Экологическая политика СССР в 1986-1991 годах

В связи с этим в третьей, заключительной главе выпускной квалификационной работы будут рассмотрены практики государственной экологической политики в СССР 1986-1991 гг., в частности - деятельность Г оскомприроды как высшего органа власти, связанного с охраной природы, а также международное сотрудничество в сфере экологии. Поскольку 1970-

1990-е гг. стали временем активного осознания мировым сообществом ключевой роли охраны окружающей среды, важно исследовать участие СССР в международном взаимодействии по данному вопросу.

3.1 Деятельность Госкомприроды СССР

Как уже неоднократно отмечалось выше, с 1988 г. Государственный комитет по охране природы Советского Союза был ключевым общесоюзным органом, связанным с экологической политикой. Несмотря на существование рассмотренных нами ранее других структур, деятельность которых в некоторой степени соприкасалась с экологией (Г оскомстат, Г оскомгидромет и т.д.), они все же не имели статуса, который получил Госкомприроды. Все это определяет ту важную роль, которую необходимо отвести изучению деятельности Комитета при исследовании экологической политики в позднем СССР.

На наш взгляд, анализ деятельности Госкомприроды необходимо начать с рассмотрения процесса формирования этого ведомства. Вопросы, связанные с процедурой назначения руководства Госкомприроды мы довольно подробно рассмотрели в предыдущей главе, поэтому здесь нас интересует прежде всего то, каким образом создавались структуры, из которых состоял Комитет.

В этой связи важно вспомнить, что Госкомприроды возник на базе существующих подразделений различных министерств, которые должны были отойти в подчинение создаваемого ведомства и решать задачи, непосредственно связанные с экологией. Это позволило бы избежать создания новых узлов государственной власти. Таким образом, начало функционирования Госкомприроды не повлекло бы за собой увеличения бюрократического аппарата, которое бы делало и без того неповоротливую структуру советского государственного управления еще более медлительной.

Тем не менее подобный метод формирования нового министерства имел определенные недостатки, связанные прежде всего с серьезным нежеланием «старых» министерств передавать свои подразделения и сотрудников «новому» ведомству. Это влекло за собой потерю определенной части финансирования и ослабление того административного ресурса, который был у этих ведомств ранее, что и объясняло то фактическое сопротивление, с которым министерства расставались с частью своих подразделений. Парадоксальность этой ситуации придавал тот факт, что на бумаге ведомства, из которых выделялись отдельные департаменты, крайне положительно относились к изменениям в сфере защиты окружающей среды, предлагавшимися высшим советским руководством.

Такое положение дел не могло не сказаться отрицательно на оперативности ввода в работу самого Г оскомприроды - это явственно следует из документов делопроизводства Комитета. Так, 31 июля 1989 г. (т. е. более чем через год после возникновения Госкомприроды - это фактически произошло в апреле 1988 г. Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 72. РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 14. Л. 13.) в ведомстве сообщается, что процесс укомплектования и формирования системы Госкомприроды «только завершается... - подразделения укомплектованы кадрами на 80-90 процентов». При этом материально -техническая база таких подразделений характеризуется как «нищенски слабая», им критически не хватает помещений и оборудования. Факторами, которые мешают серьезному улучшению ситуации, в ведомстве называют «неконструктивную позицию Мингео СССР, Г оскомгидромета СССР, Минрыбхоза СССР» и иных общесоюзных министерств в том, что касается передачи их собственных подразделений под эгиду Госкомприроды. Наряду с этим важной проблемой оставались их недостаточное финансирование, а также «острая нехватка специалистов- экологов широкого профиля» РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 13. Л. 81..

На проблеме комплектования ведомства квалифицированными специалистами в области экологии остановимся несколько подробнее. Поскольку экология в СССР того времени была сравнительно молодой научной дисциплиной, очевидно, что экологических теоретиков (а тем более людей с практическим опытом работы в сфере охраны окружающей среды) в стране было крайне мало. Кроме того, при отборе сотрудников в высшие союзные ведомства учитывались не столько их профессиональные навыки, сколько их опыт работы на различных партийных постах, а также степень лояльности советской власти Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 79..

Перечисленные выше особенности отбора кадров в Госкомприроды объясняют проблему нехватки экологов, которая возникла в Комитете в момент его создания, и так и не была решена вплоть до окончания существования Советского Союза. Большинство ведущих постов в ведомстве было занято партийными функционерами, а не специалистами по тем вопросам, для работы с которыми создавался Государственный комитет по охране природы. Уже упомянутое во второй главе исследования назначение Ф. Т. Моргуна, бывшего на тот момент первым секретарем Полтавского обкома, на должность руководителя главного экологического ведомства страны отражало серьезную нехватку кадров, обладавших экологическим образованием. Данный фактор, безусловно, мешал министерству качественно выполнять поставленные задачи.

Все описанные трудности подчеркивают тот факт, что организация полноценной работы нового ведомства осуществлялась в течение долгого времени, что, безусловно, мешало полноценной реализации изменений, декларируемых Постановлением № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», и в целом той экологической концепции, которой государственная власть стремилась следовать в рамках перестройки и нового мышления.

Структура Г оскомприроды СССР подразумевала наличие Комитетов по охране природы во всех союзных республиках. Республиканские Комитеты имели районные или межрайонные инспекции, которые проводили активную работу на местах по выявлению правонарушений (браконьерство, нарушение сроков охоты, загрязнение окружающей среды вредными веществами и т. п.). При некоторых таких Комитетах были созданы научно-технические советы, отдельные комиссии или рабочие группы. Они состояли из наиболее квалифицированных специалистов и на них возлагались решения наиболее сложных и актуальных экологических вопросов и их практическое применение Соколов В. В. Указ. соч. С. 178..

