Борьба за землю во времена правления Бразильской партии трудящихся

Размещено на http://allbest.ru

1Университет Бразилии

2Уорвик Университет

Борьба за землю во времена правления Бразильской партии трудящихся

С. ЗауэрСержио Зауэр, PhD (Sociology), профессор, Дж. МесзаросДжордж А. Месзарос, PhD (Sociology), профессор Школы правоведения

Бразилиа, Великобритания

Аннотация

В статье анализируется государственная аграрная политика, проводившаяся во времена правления президентов Лулы да Силвы (2003-2010) и Дилмы Руссефф (2011-2016). Она была противоречивой, поскольку, с одной стороны, исторически существовала поддержка Бразильской партией трудящихся (ПТ) реформ поземельных отношений и социальных движений в аграрной сфере, но с другой стороны -- ПТ со временем стала склоняться к широким политическим и электоральным союзам с крупным агробизнесом. В результате более чем десятилетней деятельности этой в целом прогрессивной администрации произошли лишь незначительные подвижки в реализации ключевых правительственных программ. В ряде случаев наблюдались и откровенные неудачи, как, например, при попытках расширения земельной экспроприации с целью предоставления безземельным семейным хозяйствам земли. Политический цикл завершился крахом электоральных союзов и импичментом президента Руссефф в 2016 году, что свидетельствует о политических и тактических просчетах ПТ. В статье рассматриваются действия правительств, исторические причины земельных конфликтов, борьба за земли и территории, проблемы и трудности мобилизации сторонников в этой борьбе. Внимание читателя привлекается к содержанию политических дискуссий (в особенности в связи с таким новым явлениям, как криминализация социальных движений, т. е. придание им незаконного характера), экономических споров о роли агробизнеса, а также к острой проблематике борьбы за земельные и территориальные права в условиях деятельности прогрессивных правительств, формируемых ПТ.

Ключевые слова: Бразилия, Партия трудящихся, аграрная реформа, сельская бедность, социальные движения, агробизнес

Благодаря широкому союзу Бразильской партии трудящихся (ПТ) не только с левыми, но также и с центристскими и правыми политическими партиями в 2002 году ПТ наконец удалось после двадцатилетних усилий провести своего кандидата Луиса Инасио Лулу да Силву на пост президента. Эта победа оживила надежды на земельную реформу в Бразилии, поскольку с самого момента своего основания в 1980 году ПТ отстаивала и отстаивает демократизацию земельной собственности Partido dos Trabalhadores. (1989). Programa agrario: 6 Encontro Nacion- al. http://www.fra.org.br/o-que-fazemos/memoria-e-istoria/documentos- historicos/programas-de-governo-pt.

Несмотря на дальнейшие успехи на электоральном поле, политические союзы с центром и правыми резко ограничили возможности партии в плане осуществления прогрессивного экономического развития и существенных изменений в аграрной структуре страны. Эти альянсы и определяемые ими политические шаги «коалиционного правительства» препятствовали проведению глубоких перемен, формулированию и реализации соответствующих задач экономической политики, что обернулось «слабым неоде- велопментализмом» (“weak neo-developmentalism”) (Boilto, 2015: 2). Но хотя эта коалиция с частью национальной элиты в 2002 году и предопределила во многом продолжение неолиберальной политики (в документах ПТ это обозначается как «постлиберализм»), президенту Луле удалось реализовать часть своих предвыборных обещаний, обеспечив «возможности общественных инвестиций -- столь важных для стимулирования экономического роста» (Silva, 2002).

Образованный ПТ альянс включал ту часть национальной элиты, которая стремилась к восстановлению нормы прибыли и которой была обещана «налоговая реформа, обеспечивающая свободу производителя» (Silva, 2002). Также в него вошли многочисленные социальные движения и профсоюзы, которые требовали политических и экономических перемен и являлись главными участниками борьбы за землю (Fernandes, 2015).

Очевидно, что три полных срока пребывания у власти политического союза, возглавляемого ПТ, сформировали ситуацию, при которой радикальная земельная реформа встала на повестке дня в качестве первоочередной задачи правительства. Но это было до тех пор, пока крайне правое правительство президента Майкла Темера не постаралось похоронить земельную реформу, ликвидировав Министерство аграрного развития и всячески ослабляя (политически и финансово) деятельность Национального института колонизации и аграрной реформы (INCRA) Instituto Nacional de Colonizacao e Reforma Agraria. Одним из результатов сменявших друг друга под руководством ПТ администраций стало ослабление социальных движений и их все усиливающаяся неспособность оказывать давление на правительство в направлении осуществления партийной аграрной политики.

Конечно, отдельные политические завоевания и даже прорывы имели место, но негативный тренд стал очевиден. Так, после 2010 года наблюдалось резкое сокращение земель, включенных в процессы земельной реформы, а федеральное правительство не слишком охотно признавало территориальные права местных органов администрации.

Как и почему это происходило, вопрос важный. Признавая трудности, связанные с политикой народных мобилизаций, нельзя упрощать анализ до того, насколько люди «привержены» социальной борьбе и сводится ли борьба за землю к тому, что просто нужно всячески выступать за осуществление государственной политики земельной реформы (Martins, 2002). Эта политическая проблема также не сводима к вопросам кооптации, институционализации или ограничения автономии, что нередко сопровождает эволюцию «от движения к организации» (Foweraker, 2001; Lewy, 2012). Это нельзя рассматривать как простой «переход от местных массовых движений к неправительственной организации» (Foweraker, 2001: 864). Не убедителен и аргумент, что такие организации (NGOs) «набрали значительно больший вес» в деле реализации задач и требований массовых народных движений (Gohn, ^2010: 343⁾.

Стоит также принимать во внимание другие политические изменения, в особенности новые попытки «криминализации» социальных движений, связанные со стремлением отыскать в их деятельности нарушение закона (Sauer, Souza, 2014), или «аграрный мир» (“agrarian pax”) (Porto-Goncalves, Cuin, 2014), сформировавшийся в рамках поддержки крупного агробизнеса и политики преференций общественных инвестиций в определенные типы аграрного сектора.

