Экологическая политика СССР в 1986-1991 годах

Также важным шагом стало выделение органов, связанных с охраной природы. В 1963 г. было создано Главное управление гидрометеослужбы при Совмине СССР, которое организовывало систематические наблюдения за состоянием экологии в водах, на суше и воздухе Артемов Н. Н. Указ. соч. С. 62.. Также в 1961 г. появилась Комиссия по охране природы при Г осплане СССР, а в 1964 г. при Минсельхозе сформирована Центральная лаборатория охраны природы Шмыглева А. В. Указ. соч. С. 166.. В целом система совнархозов, созданная в 1957 г., позволила регулировать экологическую деятельность на уровне отдельных регионов - с этими целями в РСФСР были образованы такие ведомства, как Главлесхоз и Госводхоз, призванные следить, соответственно, за состоянием лесов и водных пространств Макеева Е. Д. Организация работы министерств и ведомств РСФСР в сфере охраны природы в 1950-1970-е гг. // Вестник ВятГУ. 2016. № 4. С. 46.. Во всех союзных республиках в это же время начали возникать комитеты или комиссии по охране природы при Советах министров республик Евланов В. В. Указ. соч. С. 74..

Вместе с тем следует отметить, что указанные меры не привели к существенному улучшению ситуации. Об этом свидетельствуют как усиливающиеся проблемы с пересыханием Аральского моря, так и нарушения постановления Совмина СССР, которым запрещалось приемка и ввод в эксплуатацию предприятий без начавших функционировать очистных сооружений - именно при подобном попустительстве возникла «проблема Байкала» Артемов Н. Н. Указ. соч. С. 23., о которой уже при Л. И. Брежневе возвестят начавшиеся в Иркутской области выступления экологических активистов Тихонова Н. Е. Решение экологических проблем в СССР: история и современность. М., 1989. С. 20.. Не поменялось коренным образом и отношение к природе как к поставщику природных богатств и источнику хозяйственно-экономического развития.

1.3 Экологическая политика в 1970-е годы

В эпоху «застоя» экологические меры стали намного обширнее, чем в предшествующие периоды. Были приняты многочисленные нормативноправовые акты. Важнейшими из них стал ряд постановлений, связанный с охраной водоемов - так, в 1968 г. Совмин СССР выпустил постановление «О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря», несколько месяцев спустя - «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов озера Байкал». Похожим проблемам посвящено и постановление Совмина от 1974 г. - «Об усилении борьбы с загрязнением моря веществами, вредными для здоровья людей или для живых ресурсов моря». Важным является и постановление Совмина СССР «Об Утверждении положения о производственном объединении (комбинате)». В нем комбинатам вменялось в обязанность охрана воздуха, почвы и водоемов от загрязнения промышленными и хозяйственными выбросами Галеева А.М., Курок М. Л. Указ. соч. С. 228.. Кроме того, необходимо отметить и постановление «Об утверждении общего положения о министерствах СССР», пункт 26 которого обязывал все министерства осуществлять «необходимые мероприятия по охране воздуха, почвы и водоемов от загрязнения... по сохранению растительного и животного мира» Там же. С. 109.. Аналогичные постановления выпускались также совместно Советом министров СССР и ЦК КПСС и были связаны, в частности, с защитой рек Урала, бассейнов Черного и Азовского морей и т. д.

Вопросы охраны природы были подняты на XXV съезде КПСС в 1976 г. Отмечалось, что сельскохозяйственное развитие страны имеет важность как инструмент охраны окружающей среды. Кроме того, говорилось о том, что помимо уже выделенных 11 млрд рублей на охрану природы планируется выделение новых средств Там же. С. 250..

Нельзя обойти стороной также принятую в 1977 г. Конституцию СССР, отдельные статьи которой были связаны с экологией. В частности, ст. 18 говорила о том, что в стране «принимаются необходимые меры для охраны и... рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды... и улучшения окружающей человека среды» Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // Сайт Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2003-2020. URL: https://constitution.garant.ru/history/ussr- rsfsr/1977/red_1977/5478732/ (дата обращения 08.05.2020).. Статья же 131 предписывала Совету министров СССР обеспечивать охрану и рациональное использование природных ресурсов. Таким образом, необходимость охраны природы была закреплена на высшем законодательном уровне.

В 1980 г. были также выпущены два закона - «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране и использовании животного мира». Особенно был важен первый закон, поскольку им определялись компетенции СССР и республик по охране воздуха, вводились нормативы и предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в воздухе. Выброс веществ отныне разрешался только на основании разрешения, которое выдавалось в порядке, установленном Совмином СССР Галеева А.М., Курок М. Л. Указ. соч. С. 336.. Отметим и Закон СССР «Об утверждении основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик» 1977 г., определивший общий порядок охраны и пользования лесными массивами в СССР.

Активно создавались новые органы власти, решавшие задачи охраны природы. Были образованы Гослесхоз, выполнявший разнообразные функции по охране и защите лесов от пожаров и болезней Подробнее см. ГА РФ. Ф. 469. Оп. 1. Д. 8., Главводоохрана (при Минводхозе СССР), на которую был возложен контроль за мероприятиями по предотвращению загрязнения вод и их очищению, а также за работой очистных сооружений Соколов В. В. Указ. соч. С. 157.. В 1972 г. в структуре Г осплана СССР появился Отдел охраны природы, задачей которого стала разработка планов охраны природы, обеспечивавших проведение мер по защите и улучшению природной среды Там же. С. 180.. Важным событием в экологической политике стало преобразование Гидромета в Госкомгидромет, что повысило его ведомственный статус и налагало задачи по мониторингу состояния воздуха, почв и атмосферы по всему Советскому Союзу.