Более того, в структуре Госкомприроды было создано Управление государственной экологической экспертизы, проводившее экологическую оценку проектов строительства и реконструкции промышленных и других объектов, Управление, связанное с экономическими механизмами охраны природы, Управление по контролю качества воздуха, воды, почвы и т.д., Управление заповедниками, Управление международного сотрудничества, Управление экологического образования и связей с общественностью и некоторые другие департаменты Рыбальский Н. Г., Лукьянчиков Н. Н. Коренная перестройка дела охраны природы: к 25- летию природоохранной службы // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2013. № 1 (127). С. 48.. Про экспертизы мы уже говорили во второй главе нашей работы - несмотря на то, что они являлись весьма новаторским шагом в деле защиты окружающей среды, а саму идею экспертиз следует оценивать скорее положительно, на деле они имели некоторые недостатки, поскольку ради их количества жертвовали качеством. Кроме того, они создавали почву для различных коррупционных взаимоотношений.

Переходя непосредственно к конкретным мероприятиям, проводимым Г оскомприроды, обратимся к его внутренней документации. Вплоть до июля 1988 г. решаемые им вопросы были посвящены исключительно вопросам внутренних структурных органов и их взаимодействия. В частности, 8 июня 1988 г. руководитель ведомства Ф. Т. Моргун сообщал, что на текущий момент в Комитете насчитывается всего 301 сотрудник, из которых более 90 человек трудятся в центральном аппарате. Он же заявил о том, что в Киргизской, Туркменской и Узбекской ССР ведутся работы по формированию республиканских, районных и местных органов (ранее там этого не произошло в связи с отсутствием утвержденных генеральных схем управления народным хозяйством указанных республик) РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 14. Л. 1.. При этом в Госкомприроды обещали полностью завершить комплектование подразделений ведомства специалистами к концу июня - июлю текущего (1988) года. Как мы уже знаем, этого не произошло даже к июлю следующего года.

Месяц спустя в Госкомприроды поступило предложение о выделении министерством средств для финансирования отдельных щадящих технологий для защиты окружающей среды обитания. Госкомприроды в ответ на предложение сообщило, что постановлением № 32 уже предусмотрено создание в ведомстве резервного фонда охраны природы для выполнения непредвиденных работ за счет отчислений за выбросы и штрафы за нарушение природного законодательства - поэтому указанное предложение отклоняется в силу отсутствия его необходимости Там же. Л. 11..

Рассматривались в ведомстве и вопросы, посвященные взаимодействию с другими министерствами. Так, на заседании в августе 1988 г. на повестке дня было рассмотрение отдельных аспектов разделения функций и полномочий между Госкомприроды и такими органами, как Минрыбхоз, Минводхоз, и Госкомстат СССР РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 5. Л. 3.. Однако это обсуждение происходило, судя по всему, без участия представителей указанных министерств, что, безусловно, значительно снижало продуктивность подобных обсуждений. Отметим, что на этом же заседании были рассмотрены вопросы международного значения - про них мы особо поговорим ниже Международная деятельность СССР в области экологии в этот период будет рассмотрена нами в параграфе 3.2. выпускной квалификационной работы..

Другие заседания в августе и начале сентября 1988 г. были вновь посвящены структурным и организационным вопросам Комитета. В частности, 29 августа центральным вопросом было формирование центрального аппарата. Обсуждался также комплексный подход и сосредоточение усилий Комитета и ее отделений на республиканском уровне на решении глобальных проблем РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 5. Л. 4.. Спустя неделю в ведомстве рассматривали основные проблемы формирования, развития и функционирования системы Госкомприроды в контексте надлежащего решения возложенных на нее задач.

Вместе с тем было бы неверно утверждать, что Госкомприроды в первый год своего существования занимался исключительно вопросами внутреннего устройства. Документы, хранящиеся в фондах Российского государственного архива экономики, показывают, что осенью - зимой 1988 г. в ведомстве активно прорабатывался вопрос взаимодействия Госкомприроды и населения по всей стране в том, что касалось жалоб и обращений по вопросам экологических проблем. В ведомстве было разработано типовое положение по приему, обработке, анализу таких обращений, а также методы реагирования на них. На основе такого положения структурные органы Госкомприроды в республиках обязывались создать подробные инструкции, которые бы доводились как до населения в целом, так и на отдельных предприятиях. Все это необходимо было реализовать в месячный срок РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 14. Л. 20..

Кроме того, в это же время Г оскомприроды подготовил и направил в ЦК КПСС информацию о ходе и состоянии выполнения постановления Совета министров СССР от 3 мая 1984 г. «Об утилизации, обезвреживанию и захоронении токсичных промышленных отходов». Ведомство также указывало на необходимость при подготовке долгосрочных планов по социально-экономическому развитию помнить о важности строительства полигонов для обезвреживания и захоронения токсичных отходов разных видов.

В представленном отчете говорилось о крайне неудовлетворительном выполнении Совминами союзных республик и отдельными предприятиями наложенных на них указанным постановлением обязанностей. Отдельно отмечалось, что строительство полигонов по обезвреживанию и захоронению токсичных отходов идет крайне медленными темпами практически во всех республиках СССР и в очень многих областях РСФСР и УССР, несмотря на существование обширной и подробной документации по вопросам работы с токсичными отходами Там же. Л. 39.. Кроме того, Госкомприроды выразил обеспокоенность тем, что содержание ртути недалеко от промышленных центров превышает все предельно допустимые концентрации, а также отсутствием налаженной переработкой ртутесодержащих веществ Там же. Л. 40..

