Преобразования высших органов государственной власти в России (1725-1730 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (1725-1730 ГГ.)

ФАИЗОВ АРТЕМ ВАЛЕРЬЕВИЧ

Омск - 2008

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. По справедливому мнению Р. Уортмана, российская монархия в XVIII в. приобрела новый облик, российский государь вышел за пределы роли, возложенной на него традицией, и наделил себя обширными полномочиями, среди которых «укреплять учреждения» Уортман Р. Властители и судии: Развитие правового сознания в императорской России. - М., 2004. - С. 54.. Система органов высшего управления Петра I уже при его преемниках - Екатерине I и Петре II - стала давать существенные сбои в ситуации, когда требовалось максимально быстро ответить на вопрос: необходимо ли продолжать курс Петра Великого. Ответ приходилось искать на фоне тяжелейшего финансового кризиса и борьбы придворных группировок за политическое преобладание. В этих непростых условиях вызревали объективные предпосылки для реорганизации высшего государственного управления в стране. Задача усовершенствования высших органов государственной власти, и, прежде всего, заполнения образовавшейся институциональной лакуны, была вполне осознана крупнейшими русскими сановниками.

Исследование заявленной проблемы позволяет увидеть пробелы в петровских административных реформах, показать экономическую и социальную цену крупномасштабных преобразований, прояснить, насколько реформы Петра I были адекватны российской действительности, насколько были восприняты российским социумом.

Проблематика заявленного диссертационного исследования представляет значительный общественно-политический интерес. Современный реформаторский процесс стимулирует обращение к изучению реформирования государственных органов, в том числе и тех методов, которыми ранее стремились решить ряд злободневных управленческих проблем, добиться повышения оперативности в деятельности государственных структур и т.п. В 1725-1730 гг. в тяжелейших финансовых и социально-политических условиях был накоплен существенный опыт их решения, который может быть полезен современным администраторам и реформаторам.

Степень изученности проблемы. В дореволюционной историографии накоплено значительное число публикаций по заявленной проблеме. Рассмотрим сначала комплекс работ, в которых изучались собственно проблемы функционирования высших органов государственной власти. Мы вправе выделить два подхода в исследовании причин изменений в петровской системе высшего управления после смерти ее создателя.

Сторонники первой точки зрения исходили из высокой оценки (в некоторых случаях - идеализации) реформ Петра Великого, что приводило к негативному восприятию эпохи, последовавшей за его царствованием, когда, по их мнению, происходило искажение петровского наследия. В качестве примера негативных изменений в положении петровских государственных структур приводился «упадок» Сената, который утратил множество своих «законных» преимуществ под воздействием «происков» временщиков и фаворитов. Последние же узурпировали власть Сената для Совета, возникшего возле правящей особы. Наиболее последовательно данное мнение отстаивал А.Д. Градовский Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (Записка, сост. в дек. 1903 г.). - М., 2002; Семенов П.Н. Самодержавие как государственный строй. - СПб., 1905; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. - М., 1911; Нольде А.Э. Двухсотлетие Правительствующего Сената // Журнал Министерства юстиции. - 1911. - № 2; Ивановский В.В. Учебник государственного права. - Казань, 1913; Александров М.С. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. - Пг., 1919; Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры // Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 1. - СПб., 1899 и др.. Истоки такого подхода прослеживаются еще в сенатском докладе, подданном в 1741 г. императрице Елизавете Петровне Филиппов А.Н. Доклад императрице Елизавете Петровне о восстановлении власти Правительствующего Сената // Журнал министерства народного просвещения. - 1897. - №2..

Сторонников иной точки зрения на причины изменений в системе высшего управления отличало более рациональное (зачастую - критическое) отношение к результатам петровских реформ. Отсюда следовало признание закономерности последовавших после смерти первого императора трансформаций в созданной им государственной системе. Возникновение Верховного тайного совета и умаление значения Сената в 1726-1730 гг. они считали закономерным Вицын А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. - Казань, 1855; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. - М., 1879.; Щеглов В.Г. Государственный совет в России в особенности в царствование императора Александра Первого. Т. 1. - Ярославль, 1892; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. - СПб., 1905; Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX ст.). - СПб., 1909; Голицын П. Первый век Сената. - СПб., 1910; Лютш А. Русский абсолютизм XVIII века // Итоги XVIII века в России: Введение в русскую историю XIX века. - М., 1910; Уланов В.Я. Высшие органы управления // Три века. Россия от Смуты до нашего времени. В 6 т. Т. 4: XVIII век. - М., 1992 и др.. Впервые подобные оценки высказал министр финансов Александра I Д.А. Гурьев в 1815 г. Гурьев Д.А. Записка об устройстве верховных правительств в России // Сборник императорского русского исторического общества (РИО). - Т. X. . В рамках этой позиции широкое распространение получил тезис о том, что соединение в государственных органах XVIII в. различных ветвей власти явилось причиной постоянного изменения их положения, и что после Петра I возникла необходимость в «политическом» органе по типу Боярской думы Дмитриев Ф.М. Сперанский в его государственной деятельности, с общим очерком истории внутреннего управления в XVIII в. // Русский архив. - 1868. - № 10; Алексеев А.С. Русское государственное право. - М., 1897 и др..

