Завдання перебудови міського самоврядування українських міст Російської імперії другої половини ХІХ століття

Размещено на http://allbest.ru

Київського Національного університету імені Тараса Шевченка

Завдання перебудови міського самоврядування українських міст Російської імперії другої половини ХІХ століття

Олександр Йосипович Вовк,

кандидат юридичних наук, доцент

Вступ

У період реформування місцевого самоврядування в сучасних державах світу взагалі та в Україні зокрема насамперед потрібно встановити основні завдання цього важливого процесу. Від їх об'єктивного визначення залежить успішна перебудова діяльності органів місцевого самоврядування усіх рівнів. Докорінні зміни можливі передусім тоді, коли мета реконструкції в даній суспільно-політичній сфері науково обґрунтована на основі вивчення зарубіжного досвіду та вітчизняних позитивних досягнень в історичному минулому, особливо періоду великих демократичних реформ другої половини ХІХ ст. в Російській імперії, у складі якої перебувала більшість українських міст.

Сучасна актуальність зазначеної теми підтверджується тим, що хоча останні майже 20 років проводиться чимала результативна робота у напрямі досліджень стосовно систематизації загальнодержавного муніципального права та реформування місцевого самоврядування Російської імперії ХІХ - початку ХХ ст. взагалі й в українських землях, зокрема такими вітчизняними і зарубіжними науковцями, як Ю.М. Алтапов, А.Л. Антонов, М.М. Атрушкевич, М.В. Білоконь, О.А. Білоусько, О.С. Білявська, О.Є. Блажівська, Н.О. Бойко, А.Л. Богунська, О.В. Борисов, А.В. Бочаров, Л.Л. Бутарева, В.Ю. Виноградов, Р.Б. Воробей, Л.Р. Габдрафикова, Ю.І. Ганущак, Ю.М. Глизь, Ю.А. Глущенко, В.Д. Гончаренко, В.Д. Гончаров, Ю.А. Глущенко, В.П. Горбачов, Л.В. Гранатович, І.А. Грицяк, П.Ф. Гураль, І.О. Гуржій, О.І. Гуржій, О.А. Далина, О.С. Двуречевська, Ю.Л. Дмитришин, В.В. Дмітрієв, А.О. Дорошева, М.А. Зайцев, О.К. Захаров, О.В. Звіздай, С.В. Кодан, В.К. Козирєв, І.В. Козюра, С.В. Кондратюк, В.М. Константінова, А.В. Кружков, Л.Е. Лаптє- ва, К.В. Лен, В.В. Луць, В.А. Малхозов, В.Г. Маргасова, О.М. Марченко, Ю.М. Медведев, О.Ф. Мельничук, В.І. Мирошниченко, В.А. Молхозов, В.М. Мордвінцев, О.І. Нелін, Ю.О. Нікітін, Л.Ф. Писарькова, Т.М. Плаксій, В.В. Романченко, О.М. Руденко, О.О. Самойленко, А.В. Седляр, Д.А. Селіхов, А.С. Сіроткин, К.І. Сорокіна, О.Г. Соловйова, В.Н. Станко, С.М. Стременовський, І.Я. Терлюк, Н.В. Ткаленко, А.Ф. Ткачук, Р.А. Ткачук, Є.П. Толмачев, Ф.Г. Турченко, С.О. Февральов, Л.В. Хомко, В.М. Циберт, Л.О. Цибуленко, О.В. Черемісін, В.С. Шандра, Л.М. Шара, Г.К. Швидко, Г.І. Шрейдер, О.Н. Ярмиш та іншими, однак все ж таки потрібно зазначити, що аналізу конкретних задач та їх виконанню, які задавались в процесі перебудови міського громадського управління вказаного періоду історії України, присвячено було не так вже й багато особливої уваги.

Метою наукового дослідження даної роботи є всебічна характеристика цілого комплексу завдань з перебудови міського самоврядування в українських містах Російської імперії другої половини ХІХ ст., що поставили перед собою організатори та виконавці демократичних реформ з намаганням удосконалення громадського управління, для їх сучасного сприйняття на належному науковому рівні.

Виклад основного матеріалу

Міська та земська реформи місцевого самоврядування в Російській імперії 60-90 рр. ХІХ ст. як дореволюційними, так і сучасними науковцями вважаються найважливішою реконструкцією державного механізму управління в населених пунктах та землях країни, у тому числі Лівобережної, Правобережної та Південної України. Так очевидець реформування, відомий публіцист і політичний діяч А. А. Кизеветтер зазначав, що логічним продовженням реформи 1861 р., яка розкріпачила народний труд та зрівняла усі класи суспільства в користуванні громадськими правами, стало суттєве перетворення провінційної адміністрації на засадах допущення самого суспільства до адміністративної участі у справах місцевого управління1. У наш час Ю.О. Нікітін, висвітлюючи історію формування та практичної діяльності органів міського самоврядування міст Лівобережної України у другій половині ХІХ ст., підкреслював, що сам хід міської реформи припав на період, коли у суспільстві особливо чітко простежується тенденція «очікування змін»2. І таких цитувань можна навести десятки. Слід також визнати найважливіше значення тогочасної фінансової реформи (1860 р.), яка по суті стала основою для проведення наступних реформ, у тому числі селянської та міської. Для ефективного міського господарювання та громадського управління головним наслідком селянської реформи повинно було стати відкриття ринку вільної робочої сили, так необхідної для розвитку місцевої промисловості та торгівлі, а фінансової - упорядкування системи оподаткування у містах. Однією з основних проблем проведення міської реформи стало неоднакове правове, економічне та культурне становище міст як у державі, так і в окремих краях.

Загальновідомо, що на час проведення господарсько-адміністративних реформ в Російській імперії нараховувалось біля сімсот п'ятдесяти губернських, обласних, повітових, заштатних і посадських міських поселень На цих територіях (крім Естляндії, Фінляндії та Польщі) налічувалось усього 14 міст з населенням більше 30 тис. осіб, в 12 містах чисельність населення коливалась між 20 і 30 тис., в 46 містах - між 10 і 20 тис.; у решті ж переважної маси міських поселень (568) в кожному не налічувалось навіть 10 тис. мешканців, а в 60 із них не нараховувалось бодай по 1000 жителів3. Усі ці міські поселення мали різний економічний характер та господарський стан розвитку. Із 595 міських поселень Європейської Росії тільки 1/6 частина їх могла бути визнана за заняттями мешканців чисто промисловими пунктами, 1/3 навпівпромисловими, навпівземлеробськими, решта міст, тобто половина, чисто землеробськими або занятими відхожими промислами4.