Исследователи приходят к выводу, что этот общественный консенсус, основанный в огромной мере на утрате общественными движениями своей объединяющей силы, стал результатом, «с одной стороны, превращения экспорта сельхозтова- ров в приоритетное направление, а с другой стороны -- политики, направленной на перераспределение доходов» (Porto-Goncalves, Cuin, 2014: 19).

Анализ новейшего этапа аграрной политики и борьбы за землю, в особенности во времена правления президентов Лулы да Силвы (2003-2010) и Дилмы Руссефф (2011-2016) должен учитывать фактор огромного усиления влияния так называемой «экономики агробизнеса» (Delgado, 2013). Это неотъемлемая составляющая того, что можно назвать неодевелопментализмом (Boilto, Berrin- ger, 2014). За этим стоят политические нарративы, эксплуатирующие вариации темы модернизации и «устойчивого развития». Однако в качестве дискурса эта модель неодевелопментализма, или «экономики агробизнеса», оттеснила на задний план изучение той роли, которую играли крестьяне и сельскохозяйственные рабочие, лишенные земли, поскольку в этой неолиберальной экономической логике в сегодняшней Бразилии упор делается на роль агробизнеса (Frayssinet, 2011).

Влияние социальных движений на аграрную политику в период ±964-2002 годов

По утверждению Дж. Петраса и Г. Вальтмайера, аграрная политика, как правило, должна принимать во внимание тот факт, что «...крестьяне и безземельные сельскохозяйственные рабочие как участники движений в Латинской Америке -- не анахронизм, но динамичные классы современного общества» (Petras, Veltmeyer, 2001: 83). И эти классы втянуты в глобальную борьбу против транснационального агробизнеса (Vegara-Camus, 2013). В Бразилии все это было очевидно еще в конце 1970-х -- середине 1980-х годов, когда аграрные движения и сельские организации напрямую участвовали в мобилизации людей на борьбу за демократизацию.

Важным фактором усиления борьбы сельского населения была политика аграрной модернизации, проводимая военной диктатурой в 1964-1985 годах (Stedile, Fernandes, 1999). Как пишет Л. Вега- ра-Камю, «по сути, то, что борьба за землю в Бразилии возникает вновь, объясняется не распространением капиталистических отношений, а скорее природой реструктуризации сельского хозяйства» (Vegara-Camus, 2009: 368). Применение технологий Зеленой революции (например, интенсивная механизация, химические удобрения, элитные семена) стимулировало значительный рост производства и модернизацию крупных хозяйств (Martins, 1994). Однако это не стало альтернативой ни расширению посевных площадей, ни земельной концентрации (Sauer, 2010).

Наоборот, субсидии по кредиту и другие формы стимулирования частных инвестиций и проектов колонизации в Амазонии (особенно налоговая амнистия для промышленных и финансовых компаний на операции по приобретению земли) (Hecht, 2005) укрепили доминирование крупных земельных собственников. Проекты, направленные на освоение регионов Среднего запада и Амазонии, их экономический рост и модернизацию осуществлялись без какого бы то ни было перераспределения земель (Martins, 1994). Исторически сложившаяся концентрация земли только усилилась. Проведенная в 2006 году перепись зафиксировала степень неравенства в распределении земли в Бразилии (см. табл. 1).

Таблица 1. Количество сельскохозяйственных и животноводческих предприятий и их площади по группам (Бразилия, 2006 г.)

Источник: Agricultural and Livestock Census⁴

Одновременно с земельной концентрацией в стране происходило вытеснение миллионов семей, особенно с Северо-Востока и Юга, в направлении Центрального запада и северных регионов. Это переселение активно поощрялось официальной пропагандой, вещавшей о важности освоения «незанятых» и «недостаточно освоенных» земель (Hecht, 2005). При этом официальный нарратив демонстрировал полное пренебрежение к проблеме землепользования в традиционно обжитых местностях. Низкая стоимость земли в сочетании с государственными инвестициями в инфраструктуру (особенно дороги) и налоговыми льготами превратили покупку земли в прибыльный бизнес и положили начало тому, что Дж. Мартинс назвал «сельской консервативной модернизацией», основанной на «военно-помещичьем союзе», наращивающей производство без всякого перераспределения земли (Martins, 1997).

В резком контрасте с этим направлением земельной политики находились аграрные общественные движения, которые, несмотря на репрессии (преследования, незаконные аресты, убийства, угрозы и т. д.), продолжали борьбу за то, чтобы земельная реформа, направленная на расширение земельных и политических прав сельских жителей, стала частью правительственной политики (Deere, de Medeiros, 2008). В этой общественной борьбе рождались новые политические партии, как, например, Бразильская партия трудящихся (1980) или Единый профцентр трудящихся (CUT) (1983). В этой борьбе осуществлялась социальная мобилизация в направлении реализации земельной реформы и развития политической демократии, на этом пути было создано Движение безземельных крестьян (Movimento dos Trabalhadores Sem Terra), широко распространились новые формы борьбы -- организация палаточных лагерей и захват земли (Martins, 1997).

В 1990-е годы для кабинета Фернандо Энрике Кардозу (1995-2002), особенно на первом этапе, была характерна либерализация торговли, демонтаж инструментов аграрной политики военного- IBGE (Instituo Brasileiro de Geografia e Estatistica) (2009). Censo Agripecuario 2006. Rio de Janeiro: IBGE. ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/ Censo_Agropecuario_2006/brasil_2006 режима -- прежде всего за счет снижения сельскохозяйственного кредита. Сельское хозяйство предполагалось сделать «якорем национальной валюты», т. е. использовать низкие цены в сельском хозяйстве для сдерживания инфляции и стабилизации вновь создаваемого бразильского реала (Delgado, 2010). Под лозунгом неолиберализма и минимального государственного участия (снижение бюджетных затрат) осуществлялся курс на резкое уменьшение ресурсов, направляемых в аграрный сектор, параллельно со снижением ввозных пошлин на продовольствие. Такая комбинация обернулась падением на 30% реальных доходов аграриев в 1995 году и значительным увеличением импорта на протяжении 1990-х годов (Delgado, 2010). Как пишет Н. Дельгадо, «общий импорт сельскохозяйственной продукции в стоимостном выражении вырос с 2,4 млрд долларов США в 1990 г. до 5 млрд в 1994 г. и 6,8 млрд в 1996 г. -- беспрецедентная ситуация в современной истории бразильской экономики» (Delgado, 2010: 47), отразившаяся самым негативным образом на показателях задолженности аграрного сектора.