Такая поляризация мнений исследователей происходила на фоне серьезной работы по публикации законодательных и делопроизводственных материалов, важных источников по истории высших государственных структур, в том числе и Верховного тайного совета Протоколы Верховного тайного совета. 1726-1730 гг. // Чтения в императорском обществе истории и древностей Российских при Московском университете. - 1858. - Кн. 3; Протоколы, журналы и указы Верховного тайного совета. 1726-1730 гг. // РИО. - Тт. LV, LVI, LXIII, LXIX, LXXIX, LXXXIV, XCIV, CI; Основные законодательные акты, касающиеся высших государственных учреждений в России XVIII и первой четверти XIX столетий. - М., 1909..

Однако представители рассмотренных подходов вопросами функционирования высших органов государственной власти 1725-1730 гг. специально не занимались, и наибольшее влияние на историографию проблемы оказали труды А.Н. Филиппова, А.С. Алексеева и отчасти Б.Л. Вяземского.

В дореволюционной науке имели место споры относительно характера влияния Верховного тайного совета на абсолютную власть монархов. В ходе решения этой проблемы сформировались также две основных точки зрения. Сторонники первой из них (А. Вицын, А.Н. Филиппов, М.Ф. Владимирский-Буданов и др.) указывали, что Совет власти Екатерины I и Петра II не ограничивал, а лишь реализовывал ее вместо слабых правителей. Сторонники второй точки зрения (Э.Н. Берендтс, Б.Л. Вяземский, Е. Карнович и др.) отмечали, что, сам факт создания Верховного тайного совета или его деятельность установили пределы для самодержавной власти. Большинство исследователей, не участвуя в дискуссии по проблеме ограничения самодержавной власти императорскими советами, были уверены в том, что во главе Российской империи в 1725-1730 гг. оставались абсолютные монархи.

Положение высших органов власти 1725-1730 гг. рассматривалось также в работах, посвященных общероссийской проблематике. Для этих обобщающих исследований в целом характерен больший интерес к проблемам деятельности Сената, чем Верховного тайного совета. Последний представал в этих сочинениях как некий случайно возникший орган, который лишил сенаторов законных полномочий Устрялов Н.Г. Русская история. Ч. 2. - СПб., 1845; Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Тт. 18-25. - М., 1963-1965; Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 4: Курс русской истории. Ч. 4. - М., 1989; Шмурло Е.Ф. Русская история. XVIII век. - М., 1884-1885; Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. Ч. 3. - Вып.2. - СПб., 1904; Павлов-Сильванский Н.П. Очерки по русской истории. XVIII-XIX в. - СПб., 1910; Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. - М., 1993; Любавский М.К. Русская история XVII-XVIII вв. - СПб., 2002; Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. В 4 томах. Т. 4. - М., 1998; Вернадский Г.В. Русская история. - М., 1997 и др.. Отметим в этом контексте труды специалистов в области государственного права. Работы авторов этого направления содержали общие и весьма краткие обзоры деятельности и особенностей высших органов государственной власти 1725-1730 гг., причем каких-либо объяснений и оценок, как правило, не было Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т. 1. - СПб.-М., 1866; Сергеевич В.И. История русского государственного права: Лекции. - СПб., 1888; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. - СПб., 1892; Куплеваский Н.О. Русское государственное право. Т. 2. - Харьков, 1896; Сокольский В.В. Очерк истории русского права. Ч. 1. - Вып. 1. - СПб., 1911 и др..