Особенно важным органом, возникшим в эту эпоху, стал первый общесоюзный орган по охране природы - Главное управление по охране природы, заповедникам и охотничьему хозяйству, возникший в мае 1965 г. как подразделение Минсельхоза. Оно регулировало природоохранную работу в стране, исследовало состояние природной среды, характер природопользования и, кроме того, определяло основные требования к охране природы, использованию ее ресурсов Евланов В. В. Указ. соч. С. 78..

Важную роль приобретают и общественные организации в этот период. Появляются постоянные общественные комитеты по рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов бассейнов рек (Десны, Волги, Урала, Дона и т. д.), возникают республиканские общества охраны природы, которые в строгом смысле не были подразделениями ВООП, но имели сходные с ним цели. Значимой частью экологического движения стали «голубые» и «зеленые» патрули - местные молодежные кружки, следившие, соответственно, за охраной водных пространств и природных насаждений.

Также выделим деятельность общества «Знание» в рассматриваемый период. В своих республиканских отделениях его члены активно вели пропаганду изучения вопросов экологии. В конце 1970-х гг. общество «Знание» активно взаимодействовало с АН СССР, Госкомитетом СССР по науке и технике, ВЦСПС и другими организациями и учреждениями в области природоохранной деятельности. Издательство общества систематически выпускало литературу по вопросам охраны природы, а также имело периодический орган - журнал «Человек и природа».

В контексте 1970-х гг. следует вспомнить о том, что Советский Союз стремился к решению экологических проблем в том числе и при помощи международного сообщества. Несмотря на то, что СССР бойкотировал природоохранную конференцию в Стокгольме 1972 года по политическим причинам (туда не пустили некоторые социалистические государства - в частности, ГДР), в 1974 г. Л. И. Брежнев и президент США Р. Никсон на саммите в Москве подписали соглашения о создании технологических, коммерческих и дипломатических рамок для политики разрядки, включая создание Объединенного комитета по охране окружающей среды Cherp A., Dronin N., Efremenko D., Josephson P., Larin V., Mnatsakanian R. Op. cit. P. 195.. Кроме того, в 1980 г. СССР активно лоббировал доклад «Историческая ответственность государств за сохранение природы для нынешнего и будущих поколений» в Генеральной Ассамблее ООН Ibid. P. 196..

При этом было бы ошибочно утверждать, что предпринятые действия в области экологии заметно приблизили Советский Союз к реальному решению большинства существовавших проблем. В частности, в эпоху «застоя» получил довольно активное обсуждение и проработку один из наиболее грандиозных государственных проектов в советской истории - переброска рек Сибири в Казахстан и Среднюю Азию. Изменение русел многочисленных крупных рек с целью улучшения мелиоративной ситуации в Средней Азии, в перспективе могла повлечь тяжелые необратимые последствия (таяние льдов в северных океанах, уничтожение множества видов флоры и фауны, нарушение водного баланса в сибирских водоемах и т. д.). Особенно иронично, что основным инициатором обсуждения данного проекта выступил упомянутый выше Минводхоз, номинально имевший цель разработать комплексный подход к охране водных ресурсов Макеева Е. Д. Документы Российского государственного архива экономики как источник для изучения истории охраны природы в СССР // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2019. № 3. С. 58..

Другой экологической проблемой, обострившейся в 1960 - начале 1980х гг., стала ситуация с озером Байкал. Несмотря на принятые постановления по его охране, полностью не было выполнено ни одного - на озере продолжалось строительство целлюлозно-бумажного завода, который использовал водные ресурсы озера, что вело к его загрязнению Там же. С. 59.. Это, как уже было отмечено, вызывало протесты и выступления активистов на местном уровне. Но опасения и протесты против подобных проектов, ведущих к экологическим катастрофам, высказывали также представители академического мира и писатели, в частности, Н. Н. Воронцов, С. П. Залыгин и В. И. Данилов-Данильян. Личность последнего деятеля особенно важна для целей нашей работы - о его деятельности в государственных структурах в эпоху перестройки будет сказано в последующих главах.

Оставались нерешенными и другие проблемы - не работала система ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды (им было проще оплатить штраф, нежели сорвать установленный сверху план Cherp A., Dronin N., Efremenko D., Josephson P., Larin V., Mnatsakanian R. Op. cit. P. 198.), отсутствовали эффективные методы контроля за реализацией экологической политики в республиках Подробнее см. Артемов, Н. Н. Указ. соч. С. 136.. Фактически созданные для охраны природы органы власти не могли противостоять ведомствам и предприятиям, которые имели цель добычи природных ресурсов.

Таким образом, экологическую политику Советского Союза в период «застоя» можно охарактеризовать как крайне неоднозначную. С одной стороны, властью принималось беспрецедентное количество нормативно - правовых актов, каким-либо образом связанных с окружающей средой, в определенной степени поощрялось развитие природоохранных организаций и кружков. Создавались отдельные органы, назначение которых состояло в охране природы (которые все же не стали прочной системой).

С другой стороны, в этот же период продолжается негативное воздействие на окружающую среду в целом и в отдельных ее «точках» в частности (моря, сибирские реки, озеро Байкал и т. д.), которое не удается существенно ограничить. Отчасти это было связано со все еще существующим приоритетом хозяйственно-экономических целей над экологическими. Сказывалось и соперничество с Западом на международной арене, гонка вооружений, требовавшая все больших объемов добычи природных ресурсов.

