Особенности формирования российской модели федерализма в начале 1990- х гг. Федеративный договор 1992 г."

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

ФГБОУ ВО Новосибирский ГАУ

Факультет Государственного и муниципального управления

Кафедра кадровой политики и управления персоналом

Курсовая работа

По дисциплине: "Национальные отношения в России"

Тема: "Особенности формирования российской модели федерализма в начале 1990- х гг. Федеративный договор 1992 г."

Выполнил: Игнатов С.С.

Проверил: Печин Ю.В.

Новосибирск 2020

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы федерализма

1.1 Федерация как форма государственного устройства

1.2 Основные модели федерализма

Глава 2. Особенности формирования российской модели федерализма в начале 90 -х г.г.

2.1 Становление российской модели федерализма в начале 90 -х г.г

2.2 Федеративный договор 1992 г. и его значение

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Связанная с понятием федерации категория "федерализм" используется в современной конституционно - правовой науке для обозначения конституционного принципа государства, формы государственно-территориального устройства, совокупности приемов и методов осуществления власти государства в экономической сфере (экономический федерализм) и системы знаний (учения) о федеративной форме государственно-территориального устройства. При этом применительно к понятию формы государственно -территориального устройства категории "федерация" и "федерализм" нередко рассматриваются как идентичные.

Среди федеративных государств особое место, бесспорно, занимает Российская Федерация. Россия прошла трудный путь исторического развития административно -территориального устройства, однако этот процесс до сих пор не завершен и в настоящее время. Федерализм в Российской Федерации находится на стадии становления и представляет собой весьма беспорядочную систему, которая требует стабилизации и совершенствования.

Актуальность данной темы состоит в том, что в современной российской и зарубежной политической науке проблематика федерализма занимает одно из ведущих мест. Возрастающий интерес к федеративной форме государственного устройства обусловлен во многом его сущностью, обеспечивающей единство и целостность государства, его эффективное функционирование через разнообразие экономического, социального, политического и культурно - этнического развития территориальных образований его составляющих. Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире.

Цель курсовой работы - изучение особенностей формирования российской модели федерализма в начале 90х г.г., рассмотрение федеративного договора 1992 г.

В ходе выполнения курсовой работы были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть федерацию как форму государственного устройства;

2. Изучить основные модели федерализма;

3. Проанализировать становление российской модели федерализма в начале 90 -х г.г.;

4. Ознакомиться с федеративным договором 1992 г. и его значением.

Объектом исследования является федерализм.

Предметом исследования является российская модель федерализма в начале 90 -х г.г.

При проведении изучения особенностей формирования российской модели федерализма в начале 90 -х г.г. Федеративный договор 1992г. были использованы следующие методы исследования: анализ существующей базы источников по рассматриваемой проблематике (метод научного анализа), обобщение и синтез точек зрения, представленных в базе источников (метод научного синтеза и обобщения), моделирование на основе полученных данных авторского видения в раскрытии поставленной проблематики (метод моделирования).

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы. В главе 1 "Теоретические основы федерализма" раскрывается понятие, цель, основные модели. В Главе 2 "Особенности формирования российской модели федерализма в начале 90 -х г.г." раскрывается значение федеративного договора его условия и порядок заключения, этапы и характеристика формирования федерализма.

Глава 1. Теоретические основы федерализма

1.1 Федерация как форма государственного устройства

Федеративное государство (федерация) - сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и тд.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом. Федерация строится на началах децентрализации. В строго научном смысле федерацией называют союз государств, основанный на договоре или конституции. Поэтому федерация возможна только там, где объединяются самостоятельные государства. "При этом федеральные конституции устанавливают, в чём именно политически срастающиеся малые государства сохраняют свою "самостоятельность" и в чём они её утратят". государственный федерализм устройство

Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются её субъектами. Они могут иметь свои конституции, своё гражданство, собственные высшие государственные органы - законодательные, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов - федерации в целом и её субъектов - вызывает необходимость разграничить их компетенции.

Федеративные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественно необходимые работы и службы.

В целом взаимоотношения между центром федерации и субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - её ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Федерация как форма государственного устройства и федерализм как политико-правовая и идейная философия развития общества по самой своей сути и природе в наибольшей степени отвечают общедемократическим тенденциям общественной эволюции на постиндустриальной ступени его существования. Отсюда совсем неслучаен тот повышенный интерес к институту именно федеративной государственности, который отчетливо прослеживается во всем мировом сообществе за последнее время. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство: учеб. Пособие. [текст] / В.Е. Чиркин - 4-е изд., М.: Издательский центр "Академия", 2012. - С. 11, 18.