В феврале 1989 г. в Госкомприроды обсуждались также вопросы, связанные с возможными методами снижения негативной нагрузки на природную среду в г. Вентспилсе Латвийской ССР. Особо напряженная обстановка в этом регионе сложилась по причине того, что в городе находился порт, а также ряд предприятий, занимающихся переработкой и последующей поставкой нефти и нефтепродуктов на экспорт. Также здесь находилось множество заводов и иных предприятий по отгрузке калийных солей, аммиака, метанола и множества других вредных для природы химических веществ.

Обстановка в Вентспилсе характеризовалась Г оскомприроды как очень тяжелая. Им сообщалось, что выбросы там превышают установленные нормы. Однако снизить при этом объемы продаж продукции за рубеж для улучшения экологической ситуации не представляется возможным - это повлечет за собой нарушение экспортных обязательств Советского Союза Там же. Л. 14..

При этом в сложившейся в латвийском городе экологической ситуации Госкомприроды предложил провести некоторые мероприятия в 1989-1995 гг. (правда, не указывается, о чем именно идет речь). Кроме того, Г оскомприроды СССР заявил о том, что он, совместно с Госпланом Латвийской ССР и Совмином этой же республики, будет подробно рассматривать предложения Госплана СССР по повышению эффективности мер охраны природы в Вентспилсе.

В рамках обсуждения этого вопроса ведомством признано целесообразным провести программу полной реконструкции перевалочной нефтебазы, в особенности ее очистных сооружений, а также причалов в Вентспилсском порту и иные мероприятия. Постоянный контроль за указанными мероприятиями предполагалось установить при помощи Бюро Совмина СССР по химико-лесному комплексу и Госпланом СССР Там же. Л. 16..

Другим районом, на экологическое неблагополучие которого Госкомприроды указал на очередном своем заседании, была территория бассейна р. Амур. Со стороны Комитета всем общесоюзным министерствам было рекомендовано со своей стороны разработать и качественно реализовать конкретные меры для улучшения ситуации в Приамурье РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 13. Л. 132.. Кроме того, в это же время Комитет предлагает начать разработку предложений по снижению выбросов на Орско-Халиловском комбинате до установленных государством нормативов, а также наметить ряд аналогичных предложений по другим, более мелким предприятиям Там же. Л. 135..

В конце июля 1989 г. Госкомприроды подготовил краткий обзор собственной деятельности, как уже проведенных мероприятий, так и планировавшихся в перспективе. В частности, говорилось об активной работе по выработке рекомендаций, посвященных формированию и использованию финансовых фондов охраны природы.

Другой круг вопросов, рассмотренных в это же время, был связан с общественными контактами Госкомприроды. В этой связи подчеркивалась необходимость проведения экологических исследований в тесной связи с академическими кругами и на основе наиболее актуальных научных разработок. Также в ведомстве особо отмечалась необходимость деятельности членов Комитета в области образования, связанного со знаниями об окружающей среде на перспективу до 2005 г. при участии Академии Наук СССР и всесоюзного общества «Знание», уже упоминаемого нами выше. Кроме того, при содействии Госкомприроды был открыт факультет экологии в Казанском государственном университете.

Сообщалось и о налаживании контактов с общественными природоохранными организациями - в частности, говорилось о том, как выслушиваются предложения ученых в различных областях науки, общественных деятелей, экологических активистов и неравнодушных граждан - от последних министерство постоянно принимало обращения по всей стране Там же. Л. 85..

На одном из заседаний, происходивших в этот период, в продолжение темы передачи отдельных департаментов со стороны других министерств предлагалось обязать их в месячный срок окончательно передать в пользование Г оскомприроды собственные органы, ответственные за управление и контроль в области охраны природы.

Судя по имеющимся источникам, проблема конфликтов Комитета и других министерств не утратила актуальности и к началу 1990 г. В документе от 16 февраля этого года члены Госкомприроды снова настоятельно просят передать экологические функции различных министерств в собственное ведение Комитета в целях его более эффективной работы и избежания дублирования функций с другими ведомствами Там же. Л. 89..

Помимо этого, Г оскомприроды СССР особо подчеркивает необходимость выделения дополнительных средств республиканским комитетам по охране природы, для чего предлагает обязать Совмины республик предусмотреть соответствующий раздел в принимаемых бюджетах, а Госплан СССР - разработать планы обеспечения таких комитетов всем необходимым Там же. Л. 86..

Другим камнем преткновения между Г оскомприроды СССР и остальными государственными органами был вопрос, касавшийся принятия отдельных программных и регламентирующих документах. Речь, прежде всего, идет о «Положении о Г осударственном комитете по охране природы» и проекте долгосрочной государственной программы охраны окружающей среды на 13-ю пятилетку и в перспективе до 2005 г. Если первый документ должен был, во исполнение постановления № 32, предметно определять основы возникновения, существования и функционирования Госкомприроды, то второй акт имел стратегическое значение и лишь давал краткое представление о том, какой должна быть экологическая политика СССР на ближайшие 10-15 лет.

Впрочем, оба этих документа сближало то, как медленно шла их разработка и согласование в различных правительственных инстанциях. На запрос зампредседателя комитета по экологии и рационального использования природных ресурсов при Верховном Совете СССР от 20 апреля 1990 г., который просил руководство Г оскомприроды сообщить, когда будут приняты указанные документы, в Комитете сообщили, что на данный момент они еще не прошли процедуру согласования в различных инстанциях, в связи с чем Совет министров СССР еще не рассмотрел их по существу Там же. Л. 90..