1.4 Чернобыльская катастрофа как поворотная точка экологической политики СССР

Важной вехой в истории экологической политики СССР, на которой мы считаем необходимым остановиться в завершение обзора экологической политики Советского Союза на протяжении 1920 - начала 1980-х гг., является авария на четвертом энергоблоке Чернобыльской атомной электростанции. Трагедия, произошедшая 26 апреля 1986 г., унесшая жизни многих людей и приведшая к радиоактивному заражению огромной территории Восточной Европы, продемонстрировала неэффективность проводимой природоохранной политики, ее неспособность обезопасить граждан СССР от подобных катастроф и иных природных бедствий. Неслучайно именно после событий около Припяти начались не только активные действия экологического сообщества в СССР, но и мероприятия власти, которые будут обстоятельно рассмотрены нами в следующих главах исследования.

Меры по ликвидации катастрофы достаточно подробно рассмотрены в соответствующих исторических исследованиях и, очевидно, не входят в круг исследуемых нами вопросов. Однако хотелось бы дополнительно подчеркнуть, что неоперативная реакция властей на возникшую ситуацию, отсутствие сколько-нибудь скоординированных действий органов по ликвидации ситуации, а также нежелание информировать население страны о произошедшем усилили последствия и без того непростой ситуации. Были выведены из сельскохозяйственного оборота огромные посевные площади, заражены огромные территории, уничтожены крупные популяции флоры и фауны, тысячи людей подверглись облучению с сопутствующими тяжелыми онкологическими и наследственными осложнениями. Кроме того, пострадали территории не только УССР, БССР, РСФСР - экологические последствия данной катастрофы ощутили на себе и другие страны.

Одним из наиболее политических важных в политическом отношении аспектов являлся факт замалчивания произошедшей ситуации со стороны советских властей. Крупнейшие печатные СМИ, тиражируемые по всему Советскому Союзу ежедневно, - «Известия» и «Правда» - в первое время не посвятили ни одного слова катастрофе. Так, в номере газеты «Известия» от 27 апреля 1986 г. на первой полосе сообщалось о том, что город Тамбов награжден орденом Трудового Красного знамени, а в целом - освещались мероприятия по подготовке к празднованию Первомая и иные события, никак не связанные с Чернобыльской катастрофой Подробнее см. Известия. 1986. №. 117. С. 1-6.. Журналисты газеты «Правда» же в первой полосе номера от того же дня писали о том, что продолжается освоение Ямала, и также в содержании номера ничего не упоминали о событиях под Припятью Правда. 1986. № 117. С. 1..

Первое упоминание о катастрофе в этих печатных органах мы видим лишь в номере «Правды» от 30 апреля. Оно было опубликовано в виде короткой заметки, в которой сообщалось об аварии на ЧАЭС, гибели двух людей и том, что ситуация на станции по состоянию на указанную дату «стабилизирована» Правда. 1986. № 120. С. 2.. Выпуски от первых чисел мая также обходятся короткими заметками о произошедшей катастрофе, лишь с небольшими подробностями о том, какие меры принимаются государственными и местными функционерами.

Следует отметить, что с середины мая в газетах начинает появляться менее сухая и более подробная информация о ситуации под Припятью, однако основным сюжетом таких заметок и репортажей являются скорее подвиги ликвидаторов и оперативные действия членов партии. Газеты на страницах номеров, выходящих в эти дни, не пишут о возможных экологических последствиях аварии и дальнейших проблем у тех, кто подвергся облучению в Чернобыле.

Ситуация, развернувшиеся сразу после Чернобыльской катастрофы, весьма симптоматична - она не только вскрыла наличие проблем, связанных с государственным регулированием экологической политики, но и продемонстрировала, что Советская власть в середине 1980 -х гг. еще не была способна открыто признавать эти проблемы, тем или иным образом взаимодействовать по вопросу их решения с различными общественными и академическими институтами.

Резко негативная реакция общественности, заморозка проектов строительства новых атомных электростанций как в СССР, так и в странах Европы, стали дополнительным показателем необходимости оперативных и перемен в экологической политике, поставили руководство страны во главе с М. С. Горбачевым перед необходимостью принимать более активные действия, которые бы приносили ощутимые результаты в реальных условиях. Их мы рассмотрим в двух следующих главах.

2. Правовая база природоохранной деятельности и экологические ведомства в СССР эпохи перестройки

К моменту прихода к власти в СССР Михаила Сергеевича Г орбачева в 1985 г. в стране, как мы увидели в предыдущей главе, накопилось множество экологических проблем, требующих незамедлительного и эффективного решения. Несмотря на существование государственных органов, в той или иной мере связанных с охраной природы, противоречия между заявляемыми целями сохранения окружающей среды и реально проводимой политикой были очевидны. Более того, они продолжали нарастать, что не могло не вызывать протестов у академического сообщества и экологических активистов - равно как и у представителей местного населения, лицом к лицу столкнувшихся с конкретными экологическими проблемами.

В настоящей главе мы рассмотрим те органы государственной власти, которые возникали или в какой-то степени меняли род деятельности в целях охраны природы в течение нахождения М. С. Горбачева у власти. Это представляется нам важным аспектом исследования, поскольку позволит сосредоточиться на конкретных структурах, связанных с вопросами экологии. Другим важным аспектом, который также будет освещен в рамках данной главы исследования - это принимаемые нормативно-правовые акты, которые были направлены на изменение существующей экологической ситуации. Законодательная база, являясь одной из основ проводимой государством политики, поможет нам понять, какие цели в области охраны природы преследовала государственная власть Советского Союза той эпохи и какие конкретно выделяло экологические проблемы, требующие незамедлительного решения.