Різномовний національний і конфесійний склад, характерні традиції громадського управління особливо виразно відчувалося в Наддніпрянській Україні, Польщі, Білорусії та Литві з їх віковічним самоврядуванням магдебурзького зразка. Тому в процесі перебудови місцевого самоврядування перед владою постала ціла низка завдань, від вирішення яких залежало подальше стабільне життя всієї держави. Але зважаючи на те, що проведення перебудови міського самоврядування тривало тридцять років, яка складалася з декількох реформ-етапів, відповідно до цього відбувалася зміна переліку загальних та конкретних задач в окремі періоди.

Потрібно зазначити ще одне: хоча підготовка здійснення міської та земської реформ місцевого самоврядування в Україні почалася майже одночасно та проводилася паралельно, їх завдання в деяких пунктах не збігалися. Головним завданням земської реформи було створення до цього не існуючих органів місцевого самоврядування, а для міської - перебудова вже існуючих установ, які функціонували в тому числі і в українських містах відповідно до постанов «Грамоти на права та вигоди містам Російської імперії» (Жалувана грамота містам) від 21 квітня 1785 р.5 та особливостей місцевого міського права.

Перебудова міського громадського управління проходила важче і складніше, не зважаючи на те, що повітові та губернські земські установи запроваджувалися вперше, а міські органи в стародавніх українських містах мали тисячолітню еволюцію, починаючи з Русі та видозмінившись у ХУ-ХУІ ст. ст. під впливом магдебурзького права.

Прийнято вважати, що проведення міської реформи у Російській імперії було започатковано 20 березня 1862 р. височайшим повелінням імператора Олександра ІІ. Дійсно, про цей факт насамперед зазначається у «Матеріалах, що відносяться до нового громадського устрою у містах Імперії» (1877), а саме майже однаково в Програмі для складання міркувань відносно покращення громадського управління в містах6 та Проєкті представлення Міністерства внутрішніх справ про устрій міського громадського управління (складений в 1864 р.), де якраз вказано: «Височайшим повелінням, що послідував 20 березня 1862 року, на підставі думки Державної Ради, надано Міністерству внутрішніх справ невідкладно прийняти заходи до поліпшення громадського управління у всіх містах імперії, за прикладом прийнятих для Санкт-Петербургу основних засад, та міркування з цього предмета внести в установленому порядку до Державної Ради»6. Іншими словами, передбачалося використовувати «Положення про громадське управління м. Санкт-Петербурга» від 13 лютого 1846 р.7. Однак потрібно наголосити, що в той же день 20 березня 1862 р. були видані ухвалені імператором два правові акти: Височайше затверджена думка Державної Ради «Про зміни і доповнення деяких постанов про громадське управління в Санкт-Петербурзі»8, в якій були перелічені деякі зміни статей «Положення про громадське управління м. Санкт-Петербургу» від 13 лютого 1846 р., що стосувалися переважно складу та предмету діяльності Санкт-Петербурзького громадського управління; Височайше затверджений іменний указ «Положення про громадське управління міста Москви», де було вказано, що «... нове про громадське управління міста Москви Положення, засноване на тих же головних засадах, які були у виданому 13 лютого 1846 р. Положенні про громадське управління Санкт-Петербургу, із застосуванням їх до місцевих обставин Московської столиці»8. Тобто спочатку реальною основою при підготовці нового проєкту закону про міське самоврядування для решти міст держави стало не тільки «Положення про громадське управління м. Санкт-Петербургу» від 13 лютого 1846 р. зі змінами та доповненнями від 20 червня 1862 р., а й «Положення про громадське управління міста Москви» від 20 червня 1862 р.

Можна зазначити, що першим фактичним результатом початкового етапу реформування міського самоврядування стало височайше затверджене імператорською владою «Положення про громадське управління міста Одеси» 30 квітня 1863 р., що було засноване на тих же головних засадах, які булі прийняті та видані 13 лютого 1846 р. та 20 березня 1862 р. в Положеннях про громадське управління Санкт-Петербурга і Москви9, Можливо, тим самим Міністерство внутрішніх справ, яке підготувало даний проєкт Положення тільки для одного південноукраїнського м. Одеси, прозвітувало імператорові про початок роботи з виконання його височайшого повеління від 20 березня 1862 р. Усі інші міста продовжували керуватися «Жалуваною грамотою містам» 1785 р. та повинні були чекати загального універсального для всіх їх законодавчого акта, робота над яким зайняла природно набагато більше часу. На нашу думку, після аналізу передумов ухвалення трьох Положень для Санкт-Петербурга (1846 р. в редакції 1862 р.), Москви (1862 р.) та Одеси (1863 р.) ми вбачаємо, що основним завданням було не тільки удосконалення міського самоврядування, а допуск до участі в громадському управлінні насамперед представників дворянського стану - постійних жителів міст, які при всій їх освіченості були усунуті від керівних посад у міських думах.

Що стосується офіційних законодавчих підстав появи нових нормативно-правових актів муніципального права, то вони зазначені в «Циркулярній пропозиції Міністерства внутрішніх справ про надання міркувань стосовно покращення громадського управління в містах» від 26 квітня 1862 р. за № 61, де записано, що однією з головних причин, з яких видана у 1785 р. постанова про громадське управління міст (Міська грамота) не мала успіху, було те, що ця постанова вміщувала лише загальні начала громадського устрою, без найдокладнішого їх розвитку і застосування до різних місцевостей величезної Імперії, що становили велику різноманітність щодо кількості населення, громадського та господарського побуту мешканців, їх різноплемінність і багато інших умов10. Цією заявою урядові кола визнавали Жалуваною грамотою містам 1785 р. застарілою та ставили перед собою благочинне завдання в новому законі враховувати всі місцеві особливості. демократичний реформа самоврядування імперія український