Ситуация с данными актами продолжала находиться в подвешенном состоянии и в июле 1990 г. - «Положение о Госкомприроды», будучи отправленным на утверждение в Министерство юстиции СССР (ведомство, которое занималось в том числе регистрацией различных актов, принимаемых государственными учреждениями), получило от его сотрудников определенные замечания, что стало еще одной причиной затягивания утверждения этого документа.

Положение было рассмотрено на высшем государственном уровне, одобрено и принято только в августе 1990 г. - спустя около полутора лет после создания ведомства, деятельность которого это положение должно было регулировать. В данном документе описывались различные функции Госкомприроды, его организационная и территориальная структура и некоторые другие связанные с ним аспекты Подробнее см. РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 13. Л. 117-131..

Что же касается проекта долгосрочной программы, то она так и не была приведена к окончательному виду в силу различных бюрократических причин и последующего ухудшения экономической и социально-политической обстановки в СССР в начале 1990-х гг.

Определенной инновацией, реализация которой активно проводилась в жизнь усилиями Госкомприроды и ее подразделений, были уже упоминаемые нами штрафные выплаты за выбросы в атмосферу. Введение таких штрафов санкционировалось постановлением № 32, а Госкомприроды вменялось в обязанность подробно разработать размер и механизм выплат, а также следить за тем, чтобы система наказаний за чрезмерное загрязнение окружающей среды работала на деле. В ведомстве неоднократно обсуждались предложения и отдельные идеи по разработке положений о нормативах платы за выбросы в окружающую среду. Более того, при непосредственном участии представителей самых разных областей науки были широко развернуты работы по созданию нормативной базы платежей за выбросы загрязняющих веществ в природную среду и размещение отходов Рыбальский Н. Г., Лукьянчиков Н. Н. Указ. соч. С. 49.. Исследователи экологической политики этого периода считают, что система таких штрафов была достаточно успешным нововведением, разработанным Комитетом См., например, Артемов Н. Н. Указ. соч. С. 112. Cherp A., Dronin N., Efremenko D., Josephson P., Larin V., Mnatsakanian R. Op. cit. P. 279..

Начиная с 1990 года, активность ведомства серьезно пошла на спад. Несмотря на то, что с конца 1989 г. и до начала августовского путча Комитет пытался предпринять сколько-нибудь ощутимые меры с целью организовать управление охраной природы в союзных республиках, предпринятые шаги не имели практически никакого эффекта - экономический кризис, социальнополитические процессы в большинстве республик, «эконационализм» (общественно-политические движения сепаратистского характера в советских республиках, выступавшие под экологическими лозунгами^ш) не только серьезно мешали сотрудничеству «центра» и республик в области экологии, но и в целом затрудняли политическую коммуникацию, поскольку являлись факторами сепаратизма. Экологические проблемы в этот небольшой промежуток времени отошли на второй план - советское государство оказалось перед необходимостью решать гораздо более насущные, социально - политические и экономические проблемы.

Что же касается деятельности главного союзного ведомства в области охраны окружающей среды во второй половине 1991-го, последнего года существования СССР, то следует отметить, что фактически она полностью прекратилась. Большинство поручений, которые направлялись центральным аппаратом Г оскомприроды, никак не контролировалось, не было возможности определить, действительно ли происходит реализация таких поручений. Более того, началось взаимное отторжение органов союзной и республиканской власти в том, что касается основных аспектов экологической политики Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 84. Там же. С. 39..

Исследуя экологическую политику Советского Союза, мы полагаем невозможным обойти вниманием деятельность В. И. Данилова-Данильяна, знаковой фигуры для советского экологического движения периода перестройки. Будучи ученым-экономистом, он активно занимался также экологической работой, выступая за необходимость установления в государственной политике приоритета экологических вопросов над социально-экономическими. Им были написано множество научных трудов, посвященных экологии. Кроме того, он сам принимал активное участие в работе ВООП.

С возникновением Государственного комитета по охране природы Данилов-Данильян перешел на работу в это ведомство. Именно после прихода ученого и при его активном участии прекратился существовавший конфликт между ВООП и Госкомприроды - в первое время в министерстве полагали, что создание общесоюзного ведомства по охране природы делает бессмысленным дальнейшее существование общественной организации с похожими задачами.

Летом 1991 г. В. И. Данилов-Данильян был приглашен на должность исполняющего обязанности главы Госкомприроды СССР, однако его кандидатуру не успели окончательно утвердить. Несмотря на многочисленные письма с просьбой о таком назначении, адресованные М. С. Горбачеву и В. С. Павлову, премьер-министру СССР, Данилов-Данильян так и не был утвержден на указанную должность, поскольку у высшего руководства страны в этот момент были гораздо более важные дела, связанные с преодолением августовского путча и его последствий.

Сразу после путча все союзные министры были отправлены в отставку, а на их места во временном порядке пришли заместители министров. В Госкомприроды СССР таким стал В. Ф. Костин, поэтому Данилов -Данильян так и не возглавил главное экологическое ведомство СССР. Несмотря на это, в декабре 1991 г. он стал министром экологии и природных ресурсов РСФСР, а затем руководителем аналогичного министерства Российской Федерации. На этом посту он оставался до июня 2000 г.