2.1 Нормативно-правовые акты природоохранной деятельности

Несмотря на то, что неэффективность регулирования экологической политики преимущественно путем выпуска большого количества законодательных актов в эпоху «застоя» стала очевидной, новации в природоохранном законодательстве эпохи перестройки были весьма важны, поскольку они оставались (наряду с введением дополнительных государственных органов) важнейшим механизмом воздействия на дело охраны природы со стороны государства.

В период нахождения у власти М. С. Горбачева был выпущен ряд постановлений, связанных с решением конкретных экологических проблем на территории СССР. Наиболее важными из них видятся совместное постановление ЦК КПСС и Совмина СССР № 978 от 14 августа 1986 г. «О прекращении работ по переброске части стока вод северных и сибирских рек» и постановление этих же органов от 14 апреля 1987 г. «О мерах по обеспечению охраны и рациональному использованию природных ресурсов бассейна озера Байкал». Первое постановление было принято под влиянием членов Союза писателей РСФСР - на своем 8-м съезде в 1986 г. они проголосовали за обращение к М. С. Горбачеву с просьбой прекратить рассмотрение этого проекта. Спустя несколько месяцев было объявлено о том, что, рассмотрев возражения общественности и с целью изучения экологических и экономических аспектов вопроса, Политбюро ЦК КПСС признало целесообразным прекратить разработку этого проекта. Примечательно, что в данном случае его основными противниками выступили именно писатели - в Академии Наук СССР того времени большинство ученых выступали за реализацию проекта Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 63..

Что же касается постановления по Байкалу, то оно, как отмечают исследователи, сыграло большую роль в деле прекращения загрязнения озера.

Постановлением запрещался выброс веществ в реки, текущие в Байкал, созданы защитные зоны вокруг него, и, что самое важное, целлюлознобумажный комбинат в 13-й пятилетке было постановлено перепрофилировать «на мебельно-сборочное производство, не оказывающее вредного воздействия на состояние природной среды» Постановление Совета Министров СССР от 13.04.1987 № 434 // ООПТ России [Электронный ресурс]. Электрон. дан. ИКЬ: http://oopt.aari.m/docШостановление-Совета- Министров-СССР-от-13041987-№434 (дата обращения 22.04.2020)..

Другим важным постановлением стал акт Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов», изданный в 1985 г. Им подчеркивалось существование многочисленных экологических проблем в стране, а отдельным государственным органам предписывалось принятие дополнительных мер по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. В частности, Совету Министров СССР предлагалось «продолжить работу по дальнейшему усилению охраны окружающей среды и улучшению использования природных ресурсов», а Прокуратуре, Верховному Суду и МВД СССР - «признать одним из основных направлений деятельности борьбу с экологическими нарушениями» Галеева А.М., Курок М. Л. Указ. соч. С. 392.. Акту в некоторой степени соответствовало постановление ЦК КПСС «Об экологической обстановке в ряде регионов и промышленных центров страны», выпущенное в июне 1987 г. и выражавшее обеспокоенность тем, что в ряде отраслей промышленности не обеспечиваются мероприятия по предотвращению загрязнения Артемов Н. Н. Указ. соч. С. 100..

Однако наиболее значимым нормативно-правовым актом для экологической политики того времени стало, безусловно, постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 32 от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Этот акт был важен сразу по нескольким причинам. Прежде всего, им предписывалось создание единой системы управления экологической политикой СССР, которая находилась бы под эгидой ведомства, имеющего статус министерства и реально способного изменить существующее положение дела охраны природы в стране, влияя на крупные промышленные ведомства (Минсредмаш, Минводхоз и др.). С этим структуры, создаваемые ранее, не справлялись. Таким ведомством стал Государственный комитет по охране природы (Госкомприроды). На его структуре и реально проводимых мероприятиях мы подробнее остановимся ниже, однако важно понимать, что введение указанного постановления означало выход государственной политики в области экологии на новый уровень. Принятие такого постановления стало возможно в свете событий в Чернобыле в апреле 1986 г., явившегося причиной осознания советской властью того факта, что с этих пор любое решение, принимаемое в какой бы то ни было сфере хозяйственно-экономических отношений, должно быть в первую очередь ориентировано на экологичность и обеспечивать сохранение первозданности природы Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 74.. Более того, акт предписывал самым различным союзным ведомствам передать некоторые свои подразделения в подчинение Госкомприроды для большей эффективности.

Особенно весомо было и то, что Постановление подчеркивало необходимость искоренения у советских людей психологии потребительского отношения к природе и ее богатствам - эта идея была крайне близка политике гласности, объявленной М. С. Горбачевым Там же. С. 78. в эпоху перестройки. Отныне граждане СССР должны были перестать относиться к природным ресурсам как к методам достижения личных или общественных хозяйственноэкономических целей.

Постановление подчеркивало и иные, не менее существенные аспекты экологической деятельности. Было установлено, что обучение и информирование о необходимости охраны природы имеет важное значение для всего населения Советского Союза. Задачи же формирования бережного отношения к природе возлагались на конкретные общесоюзные ведомства - Г осударственный комитет СССР по телевидению и радиовещанию, Г осударственный комитет СССР по кинематографии, а также

Государственный комитет СССР по делам издательств и многие другие. Более того, планировалось печатать и распространять в крупных тиражах журнал «Природа и человек», который бы знакомил читателей по всему СССР с экологической повесткой и пропагандировал бережное отношение к природе и рациональное использование ее ресурсов.