Динаміка підготовки загальноімперського проєкту положення про громадське управління міст була наступна. Як уже зазначалось, відповідно до височайшого повеління імператора від 20 березня 1862 р. саме Міністерству внутрішніх справ (далі - МВС) на чолі зі славнозвісним П. Валуєвим було зобов'язано негайно приступити до покращення громадського управління у всіх містах Імперії. Передусім підготувати проєкт нового закону про міське самоврядування, визначивши при цьому основні завдання реформи. Директором відповідного департаменту А. Шумахером була підготовлена Циркулярна пропозиція (26 квітня 1862 р.) про створення в губернських містах та інших міських населених пунктах Комісій, переважно з місцевих депутатів від усіх станів, які надали б свої міркування стосовно майбутнього громадського управління до Міністерства внутрішніх не пізніше жовтня 1862 р.11. Як зазначив Д. Семенов, досвід звернення до російського суспільства за роз'ясненням і сприянням при розробці селянської реформи спонукав тогочасного міністра звернутися до такого сприяння також при перетворенні міських закладів12. В організаційному підрозділі Міністерства внутрішніх справ була підготовлена «Програма для складання міркувань відносно покращення громадського управління в містах»13, саме в якій більш-менш детально були письмово викладені недоліки існуючого самоврядування в містах, та головне - сукупність завдань з їх усунення для удосконалення діяльності майбутніх самоврядних органів. Зокрема, до загальних основних недоліків організатори реформування відносили такі: 1. Всі громадські справи міста зосереджені в руках обивателів, що належать лише до податкових та промислових станів, які одні і вважаються дійсними громадянами. 2. Ніде не існує Загальна дума, принаймні у тому значенні, яке вона повинна мати згідно із законом, внаслідок чого для суджень з громадських справ скликаються громадські збори. 3. Дорадчі справи громад змішані зі справами виконавчими, тобто в одному і тому ж закладі (Думі чи Ратуші) складаються громадські приговори і робляться з них розпорядження. 4. Взагалі немає правильного і точного розмежування у правах та обов'язках громадських установ та різних посадових осіб, від чого деякі установи не відповідають своєму призначенню, а багато міських посад є обтяжливими для громадян та не приносять їм користі14. На наш погляд, вказані недоліки, які планувалися ліквідувати, належать тільки до деяких моментів діяльності органів самоврядування, а не для всієї тодішньої системи громадського управління. Потрібно мати на увазі, що на початковому етапі проведення реформи урядовці МВС планували спочатку удосконалити міське самоврядування в столицях, а потім розробити особливі положення для окремих міст або декількох розрядів міст.

До переліку начал (завдань) для усунення недоліків окремо для Санкт-Петербурга, що признало МВС, увійшли такі: 1) належність до міської громади визначати не з одного права за станом, а і за правом власності; 2) судження про справи громадські, а також вибори на громадські посади надавати визначеній кількості уповноважених від громади (гласних), утворивши з них Загальну думу; 3) безпосередньо самим громадянам дозволити збиратися тільки для вибору уповноважених; 4) в самі збори для вибору уповноважених допускати лише таких осіб, які понад визначеного віку та невинної поведінки, відповідали б ще двом умовам: а) володіли власністю в нерухомому майні або грошовому капіталі і товарах, що приносили в рік прибутки не менше відомої суми; б) були б приписані до міста не менше визначеного числа років; 5) дорадчі справи громади відділити від розпорядчих; 6) визначити точне значення всіх міських закладів і розмежувати обов'язки посадових осіб з громадського управління15. Беручи дані напрями за основу, було також визнано про необхідність врахувати місцеві міркування з порядку реорганізації структури та діяльності органів міського громадського управління.

До переліку питань для обговорення їх в міських комісіях та представлення своїх міркувань, маючи на меті завдання з усунення недоліків у міському самоврядуванні та перспективи його реформування, урядовці віднесли наступні:

I. Які умови міського життя включає в себе названа містом (або посадом) місцевість, в якій передбачається перетворити громадське управління?

II. При яких умовах жителі, які поселилися у місті, повинні вважатися членами міської громади, і на які розряди чи стани ці жителі можуть бути розділені?

III. У чому полягають громадські справи міської громади та окремих міських станів?

IV. Які установи та посади потрібно встановити для завідування громадськими справами?

V. За яких умов міські обивателі можуть отримувати право голосу на виборах уповноважених (виборних і гласних)?

VI. Які умови повинні об'єднувати в собі особи, які обираються на громадські посади?

VII. Яким чином повинні бути визначені права виборців та тих, хто обираються?

VIII. Який порядок повинен бути встановлений відносно складання громадських зборів для виборів, а також яким чином повинні здійснюватися самі вибори?

IX. Чи повинні бути складатися і які саме збори для виборів деяких станів зокрема?

X. На який саме строк повинні обиратися посадові особи і які переваги потрібно було надати особам, що належать до міської служби16.

Виходило так, що від чітких відповідей на питання, поставлені в Програмі для складання міркувань відносно покращення громадського управління в містах, членами новоутворених міських комісій багато в чому залежало виконання завдання для укладачів з підготовки проєкту нового міського положення та інших муніципальних актів. Про технічне оформлення та передачу міркувань від міських комісій до уряду було вміщено у «Циркулярній пропозиції Міністерства внутрішніх справ про роз'яснення порядку представлення припущень та відгуків відповідно покращення громадського управління в містах» від 2 жовтня 1862 р.