С распространением в России конституционных идей, особенно в начале XX в., обострился интерес ученых (П.Н. Милюкова, М.М. Богословского и др.) к событиям 1730 г. и «затейке» верховников ограничить самодержавие Анны Ивановны Карнович Е. Замыслы верховников и челобитчиков в 1730 г. // Отечественные записки. - 1872. - Т. 200; Корсаков Д.А. Воцарение императрицы Анны Иоанновны. - Казань, 1880; Милюков П.Н. Попытка государственной реформы при воцарении Анны Иоанновны. - М., 1894; Милюков П.Н. Верховники и шляхетство. - Ростов н/Д., 1905; Богословский М.М. Воцарение Анны Иоанновны // Журнал для всех. - 1905. - № 10-12; Богословский М.М. Конституционное движение 1730 г. - М., 1906; Носов Н.Д. Попытки ограничения самодержавия в XVIII и XIX вв. - СПб., 1906; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. - СПб., 1906 и др.. Эти авторы затрагивали особенности Верховного тайного совета как правительственного органа лишь косвенно, так как полагали, что в это время члены Совета действовали уже не как представители своей государственной структуры, но как участники придворной олигархической группировки.

Проблемы развития высших органов государственной власти в 1725-1730 гг. фактически оказались вне поля зрения советских исследователей. Они лишь отчасти затрагивались в общих курсах истории России, в учебной литературе, а также в трудах, посвященных реформам первой четверти XVIII в. и особенностям российского абсолютизма. В этих работах период 1725-1762 гг. в целом характеризовался как время «дворянской реакции», как эпоха бесконечной борьбы за преобладание между группировками феодалов. Но подчеркивалось укрепление в послепетровской России абсолютной монархии и усиление «централизаторских» и «бюрократических» тенденций в развитии имперского государства Дубровский С.М. Дворянская монархия XVIII века. - Л., 1936; Новицкий Г.А. Дворянская империя 1725-1762 гг. - М., 1940; Сыромятников Б.И. «Регулярное» государство Петра Первого и его идеология. - М.-Л., 1943; История СССР. /Под ред. Б.Д. Грекова и Ю.В. Готье. - М., 1947; Мавродин В.В. Классовая борьба и общественно-политическая мысль в России в XVIII в. (1725-1773 гг.). - Л., 1964 и др..

Так, М.Н. Покровский утверждал, что Верховный тайный совет был создан «номинально для того, чтобы развязать руки» императрице, а фактически - связал ее «по рукам и ногам». Новый орган возник вследствие того, что Екатерине I «надо было примирить с собой хотя часть недовольных и постараться ослабить недовольство другой части» Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен // Покровский М.Н. Избранные произведения. Кн. 1. - М., 1967. - С. 624.. Н.А. Рожков, вслед за А.Н. Филипповым, выделял «административно-технические» причины изменений в послепетровской организации управления. Однако даже при Петре II, по мнению исследователя, «рост административно-технического значения» Верховного тайного совета «не сопровождался увеличением его политической роли» Рожков Н.А. Русская история в сравнительно-историческом освещении (основы социальной динамики). Т. VII: Старый порядок. - Л.-М., 1928. - С. 80-81.. С.В. Вознесенский, высказал мнение, что «одни из реформ Петра остались недоделанными, другие требовали исправления, третьи были только намечены, вследствие чего в правительственных учреждениях царил невероятный хаос». Основываясь на работах А.Н. Филиппова, он утверждал, что Верховный тайный совет «разрушил стройную организацию Сената», расшатал «в корне» петровское «регулярное государство». Историк замечал, что Совет тотчас после создания «имел в виду ограничение самодержавия» Вознесенский С.В. Дворянская реакция после смерти Петра Великого // Русское прошлое. Кн. 2. - Пг.-М., 1923. - С. 36, 50, 54, 41..

Со второй половины 1950-х гг. в советской историографии постепенно происходило оживление интереса к истории государственных институтов Куликов Ю.В. Государственные учреждения XVIII в. // История государственных учреждений России до Великой октябрьской социалистической революции. - Вып. 2. - М., 1956; Слицан Б.Г. Органы государственного управления // Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия во второй четверти XVIII в. - М., 1957; Троицкий С.М. Историография «дворцовых переворотов» в России XVIII в. // Вопросы истории. - 1966. - № 2.. В начале 1970-х гг. возобновляется анализ бурных событий января-февраля 1730 г., но эти исследования функционирование высших органов государственной власти 1725-1730 гг. практически не затронули.

Своеобразным рубежом в советской исторической литературе является диссертационное исследование Е.В. Анисимова (1975 г.), возобновившее специальное изучение высших органов государственной власти 1725-1730 гг. Создание новой высшей структуры, по его мнению, «положило начало коренной реорганизации системы управления» и было обусловлено, помимо прочего, объективной необходимостью «пересмотра петровских принципов внутренней политики» Анисимов Е.В. Внутренняя политика Верховного тайного совета (1726-1730 гг.): Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Л., 1975. - С. 10..

В 1983 г. Н.П. Ерошкиным было опубликовано учебное пособие. Верховный тайный совет традиционно оценивался как орган, являвший собой проявление «политического господства сменявших друг друга группировок» Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983. - С. 99.. Исследователь в начале 80-х гг. XX в. вернулся к оценкам, высказанным советскими авторами еще в 1950-е гг.

