Організаційно-правові підстави земської ветеринарної справи у Наддніпрянській Україні кінця ХІХ - початку ХХ століть і вплив місцевих умов на їх застосування

Однією з умов будь-якої масштабної господарської діяльності людини є її регламентація відповідним юридичним підґрунтям. Не стала виключенням із цього правила і діяльність ветеринарної служби на території України. Гіпотезою нашого дослідження стала думка про те, що, аналізуючи взаємозв'язок законодавчої бази (на яку спирались ветеринарні діячі) з тогочасним станом ветеринарної медицини, тобто статистичними показниками, тенденціями розвитку чи регресу, ми можемо викреслити певні залежності і закономірності. Якщо розвивати цю думку далі, то виникає можливість прогнозувати (з певною корекцією) подібні явища у сьогоденні. На жаль, спеціальної літератури з цього питання, у доступних нам джерелах, знайдено не було. Вірогідно, причина полягає у тому, що дослідження законотворчої спадщини, яка межує і з ветеринарними, і з історичними дисциплінами, є проблемним за визначенням і таким, що потребує міждисциплінарних підходів і методів. Між тим, на жаль, фахівців, що переймалися б подібними проблемами і висвітлювали їх у друці, зовсім небагато.

Перші спроби аналізу питань ветеринарного законодавства здійснювались ще на початку XX-го століття. В журналі «Архив ветеринарных наук» у 1906 році була надрукована стаття Г.І Светлова «Ветеринарное дело в русском законодательстве» [10, 753-805]. Але це була ледь не виняткова праця в багатотиражному виданні. Піднімалась подібна тематика і в джерелах радянського періоду, однак розглядалась вона в контексті інших питань.

Перш за все це були підручники В. М. Коропова [5], І. М. Нікітіна і В. І Калугіна [6]. Багаторазово з яскравими історичними прикладами, у взаємозв'язку із розвитком ветеринарної медицини у світі звертається до теми ветеринарного законодавства відомий український науковець, професор С.К. Рудик [9]. Цікаві матеріали історії ветеринарії у Дніпропетровщині висвітлюються у працях С. М. Канзберга і Я. М. Захрялова [3] та ще деяких сучасних авторів. Однак в публікаціях цих науковців не переслідувалась мета сконцентруватись на історії ветеринарного законодавства, сприйнявши його як оригінальне історичне явище, заломлюючись у якому, історичний онтогенез ветеринарної медицини Наддніпрянщини представ би у новому світлі. Дослідження вищезазначених взаємозв'язків та взаємовпливів і стало метою нашого дослідження.

Інтерес до цього питання пов'язаний ще й із тим, що остання чверть ХІХ століття стала особливим часом в історії розвитку вітчизняної ветеринарної медицини. По суті, пройшовши за короткий термін (два з половиною десятиріччя) шлях від категоричного неприйняття населенням до повної затребуваності, від номінальної присутності на території до ефективного впливу на тваринницький сектор у земських губерніях, «медицина і ветеринарія» згодом органічно «вписались» у господарський формат регіону. Цей феномен складався із сукупності різних складових.

В першу чергу потрібно виділити об'єктивні причини розвитку науково-технічного прогресу, зокрема відкриття в галузі природознавчих наук і тих медичних напрямів, що мали безпосередній вплив на ветеринарну медицину; до того ж сам стан громадської думки все більше схилявся у бік сприйняття наукового світогляду, і відповідно до цього відбувалися зміни у характері господарювання землевласників. Поряд із цими факторами неможливо обійти увагою і вдосконалення законодавчої бази як в імперському апараті управління, так і на місцях.

До кінця шістдесятих років XIX-го століття ветеринарна частина в Російській імперії знаходилася лише в зародковому стані. По-перше, відсутність спеціальної центральної установи, що здійснювала б керівництво ветеринарною частиною, і, по-друге, вкрай нечисленний ветеринарний персонал на місцях, в губерніях, містах і повітах. Така ситуація зводила діяльність ветеринарної служби до простої констатації факту епізоотії в тій чи іншій місцевості, та й то лише у випадках, коли про її існування було донесено поліцією. Не слід забувати, що Катеринославська губернія включала в себе території сучасних Дніпропетровської, Запорізької, Донецької областей. Зрозуміло, що на таких відстанях, при тогочасних засобах пересування будь-який вплив на місцеві проблеми із губернського центру Катеринослава, був утруднений і малоефективний.