За результатами роботи міських комісій відповідним департаментом МВС було складено великий за обсягом «Звід міркувань місцевих комісій про покращення міського громадського управління»17. Саме з нього можна дізнатися, що виконуючи завдання уряду в роботі з підготовки відповідей на запитання, вказані в «Програмі для складання міркувань відносно покращення громадського управління в містах», при цьому дотримуючись начал (завдань), прийнятих в столицях та ще у м. Одесі, взяло участь 423 місцеві комісії (від понад 750 міст імперії). Звід міркувань місцевих комісій про покращення міського громадського управління (Звід міркувань) являє собою систематизований збірник із шести розділів, в яких упорядковані відповіді- пропозиції на десять завдань вказаної Програми МВС. Як видно, над виконанням урядового завдання активно попрацювали та підготували свої змістовні міркування місцеві комісії таких українських міських населених пунктів (Волині, Поділля, Правобережної, Лівобережної та Південної України) як Ананьїв, Ахтирка, Балта, Бахмут, Березне, Березна, Берислав, Бердичів, Бердянськ, Білопілля, Бобринець, Болодухів, Борислав, Брацлав, Валки, Васильків, Верхньодніпровськ, Вінниця, Вознесенськ, Володимир, Вовчанськ, Гадяч, Гайсин, Галич, Глухів, Городня, Дубно, Єлисаветград, Житомир, Заславль, Звенигородка, Зеників, Золотоноша, Змієв, Ьюм, Кам'янець-Подільський, Канів, Катеринослав, Київ, Кобеляки, Ковель, Козелець, Конотоп, Кон- стантиноград, Короп, Кременець, Кременчук, Кролевець, Кролевня, Куп'янськ, Лебедин, Летичів, Літин, Лохвиця, Лубни, Луцьк, Мелітополь, Миколаїв, Миргород, Могилів, Ніжин, Нікополь, Новгородсіверськ, Нове Місце, Новобиків, Новогеоргівськ, Новозибків, Новомосковськ, Новомиргород, Новосіверськ, Ногайськ, Овідіополь, Овруч, Олександрівськ, Олександрія, Ольвіопіль, Ольгопіль, Орехів, Остер, Острог, Очаків, Павлоград, Переяслав, Пирятин, Полтава, Прилуки, Путивль, Проскурів, Радомишль, Ромни, Рівне, Сквира, Слав'яносербськ, Слов'янськ, Стара Ушиця, Старобільськ, Стародуб, Старокостянтинів, Суми, Сураж, Тараща, Умань, Харків, Херсон, Хорол, Хотин, Чернігів, Чигирин, Чугуїв, Ямпіль тощо. Усього взяли участь комісії (з урахуванням губернських, повітових і заштатних міст та звичайних містечок) біля 120 тогочасних українських міських поселень.

Так, дослідивши завдання та відповідаючи на поставлені загальні питання більшість міських комісій українських міст висловилась про те, що двома головними умовами причетності міських мешканців до громадян є володіння в місті нерухомою власністю та приписка в ньому для виконання повинностей. У Зводі міркувань зазначено, що місцеві комісії Харкова, Полтави, Дубна, Старокостянтинова, Олександрівська, Брацлаву, Сум тощо запропонували відносити до числа членів міських громад за правом власності селян, що проживали в містах, а депутати комісії міст Пирятин, Золотоноша, Переяслав, Ніжина, Остра тощо - також козаків. Що стосується питання про доцільність поділу міських обивателів на стани або розряди, то серед інших міст українські висловилися наприклад так: Стародуб та Радомишль - поділ взагалі не потрібен; Ковель, Луцьк, Васильків, Звенигородка, Чигирин, Сураж, Очаків тощо - поділ на два розряди; Київ, Харків, Кременчук, Черкаси, Проскурів тощо - поділ на три розряди; Житомир, Рівне, Овруч, Сквира, Золотоноша Єлисаветград тощо - на чотири розряди; Полтава, Херсон. Вінниця, Переяслав тощо - на п'ять розрядів, а міста Старокостянтинів, Кам'янець-Подільський та Дубно запропонували поділити всіх жителів навіть на сім розрядів. Визначаючись з тим, які потрібно встановити установи та посади для завідування громадськими справами, предметах їхнього відомства та межах їх влади, більшість міських комісій, крім 10 (серед яких міста Ананьєв, Новогеоргівськ та Новгородсіверськ) схвально поставилися до поділу управління громадськими справами на два головних предмети - дорадчий і розпорядчий. Обговорюючи умови призначення представників міської громади та заміщення посад міського громадського управління, деякі українські міські комісії висловили свої особливі міркування: щодо вікового цензу Конотопська комісія висловилася за його межі в 21-50 років, тоді як Літинська - в 25-60 років; стосовно майнового цензу, то такі міські комісії, як м. Мелітополя запропонувала 70 руб., Таращі - 75 руб., Гайворона - 200 руб. тощо, виходячи з особливого господарського становища міста. Стосовно складання виборчих списків та порядку самих виборів і зборів до них, то у Зводі міркувань зафіксовано: Житомирська, Харківська, Катеринославська комісії висловились про необхідність інституту Депутатських Зборів для визначення прав виборців та тих, кого обирають, але тільки на перший час, поки не будуть приведені в порядок обивательські книги. Щодо прав і переваг міської громадської служби та відповідальності посадових осіб, то, наприклад: комісія Бобринця вказала, що різні привілеї повинні надаватися посадовцям, які прослужили на міській службі 16 років, а комісія Новомиргорода - дев'ять років; комісія Новомосковська зазначила, що переваги надаються голові за чотири роки служби або членові Розпорядчої думи за шість років, і це при тому, що столичних Міських положеннях такий строк визначався в 12 років. Що стосується таких питань які пов'язані зі зборами, що складаються для виборів деяких станів зокрема, то зі Зводу міркувань видно: за особисті (приватні) зібрання ремісничого стану висловилися місцеві комісії Катеринослава, Києва, Харкова, Херсона, Сквири, Ковеля тощо; за окремі збори місцевих та іногородніх торговців, що здійснюють однорідну торгівлю на площах і ринках, висловилися Новомосковська, Бердичівська, Бердянська та деякі інші комісії; на своєрідних зборах для обрання нотаріусів та маклерів наполягали Полтавська та Роменська комісії18. На жаль, не всі зазначені пропозиції у Зводі міркувань від українських міст були враховані укладачами нового міського положення.