Вторая часть многотомной работы «Очерки русской культуры XVIII века» содержала раздел, посвященный государственному управлению. Его авторы Н.Б. Голикова и Л.Г. Кислягина указывали, что изменения в правительственной системе после Петра I «являлись логическим продолжением усовершенствования механизма дворянского господства, усовершенствования, свидетельствующем о дальнейшем развитии абсолютизма» Голикова Н.Б., Кислягина Л.Г. Система государственного управления // Очерки русской культуры XVIII века. Ч. 2. - М., 1987. - С. 76., то есть оценивали их весьма положительно, возвращаясь к традиции, заложенной еще Б.Л. Вяземским и А.С. Алексеевым.

Итак, при недостаточном в целом внимании советских авторов к периоду 1725-1730 гг. историки касались в своих трудах проблемы развития высших органов государственной власти в послепетровскую эпоху. Оценки положения высших властных структур в 1725-1730 гг. вновь оказались весьма различными. Преобладающим было мнение о том, что значение петровского Сената пало вследствие деятельности Верховного тайного совета, который получил фактически безграничные полномочия, но самодержавной власти государей не ограничил. Вполне устоялся тезис о том, что Совет «возник возле правящей особы» в результате борьбы за преобладание внутри класса феодалов и вопрос об исторической необходимости Совета, таким образом, снимался.

На современном этапе появляются исследования, специально посвященные эпохе дворцовых переворотов, которая перестала восприниматься как период «безвременья», застоя и дворянской реакции. И хотя имели место работы, которые совершенно опускают эпоху дворцовых переворотов в целом, в большинстве своем современные авторы пытаются более взвешено понять и оценить мероприятия преемников Петра I, что проявилось прежде всего в анализе проблем их внутренней политики, взятых нередко в контексте деятельности отдельных личностей. Сохранилось внимание к проблемам развития высших органов управления. Наиболее существенный вклад в их изучение 1725-1730 гг. сделан Е.В. Анисимовым Анисимов Е.В. Россия в середине XVIII в.: Борьба за наследие Петра. - М., 1986; Он же. Россия без Петра, 1725-1740. - СПб., 1994; Он же. Империя. Возникновение и рост. Поворот к Европе // Власть и реформы: От самодержавной к советской России. - М., 2006..

Отметим публикации Д.Н. Шанского и Т.А. Беловой., в которых специально изучались различные аспекты деятельности высших правительственных структур после кончины Петра I Шанский Д.В. К характеристике высших государственных учреждений России XVIII в. (20-е-60-е гг.) // Государственные учреждения в России XVI-XVIII вв. - М., 1991; Белова Т.А. Законодательная деятельность Верховного тайного совета: Автореф. дис. … канд. ист. наук. - Омск, 2004.. На современном этапе развития исторической науки продолжается исследование событий января-февраля 1730 г., которое стало следствием стремления членов Верховного тайного совета изъять властные прерогативы самодержицы в свою пользу. Проблемы функционирования высших органов государственной власти периода 1725-1730 гг. затрагивались в учебных и научных юридических изданиях. В отличие от советских аналогов, в этих работах речь преимущественно идет о наличии у Верховного тайного совета «законодательных полномочий». Смысл данного определения не уточняется.

В современной историографии пробудился интерес к послепетровской эпохе, что имеет своим следствием и возобновление процесса изучения высших органов власти 1725-1730 гг. На этом фоне происходит возрождение некоторых идей дореволюционных исследователей. В литературе о деятельности высших государственных структур данного периода, в последнее время преобладает, по сути дела, точка зрения Е.В. Анисимова, при этом многие вполне справедливые предположения этого исследователя намечены пока лишь в общих чертах, не проработаны в деталях, высказаны априори.

Итак, изучение проблем, связанных с функционированием высших органов эпохи дворцовых переворотов, имеет давние традиции. Углубление интереса к этой проблематике, как свидетельствует опыт развития дореволюционной науки, приводит к появлению различных точек зрения на разрешение принципиальных для проблемы вопросов. Настало время такого объяснения процесса развития высших органов государственной власти в 1725-1730 гг., которое бы учитывало все многообразие мнений исследователей и все конкретно-исторические реалии. Необходимо подвергнуть критике обширный источниковый материал, уже вовлеченный в научный оборот. Наличие в историографии спорных, нерешенных вопросов, полемика между авторами, попытки реанимировать положения, казалось бы, уже забытые современной наукой, а также тот факт, что сформировавшийся корпус опубликованных источников так и не был востребован во всей полноте в исследовательской практике, делают целесообразным дальнейшее изучение темы.