Коли вже хвороба ставала явною і поширювалася повсюдно, приймалися ситуативні, неузгоджені заходи щодо її припинення. Зазвичай, все обмежувалось писемними настановами чиновникам на місцях. Минаючи, аналіз причин, що спіткали такому ставленню держави до санітарних проблем, все ж таки можемо фіксувати наступний факт: епізоотії спалахували одна за одною, часто носили стихійний, руйнівний характер справжніх народних лих. Бувало, що цілі села залишались без худоби. Селяни втрачали можливість зорати землю, з'їздити на ярмарок, а може, й прогодувати родину.

Така вкрай незадовільна постановка ветеринарної справи не могла існувати довго і нарешті привернула до себе увагу уряду, і в 1860 році при МВС був «Височайше» затверджений «Комитет об улучшении ветеринарной части и о мерах к прекращению скотских падежей в Империи». Комітет проіснував до кінця 1868 року і, на жаль, задач, що покладались на нього, майже зовсім не виконав. Але все ж таки в результаті його восьмирічної діяльності був розроблений проект створення особливого Ветеринарного Управління із Ветеринарним Комітетом [7, 1].

Крім іншого, назріла потреба докорінно реформувати існуюче адміністративне підпорядкування ветеринарних служб. На той час склалася така структура виконавчої влади, за якої Медичний департамент та Медична рада, які до цих пір були вищим ієрархічним щаблем у справі охорони здоров'я, одночасно розпоряджались і ветеринарною частиною, при цьому вони не могли з повною віддачею ані вникати у проблеми ветеринарного характеру, ані коректувати ветеринарну діяльність. Обтяженість справами власне медичного характеру відводила протиепізоотичній боротьбі другорядне значення. На ветеринарію дивились як на справу, порівняно із медициною, малозначущу, таку, що може почекати кращих часів, більш значного фінансування Медичного Департаменту.

Також під сумнівом була і сама компетентність Медичної ради у вирішенні ветеринарних завдань. Переважна кількість фахівців у цій установі не мала професійного відношення до ветеринарної медицини, не було спеціалістів сільськогосподарського профілю. Ситуація вимагала корекції ще й у зв'язку із тим, що влада терміново розробляла новий законопроект «Про правила прогону гуртів», і мова йшла про неабиякі відстані від Херсону до Петербургу, від Катеринославу до Одеси і Львова, які худоба проходила власним рухом. У цей же час розглядалось не менш важливе питання оподаткування скотовласників, і в цьому випадку практичне забезпечення реалізації юридичних нововведень лягало надмірним тягарем на Медичний Департамент. Зважаючи на вищевикладені обставини, МВС дійшло висновку про необхідність організації окремої установи, яка б могла здійснювати керівництво ветеринарною частиною. У запропонованому законопроекті це було Управління, абсолютно самостійне із прямим підпорядкуванням Вищій владі. Щоправда, передбачався перехідний період, пов'язаний зі значними фінансовими витратами на виокремлення нової організації. Планувалося залишити Ветеринарне Управління в деякому зв'язку із Медичним Департаментом, організувавши його як Дорадчий Ветеринарний Комітет (за рангом відповідний Медичній Раді). Пріоритет у керівництві Ветеринарного Комітету все ж таки залишався у компетенції Голови Медичної Ради, а безпосереднє завідування доручалось віце-директору Медичного Департаменту. У цьому ж 1868 році Державна Рада розглянула запропонований законопроект і визнала його доцільним. Однак засновувати особливе Ветеринарне Управління було визнано передчасним, вважалося достатнім створити тимчасово (на три роки) у складі Медичного Департаменту особливе Ветеринарне Відділення.

