Советский Союз как сложносоставное государственное устройство: образование, тенденции развития и причины распада

Так, 20 марта 1919 года в результате соглашения, подписанного между Башкирским правительством и СНК РСФСР, позднее утвержденным ВЦИК См.: Известия ВЦИК -- 1920 -- № 63/615 -- 23 марта., была сформирована Башкирская Советская Республика -- не только первая, но и единственная национальная республика в составе РСФСР, получившая статус автономии на основе договора. Татарская АССР создается постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27 мая 1920 года См.: Декрет ВЦИК и СНК от 27 мая 1920 г. «Об Автономной Татарской Социалистической Советской Республике» // Известия ЦИК -- 1920 -- № 15 -- 29 мая. Собрание узаконений и распоряжений Рабо-чего и Крестьянского правительства. -- 1920. -- № 51. -- 8 июня.. Киргизская АССР получает статус автономной республики в составе РСФСР 26 августа 1920 года на основании декрета ВЦИК и СНК РСФСР «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики», Горская АССР и Дагестанская АССР -- декретом ВЦИК РСФСР от 20 января 1921 года, Крымская АССР -- декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 18 октября 1921 года (просуществовала в составе РСФСР до 30 июня 1945 года, после чего была ликвидирована одновременно с процессом депортации крымскотатарского населения и преобразована в Крымскую область в составе РСФСР), Якутская АССР -- 27 апреля 1922 года (согласно постановлению Президиума ВЦИК «Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике»), Карельская АССР -- 25 июля 1923 года на базе Карельской трудовой коммуны, сформированной 8 июня 1920 года из территорий нескольких уездов Олонецкой и Архангельской губерний (существовала с 25 июля 1923 года по 31 марта 1940 года, с 16 июля 1956 года по 13 ноября 1991 года).

В новой редакции Принятие Конституции (Основного Закона) РСФСР в обновленной редакции, как и Конституций остальных республик, сформировавших в 1922 году советскую федерацию, было вызвано исключи-тельно объективными обстоятельствами -- перераспределением полномочий между союзом и субъек-тами в его составе. Так, новый измененный текст Конституции (Основного Закона) РСФСР был утвер-жден 11 мая 1925 года XII Всероссийским съездом Советов. В других союзных республиках обновлен-ные тексты были утверждены съездами Советов этих республик: в Украинской ССР и в ЗСФСР -- в 1925 году, в Белорусской ССР -- в 1927 году. В новых текстах Конституций союзных республик в первую очередь «были отражены факт объединения республик в единое союзное государство на основе братского сотрудничества и взаимопомощи и вытекающие из этого взаимоотношения органов союзных республик с органами Союза. Были изменены разделы (главы), посвященные предметам ведения выс-ших органов государственной власти и государственного управления союзных республик с учетом ком-петенции Союза, а также отражены некоторые другие моменты, вытекающие из факта, объединения республик в Союз ССР (например, право ЦИК союзных республик опротестовывать постановления ЦИК СССР, обязательность выполнения наркоматами союзных республик директив одноименных наркоматов СССР и др.)» (Farberov (ed.), 1986:71, 72). статьи 13 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1925 года, актуализированной на XIV Всероссийском съезде Советов в 1929 году, при этом подчеркнем, что Советский Союз существовал уже не менее семи лет, в свою очередь констатировалось, применительно к особенностям государственного строительства в рамках данного исторического периода, следующее: «...Признавая право всех наций на самоопределение, вплоть до отделения, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, исходя из твердо выраженной воли трудящихся отдельных национальностей, населяющих Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику, к оформлению своего государственного бытия в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, объединяется с этими национальностями путем образования в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республике национальных автономных Советских социалистических республик и областей» Напомним, что одним из учредителей Союза ССР была Закавказская федерация (на наш взгляд, она, скорее, выглядела как конфедерация, то есть временный союз, созданный для достижения определен-ных целей и задач политического, экономического, военного характера, так как три республики, вхо-дившие в нее, имели все основные признаки государства), просуществовавшая чуть более десяти лет, с 1922 но 1936 год. Как отмечают советские авторы, характеризуя причины, побудившие эти государства образовать свой союз, объединение закавказских республик «в федеративную социалистическую рес-публику вызывалось необходимостью преодоления хозяйственной разрухи и ликвидации националь-ной вражды, доставшихся в наследство от царских и иноземных угнетателей. ЗСФСР, созданная наро-дами, национальная рознь между которыми в прошлом носила особо острый характер, знаменовала успехи Советской власти в укреплении дружбы между народами Закавказья. ЗСФСР укрепляла связи с Российской Федерацией. Закавказская федерация по своей форме приближалась к СССР, то есть союз-ному государству. Различие же преимущественно заключалось в том, что в ЗСФСР, обладавшей в ос-новном такой же компетенцией, что и другие союзные республики, некоторые отрасли законодатель-ства и управления оставались в ведении республик (Армении, Азербайджана и Грузии), составивших Закавказскую федерацию. Конституция ЗСФСР, в отличие от Конституции СССР, не признавала за своими государствами-членами права одностороннего выхода из федерации.» (Farberov (ed.), 1986:233, 234)..