Цель и задачи исследования. Цель данной работы - исследование процесса реформирования высших органов государственной власти при преемниках Петра I, существенно изменившего механизм принятия решений на высшем уровне и их реализацию в управленческой практике.

Поставленная цель предполагает решение следующих задач:

1) выделить причины создания Верховного тайного совета, выяснить факторы и направление эволюции его компетенции и организации;

2) определить сущность и характер реформирования Сената в 1725-1727 гг.;

3) установить природу власти Верховного тайного совета во время его коллегиального регентства после кончины Екатерины I и падения «всесильного временщика» князя А.Д. Меншикова;

4) показать изменения в порядке функционирования высших органов государственной власти в 1727-1730 гг.

Объектом настоящего исследования выступает система органов управления Российским государством, сложившаяся в первой трети XVIII в. Предмет диссертационного сочинения - изменения в составе и компетенции высших органов государственной власти, спровоцированные кончиной Петра I, учреждением Верховного тайного совета и значительным перераспределением властных полномочий в высших эшелонах власти.

Положения, выносимые на защиту:

1) Реорганизация высшего управления империей стала ответом на объективные вызовы времени, была обусловлена необходимостью восполнения вакуума власти, образовавшегося при российских монархах в первой трети XVIII в. После кончины Петра I имела место немаловажная работа по реорганизации высшего управления и его адаптации к российской действительности.

2) Лица, удерживавшие власть в 1725-1730 гг. (А.Д. Меншиков, А.И. Остерман, Д.М. Голицын и др.), оказались неспособны на структурные преобразования петровской системы управления, ибо были ограничены в средствах и вследствие этого вынуждены были осуществлять паллиативные меры, отсюда проистекает невысокая эффективность их мероприятий в целом.

3) Практика функционирования Сената показала многочисленные недостатки его организации, в силу чего после учреждения Верховного тайного совета последовало сокращение сенатских полномочий, причем эти мероприятия были юридически правомерны, поскольку осуществлялись по воле самодержавных государей.

4) В процессе относительно недолгого сосуществования и взаимодействия Высокого Сената и Верховного тайного совета имели место не только неурядицы, замешательства и нестыковки в работе этих высших органов государственной власти как следствие процесса его перестройки, но постепенно вырабатывался позитивный опыт их совместной работы, формировалась управленческая модель, которая при определенных условиях могла быть достаточно эффективной.

5) Серьезные изменения в системе высшего управления после кончины Петра I имели своим следствием большую автономность в движении государственной машины, которая стала менее, чем ранее, зависеть от самого государя, сохранившего свою неограниченную власть.

6) Представленный в источниках и литературе тезис о том, что создание Верховного тайного совета «разрушило» власть Сената, не является истинным, ибо специфика Верховного тайного совета как органа при особе государя, его нацеленность на разрешение дел, нерегулируемых законом, настоятельно требовали сохранения за Сенатом важнейшей роли в объединении администрации, координации функционирования центральных и местных органов управления.

7) Не имея отчетливого правового статуса, Верховный тайный совет развивал свою деятельность в непосредственной близости от особы государя, поэтому верховники имели разнообразные возможности для последующего самостоятельного уточнения правового положения Совета.

Хронологические рамки работы охватывают период с января 1725 г. по январь 1730 г., когда, по мнению Е.В. Анисимова, Россия училась существовать без Петра I. В январе 1725 г. система высших органов государственной власти осталась без своего создателя. Возникла необходимость ее реорганизации: петровская система управления, во главе которой стоял Сенат, оказалась дополненной неофициальным советом при государе, вскоре легализовавшем свои управленческие функции. После смерти Петра II, в январе 1730 г. Верховный тайный совет фактически перестал быть органом высшего управления, выродившись в олигархическую группировку, пытавшуюся узурпировать верховную власть в стране.

Методологическая основа диссертации. Основу диссертационного сочинения составляет принцип историзма. Это означает, что нами изучаются высшие органы государственной власти в период 1725-1730 гг. в контексте общей эволюции российской монархии, ибо, не разрешив общих вопросов, затруднительно разрешать более частные.

Важное место в работе занимает принцип системности, согласно которому все объекты и явления представляют собой системы различной степени целостности и сложности. Высшие государственные органы, Высокий Сенат и Верховный тайный совет рассматривается нами в качестве организованных систем, которые, в свою очередь, представляется элементом государственного управления в целом.