Викликає інтерес склад організовуваного Комітету. Його членами були представники від Департаментів МВС: Медичного та Господарського; Медико-хірургічної академії (із ветеринарного відділення); Міністерств: Військового, Фінансів, Шляхів Сполучень і відомства Державного Кіннозаводства. Крім того, до роботи залучались радники, які обирались Комітетом і затверджувались на свої посади особистим наказом Міністра Внутрішніх Справ. Зазвичай це були професори Медичних академій, державні та військові ветеринарні лікарі, чиновники, а також особи, відомі у державних колах своїми заняттями в сільському господарстві (як правило, це були найзаможніші землевласники). Правом голосу в Комітеті також користувалися депутати від скотопромисловців. Завідування діловодством було покладено на Вченого Секретаря, який обов'язково мав вищий ветеринарно-вчений ступінь і був затверджений Міністром Внутрішніх Справ [7, 3].

Таким чином, ієрархічна плутанина, плачевний стан речей у ветеринарному секторі в державі і на місцях, відсутність адекватної організаційно-управлінської системи згодом привернули до себе так довго очікувану увагу з боку профільних міністерств. Зацікавленими в найшвидшому вирішенні наболілих питань більш інших були самі скотопромисловці. Водночас, нерішучість уряду, постійні коливання щодо прийняття тих чи інших організаційних заходів, затягування рішень про створення управлінської структури у ветеринарії поступово змінювались першими кроками, спрямованими на створення ефективного органу, здатного вирішувати стратегічні ветеринарні завдання.

Необхідно відзначити, що першорядну роль у становленні губернських і повітових ветеринарних служб зіграли створені у 1864 році земства. Щоправда, приєднання до земств ветеринарії сталося не відразу. Так, якщо говорити про Катеринославщину, тільки через вісім років після появи губернського земства (1874 р.), беручі до уваги епізоотії, що стали все частіше фіксуватись у цьому регіоні, Губернська Управа звернулася із клопотанням до Земського Зібрання про введення до її штату «...одного или двух ветеринарных врачей для командировок, в случае надобности, в уезды для наблюдения и исследования...» [11]. Цей момент можна вважати початком створення губернської ветеринарної служби. Справедливості заради слід зазначити, що ветеринарна служба в губернії вже існувала в системі повітових земств, а саме у 1873 році Олександрівський повіт (нині Запорізька область) запросив на роботу одного ветеринарного лікаря. А ще у 1866 році піднімалося питання про необхідність введення такої посади. Як бачимо, справа вирішувалася не відразу. Мабуть, позначалися дефіцит матеріальних коштів у бюджеті губернії і невідпрацьованість системи попереджувальних заходів із недопущення заразних хвороб худоби і коней. Також дискусійним залишалося питання, хто повинен взяти на себе турботи щодо запрошення ветеринарних фахівців (тобто оплату їхніх послуг, виділення житла, засобів пересування і загальних витрат на ветеринарну частину): губернія чи повіт?

Слід зазначити, що земська ветеринарія не скрізь була однакова по своїй структурі. Історикам медицини відомі губернський, повітовий і змішаний типи земської ветеринарії. Зокрема Катеринославський тип мав губернську форму управління. Вона проявлялася в активній діяльності губернської влади в справі налагодження ветеринарної допомоги, з наданням значної свободи повітовим властям. Як виявилося, такий варіант співпраці проявив себе, як найвдаліший. Пізніше, коли з'явилася можливість порівнювати ефективність різних форм ветеринарної служби, Катеринославська губернія мала одні з найкращих в державі показників. Хоча були й противники централізованої форми управління ветеринарією в губернії. Наприклад, у 1884 році на земському зібранні гласний Короленко говорив: «Тепер, коли всі повіти ознайомилися із ветеринарією, слід дозвіл цього питання надати ініціативі повітових земств» [1, 378]. Аналіз документів, перш за все звітів Земських Зборів, свідчить про те що такі настрої можновладців не були поодинокими, але губернська влада продовжувала брати діяльну участь в організації ветеринарної справи, знаходячи аргументи і підтримку більшості гласних.