Важным акт стал еще и по той причине, что закрепил значимость координации усилий с экологическим сообществом Советского союза. Желания и требования населения в области охраны природы подчеркивались в постановлении как один из факторов необходимости появления самого акта и как основа для дальнейшей экологической деятельности. Это же показывало и предписание создать при Г оскомприроды Общественный совет, в который бы входили ученые, общественные деятели и, кроме того, представители местных советов народных депутатов Там же. С. 77..

Отметим еще некоторые моменты, которые были закреплены в постановлении «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Один из них касался введения платы не только в виде штрафов за различные выбросы в атмосферу, но в целом за использование природных ресурсов. Это было интересно с точки зрения экономической составляющей учения марксизма-ленинизма, поскольку оно предполагало справедливой оплату только тех ценностей, в которые был вложен человеческий труд - следовательно, природные ресурсы, не являющиеся продуктом человеческого труда, к подобным ценностям не относились. В определенной степени такое нововведение означало готовность советских властей постепенно отходить от строгих догматов указанного учения в стремлении наладить дело охраны природы в стране Там же. С. 77..

Другим аспектом, который был отражен в постановлении, стало введение экспертизы как одной из основных методов контроля состояния окружающей среды и мониторинга исполнения экологических предписаний ведомствами и предприятиями. В целом оно ориентировало Госкомприроды на организацию деятельности именно в этом направлении, поскольку такой инструментарий виделся руководству наиболее эффективным в борьбе за сохранение природного наследия. Вводимые виды экспертиз необходимо было осуществлять, основываясь строго на научных методах и достижениях в области экологии, а не на политических или экономических основаниях. Они в достаточной степени контролировались общественными организациями, что придавало им объективности Cherp ^, Dronin N Efremenko D., Josephson P., Larin V., Mnatsakanian R. Op. а! P. 271..

Однако экспертизы были не только объективными и научно обоснованными, но также и всеохватывающими - имеется в виду их распространение на любые планы, проекты, программы и всевозможные политические документы, принимаемые как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективах. Исследователи отмечают, что на практике это вело не к желаемому искоренению возможных негативных последствий для природы, а к заметному снижению качества данных экспертиз - поскольку они были массовыми, обеспечить надлежащий уровень не представлялось возможным. Кроме того, обязательность применения экспертиз предоставляла широкий простор для коррупционных схем, которые позволяли избежать реальных санкций в случае несоответствия каким-либо нормам, выявленного по итогам экспертизы !ЬЫ. P. 273..

Таким образом, постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» являлось важнейшим правовым актом эпохи перестройки в сфере экологической политики, поскольку существенно изменило политический дискурс в сфере охраны природы - теперь экологические вопросы оказывались в приоритете при принятии любых сколько-нибудь важных решений. Кроме того, акт вывел дело охраны природы на новый институциональный уровень, постановив создать общесоюзное министерство, ответственное за проведение экологической политики и контроль деятельности других министерств на предмет их экологичности, не обойдя вниманием и ряд других вопросов, обозначенных нами выше.

Переходя к другим правовым материалам эпохи М. С. Горбачева, мы считаем нужным вспомнить постановление Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», принятое в ноябре 1989 г. Оно предполагало ужесточение санкций за экологические правонарушения, предписывало ускорение реализации проектов ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС на территории УССР, БССР и РСФСР, а также рассмотрение вопросов, связанных с влиянием ядерных и иных испытаний на близлежащие территории. Помимо этого, постановление предписывало Советам министров СССР и Совминам всех союзных республик выделить районы, наиболее страдающие от экологических бедствий, и подготовить им финансовую и техническую поддержку Верховный Совет СССР. Постановление от 27 ноября 1989 г. О неотложных мерах экологического оздоровления страны // Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. иКЬ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16045.htm (дата обращения 22.04.2020).. Кроме того, постановлением расширялись полномочия Госкомприроды СССР.

Несколько иные проблемы - касающиеся, в первую очередь, водных объектов - были подняты и в другом акте, принятом годом ранее. Совместное постановление Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 19 января «О первоочередных мерах по улучшению использования водных ресурсов в стране» особенно подчеркивало, что «крупным недостатком в ведении водного хозяйства является отсутствие необходимого экономического механизма, действенных рычагов и стимулов, позволяющих эффективно влиять на коренное улучшение водопользования, бережное отношение к водным ресурсам», признавались многочисленные просчеты и ошибки, допущенные ранее министерствами и ведомствами, связанными с водным хозяйством СССР (в первую очередь, Минводхоз СССР). Документ предписывал наладить использование безводных и маловодных технологических процессов на производстве, минимизировать воздействие предприятий на водные поверхности. Однако, пожалуй, самым важным аспектом, затронутым в данном постановлении, стало введение платы за пользование водными ресурсами Центральный комитет КПСС. Совет министров СССР. Постановление от 19 января 1988 г. № 64 О первоочередных мерах по улучшению использования водных ресурсов в стране // Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., cop 2011-2020. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_14539.htm (дата обращения 22.04.2020).. Отныне предприятия должны были платить не только за выбросы в водоемы, но и за использование ресурсов рек и озер в своих нуждах. Меры подобного рода должны были стать первым серьезным шагом на пути сокращения воздействия на водную среду Советского Союза.