В 1930 году ранее образованный Мордовский округ, территориально располагавшийся в Средне-Волжском крае, трансформируется первоначально в автономную область, а затем в автономную республику. После вступления в силу Конституции (Основного Закона) Союза ССР 1936 года Вносившиеся в текст Конституции (Основного Закона) Союза ССР 1924 года за этот период измене-ния и дополнения были обусловлены различными причинами, прежде всего вхождением в состав Союза ССР новых союзных республик, в частности Узбекской, Туркменской и Таджикской ССР, «ростом хо-зяйства и культуры, усложнением задач руководства и изменениями в связи с этим в системе органов государственного управления (например, в системе Народных Комиссариатов), уточнением размеже-вания компетенции между Союзом ССР и союзными республиками, изменением сроков созыва съездов Советов (один раз в два года вместо первоначально предусмотренного срока -- один раз в год), порядка выборов на съезд Советов в связи с новым административно-территориальным делением республик (образование краев и областей). Изменения и дополнения Конституции СССР, принимавшиеся съез-дами Советов СССР, выражали и закрепляли дальнейшее государственное строительство советского многонационального государства.» (Farberov (ed.), 1986:72). ^{Вопрос об изменении ранее действовавшей Конституции (Основного Закона) Союза ССР 1924 года был поставлен в начале 1935 года, на февральском Пленуме ЦК ВКП (б), как один из важнейших и актуальных вопросов государственного строительства советской федерации. Пленум ЦК ВКП (б) внес соответствующее предложение проходившему в это время в Москве VII съезду Советов Союза ССР, считая целесообразным и своевременным внести в Конституцию 1924 года изменения, целью которых должны быть: 1) дальнейшая демократизация советской избирательной системы, с точки зрения замены не вполне равных выборов -- равными, многостепенных -- прямыми, открытых -- закрытыми; 2) уточ-нение социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответ-ствие с новым соотношением классовых сил в Советском Союзе (созданием социалистической инду-стрии, победой колхозного строя, утверждением социалистической собственности как экономической основы советского общества и т. д.). Исходя из указанных выше изменений в жизни страны, VII съезд Советов «предложил Центральному Исполнительному Комитету Союза ССР избрать Конституцион-ную комиссию, которой и поручить выработку нового текста Конституции. VII Всесоюзный съезд Советов указал также, что ближайшие очередные выборы органов Советской власти в Союзе ССР необ-ходимо провести на основе новой избирательной системы. Конституционная комиссия, образованная ЦИК СССР, к лету 1936 года подготовила проект новой Конституции, который был в основном одобрен Президиумом Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР. 12 июня 1936 года по постанов-лению Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР проект нового Основного Закона Советского государства был опубликован для всенародного обсуждения. Свыше пяти месяцев длилось всенародное обсуждение проекта Конституции, в котором приняли участие 51, 5 млн граждан Советского Союза, что составляло 55% взрослого населения страны.. 25 ноября 1936 года открылся Чрезвычайный УШ Всесоюзный съезд Советов», который 5 декабря 1936 года утвердил текст новой Конституции (Основного Закона) Союза ССР (Farberov (ed.), 1986:73, 74).}, при росте новых автономных образований, часть автономных республик трансформируется в союзные республики, в связи с чем на конец этого года в составе федерации насчитывалось уже 22 автономных республики, 9 автономных областей и 8 национальных округов, позднее переименованных в автономные округа .

В статье 70 Конституции (Основном Законе) Союза ССР 1977 года, последнего по времени принятия учредительного советского акта, в тексте которого непосредственно говорилось о таких национально-территориальных государственных образованиях, как автономные республики, в частности, декларировалось: «... Союз Советских Социалистических Республик -- единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик» (Titov, 1998: 385, 386) Исходя из положений Конституции 1947 года, Итальянская Республика делится на области, провин-ции и коммуны. Области представляют собой (статья 115) не что иное, как автономные образования с собственными полномочиями и публичными функциями. Ряд территорий, в частности Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия и Валле-д'Аоста, имеют особые формы и условия автономии, закрепленные в специальных статутах, установленные соответствующими кон-ституционными законами. В пределах основных принципов организации и деятельности единиц об-ластного уровня, закрепленных законами государства, область издает законодательные нормы, при условии, что они не противоречат национальным интересам, интересам и полномочиям других обла-стей (статья 117). К вопросам регионального значения, в частности относится следующее: организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области, границы коммун, местная городская и сельская полиция, торговые ярмарки, рынки, благотворительные учреждения, санитарная и больнич-ная служба, ремесленное и профессиональное обучение и помощь школе, музеи и библиотеки местного значения, градостроительство, туризм и гостиничное дело, трамваи и автомобильные линии областного значения, дорожная сеть, водопроводы и общественные работы областного значения, навигация и при-стани на озерах, минеральные и термальные воды, карьеры и торфоразработки, сельское хозяйство и леса, рыболовство во внутренних водах, охота, ремесла и некоторые другие вопросы, отнесенные кон-ституционным законодательством к ведению областей. Для исполнения законов или подзаконных ак-тов, регламентирующих указанные функции, области вправе издавать те или иные нормативные акты. Область выполняет административные функции в сферах, закрепленным за ними, кроме вопросов ис-ключительно местного значения, которые могут быть делегированы государством в лице соответству-ющих публичных органов провинциям, коммунам, другим местным учреждениям. При этом государ-ство может посредством издания специального конституционного закона передать области осуществ-ление других административных функций. Область, как правило, выполняет административные функ-ции, делегируя их провинциям, коммунам, иным местным учреждениям или используя их службы (статья 118).