Достаточно упомянуть, что на сегодняшний день в мире насчитывается более 20 федераций, расположенных на пяти континентах, с совокупным населением около двух млрд. человек. Федерализм оказался жизненно стойкой формой государственного устройства. Он сохранился во всех буржуазных странах, где существовал до второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен. Причем показательно, что из семи наиболее развитых государств в мире, три (США, ФРГ, Канада) являются федерациями.

Говоря о соблюдении территориальной целостности федеративного государства, имеются в виду, прежде всего незыблемость его границ и сохранение целостности общества, живущего на его территории. В частности, в конституциях некоторых государств прямо закреплено положение, в соответствии с которым их территория образуется из совокупности территорий субъектов федерации. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что сам факт конституционно определения территории государства представляет собой существенную гарантию его территориальной целостности, так как для изменения территории необходимо внесение поправок и корректив в текст самой конституции.

С учетом сказанного особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

По способу образования выделяют договорные и конституционные федерации. Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств. К этому типу относятся федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы "сверху", актами государственной власти. Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно -договорными.

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии и Германии).

Для другой модели образования федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия.

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно, имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении, сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для их сферах деятельности. В кооперативных моделях важны, в частности, координационные механизмы. Ященко А.С Международный федерализм. Идея юридической организации челов чества в политических учениях до конца XVIII века. учеб. Пособие. [текст]/ А.С. Ященко -М.: Мысль.-2016. С. 25.

По характеру концентрации властных полномочий различаются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации.

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961-1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым.

По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия.

Субъекты асимметричной федерации в значительной степени различаются по своему конституционно - правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений.

Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, а их различия не касаются государственно - правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в Германии, Бразилии). С точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа: территориальный, национально - территориальный, комплексно -территориальный.

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без особого учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально -территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно -территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия)5.

Полагаем возможным ввести еще один критерий разделения федераций - реальность нормативно установленных федеративных моделей. Данный критерий заставляет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и фактическому строю общественных отношений. А значит, настраивает на необходимость анализа того, какова мера воплощения нормативной модели федерализма в действительности. На основе указанного критерия, думается, можно все федеративные модели делить на реальные и фантомные. Очевидно, что реальная модель федерализма - та, что воплощена (по крайней мере, в своих принципиальных основах) на практике.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

При анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

1. Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

2. Федеративное государство - это сложная многофункциональная система; следовательно, к нему применима теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:

а) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;

б) никакая часть целого не может превалировать над целым 7;

в) связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными.

1.2 Основные модели федерализма

Э.В. Тадевосян и В.Е. Чиркин отстаивают мнение о том, что федерализм - это самостоятельное явление, отличное от федерации. Представителями противоположного взгляда можно назвать В.Г. Вишнякова, Л.М. Карапетяна и О.Ю. Оболдина, которые склонны к отождествлению понятий "федерализм" и "федерация" и, соответственно, к отрицанию существования моделей федерализма, утверждая, что единственной моделью федерализма является федерализм. Гоптарева И.Б. Политикоправовые истоки учения о федерализме [текст]/ И.Б Гоптарева. М.: Право и политика. 2014. С. 133

Федерализм - это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых унитарных государств".

Действительно, можно полагать, что федерализм - явление более широкое, чем федерация. Употребляя термин "федерация", мы, скорее всего, подразумеваем какую - то конкретную страну, имеющую федеративное государственное устройство, делая акцент на территориальном устройстве и распределении полномочий между центральными и территориальными органами управления.

Различая такие явления, как "федерализм" и "федерация", необходимо разрабатывать их классификации. В "федерациях" можно выделять их "виды", а в "федерализме" - "модели". Здесь следует признать, что сторонники моделей федерализма, разграничивая его с федерацией, не делают различия в их классификациях.

Например, при рассмотрении моделей федерализма, используются термины симметричная и асимметричная федерация. Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций [текст]/ Э.В. Тадевосян. М.:Государство и право, 2012.. С. 63.

Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению некоторых исследователей, их статус может быть асимметричным. Но такая асимметрия возможна не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий.

Другие полагают, что асимметрия может существовать как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п.