Вперше проєкт Положення про міське громадське управління був представлений для обговорення з МВС у 1864 р., який складався з п'яти глав та 87 статей: Глава І. Загальні положення; Глава ІІ. Склад установ міського громадського управління коло дій та межі їх влади; Глава ІІІ. Про умови призначення гласних Загальної думи та заміщення посад міського громадського управління; Глава IV. Про порядок виборів та зборів для них; Глава V. Про права та переваги міської громадської служби та про відповідальність посадових осіб. Структурною відмінністю порівняно з чинними столичними положеннями було введення додатково окремої глави, де зібрані теоретичні постанови стосовно поняття міської громади, предмета відомства міського громадського управління, порядку розмежування компетенції громадських установ і урядових органів у містах тощо. При аналізі змісту можна сказати про суттєві зміни порівняно з міськими Положеннями для Санкт-Петербурга і Москви в редакції 1862 р. і Одеси 1863 р., з урахуванням окремих категорій усіх міст держави. Так, наприклад, до міських установ належали: Загальна дума для всіх міст; Розпорядча дума для міст першого розряду; міський Голова з помічниками в містах другого розряду (ст. 11)19. Тобто особисті управління за станами, як це передбачено «Положенням про громадське управління міста Москви» (§ 1, 3)20 або «Положенням про громадське управління міста Одеси» (§ 1, 3)21, ліквідовувалися. Новизною було насамперед те, що вперше юридичні особи ставали суб'єктами виборчого процесу. Так, згідно зі ст. 44 проєкту, особи юридичні, тобто різні установи, спілки, компанії, товариства, церкви, що виконують які-небудь повинності в місті, користуються правом голосу через своїх представників22. Почергово проєкт нового міського громадського управління розглядався: 1) радою міністра внутрішніх справ; 2) височайше заснованою комісією з перегляду даного проєкту, спочатку без участі запрошених осіб, а потім при їх участі; 3) в ІІ-му відділенні особистої його імператорської величності канцелярії23. З дослідження Г.А. Джаншиев у роботі «Міське самоуправління (Городове положення 1870 року)» (1900 р.) вбачається, який важкий та складний шлях пройшов проєкт міського положення до його затвердження. По суті за сім років було підготовлено ще чотири про- єкти, розгляд яких у хронологічному поряду відзначений такими віхами. Насамперед 31 грудня 1866 р. міністр МВС П. Валуєв надав до Державної ради свій проєкт, який передбачав введення нового управління тільки у 248 порівняно великих містах. У березні 1868 р. валуєвський проєкт було повернуто наступному міністру МВС А. Тимашеву. 28 березня 1869 р. тимашевський проєкт за регламентом передається до Державної ради, яка прийняла рішення про залучення до роботи осіб - знавців міських справ. На виконання запропонованого Радою плану був складений комісією з представників різних відомств під головуванням головнокеруючого ІІ-м відділенням його імператорської величності особистої канцелярії Урусова новий (четвертий) проєкт, який піддається перегляду за участю 10 запрошених експертів. Комісія з 14 лютого по 19 березня 1870 р. після ретельного обговорення виробила остаточний (п'ятий) проєкт, який і був внесений міністром внутрішніх справ 31 березня 1870 р. в Державну Раду, де був розглянутий в одне засідання, 11 травня 1870 р. і 16 червня 1870 р. Міське Положення було затверджено Олександром II в м Веймарі24. Стосовно введення в дію Міського Положення 1870 р., в українських міських населених пунктах, то цей факт відбулося не одночасно. Спочатку його чинність була розповсюджена тільки на українські губернські міста, для міста Одеси - з 1872 р., а на решту міських поселень протягом наступних років особливим порядком. На цей процес вплинув відгук київського генерал-губернатора про введення Положення 1870 р. у південно- західних губерніях, де він зазначив, що вводити міське положення потрібно не у всіх містах, а поступово у тих із них, у яких це не є шкідливим і небезпечним у політичному відношенні25. 15 грудня 1872 р. височай- шим затвердженням імператора спеціально була створена Комісія для обговорення міркувань про застосування Міського положення 16 червня 1870 р. в містах західних губерній на чолі з міністром МВС О.Є. Тима- шевим26, тобто включно для українських Волинської, Подільської та Київської губерній. А у містах Полтавської, Харківської і Чернігівської губерній реалізація Положення 1870 р. тривала до 1880 р.27. Переглядаючи списки виборців, потрібно зазначити те, що дворянський стан досяг поставленого перед собою завдання, оскільки отримав доступ не тільки до участі у виборах, а й до заміщення керівних посад у міських органах самоврядування.

За своєю структурою Міське положення 1870 р. відрізняється від свого першого проєкту, а саме: складається з шести глав (161 ст.): Глава І. Загальні положення; Глава ІІ. Про заснування міського громадського управління: Відділення 1. Про міські Виборчі Збори; Відділення 2. Про міську Думу; Відділення 3. Про міську Управу і виборчі комісії; Глава ІІІ. Про участь міського громадського управління у справах по благоустрою міста; Глава IV. Про міське майно та майнові справи міста; Глава V. Про міські вибори; Глава VI Про міські видатки і кошториси, рахівництво і звітність. Установами міського громадського управління законодавчо були визначені: 1) міські Виборчі Збори; 2) Міська Дума; Міська Управа28. За новим законом підставою для отримання виборчих прав був вже не становий, а податковий принцип, за яким визнавався сам факт сплати міських зборів, а не їх величина. Не була витримана до кінця і ідея про пропорційний розподіл прав і обов'язків між виборцями: хто більше платить до міського бюджету, той має більше прав у його розподілі29. Дійсно, за змістом ст. 24 Міського положення 1870 р. для провадження виборів у гласні, засновуються в кожному місті з обивателів, які мають право голосу на виборах, три Виборчі збори, з яких кожне вибирає одну третину всього числа гласних. Для цього обивателі вносяться до списку виборців в тому порядку, в якому вони слідують за сумою належних з кожного з них в дохід міста зборів, що дають право голосу на виборах; потім особи, внесені в зазначений список, діляться на три розряди або зборів, таким чином: до першого розряду зараховуються ті з показаних на початку списку виборців, які вносячи вищі розміри зборів, сплачують разом одну третину загальної суми зборів, що виплачуються усіма виборцями; до другого зараховуються наступні за ними за списком виборці, які сплачують разом також третину всіх зборів; до третього - всі інші виборці30. Дана система виборів була прогресивнішою від попередньої, але далекою від позастанової, яку пропонували в тому числі представники українських міст. Як влучно зазначив свого часу професор М.М. Коркунов, число представників узгоджувалось не з числом виборців, а з кількістю виплачуваних податків, саме ця запозичена у Пруссії так звана трикласна система не мала в нас ніяких історичних коренів31. На наш погляд, прусська модель розподілу виборців на три групи (землевласників, селян і міщан) була використана і при підготовці проєкту положення про земське громадське управління. Видно, що від принципу загальності, позастановості при проведенні виборів законодавець відмовився, схиляючись не до власного, наприклад вічового, а до іноземного досвіду.