Таким образом, деятельность Госкомприроды на протяжении его существования представляется крайне неоднозначной. С одной стороны, имеющийся у него статус общесоюзного экологического ведомства позволил ему ощутимо влиять на экологическую обстановку СССР. Следствием этого стали принятые меры, связанные со штрафами за загрязнение окружающей среды, закрытие ряда заводов, а также снижение выбросов в атмосферу (по подсчетам ученых, на 3,8 млн тонн в год к концу 1980-х гг.Тихонова Н. Е. Указ. соч. С. 48.), что, безусловно, позитивно влияло на экологическую ситуацию в Советском Союзе. Однако очевидно, что бюрократические проволочки, ощутимый недостаток квалифицированных кадров, нежелание других ведомств реально содействовать Госкомприроды и крайне сложная обстановка в СССР последних лет перестройки не позволили Комитету в полной мере реализовать собственный потенциал и действительно повлиять на дело охраны природы в Советском Союзе завершающего периода его существования.

3.2 Международное сотрудничество Советского Союза в области экологии в 1986-1991 гг.

Как мы уже подчеркивали ранее, 1970-1990-е гг. стали эпохой, когда мировое сообщество остро осознало необходимость охраны природы. Именно в это время выпускается множество конвенций, деклараций, создаются организации, имеющие цель смягчить негативное влияние человечества на окружающую среду и объединить усилия по сохранению природного наследия.

Все это объясняет активизацию международных контактов, которые инициировались Советским Союзом в эпоху разрядки международных отношений. В период нахождения у власти М. С. Горбачев стремился установить дружественные связи с иностранными государствами, которые бы позволили продемонстрировать всему миру СССР в привлекательном свете. Собственно корректировка концептуальных основ экологической политики, которая была положительно встречена в Советском Союзе и за рубежом, проводилась во многом ради сближения с западным, капиталистическим миром.

Переходя к непосредственному участию СССР в международном экологическом регулировании, необходимо отметить, что его включение в международную экологическую дискуссию началось еще во второй половине 1970-х гг. Так, уже в 1979 г. по инициативе СССР под эгидой Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) состоялось Общеевропейское совещание по охране окружающей среды. Ее участниками была принята Декларация о малоотходной технологии и использовании отходов, а также Конвенция о борьбе с загрязнением атмосферного воздуха на большие расстояния. СССР первым ратифицировал эту конвенцию, которая имела для него огромное значение во второй половине 1980-х гг., поскольку именно в это время в рамках выполнения мер, предусмотренных этим документом, были ощутимо сокращены вредные выбросы в атмосферу Михайлов А. Г. Указ. соч. С. 88..

Важным событием стала и проходившая в мае 1984 г. региональная конференция по охране окружающей среды в Мюнхене. Круг стран, обязавшихся в ближайшее десятилетие сократить выбросы в атмосферу, увеличился на 30%, в том числе и за счет СССР. На следующий год в Вене была принята конвенция по охране быстро разрушающегося озонового слоя атмосферы, в соответствии с которой в СССР подготовили программу исследования озоносферы и наблюдения за ее состоянием на период с 1989 по 1995 гг. Помимо этого советское правительство заявило о готовности полностью прекратить производство веществ, разрушающих озоновый слой к 2000 г., в связи с чем в стране активно разрабатывалась программа по переходу на использование альтернативных веществ, не вредящих озоновому слою, и сопутствующих безопасных технологий Там же. С. 91..

Международная активность СССР в сфере экологии значительно усилилась после событий под Припятью. В 1986 г. в ООН была принята конвенция о помощи в случае ядерной аварии, к которой присоединился СССР. В это же время стартует активное сотрудничество СССР и МАГАТЭ (Международного агентства по атомной энергии).

Советский Союз не только плотно взаимодействовал с другими странами по вопросам экологии, но и предоставлял место для проведения международных саммитов. Например, в декабре 1986 г. в Москве проходило заседание Международной комиссии ООН по окружающей среде и развитию, а спустя чуть более двух лет, 16 марта 1989 г., в Москве состоялась конференция «Инфо-Террон-3». Это была одна из крупных программ ООН, связанных с обменом информацией об экологическом положении в мире между большим количеством стран. На этой конференции выступил исполнительный директор ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) У. Мэжфилд, отдельно отметивший значимость той роли СССР, которую он играет в функционировании ЮНЕП Там же. С. 99..

Еще одним важным экологическим мероприятием, проведенным в столице Советского Союза, стал «Г лобальный форум по защите окружающей среды и развитию в целях выживания», который состоялся в январе 1990 г. На этом форуме было представлено несколько тематических блоков - «Земля и человеческое общество», «Человек и природа», «За выживание и развитие человечества», а также «Технология, промышленность, урбанизация: экологические проблемы здоровья». Декларация, принятая на форуме, подчеркивала мультикультурализм людей, объединившихся в деле охраны природы, и призывала последовать их примеру всех остальных жителей планеты.

На этом форуме выступил и М. С. Горбачев, который высказал ряд идей о спасении планеты и биосферы от возникших угроз, а также о восстановлении окружающей среды от воздействия уже наступивших загрязнений. Одной из главных таких идей стала мысль о создании международного кодекса экологической этики, который бы содержал основные положения по охране природы, критерии цивилизованного отношения к ней и заложил бы основы международного экологического права. Такой кодекс должен был быть воспринят разными странами как совокупность указаний по исправлению существующей в них экологической ситуации Там же. С. 117..

Возвращаясь к экологическим конференциям, происходивших за рубежом во второй половине 1980-х гг., в которых активно участвовал Советский Союз, вспомним, в частности, целый ряд межгосударственных встреч по экологическим вопросам, который имел место в 1989 г. Наиболее значимой из них стала 25-я Генеральная конференция ЮНЕСКО, прошедшая в Париже в октябре 1989 г. Как организация, занимающаяся проблемами образования и науки, ЮНЕСКО уделяла много внимания развитию экологического сознания и экологического обучения по всей планете. В рамках этой конференции СССР предложил создать международный центр обучающих систем, в задачи которого была бы поставлена реализация идеи международного и междисциплинарного развития человека в том, что касается знаний о природе. Несколько позже такой центр действительно был создан, но свои задачи выполнил лишь частично ⁴.