Все области Италии пользуются финансовой автономией в формах и пределах, установленных нацио-нальным законодательством (статья 119), которое приводит ее в соответствие с бюджетно-финансо-выми средствами государства, других провинций и коммун. В распоряжение областей поступают мест-ные налоги и соответствующие отчисления от государственных налогов, определяемые в зависимости от потребностей в расходах, необходимых областям для выполнения их обычных функций. Для выпол-нения определенных задач, в частности для развития юга страны и островов, государство в законода-тельном порядке централизованно предоставляет отдельным областям специальные бюджетные и вне-бюджетные средства. Каждая область обладает собственным имуществом и собственностью в соответ-ствии с теми правилами и условиями, которые установлены государством..

Согласно положениям указанного документа в составе Союза ССР к этому времени насчитывалось двадцать автономных республик, являвшихся с юридической точки зрения неотъемлемой частью четырех союзных республик -- членов федерации (термин «субъект» не использовался в нормативно-правовых документах, судебной и правоприменительной практике, научной, учебной, публицистической и прочей литературе всего советского периода), и рассматривавшихся политической формой национально-территориальной автономии. Не последнюю роль в этом играли не только масштабы (так как ряд членов государства, например, прибалтийских, обладали небольшими, по сравнению с целым рядом автономных образований, размерами) территории союзной республики, но и традиции компактного расселения народов в пределах конкретного региона, вплоть до малочисленных, оседлых и кочевых.

Так, РСФСР (статья 85, пункт 1) в силу целого ряда причин культурно-исторически и географически инкорпорировала большинство автономных образований, преимущественно либо исключительно сформированных по национальному или этническому принципу, -- шестнадцать (Башкирскую, Бурятскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Марийскую, Мордовскую, Северо-Осетинскую, Татарскую, Тувинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую и Якутскую республики), одиннадцать из которых, в частности, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Коми, Марийская,

Мордовская, Чечено-Ингушская, в разные периоды были образованы из бывших автономных национальных областей.

В Узбекской ССР (статья 85, пункт 2) состояла на тот момент лишь одна (Каракалпакская), в Грузинской ССР (статья 85, пункт 3) -- две (Абхазская и Аджарская), в Азербайджанской ССР (статья 85, пункт 4) -- одна (Нахичеванская) автономные республики (Titov, 1998:388).

По своему политико-правовому положению и юрисдикции автономная республика советского типа по существу ни в чем не уступала современным зарубежным аналогам сообществ автономного типа, а во многом и субъектам сложносоставных государств с федеративной формой территориального устройства, что позволяет говорить об уникальности практики разрешения в масштабах Союза ССР национального вопроса, в то же время не закрывая глаза на имевшиеся отдельные недостатки и просчеты. Для национально-территориальных образований были характерны следующие отличительные черты и признаки политико-правового статуса :

1) каждая автономная республика обладала собственной Конституцией, которая принималась Верховным Советом автономной республики, при этом она не только не должна была в чем-либо противоречить положениям Основного Закона страны и Конституции союзной республики, одной из частей которой она являлась, но и учитывать специфику и особенности соответствующего национально-территориального образования;

2) каждая автономная республика, независимо от размеров территории и количества местных жителей, имела высшие органы государственной власти и управления -- Верховный Совет (избираемый дееспособными гражданами), Президиум Верховного Совета и Совет Министров, которые были наделены широким кругом необходимых публичных полномочий, ограниченных лишь правами общесоюзного и республиканского (члена федерации) характера, по осуществлению соответствующей компетенции; В той или иной степени территориальной автономией в настоящее время наделены децентрализован-ные самоуправляющиеся единицы Королевства Дании -- Фарерские острова и Гренландия, которую юридически им предоставили закон о самоуправлении от 23 марта 1948 года (в отношении Фарерских островов) и закон о расширении внутренней автономии, принятый, как и в первом случае, Фолькетин-гом -- парламентом Дании 17 ноября 1978 года, и затем одобренный местным островным референду-мом 17 января 1979 года. Высшим представительным и законодательным органом Фарерских островов рассматривается легтинг, состоящий из 32 депутатов, избираемых всеобщим голосованием сроком на четыре года. Высшим органом исполнительной власти является ландсстюри (правительство), форми-руемое непосредственно легтингом. Высшим законодательным органом Гренландии является ланд-стинг, состоящий из 31 депутата, избираемых на четыре года всеобщим голосованием на основе про-порционального представительства. Высший исполнительный орган -- ландсстюри (правительство), формируемое ландстингом. В обоих случаях королевство представляет верховный комиссар. Поли-тико-правовой статус, полномочия каждой из децентрализованных территорий определен в первую очередь местными условиями и этническим характером населения, что и позволяет рассматривать их в качестве одной из разновидностей автономии, хотя они и не отвечают критериям, используемым в ана-логичных случаях в других странах. Однако опыт Португалии, связанный с регламентацией регионов с особым политико-административным режимом, в частности Азорских островов и Мадейры, свидетель-ствует о том, что речь в той или иной степени может идти об аналогичных процессах. Гренландия и Фарерские острова, по существу, обладают особенностями географического и этнического характера, вполне сопоставимыми с португальскими островными анклавами, обладающими автономным стату-сом, компетенцией и предметами ведения, исходя из чего параллели между ними вполне допустимы.