В основном симметричными называют федерации в Австрии, Германии (хотя в последней земли неодинаково представлены в верхней палате парламента) и ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в безвластном Национальном собрании. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и даже нет федерального округа.

Асимметричная федерация предполагает наличие частей с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты и различия в названиях. В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств. Существует мнение, что теория асимметричной федерации фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов). Лейков А.Д. Основы теории и практики федерализма / Институт европейской политики Католического университета [текст]/ А.Д. Лейков. г. Лейвена.: Лейвен С 2013. С. 4-5

Существует еще одна классификация, представителем которой является известный геополитик А.Г. Дугин. В различных странах федерализм проявляет себя по-разному, и если отталкиваться от мысли, что в основе этого многообразия лежат различия культурного свойства, то можно выделить, по крайней мере, две модели федерализма: атлантистскую и евразийскую. В основе такого разделения лежит выделение Евразии как геополитического субъекта.

Основное отличие атлантистского федерализма от евразийского, по мнению А.Г. Дугина, заключается не в том, что он в большей или меньшей степени централизован, автономен, коммунален или демократичен. "Это иная - качественная, содержательная, цивилизационная сторона геополитики". Основные различия между федерализмом атлантистского (США) и евразийского типа заключаются в том, что субъектом первого являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенные однородным населением, которое представляемо ни как общины, народы, культуры и конфессии, а как атомарные индивидуумы, распределенные по количественному пространству.

Евразийский федерализм является антитезой атлантистскому. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, а не произволен, связан с общиной, а не с условно выделенным территориальным сектором, основан на непрерывных традициях, а не составлении искусственно.

В данном случае проявляется различие между сухопутным континентальным цивилизационным типом (свойственным Евразии) и морским (свойственным англосаксонскому миру и США). Субъект общества сухопутного - коллектив, основанный на традициях. Субъект общества морского, модернистского - индивидуум, свободный и эгоистичный предприниматель потребитель. Отсюда и различие в субъекте федерирования: система Штатов есть просто промежуточная инстанция между отдельным индивидуумом и всем обществом в целом.

Евразийский федерализм отражает содержание евразийства как учения о ценности традиции и качественных различиях, о важности сохранения народов и культур, конфессий и племен является самобытное многомерное исторически укорененное, связанное с почвой, с корнями, с традициями, с культурой органическое образование. И главная задача федерализма - обеспечить этому образованию максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития. Дугин А.Г. Евразийский федерализм. [Текст] / А.Г. Бугин. - М. : Дашков и К, 2015. - С. 78.

Итак, "федерализм" и "федерация" - различные явления, каждое из них необходимо самостоятельно классифицировать.

Что касается моделей федерализма, то наиболее уместна их классификация, основанная на культурных особенностях и геополитических свойствах государства. Этот принцип классификации моделей федерализма объясняет причину многообразия форм федеративного устройства государства: становится ясно, что не все государства, которым свойственна федеративная форма государственного устройства, применяют единые принципы построения федерации. Кроме того, не каждое государство способно стать федерацией, и такая форма государственного устройства одним народом может восприниматься как ценность, благо, а другим - как произвол.

В теоретическом плане рассмотрение видов федерации и моделей федерализма с изложенных позиций, во - первых, уменьшает путаницу, сложившуюся на сегодняшний день в интерпретации данных явлений, способствует раскрытию феномена федерализма в сущностном аспекте; во - вторых, дает возможность каждому из них иметь свои предмет и цели исследования, что поможет лучше понять явление, которое остается одним из самых популярных и перспективных.

Глава 2. Особенности формирования российской модели федерализма в начале 90 -х г.г.

2.1 Становление российской модели федерализма в начале 90 -х г.г

Исторически сложилось, что Россия издавна строилась как многонациональная политическая и правовая общность, что предопределило знаковость для существования и развития нашего государства проблемы межнациональных и межконфессиональных отношений. Управление различными народами всегда существеннейшим образом осложняло деятельность государственного управленческого аппарата, тем более, что российское государство стремилось интегрировать теми или иными способами эти народы в единую монолитную общность, лояльную к власти. Куликов В.Б. Российский федерализм: генезис, эволюция, перспективы [Текст] / В.Б. Куликов. - М. : Блов, 2015. - 96 с.