Помимо конференции ЮНЕСКО, в 1989 г. СССР принял участие еще в двух важных саммитах. Так, в апреле в столице Кении Найроби прошла консультативная конференция, в рамках которой 15 государств обменялись информацией об экологических проблемах на своих территориях и опытом их решения. Несколько месяцев спустя, в июле, была организована конференция, связанная с одним из наиболее актуальных для Советского Союза экологических вопросов, - утилизации вторичного сырья. В СССР отсутствовали эффективные технологии, позволяющие сравнительно безвредно утилизировать такое сырье, поэтому его взаимодействие с более опытными в этом вопросе странами должно было быть направлено на изменение сложившейся негативной ситуации в данном аспекте минимизации вредного воздействия на окружающую среду.

В целом в эпоху перестройки можно отметить значительное увеличение активности СССР в том, что касается международных контактов в сфере экологии. Подчеркнем, что такое увеличение вполне соответствовало общемировым трендам того времени - многие члены международного сообщества в тот период активно искали способы улучшить экологическую ситуацию, в том числе путем взаимодействия с другими государствами. Во многом именно это стало причиной того, что 22 декабря 1989 г. Генеральная Там же. С. 109.

Ассамблея ООН выпустила резолюцию № 44/236, которая обязывала все страны мира создать на своих территориях системы предупреждения экстремальных природных явлений, в особенности экологических Артемов Н. Н. Указ. соч. С. 108..

Следует отметить, что отдельные вопросы международного взаимодействия СССР в сфере экологии были изучены членами Госкомприроды. В частности, в сентябре 1988 г. Комитетом было рассмотрено предложение итальянской стороны о проведении в 1989 г. в Москве международной конференции по общим вопросам охраны природы. В Госкомприроды отметили, что такое предложение созвучно идее, выраженной в одном из актов, принятых Организацией Варшавского договора (при этом в документе нет указания на то, о каком именно акте идет речь), более того, в 1990 г. Норвегия планирует провести у себя региональную конференцию по вопросам воплощения рекомендаций прошедших ранее докладов, посвященных экологическим проблемам. С учетом вышеуказанного, Госкомприроды предложил направить вопрос на дальнейшее рассмотрение вышестоящими инстанциями с целью принятия ими окончательного решения РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 14. Л. 18-19..

Кроме того, на одном из заседаний в августе 1988 г. члены аппарата управления Госкомприроды обсудили создание Стокгольмского международного института по оценке природоохранных технологий, предстоящее посещение Кольского полуострова послом Финляндии РГАЭ. Ф. 709. Оп. 1. Д. 5. Л. 3.. К сожалению, фонд Госкомприроды в РГАЭ не содержит информации о том, какие именно аспекты обсуждались на заседании и к каким конкретным последствиям привело это обсуждение. Несмотря на это, мы можем отметить, что в ведомстве проявляли определенный интерес и ощущали сопричастность к международным контактам по вопросам экологии.

Подводя черту под рассмотрением таких контактов СССР в сфере природоохраной деятельности в эпоху перестройки, мы можем констатировать, что Советский Союз активно участвовал в различных мероприятиях, посвященных вопросам экологии, а также налаживал международные контакты в этой сфере.

Тем не менее активность СССР в сфере экологии не всегда приводила к положительным результатам - так, например, несмотря на присоединение СССР к МАГАТЭ и взятие на себя обязательств в области минимизации ядерных и атомных загрязнений, в 1986-1991 гг. в открытых районах Баренцева и Карского морей был затоплен огромный объем контейнеров с радиоактивными отходами, а также аварийные реакторы с ядерных подлодок, в том числе с невыгруженным топливом Артемов Н. Н. Указ. соч. С. 160..

* * *

В настоящей главе мы рассмотрели два важных аспекта реализации экологической политики СССР эпохи перестройки - деятельность общесоюзного органа в области экологии, Госкомприроды, и международную деятельность СССР в том, что касалось охраны окружающей среды.

Следует отметить, что сформированное впервые в истории СССР общесоюзное ведомство в области охраны природы не смогло решить возложенные на нее задачи. Отчасти этому мешал тот объем проблем, с которым Госкомприроды пришлось столкнуться. Кроме того, ведомство в течение долгого времени не могло полноценно осуществлять свою деятельность ввиду нежелания других министерств передать Госкомприроды необходимые подразделения, а также из-за бюрократизма советской системы государственного управления. Помимо этого, важным фактором, который не позволял министерству решать поставленные перед ним задачи, была острая нехватка специалистов в области экологии, не давшая Комитету возможность оперативно и качественно выполнять положения постановления № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Наконец, начавшиеся в СССР экономический и политический кризисы, а также рост сепаратистских настроений в союзных республиках почти полностью парализовали работу Госкомприроды, а экологическая политика была отодвинута на второй план.

При этом было бы неверно утверждать, что Госкомприроды вовсе не оказал положительного влияния на экологическую ситуацию в СССР. Ряд мер, принятых ведомством, включая введение относительно эффективной системы штрафов за вредное воздействие на природу и сокращение объемов выбросов в конце 1980-х гг., а также совокупность изменений в отдельных отраслях охраны природы, во многом стали возможны благодаря деятельности Госкомприроды и его подразделений.