С 1999 года (второй срок Кардозу) правительство возвращается к поощрению сельскохозяйственного экспорта, что оборачивается «настоящим перезапуском агробизнеса» (Delgado, 2010: 32). Эта политика будет в дальнейшем сохранена и даже усилена при правлении Лулы. Помимо значительного увеличения сельскохозяйственного кредитования правительство Кардозу запустило программу Moderfrota -- финансирования закупок сельскохозяйственной техники и инвентаря, поощряя таким образом вложения в расширение посевов зерновых культур. Девальвация обменного курса национальной валюты наряду с другими причинами превращает агробизнес в конкурентоспособного экспортера; экспорт возрастает почти на 50% -- «с 20,6 млрд долларов США в 2000 г. до 30,6 млрд в 2003 г.» (Delgado, 2010: 47).

Наблюдался стремительный рост производства и экспорта сои, которая вместе с кукурузой составила до 80% национального производства зерновых. Внутреннее производство с 38 млн тонн в 2001 г. возросло до 42 млн тонн в 2002 г. и до 52 млн тонн в 2003 г. В 2000-2003 годах агробизнес демонстрировал ежегодные темпы роста на уровне 4,6% в сравнении с 1,8% в промышленном секторе экономики (Delgado, 2010: 47). Это вело к освоению новых территорий и расширению границ сельскохозяйственных земель (Hecht, 2005). бразилия реформа агробизнес земельный

В то время как агробизнес получил эти новые стимулы, заметно нарастала борьба за землю и существенно, в сравнении с 1990-ми годами, усиливались требования социальных движений. Число захватов земли увеличилось с 50 в 1990 г. до 186 в 1995 и 450 в 1996 г., достигнув пика в 856 в 1999 г. (Fernandes, 2015; NERA, 2012). Эти акции сопровождались эскалацией насилия в сельской местности, а общественное мнение склонялось к поддержке требований земельной реформы. Все это заставило правительство Кардозу пойти на создание Министерства аграрного развития (MDA) Ministerio do Desenvolvimento Agrario.PRONAF 2014/2015 fechacom R$ 23?9 bilhoes contatados para custeio e investimento na agricultura famil-iar. Brasilia. http://www.mda.gov.br/sitemda/noticias/prinaf-29142015-fe- cha-com-r-239-bilhoes-contratados-para-custeio-e-investimento-na, перед которым ставились задачи по созданию новых поселений (Mattei, 2012).

Во второй срок правления Кардозу (1999-2002) его правительство запустило программу «Новый сельский мир» (1999), суть которой состояла в том, чтобы, следуя инструкциям Мирового банка, расширить доступ к земле с целью борьбы с бедностью и смягчения социальных конфликтов. В ответ на давление со стороны аграрных социальных движений в рамках программы создавались новые поселения. Эта политика как способ смягчения социальных конфликтов дополнялась проведением «рыночно ориентированной аграрной реформы», в рамках которой проводилась покупка земли вместо ее экспроприации, с использованием новых кредитных линий Мирового банка по кредитованию безземельных семей, которые могли бы, таким образом, самостоятельно (вне связи с социальными движениями) обеспечить себя земельными участками (Sauer, 2009).

По официальным данным Национального института колонизации и аграрной реформы (INCRA, 2009), в период с 1995 по 2002 год правительство Кардозу сумело создать такие поселения приблизительно для 500 тыс. семей. Хотя и сама эта цифра иногда ставится под сомнение (NERA, 2012), острие критики этого политического курса направлено на тот факт, что данные проекты поселений в основном реализовывались в регионах со слабой экономикой, например в Амазонии (Mattei, 2012). Отношение правительства Кардозу к социальным движениям было весьма противоречивым, особенно в том, что касалось проблемы земельных захватов (Sauer, 2017). Возрастающее число захватов заставляло правительство принимать разнообразные законы, направленные на обуздание борьбы за землю. «Временная мера» (MP) -- законодательный акт, получивший в народе название «антизахватный» закон, -- была впервые принята в 1997 году. Впоследствии этот закон обновлялся по конкретным случаям. Он объявлял незаконной собственность в сельской местности, овладение которой стало результатом «насильственного вторжения, мотивированного аграрным конфликтом коллективного характера», и запрещал INCRA инспектирование подобных случаев (Sauer, Souza, 2014). Этот закон жестко контролировал земельную реформу по той простой причине, что такого рода инспекции составляли непременное условие любой экспроприации и необходимый первый шаг в ее осуществлении, т. е. принудительном отчуждении в ходе реформы при посредстве INCRA сельской собственности с достойной экономической компенсациейб. Главным результатом этих законодательных мер стало то, что количество земельных захватов решительно пошло на убыль -- более 8оо захватов в 1999 году, менее 400 -- в 2000-м и лишь 194 захвата -- в 2001-м (CPT, 2015; Fernandes, 2015). Побочным эффектом стала отсрочка в создании новых поселений, особенно после 1999 года (Sauer, Souza, 2014). «Временная мера», ставившая вне закона земельные захваты и делавшая упор на так называемую «земельную реформу на рыночной основе» (Sauer, 2009), обернулась резким усилением потребностей в земле и явилась одним из главных разногласий между правительством Кардозу и социальными движениями (Fernandes, 2015).