Тільки з моменту опублікування Міського положення 1870 р. стали зрозумілими основні завдання міського самоврядування в містах Російської імперії, що в дечому відрізнялися від задач земського громадського управляння, які доцільно порівняти. Так, згідно з Положенням про губернські та повітові земські установи, затвердженого імператором Олександром ІІ 1 січня 1864 р., на земські органи самоврядування покладалися наступні завдання: завідування майном, капіталами і грошовими сумами земства; устрій та утримання будівель, споруд і шляхів сполучення, що належать земству; заходи забезпечення народного продовольства; завідування земськими благодійними закладами та іншими заходами піклування (способами припинення жебрацтва, піклуванням про побудову церков); управління справами місцевого страхування майна; піклування про розвиток місцевої торгівлі і промисловості; участь переважно в господарському відношенні і в межах, що визначені законами, в піклуваннях про народну освіту, про народне здоров'я і про в'язниці32. А відповідно до ст. 2 Міського положення 1870 р. до завдань (предметів) міського громадського управління належало: а) справи щодо влаштування цього управління і по міському господарству на підставі правил, в цьому Положенні викладених; б) справи із зовнішнього благоустрою міста, а саме: піклування про влаштування міста, згідно із затвердженим планом; завідування, на підставі правил, нижче викладених, устрою і утриманням вулиць, площ, мостових, тротуарів, міських громадських садів, бульварів, водопроводів, стічних труб, каналів, ставків, канав і ставків, мостів, загат і переправ, а також освітленням міста; в) справи, що стосуються добробуту міського населення: заходи із забезпечення народного продовольства, устроєм ринків і базарів; піклування про охорону народного здоров'я, про прийняття запобіжних заходів проти пожеж та інших лих і про забезпечення від заподіюваних ними збитків; піклування про огорожі й розвиток місцевої торгівлі і промисловості, про устрій причалів, бірж і кредитних установ; г) устрій за рахунок міста благодійних закладів і лікарень та завідування ними на підставах, зазначених для земських установ щодо підвідомчих цим останнім такого роду закладів; участь, на тій же підставі, в піклуванні про народну освіту, а також устрій театрів, бібліотек, музеїв та інших подібного роду установ; д) подання Уряду відомостей і висновків з предметів, що стосуються місцевих потреб і користі міста, та клопотання з цих предметів; е) інші обов'язки, покладені законом на громадське управління33. На наш погляд, законодавець значно збільшив перелік завдань громадського самоврядування у сфері розвитку соціального та культурного життя міст.

Більшість науковців впевнені, що під час підготовки Міського положення 1870 р. знайшли свою реалізацію популярні в другій половині ХІХ ст. теорії господарського та громадського самоврядування. Найповніше висвітлив господарську теорію, за якою місцеве самоврядування - це управління справами недержавного значення, власне господарськими справами громади, німецький юрист Роберт фон Молль (1799-1875), а поборниками були В. Кірхенхейм, А. Васильчиков34. Дана теорія скоріше обґрунтовує міське самоврядування за Жалуваною грамотою містам 1785 р. До прихильників громадської теорії належали М. Драгоманов, П. Корф, В. Лешков, О. Лабанд, Є. Мейєр, П. Подлігайлов, О. Ресслер, Ю. Самарій35. У дореволюційній правовій літературі знайшло своє закріплення те, що громадська теорія вважає сутність самоврядування у наданні місцевій громаді самій відати своїми громадськими інтересами, і в збереженні за урядовими органами завідування одними тільки державними справами, тому громадська теорія виходить із протиставлення місцевої громади державі, громадських інтересів - політичним, вимагаючи, щоб суспільство і держава знали тільки свої власні інтереси36. Саме деякі елементи громадської теорії місцевого самоврядування, на наш погляд, були покладені в основу Міського положення 1870 р. Теоретичні розробки вітчизняних вчених безумовно вплинули не тільки на визначення завдань міського самоврядування при підготовці проєкту Міського положення 1870 р., а й після введення в дію на доповнення та тлумачення його окремих норм. Так, В.М. Кон- стантінова виявила в Повному зібранні законів Російської імперії 28 узаконень часів Олександра ІІ, які не стосувалися виключно якихось одного чи кількох міст, але вносили зміни та доповнення до Міського положення 1870 р. й були спрямовані на реалізацію або тлумачення його норм, а ще сім відповідних узаконень побачили світ за Олександра ІІІ до 11 червня 1892 р.37. Саме деякі елементи громадської теорії місцевого самоврядування були покладені в основу Міського положення 1870 р. При всіх позитивних нововведеннях, які були запроваджені в систему міського самоврядування новим законодавством, потреба подальшого удосконалення місцевого громадського управління та корегування його завдань почала проявлятись вже на початку 70-х рр. ХХ ст. Ми частково погоджуємося з висновком Л.Ф. Писарькової з тим, що вона називає і Жалувану грамоту містам 1785 р., і Міське положення 1870 р. законами «на виріст». Тому не дивно, як вона зазначає, що закладені в них начала або не здійснювалося на практиці, або приводили до несподіваних для законодавців наслідків38. Ми вважаємо, що принципи «на виріст» стосуються не тільки Міського положення 1870 р., а й усього комплексу нормативно-правових актів стосовно як місцевого, так і земського самоврядування.

Економічні та соціально-політичні зміни, що відбулися протягом 70-х рр. ХІХ ст., спонукали владні кола до визначення подальших завдань для удосконалення міського самоврядування. Розпочався новий період законодавчих змін з критики як зі сторони урядовців, так і з боку науковців й громадськості міст. Незадовільність міських виборчих порядків, запроваджених Положенням 1870 р., було констатовано і в сенаторських ревізіях початку 80-х рр. Вказувалось на один із головних недоліків цього положення - виборчий ценз, а саме про цілковиту недостатність числа виборців порівняно із загальним числом усього міського населення. Так, у місті Києві число виборців до всього населення становило лише 3 %. Іншим недоліком була повна байдужість виборців до свого права, їх повсюдно очевидний абсентизм, у тому ж Києві кількість тих, хто не з'явився на вибори, серед виборців доходила до 83 %39. Наступні приклади: у 1879 р. в Ніжині мешкало 31 787 осіб, з котрих до виборчих списків потрапило лише 3,8 %, а в Городні із населенням 2391 особа - 17,6 %40. У середньому в міських поселеннях Полтавської, Харківської і Чернігівської губерній до виборчих списків потрапила тільки 1/10 частина населення. Також складалася зворотна закономірність: чим меншою була чисельність мешканців міст, тим більший відсоток допускався до виборів41. Стосовно обговорення та критики міської реформи 1870 р. з боку науковців та громадськості, то, як вказує В. Нардова, багато журналів, які представляли різні напрями російської громадської думки, приділяли їй велику увагу; велися палкі суперечки про місце органів самоврядування в системі державного апарату влади («державна» і «громадська» теорії самоврядування), їх значення в справі перетворення політичного устрою Росії тощо та для прикладу цитує статті із «Вісника Європи» та «Вітчизняних записок»42. Стосовно самоврядних концепцій, то необхідно зазначити, що в 70-80-х рр. ХІХ ст. наукова спільнота починає схилятися до впровадження в життя саме державницької (державної) теорії самоврядування. Основні положення державницької теорії були розроблені німецькими вченими Л. Штейном (1815-1890) та Р. Гнейстом (1816-1895) і розвинуті М.І. Лазаревським (1868-1921)43. М.М. Коркунов у праці «Російське державне право» пояснює, що державна теорія самоврядування в самоуправлінні бачить покладання на місцеву громаду здійснення завдань державного управління, службу місцевого суспільства державним інтересам і цілям. З цієї точки зору самоврядування передбачається не протиставлення і відокремлення місцевої громади та держави, а заклик місцевої громади на службу державі44. Але суперечка між прихильниками громадської та державницької теорій самоврядування, незважаючи на часткову перемогу на практиці другої, не закінчилася і на початку ХХ ст.