Свой вклад в развитие советской экологической политики вносило сотрудничество СССР с иностранными государствами. Оно происходило во многом в рамках политики разрядки международной напряженности и гласности, декларируемых М. С. Горбачевым. Участие в международной экологической дискуссии являлось для СССР прежде всего возможностью показать свой интерес к сотрудничеству с Западным миром по самым разным направлениям и продемонстрировать желание государство налаживать контакты с капиталистическим миром. Во многом именно это послужило причиной активного участия СССР во всевозможных саммитах и конференциях второй половины 1980-х гг. С другой стороны, участие в международном экологическом сотрудничестве вызывало одобрение у советских ученых и экологических активистов, а также влекло за собой определенные позитивные изменения.

Заключение

В настоящем исследовании мы рассмотрели экологическую политику СССР в 1986-1991 гг. Нами были изучены многочисленные источники, связанные с защитой окружающей среды в этот период, исследована природоохранная деятельность различных государственных органов. На основании проведенной работы можно сделать некоторые выводы.

Говоря о той непростой экологической ситуации, в которой страна оказалась к началу эпохи перестройки, следует заметить, что она стала следствием потребительского отношения государства к природе на протяжении 1920-х - середины 1980-х гг. Стремление государства к максимизации добываемых ресурсов, обязательность выполнения на местах установленных правительством показателей, а также участие СССР в Холодной войне с Западом крайне негативно влияли на окружающую среду, важность охраны которой в течение длительного периода не осознавалась советской властью. Определенные позитивные изменения в этой области начали происходить только в эпоху «застоя», однако принимаемые меры в целом были бессистемными и малоэффективными. Это привело к митингам на местах и иным формам протеста против пассивности государства в сфере экологической политики.

События под Припятью в 1986 г. стали показателем серьезных системных проблем, существовавших в сфере охраны природы. Только после взрыва на одном из энергоблоков ЧАЭС государственная власть приступила к коренным экологическим реформам.

Отметим, что в период с 1986-1991 гг. государством была проделана огромная работа в области экологической политики. Одним из наиболее существенных изменений стал пересмотр роли, отведенной экологическим аспектам в проводимых государством мероприятиях. Именно в этот период экологическая составляющая стала первоочередной в каких бы то ни было принимаемых решениях. Это означало, что положения природоохранных актов получали гораздо большую значимость, чем имели ранее, и могли действительно влиять на состояние окружающей среды.

Главным из таких актов в период перестройки стало совместное постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», изданное в 1988 г. Оно декларировало существенные изменения, которые должны были трансформировать взгляды государственных органов на роль и место природы в жизни советских граждан и государства в целом. Кроме того, постановление коренным образом реформировало структуру экологических органов в государственной системе, объединив их в общесоюзное министерство - Государственный комитет по охране природы.

В этот период были приняты и многие другие акты, которые были направлены на исполнение целей, заявленных в постановлении № 32. Они касались вопросов снижения вредных выбросов в атмосферу, охраны бассейнов рек на территории СССР, экологического статуса отдельных территорий и некоторых других действий, связанных с улучшением экологической обстановки в Советском Союзе.

Что же касается деятельности Г оскомприроды СССР, высшего экологического органа Советского Союза, то ее можно охарактеризовать как успешную лишь отчасти. Не вызывает сомнений не только важность факта его создания, но и польза от проведенной им деятельности. Благодаря усилиям ведомства были сокращены вредные выбросы, рассмотрены важные вопросы по многим конкретным проблемам по всему СССР, организована система взаимодействия не только с академическими кругами и общественными организациями, но и с обычными гражданами. Кроме этого, были успешно введены системы санкций за правонарушения в сфере экологии, разработаны программы экологических экспертиз. Все это позволяет говорить о том, что созданное министерство привнесло ощутимый вклад в улучшение экологической ситуации в СССР.

При этом представляется, что Г оскомприроды все же не смог в полной мере реализовать свой потенциал в сфере регулирования природоохраны. Этому помешало множество факторов, основными из которых являлись непростое экономическое и политическое положение в СССР конца перестройки - именно они способствовали тому, что деятельность Госкомприроды и в целом экологическая политика были отодвинуты на второй план. Другим важным фактором, определившим невозможность полноценной выполнения тех задач, для выполнения которых создавался Комитет, являлось несовершенство советской государственной системы, тормозившее фактическое осуществление принятых решений, а иногда и способствовавшее конфликтам и противостоянию между союзными ведомствами - последняя особенность стала причиной затягивания начала нормального функционирования ведомства, которое и без того активно работало крайне недолго.

Еще одним препятствием, возникшим перед подразделениями Госкомприроды, стала острая нехватка квалифицированных специалистов- экологов. Именно это обстоятельство серьезно мешало ведомству эффективно осуществлять свою деятельность и менять ситуацию в области охраны природы к лучшему.

Что же касается взаимодействия СССР по вопросам экологии с зарубежными государствами, его следует признать относительно успешным. Происходившие в рамках политики открытости и сближения с Западом, декларируемой М. С. Горбачевым, международные контакты вели к эффективному поиску решения различных экологических проблем и способствовали некоторому улучшению состояния окружающей среды.

Таким образом, несмотря на наметившиеся в эпоху перестройки серьезные позитивные перемены в сфере экологической политики, их не удалось полноценно провести в жизнь даже с помощью активных действий государственных органов. События, произошедшие после «августовского путча», продемонстрировали невозможность проведения важных экологических преобразований в условиях нестабильной социально - политической обстановки.

Источники

1. Государственный архив Российской Федерации (ГА РФ)

2. ГА РФ. Ф. А-404 (Всероссийское общество охраны природы).

3. ГА РФ. Ф. А-469. (Государственный трест зеленого хозяйства (Госзеленхоз) Министерства коммунального хозяйства РСФСР). Оп. 1. Д. 8.