3) каждая автономная республика издавала свои законы и подзаконные акты (в том числе на языках национальных меньшинств, этнических групп или общностей, компактно проживавших в границах конкретного образования), ни в чем не противоречившие нормативно-правовым предписаниям союзного и республиканского уровня власти, действовавшие на территории автономной республики;

4) каждая автономная республика имела верховный орган правосудия в лице Верховного Суда, представлявшего собой элемент иерархической структуры судебной системы Союза ССР;

5) лица, проживавшие в пределах автономной республики, обладали не только гражданством Советского Союза и конкретной союзной республики, в состав которой непосредственно входила республика на правах автономии, но и гражданством автономного образования;

6) автономной республике принадлежало право территориального верховенства, исходя из чего территория последней не могла быть изменена без ее согласия;

7) каждая автономная республика, без исключения, независимо от размеров своей территории и количества жителей, была представлена в Совете Национальностей -- нижней палате Верховного Совета Союза ССР -- одиннадцатью народными депутатами, избираемыми дееспособным населением соответствующего образования;

8) согласно нормам представительства, установленным Конституцией союзной республики, в региональном Верховном Совете, помимо депутатов, избранных непосредственно населением автономной республики и обладавших императивным мандатом (исходя из которого в отношении избранников народа действовал механизм отзыва, не известного западному парламентаризму, то есть досрочного прекращения полномочий, в случае невыполнения ими наказов избирателей), представитель национально-территориального образования «ex officio» занимал должность одного из заместителей Председателя Верховного Совета союзной республики (статьи 78 -- 81 Конституции (Основного Закона) 1978 года РСФСР);

9) в Азербайджанской, Грузинской и Узбекской союзных республиках председатели Советов Министров автономных республик по должности (ex officio) входили в состав Совета Министров союзной республики Мы уже обращали внимание на тот факт, что в зарубежных государствах, где встречаются разновид-ности политико-территориальной автономии, функционирующие с учетом этнического состава, куль-туры, традиций и повседневного быта населения, проживающего на их территории, термин «автоном-ная республика» практически не используется, несмотря на то существенное обстоятельство, что в от-дельных случаях их правовое положение принципиальным образом не отличается от полноценных гос-ударственных образований. Например, в Испании, согласно главе третьей раздела VIII действующей Конституции 1978 года одной из основных единиц территориального деления королевства являются «автономные сообщества», к числу которых относятся Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия и ряд других историко-географических единиц, благодаря чему, не в последнюю очередь, стало допустимым говорить, без актуализации сложносоставного государства в форме федерации, о решении многих проблем национального самоопределения (от наличия представительного органа и законода-тельных полномочий до организации децентрализованных структур исполнительной власти и традици-онных институтов местного самоуправления) и тенденциях регионализации. Подробнее см.: (Okun'kov (ed.), 1997:402--409)

Практика показывает, что автономные сообщества статусом и полномочиями нередко превосходят субъектов федерации в государствах со сложным национально-государственным устройством, суще-ственно выходя за рамки обычных унитарных государств, сформированных исключительно по адми-нистративно-территориальному принципу. Одним из проявлений того факта, что автономные сообще-ства со временем могут трансформироваться в национальные государства, являются неоднократно проводившиеся в рамках Каталонии и других исторических территорий страны несанкционированные плебисциты (решения которых считались нелегитимными и не признавались, вплоть до привлечения к уголовной ответственности их вдохновителей и организаторов) о государственном суверенитете и вы-ходе из состава Испании. Иными словами, это -- и не унитарное, и не федеративное государство (в том числе, с научно-теоретической точки зрения) в чистом виде, это -- своего рода гибрид, имеющий при-знаки и того, и другого, поэтому их все чаще именуют переходными или регионалистскими. К ним, в частности, согласно XV поправке к Конституции, принятой в 1987 года, относится Республика Шри-Ланка, вся территория которого, а не только отдельные части, сформирована исключительно из автономных образований.

В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в отношении Шотландии, Уэльса и Ольстера действует режим так называемой «деволюции», во многом имеющей национально-регио-нальный характер, и ассоциирующейся с делегированием центральным правительством отдельным территориям страны существенных государственных полномочий, в пределах которого указанным об-разованиям предоставлена возможность, при полном сохранении суверенитета центра, иметь собствен-ный парламент и судебную систему, что позволяет проводить определенные параллели с аналогичными формами государственного устройства, ставя их в один ряд с образованиями регионалистского или переходного -- от унитарного к федеративному -- типа. В 1997 году в Уэльсе и Шотландии, а в 1998 году -- в Северной Ирландии (одновременно плебисцит по аналогичному вопросу состоялся в Ирландской Республике) прошли референдумы, носившие консультативный характер, на которых большинство дееспособных граждан в целом положительно ответили на вопрос об учреждении (в пре-делах существующего института деволюции) региональных законодательных и исполнительных орга-нов власти. В самом конце 1990-х годов они были конституированы и легитимированы, тем не менее, рассуждая о степени, характере и публично-институциональных формах их самоорганизации, следует констатировать, что уровень политико-правовой и управленческой децентрализации территориальных образований вариативен. В одном случае речь идет о реальном предоставлении широкой автономии, в другом -- всего лишь о субсидиарном характере делегированных полномочий. Если парламент Шот-ландии и ассамблея Северной Ирландии получили, по существу, исключительные законодательные полномочия, в том числе право первичного законодательства в таких областях общественных отноше-ний, как здравоохранение, образование, территориально-административное деление, организация мест-ного самоуправления, жилищное и коммунальное хозяйство, окружающая среда, то национальная ассамблея Уэльса функций первичного нормотворчества по-прежнему не имеет -- она компетентна регламентировать указанные вопросы только в масштабе вторичного законодательства, то есть всего лишь корректируя и детализируя, применительно к местным условиям, общенациональные норматив-ные акты. Тем не менее, режим деволюции дает возможность дальнейшего развития регионов Соеди-ненного Королевства и их политико-правовой суверенизации, что наиболее контрастно проявилось в несогласии некоторых из них с решением центральных органов власти, в лице обеих палат парламента, правительства и королевы, о выходе в 2020 году из членов Европейского союза..