Федеративное государственное устройство в России более или менее реально начало формироваться лишь в начале 90 -х гг. прошлого столетия, т.е. чуть более 20 лет назад. Конституция СССР содержала положения о Федерации и предусматривала даже право на выход из нее, но история показывает, что данные нормы, как и многие другие конституционные декларации советской эпохи, были фиктивными. Сегодня уже мало кто отрицает, что на деле СССР было псевдофедеративным государством, а входившая в его состав РСФСР была унитарным государством. Правда, в итоге этими фиктивными декларациями, в частности закрепленным в Конституции СССР правом на выход из него его субъектов, воспользовались прибалтийские и другие республики, и Союз ССР распался.

Идея федерализма прозвучала в России впервые в начале прошлого столетия, когда она понадобилась Ленину и его партии для решения сиюминутных политических задач - удержания завоеванной большевиками власти и сохранения под своим хотя бы минимальным контролем тех территорий, которые они не могли удержать силой. Поскольку Ленин был ярко выраженным прагматиком, то он прямо говорил ближайшим соратникам по партии, что если не удастся подчинить себе все "равноправные" республики, то можно будет договориться с ними; если нельзя будет даже и договориться, то можно будет разъединиться. Так что потерь нет никаких, а выгоды могут быть большими: с точки зрения как удержания власти, так и будущей мировой революции и борьбы с буржуазией.

Хорошо известно, что изначально Ленин выступал за создание унитарного государства, а идею федерализма использовал позже лишь в конъюнктурных целях. Так, в 1916 г. (за год до большевистского государственного переворота, когда уже полностью была сформирована теория захвата государственной власти) Ленин все еще отрицательно относился к идее федерализма применительно к пролетарским республикам.

В принципе он и позже воспринимал эту идею весьма сдержанно, так как полагал, что "интересы социализма стоят выше, чем интересы права нации на самоопределение". В работе "О национальной гордости великороссов" он писал: "Мы... при прочих равных условиях, за централизацию и против мещанского идеала федеративных отношений". В тех исключительных случаях, когда он вынужденно допускал федерацию, она рассматривалась им как временная уступка и переходная форма на пути к полному единству.

Идея федерализма, которую Ленин под давлением обстоятельств провозгласил теоретически, по самому своему существу противоречила его общей концепции диктатуры пролетариата.

Кроме того, она и практически не могла быть совместима с соответствующим этой концепции диктаторским, деспотическим устройством государственной власти. К тому же, по всей видимости, он считал, что для населения России и для проводимых партией в этой стране реформ гораздо больше подходит государственность унитарная.

Можно сказать, что именно большевики придумали проблему федеративного устройства для России с целью решения сиюминутных задач - преодоления кризиса, разрухи и голода, сложившихся в стране в результате их правления и развязанной ими гражданской войны. Эта идея не выросла в общественно-политическом сознании населения естественным путем, она не стала результатом развития его демократических потребностей, становления наций и народностей в России, а была искусственно навязана политической элитой населению в форме одних только разговоров о свободе и самоопределении наций. Отсутствие федеративного сознания не означает, конечно, отсутствия национальных противоречий и проблем в России в тот период. Речь идет лишь о том, что для их решения могли быть выбраны самые разные средства, федеративное устройство - одно из них, причем идущее в то время сверху, а не снизу. Провозгласив федерацию на III Съезде Советов (январь 1918 г.), Ленин, а затем его верный ученик и преемник Сталин взяли тем не менее курс - а они и не могли поступить иначе - на строительство унитарного авторитарно-тоталитарного государства, украшенного декларациями о демократии и федерализме, которых, как известно, никогда в СССР не было. К сожалению, однако, даже и сегодня эта большевистская демагогия обманывает некоторых политиков, ученых и часть населения.

Действительно, декларации были очень красивыми по содержанию и форме, именно поэтому на них до сих пор ссылаются отдельные ученые и политики, наивно полагая, что большевики провозглашали их искренне. Так, уже 15 ноября 1917 г., через неделю после Октябрьского переворота, советское правительство - Совет народных комиссаров (СНК) - приняло Декларацию прав народов России, в которой закреплялось "право народов России на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства". Польша и Финляндия заявили о желании отделиться от России сразу после Февральской революции и воспользовались названной Декларацией, что дало большевикам, власть которых была еще слишком слабой, чтобы противостоять желанию указанных регионов отделиться, определенный политический капитал. На тот момент - в 1917 г. - с точки зрения перспектив мировой революции особого значения для большевиков данное отделение не имело, но могло помешать удержанию ими своей власти в России.