В диссертационном исследовании используются ряд взаимосвязанных методов, характерных для исторической науки. Историко-генетический метод ориентирован на последовательное раскрытие свойств явлений, изменений во времени, выявление исторического движения, складывание тех или иных процессов, затрагивавших эволюцию Высокого Сената и Верховного тайного совета. Сравнительно-исторический метод применяется для сопоставления различных, но однородных фактов, явлений, процессов функционирования высших органов власти для установления общих черт, а также выявления особенных, уникальных и сущностных их качеств. Проблемно-хронологический метод дает возможность выделить из темы исследования ряд узких проблем, каждая из которых рассматривается в хронологической последовательности.

В тексте введения показано содержание терминов «система», «государственный орган», предложено понимание дефиниций «высший» и «центральный» орган государственной власти.

Источниковая база диссертации. Источники, использованные в работе, типологически могут быть разделены на:

1) законодательные и другие нормативные акты Российской империи,

2) делопроизводственная документация,

3) источники личного происхождения.

Основу источниковой базы исследования составили законодательные акты второй половины 1720-х - начала 1730-х гг., опубликованные в «Полном собрании законов Российской империи» (ПСЗ-1) Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ-1). Тт. IV-IX. - СПб., 1830.. Анализ законодательства позволяет проследить факты учреждения и упразднения высших государственных органов, выявить более или менее определенно их компетенцию, структуру и положение в системе центрального государственного аппарата. Вместе с указами, напрямую касающимися высших государственных инстанций, в работе задействованы также и те нормативные документы, которые позволяют реконструировать положение центральных органов управления и, таким образом, уточнить компетенцию вышестоящих по отношению к ним структур.

Использованные нами законодательные акты публиковались также во втором томе «Описи высочайшим указам и повелениям, хранящимся в Санкт-Петербургском сенатском архиве за XVIII век» Опись высочайшим указам и повелениям, хранящимся в Санкт-Петербургском государственном архиве за XVIII век. / Сост. П. Баранов. Т. 2. - СПб., 1875.. Значительная часть из зафиксированных в ней указов вовсе не вошла в ПСЗ-1. «Опись» не является сборником документов. Она содержит лишь перечисление наименований, дат и краткого содержания указов и различных повелений, а также ссылку на лист и книгу архива, где расположен подлинник, и его номер в ПСЗ, если акт вошел в это собрание. Перечень является довольно многочисленным (656 статей по царствованию Екатерины I, 1472 статьи по царствованию Петра II), что позволяет уточнить количественные составляющие в работе высших органов.

Делопроизводственные материалы Верховного тайного совета - его указы, протоколы и журналы и другая документация - были опубликованы Императорским Русским Историческим обществом в своем сборнике (РИО). Некоторые из них уже изучались специально (А.Н. Филиппов, Б.Л. Вяземский, Е.В. Анисимов, Т.А. Белова и др.). В делопроизводственных материалах содержатся сведения о подготовительной работе этого органа власти. Эти данные дают возможность выявить процедурные аспекты деятельности Совета, разногласия и дискуссии его членов по определенным вопросам, изучать процесс принятия решений.

Депеши иностранных посланников, которые некоторые источниковеды склонны относить к делопроизводственным материалам, позволяют определить представления о личностях монархов и высших сановников, установить моменты придворной борьбы, прояснить их собственные оценки деятельности Верховного тайного совета и Сената. В них можно также обнаружить сведения об отношении к высшим органам государственной власти со стороны русских вельмож Вестфален. Дипломатические депеши датского посланника // Русская старина. - СПб., 1909; Дипломатическая переписка английских посланников при русском дворе. 1728-1733 // РИО. - Т. LXVI; Кампредон де. Ф. Дипломатическая переписка // РИО. - Т. LII.; Он же. Донесения // Русский двор сто лет тому назад. 1725-1783 гг.: По донесениям английских и французских посланников. - СПб., 1907; Он же. Донесения французского полномочного министра при русском дворе за 1725 г. // РИО. - Т. LVIII; Кампредон де Ф., Маньян. Донесения… за 1726 и 1727 гг. // РИО. -Т. LXIV; Маньян. Донесения французского поверенного в делах при русском дворе за 1727-1739 гг. // РИО. - Т. LXXV; Мардефельд. Донесения прусского посланника при русском дворе // РИО. - Т. XV; Лириа де. Письма о России в Испанию Дука де Лириа…// Осмнадцатый век: Исторический сборник Петра Бартенева. Кн. 2. - М., 1868; Кн. 3. - М., 1869; Лирийский герцог. Записки о пребывании при императорском российском дворе в звании посла испанского // Россия XVIII века глазами иностранцев. - Л., 1989; Рондо. Записки английского резидента Рондо о некоторых вельможах русского двора в 1730 г. // РИО. - Т. LXVI и др..