Автономная республика в рамках законодательно закрепленной за ней политико-правовой компетенции обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению в масштабах региона полномочий общесоюзного и республиканского (члена федерации) значения, реализуя в жизнь соответствующие решения высших органов государственной власти и управления федерального и регионального уровня.

В области государственного строительства полномочия национально-территориального образования включали в себя такой круг юрисдикции, как принятие Конституции автономной республики, внесение в нее поправок и изменений, контроль за ее соблюдением, принятие законов и подзаконных актов, установление в соответствии с общесоюзным и региональным (члена федерации) законодательством порядка организации и деятельности органов публичной власти и управления.

В области экономического, социального и культурного строительства к компетенции автономной республики относилось:

1) проведение в пределах своей компетенции единой социально-экономической политики, руководство промышленностью и сельским хозяйством, обеспечение научно-технического прогресса и осуществление мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов;

2) разработка и реализация государственных планов экономического и социального развития, собственного государственного бюджета и утверждение ежегодных отчетов об их исполнении, руководство исполнением районных и городских бюджетов республиканского подчинения, установление в соответствии с общесоюзным и союзной республики законодательством доходов, непосредственно поступающих на формирование доходной части государственного бюджета автономной республики;

3) руководство отраслями народного хозяйства республиканского подчинения, объединениями и предприятиями республиканского и местного подчинения;

4) руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения, жилищным строительством, благоустройством городов, городских и сельских населенных пунктов, дорожным строительством и транспортом;

5) руководство народным образованием, культурными и научными организациями, институтами и учреждениями автономной республики, здравоохранением, физической культурой и спортом, социальным обеспечением, охрана памятников истории и культуры. Кроме того, в компетенцию автономной республики входили охрана правопорядка, прав, свобод и законных интересов граждан, а также решение ряда других вопросов республиканского значения.

Каждая автономная республика имела собственные внешние атрибуты -- герб, флаг и столицу Как мы видим, в истории конституционализма автономные образования республиканского типа, созданные преимущественно в масштабах Российской Федерации, обладали таким политическим ста-тусом и правами, с которыми трудно сопоставить что-либо аналогичное, что позволило гражданам этих республик, созданных в первую очередь для решения национального вопроса, принять самое активное участие не только в процессе государственного строительства в рамках собственной территории, но и обеих федераций -- Российской и Союзной, что уникально по многим причинам..

Процессы, печальным итогом которых стал распад Советского Союза и формирование на его основе ряда новых независимых суверенных государств (большинство из которых не имели опыта государственного строительства), не могли -- объективно -- не затронуть и автономные образования, являвшиеся его частью, de facto инициировавшие пресловутый «парад суверенитетов». Так, в Нахичеванской АССР 19 января 1990 года была созвана чрезвычайная сессия Верховного Совета республики, на которой принимается постановление о выходе из состава Союза ССР и объявлении независимости. Спустя несколько месяцев, 17 ноября, Верховный Совет изменяет название с «Нахичеванской

АССР» на «Нахичеванскую Автономную Республику». Не стояло в стороне и другое автономное образование в составе Азербайджанской ССР -- НагорноКарабахская АО. В начале сентября 1991 года на совместном заседании двух представительных органов государственной власти -- Нагорно-Карабахского областного и Шаумяновского районного Советов народных депутатов была принята декларация о провозглашении «Нагорно-Карабахской Республики» в территориальных границах Нагорно-Карабахской АО и прилегающего к ней Шаумя- новского района. В настоящее время Нагорный Карабах является армяно-азербайджанским анклавом в составе Республики Азербайджан.

На территории Грузинской ССР аналогичные тенденции проявлялись не менее активно. Так, 20 сентября 1990 года на базе Юго-Осетинской АО была образована «Республика Южная Осетия», провозгласившая независимость 21 декабря 1991 года. За год до этого Аджарская АССР, не заявляя о своем выходе из состава Грузинской ССР, была переименована в «Аджарскую Автономную Республику», позднее поддержав распад Союза ССР и трансформацию Грузии из союзной республики в суверенное национальное государство.

Абхазская АССР Подробнее см., например: (Shamba & Neproshin, 2005:125--168)., в 1931 году инкорпорированная в состав Грузинской ССР (в один день -- 11 февраля 1931 года -- шестые Съезды Советов Грузинской ССР и Абхазской ССР принимают решение о преобразовании Абхазской ССР, провозглашенной 31 марта 1921 года, в Абхазскую автономную ССР в составе Грузинской ССР, что и было отражено в Конституции Абхазской АССР 1935 года), последовательно и целенаправленно отстаивала статус своего членства в составе Союза ССР. Так, согласно статье 3 союзного закона от 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», решившая остаться в составе Союза ССР, она принимает активное участие в общесоюзном референдуме 17 марта 1991 года «О необходимости сохранения СССР как обновленной федерации». В итоге 98,6 % дееспособных граждан (164 231 человек из 318 тысяч, имевших право голоса, более 166 тысяч из участвовавших) большинством голосов высказались за сохранение обновленного Союза ССР и Абхазской АССР как его неотъемлемой составной части.