Несмотря на то что вместо провозглашенного федеративного, союзного государства Россия и Советский Союз в период правления коммунистов фактически были унитарными государствами, люди - население и политики - привыкли к федералистской терминологии. Поэтому, когда СССР начал распадаться, когда Россия стала требовать для себя определенной автономии, другому политику - М.С. Горбачеву - вновь понадобилась идея федерализма.

Как и большевикам в 20 -е гг., эта идея нужна была ему не ради самого федерализма, понимаемого как предоставление большей свободы и самостоятельности республикам в составе СССР, а лишь для удержания своей власти и сохранения в составе Союза тех территорий, которые центральная власть по причине глубокого кризиса уже не в силах была удержать в одном государстве. Не стоит сомневаться, что эта идея требовалась вновь только как временное средство, в будущем после преодоления кризиса вернулся бы прежний стиль отношений, так как коммунистическая идеология абсолютно несовместима со свободой в какой бы то ни было сфере общественной жизни и в федеративных отношениях в том числе. История, как видим, повторяется: мотивы обращения к идее федерализма в начале и в конце XX в. одинаковы, да и используется идея в обоих случаях как временное средство, а не как действительная цель развития общества.

Итак, центральная, так называемая федеральная, государственная власть Советского Союза в лице Горбачева стала говорить о заключении нового союзного договора. Последний был нужен в тот момент только для того, чтобы сохранить советскую власть и государство в существовавших к началу 90 -х гг. границах. Союз в тот момент находился уже в глубоком кризисе, реальной стала угроза распада страны. В этой ситуации главная забота союзного руководства состояла в удержании собственной власти. В то же время руководство СССР прекрасно понимало, что в деле сохранения Союза очень многое, если не все, зависит от позиции России, которая желала идти по пути демократизации и не хотела ограничиваться одними разговорами о "перестройке" и выступать экономическим и политическим средством решения верхушкой КПСС своекорыстных задач банального выживания.

Поэтому возникли противоречия между руководством России и Союза, выразившиеся в борьбе их лидеров за власть. В этой ситуации союзное руководство поставило своей целью ослабить и уничтожить Россию как целое, раздробив ее на несколько государственных образований, переведя все автономные республики в статус союзных и сделав их, таким образом, равноправными субъектами разрабатывавшегося в 1990 - 1991 гг. союзного договора (всего в Союзе автономных республик было 20, в том числе 16 в России, две в Грузии и по одной в Азербайджане и Узбекистане).

Была применена известная с древних времен тактика, основанная на принципе "разделяй и властвуй". При этом число новых, искусственно созданных субъектов превысило бы число тех, которые ранее составляли СССР (их было 15), поэтому при голосовании за договор "обновленного" СССР можно было уменьшить влияние прежних его членов, уничтожив и основную республику, вокруг которой был образован Союз.

В нарушение действовавших тогда Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. было принято два союзных закона: от 10 и от 26 апреля 1990 г.

В соответствии с ними:

а) все автономные республики были определены как субъекты Федерации - Союза ССР;

б) автономные республики по компетенции приравнивались к союзным республикам, их самостоятельность ограничивалась только законами СССР;

в) высшим органам власти союзных и автономных республик было предоставлено право приостанавливать действие на своей территории актов министерств и ведомств СССР в случае нарушения ими законодательства союзной, автономной республики до разрешения спора в особом порядке.

Положения данных законов были признаны основой для обновления договорных отношений между Союзом ССР и субъектами Федерации и для разработки союзного договора между ними. Этот весьма коварный план привел к тому, что юридически Россия на некоторое время - на два месяца (до принятия Декларации о суверенитете) - перестала существовать в прежних границах. Она была раздроблена на 17 самостоятельных частей, так как все национальные автономии стали самостоятельными республиками.

Чтобы предотвратить стимулируемый из Кремля генсеком и верхушкой КПСС распад России на несколько самостоятельных государств, Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, которая, во-первых, позволила сохранить Россию как единое государство, во -вторых, еще больше ускорила распад СССР и, в -третьих, заложила основы будущих проблем самой Российской Федерации, так как в этом документе была провозглашена необходимость "существенного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, равно как краев и областей РСФСР". Депутат Съезда Б.Н. Ельцин говорил о важности заключения федеративного договора в России, по которому субъектам (автономиям) РСФСР гарантировались бы суверенитет и экономическая самостоятельность.