Решающее влияние Министерства сельского хозяйства на земельную реформу

По утверждению Тарсо Дженро, министра образования (2004-2005) в первом правительстве Лулы, широко осознаваемая потребность в более социально ориентированной экономике и политическое давление в этом направлении -- главный вызов для вновь избранного президента, требующий создания условий, которые ослабляли бы внешнюю уязвимость и позволяли бы делать социальные инвестиции. Однако это входит в противоречие с нарастающим глобализмом, когда рынки приобретают открытый характер и все более активную роль начинает играть спекулятивный капитал. Следовательно, необходимо реализовывать производительную модель, при которой складываются условия для экономического роста, положительного торгового баланса, без чего невозможны инвестиционные программы правительства социальной направленности, предполагающие перераспределение доходов (Genro, 2004). Такой подход получил название «неодевелопментализм» (Boilto, Berringer, 2014), или «постнеолиберальная» модель (Sader, 2003) В рамках законодательства, связанного с земельной реформой, конститу-ционным законом 1988 г. предусмотрена финансовая компенсация за экс-проприированную землю. Такая компенсация частично производится в денежной форме (стоимость инфраструктурных улучшений) и в цен-ных бумагах (стоимость земли) по рыночным ценам. ^{Это неоднозначное определение критикуется и справа, и слева. Не ме-нее противоречивую трактовку того, как это следует понимать, предло-жил Б. Фернандес: «Политика неолибералов направлена на укрепление капиталистической системы. Постнеолибералы делают то же самое, од-нако признают, что политический курс создается вне капиталистической системы»} (Fernandes, 2015: 161). Мы полагаем, что все намного сложнее.. Основная идея сводится к стимулированию экономического роста при помощи государственных общественных инвестиций и финансового контроля.

Бразильскую модель «неодевелопментализма» наиболее ярко иллюстрирует Программа ускорения роста (PAC), являвшаяся в свое время первоочередным направлением правительственной политики. Ее реализация началась при президенте Луле после 2007 года, продолжена президентом Руссефф. Ее суть сводилась к сочетанию масштабных общественных капиталовложений в инфраструктуру (дороги, порты, гидроэлектростанции и т. д.) с инвестициями Национального банка экономического и социального развития (BNDES), которые направлялись на поддержку роста в частном секторе экономики (Ministerio do Planejamento, 2015). Наряду с расширением внутреннего рынка целью была дальнейшая интеграция Бразилии в глобальные рынки и укрепление ее роли в качестве одного из основных сельскохозяйственных экспортеров. Это имело положительное влияние на платежный баланс Бразилии, ее международную кредитоспособность, финансовый контроль над бюджетом Первичный профицит, направляемый на выплату процента по государ-ственному долгу, в первый год правления Лула даже повысился с 3,75 до 4,25% ВВП. В дальнейшем задача сбалансированности доходов и не связанных с задолженностью расходов также решалась с запасом прочности. Жестко таргетировались также монетарная политика, инфля-ция и международная торговля (Delgado, 2010)., в то же время это придавало больший вес деятельности Министерства сельского хозяйства (MAPA) и увеличивало экономическую значимость агробизнеса. Это также приводило к росту влияния бразильского аграрного капитала в других частях Латинской Америки (Vegara-Camus, Kay, 2017).

В рамках данного политического курса правительство через MAPA осуществляло значительные инвестиции, стимулирующие агробизнес (Delgado, 2010), с целью использовать рост спроса на мировых рынках на продукцию сельского хозяйства для достижения профицита в общем торговом балансе Бразилии. После 2001 года страна постоянно имела торговый профицит, в котором заметную роль играл сельскохозяйственный экспорт, что находило свое отражение в официальном нарративе о важности агробизнеса и деятельности MAPA. Сельскохозяйственная продукция с 1999 по 2010 год составляла 42% общего экспорта и лишь порядка 7% импорта. Валовые показатели сельскохозяйственного экспорта в 2014 году вновь побили все рекорды -- 96,75 млрд долларов США (соответствующий чистый профицит -- 80,13 млрд). Экспорт сои в 2013 году составил 23,2% от общих валовых показателей сельскохозяйственного экспорта, в том числе кормовой сои -- 8,8%. Значительной была доля сахара в экспортных показателях (13,3%), куриного мяса (9,6%) говядины (7,6%) (Valor Economico, 2015).

Однако частные инвестиции в сочетании с правительственными программами, направленными на поощрение модернизации, формировали «экономическую модель, основанную на интенсивной эксплуатации природных и сельскохозяйственных ресурсов» (Baletti, 2014: 6). Помимо привлечения иностранных капиталовложений и поддержания баланса внешней торговли (Kingston, 2012) государственное стимулирование производства и экспорта товарной продукции сельского хозяйства поощряло процесс деиндустриализации и тот тип развития, который Г. Дельгадо обозначил как «экономика агробизнеса», подразумевая аграрную экономику, основанную «на захвате и сверхэксплуатации естественных природных преимуществ» (Delgado, 2013: 64), или на присвоении «земельной ренты» (Vegara-Camus, Kay, 2017). Борьба за территории и столкновения на этой почве -- естественное следствие этого В логике присвоения целью является «опустошение рудников», т. е. экс-проприация естественных ресурсов на фоне предельно низких показате-лей социального развития с самыми серьезными экологическими послед-ствиями (Sauer, 2010), что бы при этом ни вещала пропаганда о развитии и борьбе с бедностью (Baletti, 2014). Дискурсы развития только маскиру-ют стратегию расширения активности агробизнеса (Delgado, 2013)..

Конечно, торговый баланс Бразилии в огромной степени зависит от экспорта продукции агробизнеса и добывающей промышленности. Однако необработанная или лишь частично обработанная продукция (прежде всего сельского хозяйства и минеральное сырье) экспортируется фактически беспошлинно благодаря принятому в 1996 году Закону Кандира (Kandir Law). Многие аналитики, включая П. Кингстона, полагают, что бразильские «успехи прочно -- даже слишком прочно -- опираются на экспорт продукции, в основном предназначенной для Китая. Экспорт в 2012 г. возрос до 256 млрд долларов США со 118 долларов в 2005 г., составив 14% ВВП (в сравнении с 6% в 1990-е гг.)» (Kingston, 2012).

