП (б). 30 декабря 1922 года I съезд Советов Союза ССР принял решение о создании Союза Советских Социалистических Республик. Съезд единогласно одобрил Декларацию и Договор об образовании СССР.» (Ebzeev, 2019:529)..

Впервые с конституционно-правовой точки зрения о «федерации» как сложносоставном государственном образовании, где допускалось создание «автономии» по национальному или территориальному принципу, было продекларировано в главе пятой Конституции (Основном Законе) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятой 10 июля 1918 года: «...Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть. принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах. Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику» (Titov, 1998:307) Территориальная автономия в зарубежных странах чаще всего имеет место в тех государствах, где в масштабах определенного региона встречаются компактно проживающие этнические и иные группы. Так, например, согласно разделу VII действующей Конституции Португальской Республики 1976 года (с последующими поправками 1982 и 1989 годов), посвященному автономным областям, особый поли-тико-административный режим Азорских островов и Мадейры основывается как на географических, экономических и социальных характеристиках, так и на историческом стремлении островного населе-ния к своей автономии. Областная автономия имеет целью демократическое участие граждан в управлении экономико-социальным развитием, стимулировании и защите областных интересов, а также укреплении национального единства и солидарности между всеми португальцами (статья 227).

Автономная область представляет собой юридическое лицо публичного права, обладает широкими пол-номочиями в различных сферах общественных отношений, юридически закрепленными в специальном региональном статуте, разработанном законодательной ассамблеей автономной области и одобренном национальным парламентом -- Ассамблеей Республики. Автономная область вправе: а) законодатель-ствовать с соблюдением положений Конституции и законов Республики по вопросам, представляющим для нее особый интерес, которые не входят в собственную компетенцию органов государственной вла-сти; б) законодательствовать по вопросам, делегированным Ассамблеей Республики, представляющим особый интерес для автономной области, и которые не входят в компетенцию органов государственной власти; в) регламентировать областное законодательство и общие законы, исходящие от органов госу-дарственной власти, если за ними не закреплена компетенция по регламентации; г) осуществлять соб-ственную исполнительную власть; д) управлять и распоряжаться своим имуществом и совершать дей-ствия и сделки, в которых они заинтересованы; е) осуществлять собственные полномочия в бюджетно-налоговой сфере, распоряжаться доходами от налогов, собранных в области, доходами, полученными из других источников, и использовать доходы на покрытие расходов; ж) создавать и упразднять местные самоуправляющиеся единицы, осуществлять полномочия по опеке в отношении них (статья 229) и т.д..

Итогом процессов, наблюдавшихся в первое пятилетие существования РСФСР, к 1923 году в ее составе образовалось 13 автономных республик и 16 автономных областей (Горно-Алтайская, Юго-Осетинская и др.), со своей системой органов публичной власти и управления, не считая 63 губерний и областей. Через шесть лет общее количество автономных республик возросло до 17. Достаточно привести несколько характерных примеров, чтобы картина генезиса показала, каким образом шло фактическое наполнение тех правовых предписаний, которые были конституционно сформулированы на начальном этапе становления и развития единого сложносоставного государства При этом в некоторых случаях нам придется забегать несколько вперед, чтобы динамика государ-ственного строительства была проиллюстрирована в полном объеме, показав, каким образом протекал процесс трансформации одной формы «образования» в другую, более высокого статуса, вершиной которого стало их современное правовое положение..