Федеративный договор был заключен 31 марта 1992 г. Он свидетельствовал о слабости центральной российской власти и носил этно -дискриминационный характер, поскольку закреплял далеко не одинаковые права различных национально -территориальных и административно -территориальных образований. Российское правительство, как и большевики в начале века, руководствовалось прежде всего сиюминутными интересами укрепления своей власти, а также полагало, что этот договор - наименьшее зло по сравнению с развалом России, запланированным союзным руководством. Следует заметить, что закрепление в договоре суверенитета автономных республик и их значительной самостоятельности в рамках России хотя и породило позже серьезные трудности для самой РСФСР, но было единственно правильным и одновременно вынужденным шагом российских властей и первого Президента России Б.Н. Ельцина.

Идея федерализма, таким образом, стала средством борьбы российского и союзного руководства за самосохранение, и, повторюсь, никто из них не думал о реальном федерализме, субъекты же внутри России о нем в то время и не просили, отсутствовали даже признаки формирования федеративного сознания у населения.

Второй раз в XX в. идея федерализма понадобилась российским властям для преодоления искусственно созданной союзным руководством кризисной ситуации, а не для решения тех задач, которые обычно ставятся при использовании этого государственно -правового института в той или иной стране. Идея федерализма и к рубежу XX - XXI вв. не возникла еще в России естественным путем, а опять была навязана народу сверху сначала союзной, а затем региональной политической элитой и отнюдь не в интересах народа, как показала практика. Семитко А.П. Идея федерализма в России: прошлое и настоящее // Российский юридический журнал. 2013. N 1.

Представляется, что в настоящее время в Российской Федерации формально-юридически и практически сложилась система своеобразных федеративных отношений, имеющих следующие характеристики: смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений; асимметричность субъектов Федерации; неоднозначность статусов субъектов Федерации, наличие сложносоставных субъектов РФ; нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов; дотационность, а, следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля; продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами. Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в Российском государстве. История государства и права, [Текст] / В.Г. Анненкова. - М. : Государь, 2012. - 59 с.

Укрепление российской государственности требует сокращения субъектов Федерации, совершенствования национально -территориальной организации. Смешанный принцип построения Российской Федерации предполагает как национально-территориальное деление (республики, автономные территории), так и административно -территориальное (края, области, города федерального значения).

Поэтому можно считать, что в основу построения Российской Федерации положены два противоречащих друг другу принципа: этнический и территориальный. Данное обстоятельство порождает этнические противоречия и конфликты, определяет сложности федеративных отношений. Именно эти проблемы являются наиболее острыми, когда речь идет о конституционном равноправии субъектов РФ и равноправном разграничении предметов ведения. Без должного внимания к проблемам политико-административного устройства реформирование федеративных отношений зайдет в тупик. Однако стихийная непродуманная трансформация неминуемо приведет к межэтнической агрессии и вооруженным конфликтам.

Поэтому при выработке доктрины реформирования российской государственности данный фактор обязывает учитывать следующие обстоятельства: во -первых, федерация в России является объективно сложившейся формой государственного устройства; во -вторых, при реорганизации федеративных отношений действовать необходимо с учетом интересов субъектов Федерации; в -третьих, определение пути реформирования должно учитывать прогрессивный опыт федеративных государств при решающем значении современных условий эволюции федеративных отношений и особенностей российского федерализма. Бурбина Ю.В. Перспективы российского федерализма /[Текст] / Ю.В. Бурбина. - М. :ИНФРА- М, 2011. - 125 с.

2.2 Федеративный договор 1992 г. и его значение

Федеративный договор был заключен 31 марта 1992 г. Появление Федеративного договора объясняется обострением межнациональных противоречий на последнем этапе существования СССР, выразившимся, в частности, в так называемом "параде суверенитетов". По мере приближающегося распада СССР автономные республики в 1989 -91 гг. стали разменной картой в борьбе за полномочия между союзным и российским руководством. Союзный центр, дабы ослабить позиции российских властей, предлагал поднять статус автономных республик до уровня союзных и подключить их на равных к подписанию Союзного договора (а в этом случае последствия распада СССР могли бы быть еще более трагичными, чем это произошло в действительности).

Более того, еще до подписания Федеративного договора, в 1991 году, произошло возвышение статуса всех (кроме Еврейской) автономных областей до уровня автономных республик (а автономные республики, в свою очередь, провозглашали себя союзными), что автоматически предполагало и их выход из состава соответствующих краев. Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа[Текст] / М.В. Баглай. - М.: Государство и право. -1997. - № 12. - С.45.,

Федеративный договор выступает, таким образом, как логическое завершение политического процесса "парада суверенитетов", происходившего в 1990 -1992 гг., а в связи с этим - и как непосредственное продолжение Декларации о государственном суверенитете России, принятой 12 июня 1990 г.