Как указывает Г. Дельгадо, «экономика агробизнеса» выстраивает «гегемонию с самого верха, увязывая воедино большие латифундии и агропромышленные цепочки, тесно связанные с зарубежной экономикой», опираясь при этом на государственную поддержку, предоставляемую прежде всего в рамках политики MAPA (Delgado, 2013: 62). Благодаря такой взаимной заинтересованности в верхах происходит «накопление капитала в этих секторах, подпитываемых из общественных фондов», оно находит оправдание в дискурсе «экологического управления». Подобная экономика оказывается «тем условием, которое делает возможным “новое выкачивание” средств (“neo-extractivism”)» (Baletti, 2014: 7), т. е. чем-то вроде неолиберального неодевелопментализма (Boilto, Berringer, 2014). Этот консенсус в верхах подразумевает применение ряда политических и идеологических инструментов, включая активную поддержку парламентского блока, голосующего за интересы агробизнеса в Национальном Конгрессе Ruralist -- блок насчитывает более двухсот представителей агробизнеса в Палате представителей и Сенате.; государственную поддержку, прежде всего посредством расширения общественного кредита, и поддержку Министерства сельского хозяйства (MAPA), которое оккупировано представителями верхушки агробизнеса.

Огромный экспортный профицит в сельском хозяйстве вследствие бума в экспорте соответствующих товаров повлек за собой ажиотажный спрос на землю и взлет цен на нее. В результате финансовые возможности государства в проведении земельной политики существенно сократились, поскольку рыночная цена составляла тот базис, по которому определялся размер компенсации за экспроприированные земли. Согласно последним оценкам, цена сельскохозяйственной земли в Бразилии за десять лет выросла на 227%, почти удвоив темпы роста инфляции в стране. В 2008-2012 годах деньги, вложенные в сельскохозяйственную землю, оказались более прибыльными, чем вложения в американскую валюту, акции, государственные ценные бумаги или золото (Sauer, Leite, 2012)¹¹. Это были крайне неблагоприятные условия для приобретения земель в целях их заселения. Один из прежних руководителей INCRA назвал это «мертвой пробкой» (a critical “bottle-neck”) (если пользоваться лексиконом автолюбителей)!².

Политическая экономия земельной реформы должна учитывать воздействие, казалось бы, посторонних, тем не менее достаточно мощных факторов. Так, бразильская система судебного права также вносит свой вклад в рост инфляции, связанный с ценами на зем- лю!³. Хотя по закону судьи наделены лишь полномочиями выносить решения по тем случаям земельных экспроприаций, которые оспариваются земельными собственниками, однако на деле они взвинтили размеры компенсаций в несколько раз по сравнению со сложившимися рыночными ценами. Судьи, как правило, настроены на защиту интересов собственника. Землевладельцы в состоянии платить гонорары адвокатам, с тем чтобы избавиться от необходимости продавать с торгов свои земли, они не пугаются затяжных судебных разбирательств. Анализируя подобную ситуацию, некоторые сторонники политики земельной реформы неохотно признают целесообразность усиления роли рынка посредством покупки земли государством, так как это позволит преодолеть политические трудности, связанные с регулированием цен на землю в судебном Основываясь на данных отчета Мирового банка за 2010 год, можно утвер-ждать, что в 2009-2010 годах иностранные инвесторы приобрели более 20 млн га земли, подтверждая тем самым существование глобального фено-мена, известного как земельный захват (см. об этом: Borras et al., 2011; по Бразилии см.: Sauer, Leite, 2012). ^{Селсо Лисбоа} де Ласерда, возглавлявший INCRA c апреля 2011 по июль 2012 года, обозначил это в интервью журналу «Бразилия» в декабре 2011 года. ^{Подробнее об этом, а также о более широком контексте негативного воз-действия некоторых аспектов правовой системы Бразилии на обществен-ные движения и земельную реформу см.:} (Meszaros, 2013). порядке, да еще и усугубляемые административными проволочками и судебными издержками См. интервью С. Ласерда журналу «Бразилия», декабрь 2011 г.. Сколь это ни грустно, но эффективные законодательные процедуры здесь работают лишь чисто теоретически (Meszaros, 2013).

Куда более могущественной политической силой, препятствующей прогрессу, является Министерство сельского хозяйства (MAPA) -- и не только из-за отстаивания интересов крупного агробизнеса, в том числе и экспортной модели сельского хозяйства. Оно вмешивается в земельную реформу, устраняя один из наиболее важных инструментов ее осуществления -- точные индексы, по которым можно было бы определять продуктивность земли и, следовательно, ее «рациональное использование по назначению» (Sauer, Franca, 2012). Эти индексы напрямую определяют то, какое количество земли государство в состоянии легально экспроприировать. По закону наименее продуктивная земля является первоочередной для государственной экспроприации.

И наоборот, согласно Конституции 1988 года, чем более земля продуктивна, тем больше она защищена. Предполагается, что в этом случае она выполняет более широкую «социальную роль», которая подразумевает такие аспекты, как экология, занятость, адекватное и рациональное землепользование.

Однако имеющиеся индексы безнадежно устарели, они не пересматривались с середины 1970-х годов, несмотря на значительные успехи в области технологий, которые воздействуют на продуктивность земли. Этот анахронизм означает, что целые категории земель продолжают официально считаться «продуктивными», в то время как государство могло бы -- и по закону должно бы было -- экспроприировать их в целях осуществления земельной реформы (Meszaros, 2013; Sauer, 2010).

В теории ревизия этих индексов -- техническая проблема. Однако на практике это было яблоком раздора между MAPA и MDA. Первое налагает вето на попытки ревизии, в то время как MDA признает важность данного пересмотра и предпринимает неоднократные попытки изменить индексы, хотя по закону не может этого сделать без санкции MAPA (Meszaros, 2013). Между прочим, как раз поэтому правительство Майкла Темера проводит целенаправленную политику на полный запрет MDA. Но несмотря на ограничения, MDA всегда была костью в горле MAPA в плане осуществления земельной политики.

Неудачные попытки президента Лулы обновить индексы на фоне его постоянных обещаний сделать это и нежелание президента Дилмы Руссефф заниматься этим вопросом отчетливо свидетельствуют о том параличе, в котором оказалась государственная власть в деле проведения земельной реформы задолго до того, как штурвал взял Темер. Эти систематические провалы в течение более 13 лет деятельности правительств, формируемых ПТ, показывают, до какой степени правительственная политика продолжает оставаться завязанной на интересы сил, препятствующих перераспределению земли (Sauer, 2017).