Поступово складалася неформальна система ветеринарної законотворчості. Вершина була представлена центральною владою, яка здійснювала функції регламентування та об'єднання, і законодорадчими, рекомендаційними функціями земств - в основі. Власне делегування частини державної влади її представникам на місцях здійснювалося аж до рівня дільничного ветеринарного лікаря, який мав право зробити відторгнення підозрілих тварин, ініціювати карантин, заборонити торгівлю тощо. Така активна, хоча і непряма, участь земських ветеринарів у законотворчій діяльності була зумовлена тим, що земський спеціаліст виявлявся безпосереднім свідком перетворювального впливу закону на реальне життя, з усіма його мінливо-непередбачуваними явищами. Він виступав у якості єдиної інстанції, здатної збирати, попередньо обробляти і професійно коментувати статистичний матеріал, необхідний для подальшого аналізу та коригування оцінюваного закону.

Але думки уряду і земств у питаннях ветеринарного права збігалися не завжди. Кожна зі сторін, керуючись своїми, до кінця тільки їй зрозумілими принципами, відстоювала свою точку зору, не залишаючи, однак, можливості для дискусій. Так, Закон 12 червня 1902 року «О ветеринарно-полицейских мерах по предупреждению и прекращению заразных и повальных болезней», що залишав за земськими організаціями право видавати свої власні обов'язкові «Постановления» на випадок появи заразних хвороб, разом із тим значно ускладнював процедуру їх регламентації. Як писав Б. Веселовський: «...земства были единодушны, и все они указывали на то, что этим законом создается: 1) громоздкость и невыполнимость мероприятий, 2) канцелярщина и 3) медленность.» [1, 442].

Незважаючи на протидію Державної Ради редагуванню закону, компроміс було знайдено. МВС за участю земських лікарів обговорило можливість корекції закону та адаптації його до умов земських адміністративно-територіальних одиниць. При цьому основними доказами з боку авторів закону було твердження про те, що даний акт ніякою мірою не утискує самостійність земств, а навпаки, вказує шлях до її максимальної реалізації в потрібному напрямку. Також зазначалося, що дія закону не може критикуватися як недоцільна через відсутність його практичного випробування. Земські ж представники наполягали на тому, що подібна форма регламентації їх діяльності у разі спалаху інфекції стане серйозною перешкодою до введення негайних заходів із припинення розповсюдження зарази із виявленого вогнища. На час розробки законоположення, Ветеринарне Управління видало інструкції на випадок виявлення в губерніях «повальных» хвороб худоби [4, 1]. Результатом цієї співпраці стало видання нового Закону 10 червня 1903 року, що певною мірою спрощував процедуру бюрократичного співвідношення з вищою владою і надавав можливості для регламентації законодавчих пропозицій місцевого рівня, що впроваджувалися на території земств [13, 14].

У 1884 році в Катеринославі була заснована бактеріологічна лабораторія, для роботи в якій був запрошений ветеринарний лікар-лаборант. Згодом сталося так, що посади завідувача лабораторією і керівника губернської ветеринарії очолювала одна особа (понад 20 років це був Теличенко Євдоким Васильович). Починаючи з 1899 року штати лабораторії збільшувалися, а сама установа вдосконалювалась і була технічно переозброєна більш сучасним обладнанням, було налагоджене центральне водопостачання і зроблена електрифікація будівель. Незабаром діяльність лабораторії вийшла за межі губернії, її біоматеріали стали затребуваними і в Прибалтиці, і на Далекому Сході.

Збільшувалися штати і дільничних лікарів. Так у 1902 році було вирішено мати по 3 лікаря і 6 фельдшерів на кожний повіт; з 1905 року запрошено вже по 4 лікаря на повіт і прийнято на губернську службу 63 фельдшера. Саме це і дало змогу поділити повіти на ділянки, тим самим покращити і умови роботи ветеринарів, і спростити доступ до ветеринарної допомоги населенню. Ще одним рубіжним часом для катеринославської ветеринарії став 1903 рік, коли при амбулаторіях почали влаштовуватись діагностичні кабінети; ветеринарія, поступово звільняючись від тотальної зайнятості протиепізоотичними заходами, починає приділяти увагу хворобам незаразної етіології, вводиться система амбулаторного прийому тварин. А вже починаючи із 1904 року регулярно проводяться повітові, губернські, міжгубернські наради і навіть Всеросійські ветеринарні з'їзди.