В исследовании были использованы также источники личного происхождения - мемуары, записки, письма современников, как русских подданных, так и иностранцев. Замечания людей XVIII в. позволяют увидеть участие реальных лиц и их страстей в функционировании государственного механизма, определить насколько сами современники были удовлетворены работой высших государственных учреждений, и что им хотелось бы в ней изменить. Помимо этого, в письмах и мемуарах содержатся суждения по поводу эффективности функционирования центрального государственного аппарата и добросовестности государственных служащих, а также заметки по вопросу о влиянии придворных интриг на деятельность высших государственных органов Прокопович Ф. История о избрании и восшествии на престол… - СПб., 1837; Миних Б.Х. Очерк управления Российской империей // Перевороты и войны. - М., 1997; Манштейн Х. Записки о России // Перевороты и войны; Неизвестный автор. Замечания на «Записки о России генерала Манштейна» // Перевороты и войны и др.. Наиболее информативным из них является сочинение Б.Х. Миниха.

В целом использованные источники, взятые в совокупности, позволяют решить поставленные в исследовании задачи.

Научная новизна диссертационного сочинения определена выбранным аспектом исследования и историографической ситуацией, сложившейся при изучении проблемы.

Связную, логически непротиворечивую, опирающуюся на весь накопленный исторической наукой корпус источников историю реорганизации высших органов государственной власти в России при преемниках Петра I должно считать написанной. Некоторое сужение предметного поля (только высшие органы власти) позволило рассмотреть заявленную проблему до тонкостей, до нюансов, с учетом личностного начала, это позволило получить результаты, существенно корректирующие выводы, сделанные в литературе и одновременно подвести систему аргументов под положения, высказанные в науке априори.

Доказано, что целый ряд положений, все еще бытующих в отечественной исторической науке (об ограничении власти государя Верховным тайным советом, о негативных последствиях деформации петровской государственной системы и проч.) несостоятельны.

Аргументировано положение о том, что Верховный тайный совет на протяжении всей своей недолгой истории неоднократно менял свою политическую сущность и управленческие функции (будучи учрежден как совещательный и распорядительный орган, очень скоро Верховный тайный совет стал издавать указы, приравненные к именным, то есть замещать государя в «тяжком правительственном бремени»; при малолетнем Петре II Верховный тайный совет сделался коллективным регентом и фактически бесконтрольно управлял страной, выродившись в конце концов в олигархическую группировку, пытавшуюся узурпировать власть). Вместо общей аморфной оценки деятельности Верховного тайного совета в целом рассмотрена его деятельность на каждом этапе его эволюции.

Показано, что Верховный тайный совет не расстроил и не обеднил деятельности Сената, но правительственные функции и компетенция последнего были жестко зафиксированы на решении текущих, повседневных задач управления, при этом суженые было полномочия Сената в решении полицейских, судебных, финансовых и административных дел на последнем этапе его реорганизации были заметно расширены.

Апробация и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в статьях и тезисах выступлений автора на региональных и международных научно-практических конференциях (Омск, 2006; Курган, 2008).

Полученные научные результаты могут быть использованы на практике при разработке лекционных курсов, спецкурсов и спецсеминаров по отечественной истории, а также для подготовки обобщающих трудов по основополагающим проблемам русской истории XVIII в.

II. СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка сокращений, списка использованных источников и литературы.

Во введении обоснованы актуальность, научная новизна и практическая значимость темы диссертации, показана степень изученности проблемы, определены хронологические рамки исследования, сформулированы цель и задачи работы, охарактеризованы методологическая основа и источниковая база исследования.

Глава I. «Реформирование высшего государственного управления России в царствование Екатерины I (1725-1727 гг.)» состоит из двух разделов. В первом разделе исследуются причины создания Верховного тайного совета, выясняются факторы и направление изменений его компетенции и организации. Показано, что высший государственный орган, созданный Екатериной I в виде Верховного тайного совета 8 февраля 1726 г., был задуман еще Петром I. Первый император осознал незавершенность собственных реформ высшего управления, усмотрел своеобразный вакуум власти и имел в виду необходимость формирования особого законосовещательного органа во главе с монархом. Этот орган должен был объединить в себе важнейшие внутриполитические и внешнеполитические задачи, развивал бы предначертания государя и подготавливал законопроекты, был бы высшей судебной и надзирательной инстанцией, а также предлагал бы меры для корректирования (усовершенствования) нового административного механизма. Таким образом, он должен был способствовать облегчению «бремени власти» единоличного правителя, который смог бы свободнее и точнее формулировать главные направления развития страны, взглянул бы на ситуацию с различных точек зрения своих опытных и компетентных советников. При Петре I такой подход стал реализовываться в виде ряда неофициальных совещательных органов, последним из которых был «Тайный совет» ПСЗ-1. Т. VI. - № 3518.. Данный полуофициальный орган власти был ориентирован именно на внешнеполитические задачи, так как они оставались в заведывании одной центральной структуры - Коллегии иностранных дел. Наличные интеллектуальные и творческие силы коллегии, по видимому, представлялись императору недостаточными для осуществления адекватной внешней политики имперского государства.