Жесткое противостояние между этими двумя министерствами было очевидно еще в правление Кардозу. Причины хорошо известны. Ряд важных союзников Партии трудящихся в Конгрессе -- а до ПТ они блокировались с Бразильской социал-демократической партией (PSDB) Кардозу -- представляли крупных землевладельцев, привыкших рассматривать Министерство сельского хозяйства как свое феодальное владение. В обмен на сотрудничество в Конгрессе они требовали и получали решающее слово при назначении главы министерства и утверждении основных направлений его деятельности. Не случайно, что оба главы MAPA в президентство Дилмы Руссефф были членами партии, в которой состоял вицепрезидент, а при президенте Темере министерство возглавил член партии Бразильское демократическое движение (PMDB). То же самое с назначением при Луле его первым министром сельского хозяйства (2003-2006) президента Бразильской ассоциации агробизнеса (ABAG) Роберто Родригеса, что подчеркивало политическое влияние этой структуры (Meszaros, 2013).

Возможно, это влияние, постоянно усиливаясь, достигло новой высоты, когда в декабре 2014 года по решению президента Руссефф новым главой Министерства сельского хозяйства была назначена сенатор Катя Абро (Katia Abreau). Представители социальных и экологических движений яростно сопротивлялись назначению Абро, возглавлявшей в прошлом влиятельную группу лоббирования интересов Бразильской конфедерации сельского хозяйства и животноводства (CNA).

Среди причин, по которым оппозиция отвергала ее кандидатуру, были поддержка ею ослабления Лесного кодекса Бразилии (Sauer & Franca, 2012) Изменения к Кодексу, вступившие в силу в 2012 году, отразили важную победу сил, лоббирующих интересы агробизнеса в его противостоянии с экологическими НПО и многочисленными социальными движениями. Изменения, продавленные через земельное лобби, означали либерализа-цию Кодекса в направлении расширения возможностей эксплуатации зем-ли и ослабления экологической защиты. Тщетные попытки президента Руссефф наложить вето по огромному большинству этих поправок сви-детельствуют о том, насколько мощным было земельное лобби в ее адми-нистрации (Sauer, Franca, 2012)., либерализации законодательства по генно-модифицированным семенам, ее нежелание пересматривать устаревшие индексы продуктивности земель, а также то, что она упорно отстаивала экспортную модель агробизнеса, включая налоговое стимулирование вплоть до полного освобождения от налогов сельскохозяйственного экспорта, как путь решения проблем сельского хозяйства, шире -- экономики в целом.

Можно, конечно, свести логику подобных кадровых назначений к арифметике депутатских союзов в Конгрессе, однако в случае с Руссефф сомнительной представляется сама мысль о том, что президент хотела видеть серьезные перемены в осуществлении земельной реформы. И дело тут даже не в том, каковы были ее прежние убеждения на этот счет См. интервью С. Ласерда журналу «Бразилия», декабрь 2011 г..

Все говорило о том, что право политических сил, лоббирующих интересы агробизнеса, диктовать курс сельскохозяйственной политики сохранялось при правительствах ПТ в том же виде, в каком оно существовало при Кардозу.

На самом деле ПТ отрекалась от этой ответственности, отдав эту жизненно важную область политики на откуп оппонентам реформы. Однако в том, что касается обещания в «Письме к бразильскому народу» (Silva, 2002) проводить политику, «направленную на усиление агробизнеса и семейного фермерства», правительства ПТ вполне свое слово сдержали. Левые группы внутри ПТ, на которые была возложена ответственность за деятельность MDA, делали все возможное для развития экономики семейных ферм (о чем пойдет речь в следующем разделе).

Но эти политические усилия были немедленно прекращены новым правительством Майкла Темера в 2016 году. MDA была полностью расформирована, а новым министром сельского хозяйства назначен Блэро Мэгги (Blairo Maggi) -- крупнейший в мире производитель сои. Помимо проблем с нелегальной вырубкой лесов в Амазонии он сразу же озаботился расширением налоговых послаблений для агробизнеса и его логистической поддержкой.

Мэгги также встал на защиту политики «эмансипации» земельных поселений -- буквально освобождая INCRA от обязанностей по воплощению проектов поселений посредством публичной политики. А кроме того, он инициировал изменения в законодательстве, открывающие возможности для иностранных инвесторов приобретать землю (O Globo, 2016), позволяющие легально и вполне эффективно осуществлять захват земли (Borras, Hall, Scoones, White, Wolford, 2011).

Перераспределение земли и поддержка семейных фермеров при правительствах Противоречивое наследство

Выборы Луиса Инасио Лулы да Силвы в известной мере проходили под воздействием «Письма к бразильскому народу» (Silva, 2002), породив надежды, связанные с обещанной земельной реформой (Fernandes, 2015). Основные сельские союзы и общественные движения вновь подтвердили свои требования в Земельной хартии, прописав там разумный и справедливый сценарий национальной земельной реформы (FNRA, 2003). В дальнейшем эти требования неизменно поддерживались расселяемыми в лагерях безземельными крестьянскими семьями, число которых возросло с 70 тыс. в 2002 г. до более чем 150 тыс. в 2003-м. Значительно увеличилось в 2003-2006 годах и количество захватов земли (CPT, 2015; NERA, 2012).

Президент Лула ответил на эти захваты и политическое давление тем, что провозгласил создание рабочей группы на высшем уровне под руководством Плинио де Арруда Сампайо (Plinio de Arruda Sampaio) (Mezaros, 2010). Эта рабочая группа разработала Второй национальный план аграрной реформы (II PNRA), в нем было рекомендовано поселение на земле одного миллиона семей в течение четырех лет. Амбициозная идея Сампайо состояла в «экспроприации у крупных поместий достаточно земли, чтобы обеспечить разрыв с прежней системой землевладения» (Branford, 2010: 420). Однако в правительственных кругах II PNRA был встречен скептически, и MDA немедленно отыграло назад, существенно скорректировав (до 400 тыс.) число семей, предполагаемых к поселению в течение четырех лет (Branford, 2010).