Упомянем также постановление Совета Министров СССР № 189 от 14 апреля 1990 г. «Об обеспечении выполнения постановления Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» Совет министров СССР. Постановление от 14 февраля 1990 г. № 189 Об обеспечении выполнения постановления Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» // Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., cop 2011-2020. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_16245.htm (дата обращения 22.04.2020).. Оно имело корректирующий и направляющий характер, который выделял основные точки воздействия постановления «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», которое мы уже рассматривали выше, а также местами расширял круг ведомств, которым предписывалось его применение. Следует вспомнить также и Постановление Совмина РСФСР от 9 января 1991 г. № 13, утверждавшего детально определенные нормативы оплаты выбросов вредных веществ в атмосферу на территории РСФСР.

Однако из принятых в СССР в начале 1990-х гг. актов наибольший интерес представляет Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Принятый незадолго до распада Советского Союза, он не мог всерьез повлиять на экологическую обстановку в РСФСР, однако свидетельствовал о готовности государства серьезно менять основы экологического регулирования. В указанном законе закреплялось право граждан на защиту от неблагоприятного воздействия окружающей среды, права экологических организаций на ведение деятельности в области охраны, обозначались базовые принципы государственной политики. Этот акт примечателен тем, что довольно долгое время (около 10 лет) регулировал экологические отношения в Российской Федерации, до тех пор, пока в 2002 г. не утратил силу и не был заменен Федеральным Законом «Об охране окружающей среды», действующим в нашей стране до сих пор Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 88..

Подводя итог обзору экологического законодательства времен перестройки, отметим, что количество принятых постановлений было ощутимо меньше, чем в эпоху «застоя» (хотя все равно оставалось достаточно большим). Однако, в отличие от законодательных актов прошлых лет, в постановлениях эпохи Перестройки закреплялись важность экологических аспектов, приоритет охраны природы над хозяйственной деятельностью, признавались необходимость бережного отношения к природе. Отчасти это было продиктовано наступлением политики гласности, что привело к широкой общественной дискуссии. Другим определяющим в этом отношении событием стала уже упомянутая нами Чернобыльская авария, подчеркнувшая важность природоохранной риторики в принимаемых государством нормативных актов.

2.2 Государственные институты экологической политики

Очевидно, что даже самые радикальные законы и постановления не могли изменить экологическую ситуацию в СССР при отсутствии государственных органов, которые бы реализовывали планы государственной власти, взявшей курс на коренное обновление политики в самых разных областях, в том числе и в сфере охраны природы. Именно поэтому мы считаем важным рассмотреть ту систему органов государственной власти, которая была образована для решения экологических задач, стоявших перед Советским Союзом.

Поскольку с 1988 г. главным общесоюзным органом в области охраны окружающей среды стал Г оскомприроды, начать рассмотрение системы таких органов в эпоху перестройки мы считаем нужным с тех ведомств, которые существовали до прихода к власти М. С. Горбачева, но при этом выполняли различные задачи в области экологии вплоть до момента возникновения Г оскомприроды.

Одним из таких министерств стал уже упоминаемый нами в первой главе исследования Государственный комитет по гидрометеорологии и контролю природной среды СССР (Госкомгидромет СССР). В начале 1980-х гг. это ведомство занималось в том числе мониторингом состояния окружающей среды, следило за тем, насколько соотносятся различные нормативные документы и реальное состояние воздуха, воды, лесов и т. д. С 1978 г. Госкомгидромет начинает издавать периодические материалы, посвященные загрязнению поверхностных вод в Советском Союзе, начиная с 1983 г. публикует ежегодные обзоры фонового состояния окружающей среды, а после катастрофы под Припятью в апреле 1986 г. - ежегодники, посвященные радиационному заражению в различных областях СССР. Наряду с этими обзорами материалы ведомства также были связаны с использованием и контролем над заражением почв пестицидами и иными возможными экологическими проблемами для окружающей среды Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 25.. Следует обратить внимание на то, что публикуемые ведомством материалы были предназначены для узкого круга лиц (содержали маркировку ДСП - «для служебного пользования») и не могли быть оценены или проверены экологическим сообществом СССР. Кроме того, Г оскомгидромет обладал сетью лабораторий по всей стране, которые позволяли министерству собирать данные и делать на их основе определенные заключения.

Другим ведомством, связанным с охраной природы в середине 1980 -х гг., стал Государственный комитет СССР по статистике или Госкомстат СССР. Как видно из его названия, основная его деятельность заключалась в получении через собственные региональные отделения самых разных данных, их обработке и получении подробных выводов. Эти данные касались также и экологических аспектов - выбросов вредных газов в атмосферу со стороны предприятий, слива отходов в реки, внедрения на производстве различных научных инноваций, делающих производство более экологичным и безопасным и многих других мероприятий. Впрочем, несмотря на то что Г оскомстатом проводилась обширная работа по сбору, анализу и обобщению данных, исследователями отмечается, что в области экологии она была довольно неточной. Уже на первых этапах отбора информации происходило усреднение и отброс некоторых массивов данных, которые в дальнейшем также «оптимизировались», что, безусловно, мешало получению объективных, достоверных и полноценных выводов Там же. С. 26.. Эти выводы, точно так же, как и в упомянутом Г оскомгидромете, не выдавались в широкий доступ, поэтому ни эко-активистам, ни широкой публике ничего не было известно о них - они были предназначены исключительно для целей, преследуемых высшей государственной властью.