После подписания Федеративного договора Совет глав республик стал требовать уже конфедеративных отношений с центром, предлагая в проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора трактовать Россию как объединение республик - суверенных государств, функционирующих на основе принципа делегирования полномочий снизу вверх, при котором "республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором". Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М.: Юридическая литература, 202. - С. 13.

И.А. Умнова справедливо считает это "концептуально ошибочным", поскольку "договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России - суверенном государстве путем децентрализации", не во вновь формирующемся государстве, а в государстве, существовавшем задолго до этого. "Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им присущие полномочия". Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -[Текст] / И.А. Умнова. - М.: Дело, 2014. - С. 70.

Федеративный договор представлял собой, по сути, договор о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации (хотя само понятие субъекта федерации в Федеративном договоре не упоминалось).

Договор юридически закрепил разнотипность субъектов Федерации, деление на три основных типа: национально -государственные образования (республики в составе Российской Федерации), административно -территориальные (края, области, города Москва и Санкт -Петербург) и национально -территориальные (автономная область и автономные округа). Иначе говоря, за республиками был юридически закреплен статус суверенного государства. Представление о государственности внутри государственности, являясь крупной политической уступкой национальным образованиям, вызывало естественный протест на исконно русских территориях. Этот протест находил сочувствие и среди многих представителей центральной правящей элиты.

По сути своей заложенный в договоре принцип неравноправия субъектов отражал идеологию господствовавшего тогда в российском политическом процессе радикально -либерального направления, демонстрировавшего своего рода "большевизм наизнанку", при котором идеи либерализма воспринимаются как стоящие выше, чем национальные и государственные интересы. Чертов А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами[Текст] / А.Н. Чертов - М.: Право и политика. 2014. № 5. С. 23.

Заложенное в договоре неравноправие его участников могло послужить основой для противоречивых оценок самого договора. Договор должен был способствовать федерализации государства, однако на деле он лишь обозначил тенденцию к последующей федерализации России. Россия при этом, преобразуясь и формально, и фактически из унитарного государства, становилась, однако не полноценной федерацией, а лишь полуфедерацией, или квазифедеративным государством.

Поскольку из всех составных частей России, подписавших договор, только республики получили статус субъектов Российской Федерации, то все остальные подписанты (области, края, города, автономная область и округа), не являясь формально субъектами федерации, становились при этом де -факто автономиями. Исходя из этого, к России после подписания Федеративного договора были вполне приложимы те же определения, что и к современным Италии, Испании и Великобритании (децентрализованное унитарное государство, государство автономий, региональное государство, квазифедерация, федерализм).

Привилегированное положение республик подтверждалось протоколом к Федеративному договору с республиками, который подчеркивал, что "необходимо обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов". Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. - С. 16.

Поскольку же договор по своей структуре являлся трехчленным (представляя собой, по сути, отдельные договоры для национально -государственных, административно -территориальных и национально -территориальных образований), то каждый из элементов его структуры несколько по иному трактовал проблемы территориального управления. Так, в частности, в первом договоре (для суверенных республик) статья 1.1. к исключительному ведению федеральных органов власти относила федеративное устройство и территорию Российской Федерации Федеративный договор от 31 марта 1992 г.

Статья 3.1. устанавливала, что территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия Федеративный договор от 31 марта 1992 г.

Следовательно, внутреннее территориальное устройство республики, ее деление на составные части и изменение внутренних границ не могло, согласно договору, принадлежать к федеральному уровню ответственности.

В то же время второй договор (для краев, областей и городов федерального значения) к ведению федеральных органов государственной власти относил, в том числе, и утверждение образования новых краев, областей, утверждение изменений границ краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а к совместному ведению - установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в вышеназванных субъектах. Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. - С. 58.

Протокол к договору дополнял, что к совместному ведению относится также и изменение границ краев и областей. Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. .С.59

Точно так же и третий договор в числе прерогатив федеральной власти называл утверждение образования новых автономных областей, автономных округов, утверждение изменений границ автономных областей, автономных округов Федеративный договор, а к совместному ведению относил установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. С.69..