Хотя для обоих правительств, сформированных Лулой, была характерна значительно большая заинтересованность в решении социальных проблем, полного разрыва с доставшейся в наследство неолиберальной экономической моделью не произошло (Delgado, 2010). Как отмечалось выше, правительства при использовали нарратив, более характерный для неодевелопментализма (Boilto, Ber- ringer, 2014), стремились избегать обозначения вопросов борьбы за землю и связанных с этим мобилизаций в качестве «проблем полиции» (Carter, 2010; Meszaros, 2010), как это было во времена Кардозу.

В первый срок Лулы (с 2004 по 2006 год) действительно имел место значительный рост числа поселенных на земле семей, хоть этот факт и вызывает острые споры (Delgado, 2013; NERA, 2012). Так, по официальным данным INCRA, в 2005 году свыше 127 тыс. семей вышли на поселение на более чем 13,4 млн га и еще 136 тыс. семей были расселены на более чем 9,2 млн га в 2006 году. Однако с 2006 года и далее эти показатели стали существенно сокращаться: только 67 тыс. семей в 2007 году и 39 тыс. семей в 2010 году -- спад, вызвавший широкую критику аграрной политики при правительствах Лулы (Meszaros, 2013: 17). В первый срок президента Дилмы Руссефф падение было еще более значительным (см. табл. 2).

Таблица 2. Количество перераспределенной земли и поселенных семей при последовательно сменявшихся правительствах

Источники: INCRA (2009); INCRA (2014).

Даже несмотря на то что точность этих данных под вопросом Согласно исследователям, настроенным более критически, количество се-мей, получивших возможность поселиться на экспроприированных зем-лях при правительствах Лулы, находится где-то между 120 тыс. и 250 тыс. (NERA, 2012), поскольку все остальные семьи, вошедшие в официальную статистику, проходили по другим программам, как, например, упорядоче-ние и титрование земли, приобретение земли отличными от экспроприа-ции способами, признание и узаконение территориальных прав и т. д. (см.: Fernandes, 2015; Sauer, 2017)., по таблице можно судить о том, что президент Лула был несколько более эффективен в осуществлении политики расселения безземельных семей -- свыше 614 тыс. на 48 млн га в течение своего восьмилетнего срока, -- чем Кардозу за свои два срока. Но способы реализации этой политики при обоих президентах имеют явное сходство: поселение большинства семей в Амазонии, где земля дешевле; включение в статистику показателей из других программ для увеличения правительственных достижений; покупка земли вместо экспроприации; добавление титрованной земли к общему количеству заселяемой земли и т. д.

По официальным данным можно судить не только о схожем и различном в осуществлении этой политики обеими администрациями или о том, что так или иначе обе они приняли участие в поселении более миллиона безземельных семей, но также и о том, что их попытки уменьшить тем самым структурное неравенство потерпели неудачу. В течение десятилетнего периода коэффициенты Джини, отражающие распределение земли, оставались фактически неизменными: 0,857 в 1995/96 и 0,856 в 2006 годах. Мощь и привилегии агробизнеса оказались непоколебимыми (Fernandes, 2015), а степень концентрации земельной собственности -- неизменной.

В попытках реализации II PNRA президент Лула значительно увеличил годовые бюджеты MDA, особенно таких статей, как Национальная программа усиления семейного фермерства (PRONAF) и План по земледельческим семейным фермам (Mattei, 2005). Ассигнованные на это средства выросли с 2,3 млрд реалов (640 млн долларов США) в 2003 г. до 10 млрд реалов (4,8 млрд долларов) в 2007 г., 15 млрд реалов (8,9 млрд долларов) в 2011 г. и 28,9 млрд реалов (7,2 млрд долларов) в 2015/16 г. (MDA, 2015). В основном это были ассигнования в адрес PRONAF (главным образом производственный кредит).

Стремясь консолидировать общественную поддержку политики сельского развития, в июле 2006 года правительство Лулы принимает Закон о семейном фермерстве (№ 11326), в котором прописаны критерии для определения семейного фермерства. К таковому предлагается относить мелких фермеров, чье производство основывается главным образом на семейном труде. Этот закон стал основой для государственных программ, подготовленных исключительно для данного социального сектора (Delgado, 2010). В известном смысле это достижение, хотя закон критикуют за то, что, имея своей главной задачей вывод семейных ферм на рынок, он слишком большое внимание уделяет капиталистическим механизмам производства как непременному условию движения к рынку (Delgado, 2010). Через увеличение бюджетного кредитования стимулировалось в основном производство сои и кукурузы (Delgado, 2013).

Реализация программы PRONAF нашла выражение в новых направлениях финансирования (кредитование инвестиций в производство земледельческой продукции), а также в улучшении самих условий финансирования (снижение процента по кредиту, более продуманный порядок погашения кредита). Когда в правление Кардозу появилась возможность брать кредиты по этой программе (1996 г.), изначально речь шла о кредитовании семейных фермеров в целях стимулирования земледелия, и более 80% таких кредитов брали жители юга Бразилии. Однако после 2003 года MDA делает попытки преодолеть такой региональный дисбаланс, открывая новые линии кредитования -- PRONAF-лес, PRONAF-засушливые районы, PRONAF-агроэкология, кредиты, специально предназначенные для женщин и молодежи села. Предполагалось таким образом поддерживать разнообразие производства на семейных фермах и его доходность (Aquino, Schneider, 2015). Но несмотря на все усилия в этом направлении, большая часть людей, ведущих семейное хозяйство (порядка двух третей) оставались вне доступа к этой системе кредитования (Mattei, 2012). В значительной мере это объяснялось тем, что программа PRONAF финансировалась через стандартные банковские процедуры, поэтому те, кто не мог достаточно убедительно объяснить банку, как будет погашаться кредит (например, предоставив бизнес-проект, разработанный с участием специалистов), оказывались за бортом (Aquino, Schneider, 2015).

Направление политики, известное как PRONAF A, целью которого было укрепление уже существующих поселений, серьезно критиковалось за недостаточный учет реальных нужд конкретных семей. Представители MST и других аграрных движений утверждают, что отсутствие экономических ресурсов и неудовлетворительная техническая поддержка (либо полное отсутствие таковой) приводят к тому, что кредиты чаще всего неправильно распределяются и неэффективно используются, увеличивая тем самым размеры долга, который семьи в поселениях не имеют возможности выплатить. В связи с этим MST и другие аграрные движения продолжают лоббировать создание новой линии кредитования этих семей.