Вплоть до распада Союза ССР Абхазская АССР неоднократно поднимала перед общесоюзными органами власти вопрос о восстановлении утраченного в 1931 году статуса союзной республики. 25 августа 1990 года 10 сессией 11 созыва принимается «Декларация о государственном суверенитете Абхазской Советской Социалистической Республики» и «Постановление о правовых гарантиях защиты безопасности Абхазии». С 23 июля 1992 года государство носит официальное название «Республика Абхазия», что нашло закрепление и в Конституции 1994 года, принятой после военного противостояния с Грузией, и в Конституции, одобренной на референдуме 3 октября 1999 года.

Невзирая на право абхазского народа на самоопределение, юридически провозглашенное в том числе и в контексте международно-правовых актов, вплоть до свободного выхода из состава другого государства, суверенный статус Республики Абхазии до сих пор не признан мировым сообществом, за исключением

Российской Федерации и некоторых других стран. То же самое можно сказать и о Республике Южная Осетия, входившей в состав Грузинской ССР на правах автономной области и объявившей о суверенитете еще в 1991 году, с которой Грузия периодически также вступала в военный конфликт.

Таким образом, на настоящее время, несмотря на то что с точки зрения Конституции в состав Грузии входят две автономии, как бы «доставшиеся в наследство» от Союза ССР, с фактической точки зрения только Аджария по-прежнему продолжает ассоциироваться с образованиями автономного типа.

Однако предельно непростая политическая и конституционно-правовая ситуация наблюдалась перед распадом Союза ССР между Украиной и одним из ее регионов -- Крымом, вошедшим, в нарушение положений союзного и республиканского законодательства, в ее состав в 1954 году См.: Постановление ВС РФ от 21 мая 1992 г. № 2809-I «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году».. 12 февраля 1991 года на территории Крымской области Украинской ССР была воссоздана существовавшая ранее «Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика». 4 сентября 1991 года на чрезвычайной сессии Верховного Совета Крымской АССР большинством голосов депутатов принимается Декларация о государственном суверенитете Республики Крым, в которой говорилось о стремлении остаться в составе Украинской ССР.

После ликвидации Советского Союза, одним из наиболее активных инициаторов и вдохновителей которой выступила Украина, подписавшая в декабре 1991 года так называемые «Беловежские соглашения», 5 мая 1992 года Верховный Совет полуострова на внеочередном заседании принимает учредительный акт, провозгласивший государственную самостоятельность Республики Крым, а через день -- Конституцию, которая продекларировала Республику Крым как «демократическое государство в составе Украины», а город Севастополь как город с особым правовым статусом и неотъемлемую часть Крыма Подробнее см.: (Baburin, 2014:144--146).. Несмотря на качественное изменение юридического статуса полуострова, Верховная Рада Украины рассматривала Республику Крым всего лишь в качестве автономии, что получило свое отражение в законе от 29 апреля 1992 года (№ 2299-XII) о статусе автономной Республики Крым, где, в частности, декларировалось, что «... Республика Крым является автономной частью Украины и самостоятельно решает вопросы, отнесенные к ее ведению Конституцией и законами Украины».

Через два месяца, 30 июня 1992 года, указанный юридический документ был обнародован в другой редакции, получив название «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым», что стало в итоге причиной внесения Верховным Советом Крыма в сентябре того же года поправок в Конституцию, приводивших ее нормы и положения в соответствие с украинским законодательством (Mihaleva, 1998:217).

27 марта 1994 года по инициативе администрации полуострова в лице президента был проведен опрос о восстановлении Конституции 1992 года, по итогам которого принимается закон «О восстановлении конституционных основ государственности Республики Крым», отменявший конституционные поправки сентября 1992 года Верховная Рада Украины в итоге рассмотрения ситуации, сложившейся в Крыму, соглашается с сохранением за полуостровом автономии и ее названия «Автономная Республика Крым». 17 марта 1995 года вступает в силу закон, принятый Верховной Радой, «Об отмене Конституции и некоторых законов Автономной Республики Крым», следствием которого стало упразднение должности президента Республики Крым и отмена многих принятых ранее законов, в числе которых был и закон Украины «О статусе автономной Республики Крым» от 29 апреля 1992 года, на смену которому пришел новый -- «Об Автономной Республике Крым» от 17 марта 1995 года (№ 95/95-ВР). 1 ноября 1995 года Верховный Совет Крыма принимает новую редакцию Конституции, которая была утверждена Верховной Радой Украины, не предусматривавшую ни суверенитета Крыма, ни должности президента.

16 марта 2014 года на полуострове, в том числе в городе Севастополе, был проведен референдум, на который его инициаторами были вынесены два вопроса: о вхождении Крыма в состав Российской Федерации в качестве равноправного субъекта и о восстановлении Конституции Республики Крым 1992 года при сохранении Крыма в составе Украины. При явке свыше 80% подавляющее большинство пришедших на избирательные участки граждан высказалось за присоединение Республики Крым к Российской Федерации, субъектами которой Республика Крым и город Севастополь официально стали 18 марта 2014 года. Несмотря на тот факт, что при осуществлении выхода из состава Республики Украины и вхождения Крыма в Российскую Федерацию были соблюдены все необходимые процедуры, большинством зарубежных стран ни сам референдум, ни его итоги не признаны легитимными, что не может не свидетельствовать о двойных стандартах, используемых ими в этой ситуации. Достаточно привести лишь два примера -- выход Косово из союзной Югославии (под сильным давлением Соединенных Штатов и Европейского союза в качестве «исключения», одобренного Международным судом ООН) и объединение двух суверенных Германий (вернее, фактическое поглощение Германской Демократической Республики Федеративной Республикой Германией), чтобы удостовериться в сказанном, так как ни в первом, ни во втором случае решение принималось без учета мнения местного населения, выраженного им на референдуме. Именно учитывая пресловутый «косовский прецедент», народ Крыма и Севастополя de jure реализовал свое право на самоопределение, восстановив тем самым историческую справедливость Подробнее см.: (Kabyshev & Zametina, 2016:30--61, 62--74)..