Еще одной государственной структурой, о которой следует отдельно упомянуть, была Служба санитарно-эпидемиологического надзора (Санэпиднадзор) при Министерстве здравоохранения СССР. Несмотря на то, что круг ее прямых обязанностей был связан скорее с медицинским здоровьем населения и состоял в борьбе с различными заболеваниями, важно понимать, что здоровье населения Советского Союза напрямую зависело от экологической ситуации в государстве. Это осознавал и сам Санэпиднадзор, поэтому его сотрудники достаточно внимательно относились к тому, как загрязнение влияет на жизнь граждан. Однако фактическая деятельность данного ведомства была крайне ограничена необходимостью выполнения планов теми организациями, которые Санэпиднадзор должен был контролировать. В ситуациях, когда данное ведомство постанавливало прекратить или ограничить деятельность того или иного предприятия, между ними начинался конфликт, разрешать который приходилось более высоким инстанциям. Поскольку план было необходимо исполнять, Санэпиднадзор, как правило, проигрывал в подобных спорах и был вынужден снимать наложенные запреты и ограничения Там же. С. 32.. Это было одним из следствий политической парадигмы, в которой добыча ресурсов для хозяйственноэкономического развития оправдывала любые цели и была выше любых иных предписаний - такая парадигма заметно проявлялась в экологической политике доперестроечного периода, рассмотренной нами в первой главе.

Указанные ведомства до появления в 1988 г. Госкомприроды оказывали наибольшее влияние на экологическую политику в СССР. Однако следует еще раз отметить, что в структуре большинства министерств и ведомств существовали подразделения, так или иначе связанные с охраной окружающей среды, которые, как уже неоднократно отмечалось, не могли реально сделать деятельность собственных ведомств более экологичной.

Переходя к рассмотрению Государственного комитета по охране природы, отметим, что его фактическая деятельность с момента основания и до распада Советского Союза будет подробно изучена нами в третьей главе данной работы. Здесь же нам представляется важным рассмотрение тех функций и полномочий, которыми постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» наделяло Г оскомприроды, а также того, как происходило формирование этого государственного органа.

Как уже неоднократно отмечалось, Госкомприроды стал центральной экологической структурой с гораздо более широкими полномочиями в области охраны природы, нежели любые другие органы, существовавшие до нее. Возникновения этого органа ждали многие экологические активисты и обычные граждане - с одной стороны, такое нововведение позволяло выпустить пар, накопленный на различных митингах, с другой - у населения появилась некоторая надежда на улучшения положения в сфере охраны природы Соколов В. В. Указ. соч. С. 178.. Госкомприроды рассматривался как орган, который сможет наконец преодолеть влияние ведомств, основной задачей которых являлось выполнение планов по добыче ресурсов (Минтяжмаш, Минводхоз, Минрыбхоз и многие другие), и заставит их стать экологичнее.

Вызывает интерес процесс формирования руководства Госкомприроды. Поскольку в Советском Союзе не существовало деятелей, одновременно разбирающихся в экологии и имеющих продолжительный управленческий опыт, приходилось решать вопрос о том, какое из качеств важнее для руководителя Госкомприроды. Ставка была сделана на партийный опыт, и главой ведомства был назначен Ф. Т. Моргун - председатель Полтавского областного партийного комитета - как зарекомендовавший себя на государственной службе функционер. Очевидно, что он не был экологом, однако представителей верхов партии в целом удовлетворяло состояние сельскохозяйственных и экологических мероприятий в Полтавской области, что во многом стало причиной назначения именно Ф. Т. Моргуна Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 79..

Аналогичные сложности испытывал как аппарат Г оскомприроды, так и его подразделения в союзных республиках - поскольку там стремились действовать по методике центра, то на должности глав республиканских Комитетов также назначались зарекомендовавшие себя партийные функционеры Cherp A., Dronin N., Efremenko D., Josephson P., Larin V., Mnatsakanian R. Op. cit. P. 274..

Однако следует отметить, что Моргун не очень долго пробыл главой Комитета - в августе 1989 г. он был переведен на другую должность, а Г оскомприроды возглавил Н. Н. Воронцов, известный ученый-биолог, профессор, теоретик и практик дела охраны природы. Примечательно, что он был первым за продолжительный срок беспартийным министром СССР Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 53..

Как уже говорилось, основные направления деятельности рассматриваемого Комитета были закреплены в постановлении № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Данное постановление декларировало, что Госкомприроды является центральным органом государственного правления в деле охране природы и наряду с Совминами республик несет ответственность за сохранение окружающей среды.

Что касается функций Г оскомприроды, то ему было необходимо осуществлять комплексное управление делом охраны природы в СССР, разрабатывать конкретные шаги для разрешения назревших экологических проблем. Также на Госкомприроды накладывалась обязанность предоставлять Госплану предложения по совершенствованию экономического аспекта природопользования и связанных с ним вопросов.

Кроме этого, ведомству были поставлены задачи по проведению экспертиз, которые мы рассмотрели выше, а также контроль за соблюдением экологических норм на заводах, фабриках, комбинатах и других многочисленных предприятиях, функционировавших в СССР и тем или иным образом воздействующих на окружающую среду. Во исполнение этих целей Г оскомприроды разрешалось «налагать запреты на строительство, реконструкцию или расширение объектов промышленного и иного назначения... осуществляемых с нарушением природоохранительного законодательства, а также приостанавливать работу промышленных и других предприятий, грубо нарушающих нормы и правила охраны окружающей среды». Кроме того, ведомство имело право «предъявлять иски предприятиям (объединениям) и организациям, а также советским гражданам и иностранным физическим и юридическим лицам о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного государству загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов» Центральный комитет КПСС. Совет министров СССР. Постановление от 7 января 1988 г. № 32 О коренной перестройке дела охраны природы в стране // Библиотека нормативно - правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. ИКЬ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_14522.htm (дата обращения 22.04.2020)..