Ассигнования на развитие семейного фермерства после 2003 года выросли вчетверо. Частью правительственной поддержки коммерциализации производства семейных ферм также являются Программа приобретения продовольствия (PAA) и Национальная программа школьного питания (PNAE) (Mattei, 2012), поскольку общественные закупки способствуют реализации программы институциональных рынков. Созданная в 2003 году, поддерживаемая MDA и ресурсами, которые направляет Министерство социального развития (MDS), PAA задумывалась как программа «прямого маркетинга», которая создавала бы возможности для роста доходов семейных фермеров и стимулы для местного производства и потребления продовольствия (Grisa, Porto, 2015). Национальная компания снабжения (Conab) как исполнительная структура федерального правительства должна была бы подписывать контракт на закупки с ассоциацией семейных фермеров, по которому и приобреталась бы продукция хозяйств -- участников ассоциации. Еженедельно семейные фермы поставляли бы продовольствие напрямую неправительственным организациям или органам местной администрации, в чьи функции входит помощь семьям в ситуации нарушения продовольственной безопасности. Conab должна была расплачиваться с фермерской ассоциацией ежемесячно по получении средств от приобретателей продовольствия или из дотаций (форма социального контроля за такого рода контрактацией) (Grisa, Porto, 2015).

PNAE существует с 1955 года, однако изменения в законодательстве 2009 года сделали обязательными по программе закупку у семейных фермеров как минимум 30% продовольствия, предназначаемого для государственных начальных школ. В результате федеральное правительство направляет мэриям городов те средства, которые должны быть напрямую использованы для закупок продукции местных семейных фермеров. Основная цель этого законодательного нововведения, которое на деле обернулось изъятием продовольственных контрактов из публичных соревновательных торгов, состояла в том, чтобы не вынуждать семейных фермеров конкурировать с большими компаниями за поставки продовольствия в местные школы Для лучшего понимания того, насколько важна программа PRONAF и с какими ограничениями приходится сталкиваться в ее реализации см.: Aquino, Schneider, 2015; о достижениях в рамках PAA и PNAE и о труд-ностях в их реализации см.: Grisa, Porto, 2015..

Как утверждают С. Гриса и С.И. Порто, несмотря на очевидную важность PAA, общественные ресурсы, направляемые на осуществление программы, не просто несопоставимы по объему с соответствующими требованиями аграрных социальных движений последнего десятилетия, они просто несущественны. Ведь в конечном итоге в 2012 году всего лишь 185 тыс. семейных ферм Бразилии (менее 5% от их общего числа) приняли участие в продовольственных поставках по программе PAA (Grisa, Porto, 2015: 169). Это было нечто похожее на «пилотную программу». Однако в 2014 году, несмотря на высокую оценку деятельности, бюджет PAA был жестко урезан, и сегодня в условиях, когда правительство Теме- ра осуществляет дальнейшее сокращение бюджетных затрат, программа фактически не реализуется. Правительства ПТ стремились делать упор на производственные аспекты общественной жизни, избегая тем самым трений со своими политическими союзниками, но все закончилось тем, что ресурсы стали направляться семейным хозяйствам, которые и так прочно стоят на ногах и в состоянии обслуживать задолженность по кредиту (Delgado, 2010). Образно говоря, все произошло по поговорке «деньги к деньгам», т. е. финансирование получали в основном земледельцы, действующие в экспортной парадигме аграрного развития (Mattei, 2012). На финансирование семейных ферм приходится всего 15,5% от тех 187,7 млрд реалов (46,6 млрд долларов США), которые правительство направило на поддержку агробизнеса в 2015 году (MDA, 2015; O Glo- bo, 2016).

Сельские социальные движения столкнулись с необходимостью противостоять ситуации, которую официально принято рассматривать как укоренившуюся и все углубляющуюся тенденцию капитало-интенсивного сельскохозяйственного развития. И это был для них серьезный вызов, особенно если учесть, что это нужно было действовать на фоне рекордных темпов роста показателей производства, который ассоциировался с рекордным профицитом платежного баланса, в условиях резко увеличившегося влияния агробизнеса как на правительство, так и на общество в целом. Экономические проблемы Бразилии последнего времени только усиливают данную политико-экономическую логику, поскольку сельское хозяйство представляет собой одну из очень немногих успешных сфер экономики. По иронии судьбы при обоих президентах этот спор возобновляется в форме ложного противопоставления прежней модели земельной реформы, которую оппоненты критикуют за одержимость идеей как можно большему числу нуждающихся раздать экспроприированные земли, и новой модели, ориентированной на качество и отдающей приоритет тем сельским поселениям, которые демонстрируют экономическую устойчивость. Теперь часто употребляется выражение «аграрная реформа качества», которое поддерживает новую модель, дискредитируя прежнюю (Carvalho, 2013; Hackbart, 2006).

Весьма ярко это проявилось в риторике Жилберто Карвальо (Gilberto Carvalho), бывшего ответственного министра администрации президента. Он сравнил поселения в рамках прежней земельной реформы с «сельскими трущобами» (Carvalho, 2013) и дал следующий комментарий: «Президент Дилма нажала на тормоз в этом процессе, чтобы попытаться “переосмыслить” проблему земельной реформы, и с этого момента мы должны действительно задуматься о типах поселений, которые следует поощрять». Реальность, однако, состоит в том, что количественный и качественный подходы должны применяться в сочетании. Экспроприация земли бесполезна -- даже контрпродуктивна, -- если уровень жизни выгодоприобретателей в дальнейшем опускается до такой отметки, когда они вдруг понимают, что вынуждены либо продать свою землю, либо, в некоторых случаях, попросту бросить ее -- процесс, который может обернуться новой концентрацией земельной собственности. В равной мере верно и то, что «земельная реформа качества», если она не подразумевает экспроприацию земли в значительном масштабе и не направлена на обуздание вопиющего неравенства в распределении, не может называться реформой.