Безумовно, практично розпочата у 70-х рр. ХІХ ст. в Російській імперії міська реформа, юридичним оформленням якої було Міське положення 1870 р., не давала очікуваного владою результату саме в ефективній і злагодженій діяльності міських дум та управ, а головне - не вдавалося подолати на місцях антагонізм між державними губернськими й повітовими установами та самоврядними органами земств і міст. Удосконалені нормативні акти повинні були стати юридичною основою для наступного етапу упорядкування суспільних відносин в більшості міст Російської імперії взагалі та в українських зокрема45. Як ми вже зазначали в попередніх роботах, у науковій літературі як у дореволюційній, радянській, так і в сучасній існують декілька точок зору стосовно факту появи Міського положення 1892 р., а саме: 1) ухвалення даного законодавчого акта знаменує початок нової реформи міського самоврядування в Російській імперії; 2) прийняття нового положення свідчить про початок міської «контрреформи»; 3) законодавчі зміни на основі Міського положення 1892 р. свідчать про черговий етап міської реформи, яка фактично розпочалася з 1870 р. та потребувала теоретичного переосмислення й практичної корекції для її реалізації46. У результаті аналізу процесу підготовки нового проєкту міського положення доходимо висновку, що влада, взявши за основу Міське положення 1870 р., пішла шляхом його удосконалення, не рахуючись все ж таки з фінансовими витратами, продовжила реформування міського самоврядування, задуманого ще у 1862 р.

У 70-ті рр. ХІХ ст. до учасників, хто взяв участь в обговоренні та наданні слушних пропозицій у визначені нових завдань для упорядкування місцевого самоврядування, додалися міські думи українських міст, які, користуючись постановами Міського положення 1870 р., надсилали свої міркування до губернаторів, МВС, сенату та урядових комісій. Клопотання міських дум стосувалися переважно удосконалення виборчої системи, серед яких, наприклад, надання так званим квартиронаймачам права голосу на виборах при сплаті ними відповідного податку на користь міста. Збереглися свідчення, що за формулу «податок-вибори» для квартирантів клопотали міські самоврядні органи Чернігова, Одеси та Києва. Так, у Києві питання про дарування квартирантам виборчих прав виник ще 1873-1874 рр., коли фінансова комісія склала проєкт квартирного податку, зі зніманням 1 % з квартирної платні в 300-600 руб., а з квартирних виплат вищих норм - також в 1 % з 600 руб. з додаванням 2 % за більші суми47. Проте клопотання вказаних українських міст перед міністерством внутрішніх справ були ним відхилені. Правда, згодом міністерством фінансів державний квартирний податок був встановлений. Тобто вийшло так, що квартиронаймачів податком обклали, а до виборів не допустили.

Матеріали сенатських ревізій послугували предметом обговорення у височайше затвердженій особливій Комісії для складання проєктів місцевого управління під головуванням М.С. Каханова48. З матеріалів Кахановської комісії, яка працювала з 20 жовтня 1881 р. до 1 травня 1885 р., видно, що при підготовці нового проєкту реформи місцевого управління вона насамперед займалася питаннями виборчого права та визначенням уточнення завдань місцевого самоврядування. У підготовленій імператору доповіді від 19 жовтня 1881 р. було сформульовано головне завдання комісії - перебудова існуючої системи місцевого самоврядування, не тільки адміністративного, а й громадського: селянського, земського, міського49. У квітні 1882 р. з числа членів комісії була створена Нарада на чолі з тим самим М.С. Кахановим, яка і повинна була підготувати первинний проєкт реформи. Нарада на листопад 1883 р. підготувала проєкт реформи, який включав у себе сім розділів: 1) сільська громада (24 ст.), 2) волосне управління (26 ст.), 3) міське управління (76 ст.), 4) поліція (62 ст.), 5) повітове управління (136 ст.), 6) губернське управління (101 ст.), 7) порядок нагляду і розгляду суперечок (71 ст.)50. У третьому розділі проєкту йшлося про те, що органи міського громадського управління та їх функції залишаються попередніми, відповідно до Міського положення 1870 р.51.

Даний проєкт Наради восени 1884 р. був переданий до розширеного складу Кахановської комісії. Одночасно з Кахановською комісією над виправленням недоліків Міського Положення 1870 р. протягом 1882-1888 рр. працювали Господарський департамент Міністерства внутрішніх справ та губернські наради і комітети з представників місцевої влади, які майже всі визнали, що діюче за Міським положенням 1870 р. визначення виборчого міського цензу потребує докорінних змін. Ці зміни повинні стосуватися: по-перше, виключення різних категорій осіб, які мали право бути виборцями; по-друге, надання права міських виборців новим категоріям осіб, позбавлених такого права52.

Деякі зауваження від українських губернських комісій стосовно цих двох пропозицій були враховані при підготовці тексту нового положення. Проте через розбіжності у визначенні завдань місцевого самоврядування як серед науковців, так і можновладців укладання нового положення про міське громадське управління було відкладено на невизначений час, а Кахановська комісія згодом ліквідована. З цього моменту Міністерство внутрішніх справ остаточно взяло розробку реформи в свої руки, і відмовившись від загальної перебудови всього місцевого управління, напрацювало законопроєкти, що послугували основою для положення про земських начальниках, а також для положень земського 1890 р. і міського 1892 р.53. Активна фаза підготовки законопроєкту для реформування міського самоврядування розпочинається тільки у 1890 р.