На настоящий момент в качестве одной из легальных форм разрешения национального вопроса в составе Российской Федерации нет ни одной автономной республики, так как с политико-правовой точки зрения все ранее существовавшие образования такого рода конституировались в республики (государства) -- равноправные субъекты федерации Из чего можно сделать вывод о том, что Российская Федерация является единственным из существу-ющих и когда-то существовавших (помимо Союза ССР) сложносоставных государств, где решение национального вопроса является одним из приоритетных направлении внутренней -- социальной, куль-турной, религиозной, образовательной -- политики государства, традиции и правовая регламентация которой имеет многовековые корни, позволяющие в подавляющем большинстве случаев избегать кон-фликтных ситуаций на национальной почве, в том числе вызванных сепаратистскими тенденциями. В основе подобного рода политики стоит соотношение (с необходимыми взаимными уступками) государ-ственных и национальных интересов..

Еще одной из форм разрешения национального вопроса, актуализации которой также способствовала Великая октябрьская революция и появление на современной политической карте Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, рассматривается автономная область (не утратившая, в отличие от бывших автономных республик, прежний правовой статус), представляющая собой национально-территориальное образование, которое, согласно Конституции 1993 года (статья 5, часть 1, статья 65, часть 1), одновременно с республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, является равноправным субъектом Российской Федерации, входящим в нее непосредственно, с компактным расселением национальной группы или обладающим иными особенностями, географически располагаясь в границах другого субъекта, имеющим свой устав, законодательство, систему органов публичной власти и управления.

В преддверии «ухода в историю» Советского Союза с точки зрения своего политико-правового статуса «автономная область» Автономным образованиям -- республикам и областям -- в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1925 года была посвящена глава 4 («Об автономных Советских Социалистических Республиках и областях»), где говорилось следующее: «...Органы государственной власти в автономных советских социалистических республиках и автономных областях образуются на основе Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики из местных Советов, их съездов, исполнитель-ных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов. Основные законы (конституции) автономных советских социалистических республик принимаются их съездами Советов, представля-ются на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и вносятся на оконча-тельное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принима-ются их съездами Советов и утверждаются Всероссийским Центральным Исполнительным Комите-том. Высшим органом государственной власти в пределах территории каждой автономной советской социалистической республики являются съезды Советов республики, а в период между съездами -- избираемый ими центральный исполнительный комитет, права которого определяются конституцией каждой автономной советской социалистической республики. Центральные исполнительные коми-теты автономных советских социалистических республик и областные исполнительные комитеты ав-тономных областей избирают из своей среды президиумы, которые в период между сессиями централь-ных или областных и исполнительных комитетов являются на территории данной республики или об-ласти высшим органом власти. Центральные исполнительные комитеты автономных советских соци-алистических республик образуют свои исполнительные органы -- советы народных комиссаров, в со-ставе: председателя совета народных комиссаров и народных комиссаров внутренний дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия и социального обеспечения, а также народных комиссаров объединенных комиссариатов.» (Titov, 1998:335, 336). рассматривалась национально-государственным образованием, входившим в состав союзной республики или края, пользовавшимся самоуправлением в своих внутренних делах и имевшим собственные органы государственной власти и управления (Совет народных депутатов автономной области и исполнительный комитет, одновременно являвшийся исполнительным и распорядительным органом). Он определялся специальным законом об автономной области, который принимался

Верховным Советом соответствующей союзной республики по представлению Совета народных депутатов автономной области.

Согласно главе 11 Конституции (Основному Закону) Союза ССР 1977 года Конституция (Основной Закон) Союза ССР от 5 декабря 1936 года в главе II («Государственное устройство») первым из советских учредительных актов в своем тексте перечисляет не только 11 союз-ных республик, за которыми, исходя из положений статьи 17, сохраняется право свободного выхода из состава федерации, но и административно-территориальные единицы и национально-государственные образования, из которых состоит каждая из них. Так, согласно статье 22, РСФСР на тот момент вклю-чала в себя: 5 краев, 19 областей, 17 автономных республик и 6 автономных областей. В свою очередь Украинская ССР, согласно статье 23, состояла из 7 областей и одной автономной республики. Азербай-джанская ССР, исходя из положений статьи 24, включала в себя одну автономную республику и одну автономную область. В Грузинской ССР, согласно статье 25, состояли две автономных республики и одна автономная область. В составе Узбекской ССР, исходя из статьи 26, располагалась одна автоном-ная республика. В составе Таджикской ССР, согласно статье 27, была одна автономная область. Казах-ская ССР, статья 28, состояла из 8 областей. Армянская ССР, Белорусская ССР, Туркменская ССР и Киргизская ССР -- не имели в своем составе как автономных республик, так и краев и областей (Titov, 1998:344, 345)., к моменту распада Советского Союза в его составе насчитывалось восемь автономных областей (Titov, 1998:388, 389), пять из которых (статья 87, пункт 1) географически являлись частью РСФСР и непосредственно входили в состав таких административно-территориальных единиц, как край: Адыгейская (Краснодарский край), Горно-Алтайская (Алтайский край), Карачаево-Черкесская (Ставропольский край), Еврейская (Хабаровский край) и Хакасская (Красноярский край) автономные области. В свою очередь, в составе Таджикской ССР располагалась Горно-Бадахшанская автономная область (статья 87, пункт 4), в Азербайджанскую ССР входила Нагорно-Карабахская (статья 87, пункт 3), наконец, в Грузинскую ССР -- Юго-Осетинская (статья 87, пункт 2) автономные области.