Минали часи, коли в губернії працювали одиндва лікарі і ті більшість робочого часу проводили в канцелярії. Інтенсивна діяльність губернського земства в поєднанні із ініціативою повітів скоро вивела губернію на одне з перших місць в імперії по якості ветеринарного обслуговування і показникам ветеринарної статистики (Катеринославщина конкурувала із Херсонською і Саратовською губерніями, де утримувалось найбільше в державі поголів'я великої рогатої худоби) [1, 378].

Безумовно, наведений приклад із тенденціями розвитку земської ветеринарії не означав повну безхмарність на небосхилі ветеринарної служби. Слід відзначити і такий факт: діяльність ветеринарів, яких запрошували земства, довгий час була підконтрольна медикам, що природно не сприяло підняттю соціальної значущості професії ветеринарного лікаря. Виходило так: керівництво ветеринарним сектором здійснювалось при безпосередньому впливі «не ветеринарів», а відповідальність і «чорна робота» покладалась саме на них. У результаті ветеринарні лікарі, які «день і ніч» проводили далеко від дому, виносили на собі тяготи важкої праці, заражались інфекціями від тварин, так само як медики - від хворих людей, отримували на порядок меншу заробітну плату і по службі просувались поступаючись своїм колегам медикам. Ця ситуація спонукала відомого ветеринарного діяча і науковця С. С. Євсеєнко навіть написати публіцистичний опус під красномовною назвою «Униженные и оскорбленные».

Дивно, що за таких обставин конкурс у ветеринарні інститути був чималий. А їх випускники самі виявляли бажання працювати саме в умовах земської ветеринарії. До того ж уже на початку XX-го століття у ветеринарні інститути починають приймати жінок. Взагалі суспільний настрій, що народжував у молоді бажання «йти у народ», на нашу думку, слід пов'язувати у тому числі й із земською реформою. І все ж таки кваліфікованих ветеринарів постійно бракувало. У зв'язку з цим досить поширеним було коновальство, яке також підтримувалось земствами. Тут маються на увазі вчені-коновали, які отримували освіту в спеціальних навчальних закладах або при військових кінських лазаретах, які, таким чином, становили перший ступінь у системі ветеринарної освіти на відміну від коновалів - представників народної медицини [14].

Повертаючись до витоків земської ветеринарії в Україні, слід зазначити особливе, так би мовити, «перетворювальне» значення Закону 3 червня 1879 року «Про обов'язкове вбивання зачумлених тварин». Причиною, що спонукала можновладців прийняти цей закон, була широко поширена чума великої рогатої худоби, що століттями супроводжувала селянський побут, постійно погрожувала голодом і значними матеріальними збитками. До речі, на той момент вже мався позитивний досвід дії аналогічного закону в Європі, яка повністю звільнилася від цієї пошесті, і на заході самої імперії, у Царстві Польському, де подібний закон був впроваджений ще у 1870 році. Цей рубіжний момент, 3 червня 1879 року, почав відлік другого, після створення земств, доленосного етапу в розвитку вітчизняної ветеринарної медицини. Цікавою особливістю є те, що цей закон був запропонований МВС до розгляду в земствах тоді ж, у 1870 році, коли він впроваджувався у Польщі, але більшість земств під різними приводами висловилась проти цього закону, і він був тимчасово відставлений. Цей історичний фрагмент може свідчити про те, який кредит довіри Центральна влада надавала губерніям у питаннях всього того, що торкалось місцевих умов господарювання.

Але як би там не було, напружена ситуація з епізоотичним станом кращою не ставала. Чергові спалахи чуми змушували владу все ж таки педалювати раніше розроблюваний закон, який врешті-решт і був прийнятий у 1879 році. Правда, було зроблене застереження: введення закону не буде повсюдним і одномоментним. Знову ж таки враховуватимуть місцеві особливості і побажання. Земства поспішили цим скористатися, і в 1887 році Харківське губернське земство звернулось із клопотанням до Комітету Міністрів не вводити Закон 3 червня 1879 року на своїй території. Клопотання відхилили, і земство було вимушене запросити хоча б трьох лікарів для роботи із зачумленою худобою. Але як тільки епізоотична ситуація трохи виправилась, два лікарі відразу ж були звільнені [1, 355].