Новий законопроєкт про міське громадське управління готувався під керівництвом міністра внутрішніх справ І. М. Дурново (1889-1895), а конкретно - господарським департаментом МВС. Підготовлений навесні 1891 г. проєкт Міського положення базувався на принципових установках нового урядового курсу, а саме: послабити виборче начало в організації громадських установ, обмежити їх самостійність і незалежність від адміністрації, закріпити становище дворянського стану в органах місцевого управління54. Проєкт нового міського положення надійшов до Державної ради 1 березня 1891 р., але через об'єктивну перерву в роботі цього органу був схвалений Загальним зібранням Державної ради тільки 18 травня 1892 р. та незабаром 11 червня 1892 р. остаточно затверджений імператором Олександром ІІІ55. Час показав, що як і з попереднім самоврядним законом 1870 р., Міське положення 1892 р. вводилося у дію в українських міських населених пунктах всіх категорій не одночасно, а поступово, протягом більше 10 років. На Волині та Поділлі міста Житомир і Кам'янець-Подільський як адміністративні центри першими отримали право утворювати міські думи за Міським положенням 1892 р., а за ними - вже й повітові міста.

У листопаді 1893 р. уряд затвердив список міст, у яких обирали міські спрощені громадські управління. Серед міських поселень Волині до нього включалися всі п'ять міст, землі яких перебували в приватній власності (Дубно, Острог, Рівне, Заславль, Ста- рокостянтинів), а також Овруч і Ковель. Рівне та Ковель згодом отримали дозвіл на обрання міських дум56. Чернігівській губернії спрощене управління було введено у всіх посадах і трьох містах (крім Березни), а саме у 20 населених пунктах (Погар, Нове Місто, Короп, Середина-Буда, Вороніж, Клинці тощо)57.

Міське положення 1892 р. за своєю структурою певною мірою відрізняється від попереднього, воно складається із семи глав, дещо відмінних за назвою. Головною структурним доповненням є об'єднання окремих постанов в Главу VII «Про порядок оскарження розпоряджень міського громадського управління та про відповідальність осіб, що перебувають на службі в міських поселеннях»58, де закріплювалась норми про те, що приватним особам, спілкам і установам надавалося право позову у випадках порушення їх цивільних прав діями громадського управління та визначався порядок подачі даних позовних заяв і скарг. Надалі детально порівнюючи зміст законодавчих актів міської реформи, більшість вчених за недоліки перебудови міського самоврядування у 90-х рр. ХІХ ст. вважають збільшення адміністративного впливу та зменшення числа потенційних виборців Так, Є.П. Толмачев зазначає, що Міське положення 1892 р. порівняно з 1870 р. суттєво обмежило самостійність органів міського громадського управління, посилило права адміністрації та перетворило членів міських громад управ на осіб, які перебувають на державній службі. Виборча система потерпіла змін на користь найбільш заможної частини населення. Заміна податкового цензу майновим різко скоротила кількість осіб, допущених до виборів (в Петербурзі з 21170 до 6048, в Москві з 23671 до 7221, в Ризі з 7177 до 2896, в Одесі з 14118 до 3660, в Харкові з 6890 до 2291 тощо)59, а в Чернігові з 1461 до 30060. Погоджуючись з деякими висновками науковців, ми все ж таки вважаємо, що зменшення кількості виборців на той час ніяк не вплинув на їх якісний склад.

За позитивну відзнаку Міського положення 1892 р. ми вважаємо чіткість та визначеність завдань місцевого самоврядування, тому надаємо у повному викладі пункти другої статті Глави І «Загальні положення», в якій зафіксовано, що до предметів міського громадського управління належать: I. Завідування встановленими на користь міських поселень зборами і повинностями. II. Завідування капіталами та іншими майном міського поселення. III. Піклування про усунення недоліку продовольчих засобів способами, наявними для цього в розпорядженні громадського управління. IV. Утримання в справності та устрій, що перебувають у віданні громадського управління вулиць, площ, мостових, набережних, пристаней, бечівок, тротуарів, громадських садів, бульварів, водопроводів, стічних труб, каналів, ставків, канав, мостів, загат і переправ, а також освітлення міського поселення. V. Піклування про нагляд бідних і про припинення жебрацтва; устрій благодійних і лікувальних закладів та завідування ними на однакових з земськими установами підставах. VI. Участь у заходах з охорони народного здоров'я, розвиток засобів лікарняної допомоги міському населенню, пошук способів поліпшити місцевих умов в санітарному відношенні, а також участь у межах, зазначених у Статуті лікарському, в ветеринарно-поліцейських заходах. VII. Піклування про кращий устрій міського поселення за затвердженими планами, а також про запобіжні заходи проти пожеж та інших лих. VIII. Участь у завідуванні взаємним страхуванням міського майна від вогню. IX. Піклування про розвиток засобів народної освіти і встановлена законом участь у завідування навчальними закладами. X. Піклування про устрій громадських бібліотек, музеїв, театрів та інших подібного роду громадських установ. XI. Сприяння залежними від громадського управління способами розвитку торгівлі і промисловості: устрій ринків і базарів, нагляд за правильним провадження торгівлі, устрій кредитних установ за правилами Статуту Кредитного, а так само сприяння влаштуванню біржових установ. XII. Задоволення покладених в установленому порядку на громадське управління потреб військового і цивільного управлінь. XIII. Справи, надані у відання громадського управління на підставі особливих законоположень і Статутів61. До перелічених пунктів повноважень, на наш погляд, також слід додати закріплене у ст. 7 Міського положення 1892 р. право розпорядження міською землею, а саме про те, що міське громадське управління має право, ім'ям міського поселення, на підставі загальних цивільних законів і цього Положення, купувати і відчужувати майна, укладати договори, вступати в зобов'язання, вчинять цивільні позови та відповідати на суді з майнових справ, з дотриманням правил, встановлених для казенних управлінь62. До установ міського громадського управління відповідно до Міського положення 1892 р., які повинні були провідниками та виконавцями вказаних завдань, і одночасно повноважень, належали Міська дума та Міська управа з виконавчими органами, що перебували при ній, що формувалися за визначеними виборчими правилами.