Первым автономным образованием подобного рода в составе РСФСР стала автономная область немцев Поволжья (имевшая и другое название -- «Трудовая коммуна немцев Поволжья»), образованная 19 октября 1918 года декретом Совета Народных Комиссаров, представлявшая собой новую форму национально-территориальной автономии -- трудовую коммуну. Была сформирована из территорий Саратовской и Самарской губерний РСФСР.

В декабре 1923 года автономная область немцев Поволжья была преобразована в АССР немцев Поволжья с центром в городе Энгельсе. Просуществовала до 28 августа 1941 года, после чего она была -- по известным причинам -- ликвидирована. Также из трудовой коммуны, появившейся на территории северо- запада страны 8 июня 1920 года в результате объединения Архангельской губернии и нескольких уездов Олонецкой, 25 июля 1923 года была учреждена Карельская АССР (утратив статус автономии в результате преобразования 31 марта 1940 года в Карело-Финскую ССР, позднее, когда шестнадцатая союзная республика упраздняется, 16 июля 1956 года вновь присоединяется к РСФСР).

На завершающем этапе Великой Отечественной войны, 11 октября 1944 года См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О принятии Тувинской Народной Республики в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»., частью РСФСР стала Тувинская автономная область (до этого -- в 1924 году -- была признана Советским Союзом в качестве Тувинской Народной Республики, провозглашенной учредительным хуралом 14 августа 1921 года как «Республика Тану-Тува»), находясь в этом статусе вплоть до 9 октября 1961 года, когда была преобразована в Тувинскую АССР.

Процесс государственного строительства протекал таким образом, что количество автономных областей имело тенденцию к сокращению из-за того, что ряд из них периодически приобретали более высокий государственно- правовой статус, переходя из разряда «автономных областей» в категорию «автономных республик». Так, если сравнить их количество на начало 1930 и 1990 года, то будет достаточно отчетливо видна тенденция к их сокращению. Например, если в первом случае речь идет о четырнадцати автономных областях, среди которых были и такие, как Вотская, до своего преобразования территориально входившая в Нижегородский край, Калмыцкая, являвшаяся частью Нижне-Волжского края, Кара-Калпакская, существовавшая в границах Северо-Кавказского края, Ойрат- ская, располагавшаяся в Сибирском крае, то во втором случае -- их общая численность не превышала пяти. Иными словами, процесс решения национального вопроса протекал преимущественно таким образом, что к окончательному распаду Союза ССР многие народы и этносы обладали -- как минимум -- основными системообразующими элементами государственности, позволившими им конституироваться в полноценных субъектов федерации, со всеми вытекающими последствиями.

Каждая автономная область вплоть до 1991 года была представлена в Совете Национальностей Верховного Совета Союза ССР -- нижней палате общесоюзного парламента -- пятью депутатами, de jure обладавшими, как и народные избранники любого другого республиканского или регионального уровня, императивным мандатом (включавшим в себя наказы избирателей и право избирателей отозвать своего депутата в случае невыполнения им последних), избираемыми населением соответствующего национально-территориального образования, независимо от масштабов территории и численности местного населения. В Верховном Совете союзной республики, в состав которой она непосредственно входила, автономная область также имела собственных представителей, обладавших императивным мандатом, пропорционально количеству местного населения. Решения, принятые Советом народных депутатов автономной области, в случае их противоречия законодательству либо подзаконным актам союзной республики, могли быть отменены вышестоящим представительным и исполнительным органом государственной власти в лице Верховного Совета союзной республики, а распоряжения исполнительного комитета -- Советом Министров союзной республики В настоящее время в состав Российской Федерации входит только одна автономная область -- Еврейская (все остальные de jure конституировались в таких субъектов федерации как республики), сохранившая свое историческое название, географически рассматриваясь составной частью (при этом не являясь административно его территорией) другого субъекта Российской Федерации -- Хабаров-ского края. Правовой статус автономной области определяется Конституцией 1993 года (статья 66) и Уставом автономной области (см. Главу I (Общие положения) Устава Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. № 40-ОЗ), принимаемым непосредственно органом законодательной власти по-следнего. При этом он может быть изменен исключительно в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, и лишь по взаимному согласию Российской Федерации и Еврейской автономной области. В то же время, по представлению законодательного и исполнительного органа автономной области, может быть актуализирован (статья 66, части 2, 3) специальный федеральный нор-мативный акт об автономной области. По существу, именно в возможности принятия такого правового документа и состоит важнейшая отличительная особенность статуса данного субъекта по сравнению со всеми остальными. В пределах своей компетенции (статьи 72 и 73) автономная область, как и любые другие субъекты федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предме-там совместного ведения федерации и субъектов, обладает всей полнотой государственной власти: имеет право издавать законы и подзаконные акты, формировать и исполнять бюджет, самостоятельно определять систему органов власти. Как и прочие субъекты федерации (статья 95, пункт 2), автономная область представлена в Совете Федерации двумя членами -- по одному от законодательного и испол-нительного органов государственной власти, на срок полномочий каждого из них (см. Главы III (Зако-нодательное собрание области), IV (Система органов исполнительной власти области), V (Судебная власть в области) Устава Еврейской автономной области)..