Добровільно підкорилися владі і прийняли закон до впровадження 12 земських губерній по всій державі. Серед них було і Катеринославське земство, яке ввело його 11 грудня 1887 року, а вже з наступного 1888 року боротися із епізоотіями зобов'язали всі земства без виключення. Звичайно, були якісь причини, що викликали такий спротив земств проти нового, нібито повністю адекватного закону. Головною із них було питання, де брати гроші для реалізації нововведення? І не тільки на утримання штату. Як відновлювати поголів'я худоби яку закон зобов'язував знищувати? Як популяризувати цю ідею серед селянства? Адже на ґрунті непорозуміння місцевого населення і влади у селах спалахували справжні чумні бунти, а заручниками ситуації знову ж таки ставали ветеринарні лікарі та їх помічники. Все це разом аж ніяк не сприяло вирішенню задачі, поставленої законом.

Земства гарячково почали вишукувати джерела можливого фінансування. Серед інших, перемогла думка про введення обов'язкового страхування худоби. Ще у 1870 році уряд звертався до земств з проханням висловитися з приводу можливості страхувати худобу від чуми, і навіть надсилали потрібні для обговорення проекту кошториси. У 1871 році з подібним проханням до земств звернулося й Вільно-Економічне Товариство; на цей раз обговорювалася боротьба із сибіркою.

Справа в тому, що грошовий збір із скотовласників був встановлений у розмірі 1,5% від вартості тварини. Це був свого роду моральний бар'єр. Від цієї ідеї очікували отримати якщо не прибуткові каси, то хоча б створити компенсаційний фонд. Інтерес влади полягав у тому, щоб заохотити скотовласників своєчасно заявляти про всі підозрілі випадки захворювання худоби і тим самим надавати можливість лікарю своєчасно обстежити тварину, і у разі підтвердження діагнозу, здійснити вимушений забій, перервавши таким чином інфекційний ланцюг. У разі своєчасної заяви передбачалась виплата, яка залежала від вартості худоби. Винагорода встановлювалась Комітетом Міністрів. Але й земства не були позбавлені самостійності в установці правил з оцінки тварин. Наприклад, оцінки Харківського земства прив'язувались до віку і статі тварини і коливались від 1 до 25 рублів за голову, а в Чернігівській губернії табель оцінювання складався окремо у кожному повіті.

Тема відсоткового збору, мала найвищий резонанс громадськості, багаторазово слугувала темою дискусій на всіх рівнях влади, обговорювалась на нарадах ветеринарних лікарів, а також у пресі. Цілих два роки пройшло у суперечках із приводу узгодження питань щодо страхування худоби в Катеринославському земстві. Сталося це у 1891 році, але незабаром, здавалося б, таке продумане до дрібниць підприємство почало зазнавати збитків. Зібраних коштів не вистачало навіть на виплату компенсацій потерпілим скотовласникам. І це не дивлячись на те, що багато селян всіляко приховували хвору худобу, вважаючи, що вона, може поправиться, а може, й хворіє зовсім не жахливою чумою.

Така ситуація, із невеликими розбіжностями, склалася у Катеринославському (1888-90 рр.), Херсонському (1888-92 рр.), Харківському (1887 р.), Полтавському (1888-91 рр.) земствах і ще у цілому ряді адміністративно-територіальних одиниць. На початку 90-х років відсотковий збір був припинений, але залишок коштів, що аж ніяк не забезпечували масштабного компенсування, вирішили віддати на зміцнення ветеринарних частин губерній в цілому. У цьому випадку вийшло те, про що у народі кажуть «лихо не без добра». Ці невеличкі ресурси уможливили утримання на земській ветеринарній службі мінімально-достатньої кількості фахівців, щоб хоча б якось упорядкувати справу із протиепізоотичною боротьбою. Саме протичумна земська кампанія стала свого роду «колискою» місцевої, а головне - сільської ветеринарної служби.