4. Российский государственный архив экономики (РГАЭ)

5. РГАЭ. Ф. 709 (Министерство природопользования и охраны окружающей среды СССР). Оп. 1. Д. 1, 5, 13-14.

6. РГАЭ. Ф. 858 (Главное управление по заповедникам министерства сельского хозяйства СССР). Оп. 1. Д. 1.

7. Верховный Совет СССР. Постановление от 27 ноября 1989 г. О неотложных мерах экологического оздоровления страны // Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. иЯЬ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16045.htm (дата обращения .

8. Известия. 1986. №. 117.

9. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических

10. Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Сайт Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2003-2020. ЦКЬ: https://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/red_1977/5478732/ (дата обращения 08.05.2020).

11. Об охране окружающей среды: Сборник документов партии и правительства 1917-1985 гг. Изд. 3, доп. / сост. А. М. Галеева., М. Л. Курок. М.: Политиздат, 1986. 384 с.

12. Постановление Совета Министров СССР от 13.04.1987 № 434 // ООПТ России [Электронный ресурс]. Электрон. дан. ЦКЬ: Ы4р://оор0аап.тМос/Постановление-Совета-Министров-СССР-от- 13041987-№434 (дата обращения 22.04.2020).

13. Правда. 1986. № 117.

14. Правда. 1986. № 120.

15. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика. Закон Об охране природы в РСФСР // Библиотека нормативноправовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. ЦКЬ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_5607.htm (дата обращения .

16. Совет министров СССР. Постановление от 14 февраля 1990 г. № 189 Об обеспечении выполнения постановления Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» // Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. ЦКЬ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16245.htm (дата обращения .

17. Труды 1-го Всероссийского съезда по охране природы. М., 1930.

18. Центральный комитет КПСС. Совет министров СССР. Постановление от 14 августа 1986 г. № 978 О прекращении работ переброске стока части северных и сибирских рек // СПС КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 1992-2020. ШЪ: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=41 931#06756318350689485 (дата обращения 10.05.2020).

19. Центральный комитет КПСС. Совет министров СССР. Постановление от 19 января 1988 г. № 64 О неотложных мерах экологического оздоровления страны // Библиотека нормативноправовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. ЦКЪ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_14539.htm (дата обращения .

20. Центральный комитет КПСС. Совет министров СССР. Постановление от 7 января 1988 г. №2 32 О коренной перестройке дела охраны природы в стране // Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. ЦКЕ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_14522.htm (дата обращения .

Литература

1. Артемов Н. Н. Исторический опыт государственной политики СССР в сфере природопользования и охраны окружающей среды в 1960 - 1980-е гг.: диссертация... кандидата исторических наук: 07.00.02. М., 2005. 193 с.

2. Вайнер (Уинер) Д. Р. Экология в Советской России / пер. с англ. и ред. Ф. Р. Штильмарк. М.: Прогресс, 1991. 400 с.

3. Евланов В. В. Проблемы экологии и государство природы / В. В. Евланов // Стратегия России. 2012. № 8. С. 73-80.

4. Макеева Е. Д. Документы Российского Государственного Архива Экономики как источник для изучения истории охраны природы в СССР / Е. Д. Макеева // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2019. № 3. С. 55-64.

5. Макеева Е. Д. Общественное движение за охрану природы в России в условиях социалистического строительства в 1920-1940-е гг. / Е. Д. Макеева // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. Т. 17. 2015. № 3 (2). С. 423-428.

6. Макеева Е. Д. Организация работы министерств и ведомств РСФСР в сфере охраны природы в 1950-1970-е гг. / Е. Д. Макеева // Вестник ВятГУ. 2016. № 4. С. 45-50.

7. Михайлов Г. А. Государственная природоохранная политика и экологическое движение в СССР и Российской Федерации в 1953 - 2003 гг.: диссертация... кандидата исторических наук: 07.00.02. М., 2004. 189 с.

8. Охрана природы России: от Горбачева до Путина / В. Ларин, Р. Мнацаканян, Е. Честин, Е. Шварц. М.: КМК, 2003. 416 с.

9. Рыбальский Н. Г., Лукьянчиков Н. Н. Коренная перестройка дела охраны природы: к 25-летию природоохранной службы / Н. Г. Рыбальский, Н. Н. Лукьянчиков // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2013. № 1 (127). С. 46-65.

10. Соколов В. В. Очерки истории государственных структур природопользования и охраны природы России с древности и до настоящего времени: Учебное пособие / В. В. Соколов. СПб.: изд. РГГМУ, 2007. 304 с.

11. Тихонова Н. Е. Решение экологических проблем в СССР: история и современность / Н. Е. Тихонова. М.: Знание, 1989. 64 с.

12. Шмыглева А. В. Природоохранная политика Советского государства: основные этапы формирования и механизм реализации / А. В. Шмыглева // 1917 год в России: социалистическая идея, революционная мифология и практика. Сборник научных трудов. Министерство образования и науки РФ, Уральский федеральный университет им. первого Президента России Б. Н. Ельцина. Екатеринбург, 2016. С. 159-171.

13. Шмыглёва А. В. Реализация государственной экологической политики в Западной Сибири в 1970-1980-е гг.: монография / А. В. Шмыглёва. Новокузнецк: Изд. центр СибГИУ, 2017. 242 с.

14. Яницкий О. Н. Экологическое движение в России: критический анализ / О. Н. Яницкий. М.: Институт социологии РАН, 1996. 216 с.

15. An Environmental History of Russia / A. Cherp, N. Dronin, D. Efremenko, P. Josephson, V. Larin, R. Mnatsakanian. New York, 2013. 340 p.

Размещено на Allbest.ru