Правда, Федеративный договор не внес никаких изменений в территориальный состав Российской Федерации: количество субъектов и их границы остались неизменными. Договор трактовал скорее вопросы уровня полномочий субъектов и разграничения предметов их ведения. В то же время именно Федеративный договор породил ситуацию так называемой "матрешечной" структуры, при которой автономные округа признавались субъектами федерации и могли входить в Российскую Федерацию непосредственно, в то время как соответствующие края и области продолжали числить их в своем составе - ситуацию, которая перетекла затем и в ныне действующую Конституцию и продолжает порождать многочисленные конфликты.

Концепция "двойного суверенитета", представляя собой юридический нонсенс, имела, тем не менее, глубокий политический смысл. Нормы права становились здесь жертвой политической целесообразности, а придворные юристы, соответственно, обслуживали интересы этноэлит. Несмотря на юридическую ничтожность, понятие "двойного суверенитета" показало свою политическую действенность. Взаимоотношения центра и регионов стали вследствие этого предметом своеобразного торга, где каждая сторона стремилась обеспечить себе максимальное количество полномочий. Руководитель республики мог представлять себя едва ли не руководителем независимого государства, а Россию - едва ли не как иноземное государство, когда Центр пытался чего-либо добиться от региона (например, уплаты налогов). В то же время он подчеркивал, что находится в составе России, когда наступала очередь ему добиваться чего-либо от Центра (например, финансовых вливаний из федерального бюджета).

Неравноправие субъектов еще более было подчеркнуто фактом создания Совета глав республик, куда, как явствует из названия, вошли лишь представители национально-государственных образований, но никак не административно -территориальных либо национально -территориальных.

Проблема усугублялась и политикой "бюджетного сепаратизма", проводившейся руководством большинства республик, которая предусматривала значительные изъятия из общего порядка налогообложения регионов, распределения доходов и расходов между центром и территориями. Все эти факты свидетельствуют о том, что в целом Федеративный договор увеличил разрыв между национальными образованиями и административными территориями по уровню полномочий в пользу национальных образований. Существовавший еще в Конституциях советского периода перекос был не только не устранен, но и, наоборот, усугублен. Это естественным образом повлекло за собой ответную реакцию исконно русских областей.

Края и области начали активно требовать выравнивания своих прав с республиками. Процесс суверенизации уже краев и областей наиболее ярко проявился в достаточно многочисленных действиях региональных властей периода 1992 -93 гг. Так, Кировская и Тульская области приняли свои конституции; Вологодская область провозгласила государственный суверенитет; Нижегородский областной Совет заявил о своих намерениях провозгласить республику; Архангельский Совет явочным порядком повысил статус области почти до республиканского уровня; в печати появился проект объединения Иркутской области с Красноярским краем; новосибирские депутаты выступали с идеями Сибирской республики. Сюда же примыкали выступления донских и кубанских казаков о признании их особой этнической группой с правом особого же порядка управления территорией (то есть создания Донской и Кубанской республик). Наконец, в Екатеринбурге было провозглашено создание Уральской республики (что побудило Президента России Б.Н. Ельцина отправить в отставку инициатора проекта губернатора Свердловской области Э.Э. Росселя).

Результатом такого развития событий стало создание в ноябре 1992 года главами 53 регионов "Союза губернаторов", руководитель которого вошел в состав Совета глав республик.

Требовалось также заложить в проект новой Конституции Российской Федерации полное "политико-экономическое равенство всех типов регионов России" и тем самым "перейти от национально -государственного деления" страны к "государственно -территориальному". Предлагалось также ликвидировать разноуровневость субъектов федерации, введя единообразное их наименование - "земля". Фактически это означало бы ликвидацию национального принципа при формировании территорий. Наконец, все три Федеративных договора должны были, по мнению руководителей регионов, "прекратить свое существование как противоречащие описанному выше федеративному устройству России" Морозов А. Как строить федерацию // Российская газета. - 1993. - 5 августа..

Поскольку и федеральная власть, и руководители регионов рассматривали Федеративный договор как своего рода плод взаимного компромисса, то ни одна из сторон не собиралась его воспринимать как принятый "всерьез и надолго", а считала его сугубо временным документом. Не случайно, например, бывший в тот период председателем Комиссии по национально -государственному устройству и межнациональным отношениям Верховного Совета России Н.П. Медведев признавался впоследствии, что Федеративный договор и не собирались соблюдать, а должны были сменить его принятой референдумом Конституцией Договорная федерация и угрозы федеративных отношений в России. (что и произошло через год с небольшим).