Сюда же можно отнести полномочия по охране заповедников и иных природных участков, представляющих особую природную ценность, от действия предприятий в частности и от человеческого воздействия в целом.

Особо подчеркивалась необходимость просветительской деятельности Комитета. Совместно с обществом «Знание», Всероссийским обществом охраны природы и другими общественными институтами, ему нужно было проработать и реализовать концепцию, которая бы позволила донести до советских граждан экологические ценности и важность дела охраны природы в СССР, распространять знания, накопленные ученым сообществом в области экологии Ларин В., Мнацаканян Р., Честин Е., Шварц Е. Указ. соч. С. 76..

Еще одной значительной областью, ведение которой передавалось Г осударственному комитету по охране природы, были вопросы сотрудничества с иностранными государствами в области экологии. Подробнее международную активность Советского Союза в этом направлении мы рассмотрим в третьей главе нашего исследования, однако следует заметить, что круг функций, переданных Г оскомприроды в этом отношении, был достаточно широк. В частности, она должна была не только контролировать выполнение условий ратифицированных СССР международных соглашений и договоров, но также обеспечивать двух- и многостороннее международное сотрудничество в области решения экологических проблем. Кроме того, предполагалось, что в содействии с МИД СССР Г оскомприроды также будет участвовать в различных проектах ООН - в частности, в Программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП) и иных организациях. Подчеркивалась особая важность развития технологий, способствующих бережному обращению с окружающей средой и ее ресурсами, во взаимосвязи с государствами - членами Совета экономической взаимопомощи (СЭВ) Центральный комитет КПСС. Совет министров СССР. Постановление от 7 января 1988 г. № 32 О коренной перестройке дела охраны природы в стране // Библиотека нормативно - правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [Электронный ресурс]. Электрон. дан. М., сор 2011-2020. ИКЬ: http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_14522.htm (дата обращения 22.04.2020)..

Как уже говорилось, для повышения эффективности деятельности Госкомприроды и во избежание фактического дублирования мероприятий, проводимых различными ведомствами, постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» передавало в распоряжение Комитета подразделения и функции других ведомств. Например, из Минводхоза в распоряжение Комитета передавались полномочия по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной морей, рек, озер и иных водоемов, из Госкомгидромета - обязанности по государственному контролю за состоянием атмосферного воздуха и выполнение иных мероприятий, связанных с регулированием использования воздушного бассейна.

Таким образом, Государственный комитет по охране природы, образованный незадолго до распада СССР, стал первым всесоюзным органом, связанным исключительно с охраной природы. В отличие от своих «предшественников» Госкомприроды обладал гораздо большими полномочиями и имел возможность на равных противостоять антиэкологичной деятельности союзных министерств. Важно было и то, что сама государственная власть в эпоху перестройки была готова отказываться от исключительно потребительского отношения к природе ради ее сохранения, что, безусловно, вселяло определенный оптимизм в ученых, занимающихся вопросами охраны природы, и экологических активистов.

министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», вышедшее в 1988 г. Именно оно ознаменовало не только конкретные радикальные изменения в области проведения экологической политики, но и в целом изменение взглядов государства и партии на место экологии в жизни общества и политической системе.

Структура государственных органов, ответственных за охрану природы, в эпоху перестройки также претерпела значительные изменения. Вместо разрозненных органов, которые не имели административных ресурсов для того, чтобы всерьез влиять на деятельность производящих ведомств, было создано «суперминистерство» Артемов Н. Н. Указ. соч. С. 129., наделенное широкими полномочиями и возможностью коренным образом изменить экологическую ситуацию в стране. На Госкомприроды были возложены не только функции по защите окружающей среды, но и надежды ученых, экологических активистов и обычных советских граждан.

Завершая вторую главу нашего исследования, особо подчеркнем, что в 1986-1991 г. в регулировании дела охраны природы произошли коренные изменения, которые должны были повлечь за собой различные мероприятия, направленные на снижение экологической напряженности в СССР. Такие мероприятия будут рассмотрены нами в третьей главе данной работы.

3. Государственная экологическая политика в 1986-1991 гг.: ключевые аспекты реализации

В предыдущей главе мы рассмотрели два важнейших инструмента экологической политики Советской власти, без которых коренные природоохранные преобразования и существенное изменение дела защиты окружающей среды не представлялись бы возможными. Действительно, значение правовой базы экологической политики и государственных органов, отвечавших за ее проведение, трудно переоценить - без их реального функционирования было бы невозможным претворение в жизнь каких бы то ни было позитивных изменений экологической обстановки в Советском Союзе.

Вместе с тем, хотя создание и функционирование указанных институтов является, безусловно, необходимым, но все же недостаточным условием реальных изменений в деле охраны природы. Крайне важны также конкретные мероприятия и действия, предпринятые вследствие изменения законодательной и институциональной базы экологической политики в СССР. Они позволяют нам понять, какие изменения произошли в действительности, какие новации удалось привнести в существующее к началу перестройки положение дел в сфере защиты окружающей среды, и, самое главное, насколько ощутимы и ценны были такие изменения, как они смогли повлиять на состояние окружающей среды в последние пять лет существования Советского Союза.