Соображения Петра I о потребности усовершенствовать правительственный механизм и скорректировать созданную им самим систему власти оказались весьма целесообразны. После его смерти высшее управление постиг тяжелейший кризис, который происходил на фоне чрезвычайного финансового дефицита. Если первый император создал такую систему государственного управления, которая замыкалась на личность государя, то вполне понятно, что его кончина расстраивала всю систему управления. Обострилось внутриполитическое соперничество вельмож, что весьма отрицательно сказывалось на деятельности государственных структур. В правительстве распространилась мысль о необходимости отказа от жестких и дорогостоящих петровских методов. Слабости новой монархини, несомненно, усугубляли действие тех факторов, которые ранее были подмечены ее супругом. И если «Тайный совет» Петра I был занят преимущественно разработкой внешнеполитических задач, то Верховный тайный совет при его преемнице был создан (сначала в неорганизованном и неофициальном виде) именно как центр сосредоточения и довольно быстрого решения важнейших внешних и внутренних государственных дел, подлежащих личному ведению российского правителя. Новый высший орган должен был заниматься делами, подведомственными самой императрице, поэтому было невозможно досконально регламентировать его функции, так как тем самым косвенно регламентировалась бы власть неограниченной монархини. Поэтому в его компетенцию вошли дела, не отразившиеся в законодательстве, и любые другие по усмотрению императрицы. Но обойтись без формального определения полномочий последнего было невозможно. Следовало произвести, пусть и приблизительное разграничение компетенций между Советом и Сенатом. Те функции, которые стал осуществлять Верховный тайный совет, петровский Сенат самостоятельно исполнять не мог и, прежде всего, потому, что он был загружен заботами повседневного управления. К тому же положенный в его основание коллегиальный принцип при огромном объеме его обязанностей значительно замедлял его функционирование. От Сената нельзя было ожидать конструктивной инициативы в решении насущных проблем. Наконец, в состав Сената входили те лица, которые выступали против воцарения Екатерины Алексеевны. Следовательно, Сенат был не в состоянии продуктивно решать дела первостепенной важности, в то время как условия постоянного недостатка финансов требовали скорого принятия мер, направленных на повышение гибкости и оперативности самого управления. В итоге был учрежден новый высший государственный орган при государыне - Верховный тайный совет из доверенных сановников, отдаленно напоминавших собою своеобразных министров с особыми полномочиями у каждого, при этом они были обязаны действовать коллегиально и единогласно. Члены Верховного тайного совета являлись, с одной стороны, советниками Екатерины I в решении правительственных задач, но с другой - они образовывали орган, который с санкции императрицы мог ее замещать, то есть выполнять ее управленческие функции. Реальное значение самостоятельных указов государыни было ничтожным, преобладали указы, сформированные или даже утвержденные Советом. Однако никаких формально-юридических ограничений самодержавия Екатерины I выработано и принято не было. Царица лишь делегировала высшему властному органу часть своих безграничных прав, обеспечив себе свободное от государственных трудов время и сохранив контроль над его деятельностью через свою личную канцелярию, Кабинет Е.И.В., что прослеживается в журналах заседаний Совета. При этом высший орган государства правил исключительно ее именем. Коллегиальная организация Верховного тайного совета де-юре исключала возможность для какого бы то ни было должностного лица выделиться внутри этой высшей государственной структуры и тем заслонить авторитет самодержицы. Фактически наибольшим влиянием пользовался А.Д. Меншиков. Против этого пытался бороться при помощи своих советников и союзников Карл Фридрих Голштинский. Отсутствие единства в Совете несколько снижало эффективность его деятельности. Тем не менее, ее продуктивность оставалась достаточно высокой.

Во втором разделе определяется сущность и характер реформирования Сената в 1725-1727 гг. В течение непродолжительного царствования Екатерины I процессы, приведшие к учреждению и непрерывному росту значения Верховного тайного совета изменили структуру, организацию и функции Сената. Последний, согласно указам императрицы, теперь утратил статус высшего органа государственной власти и сообщался с Екатериной только через новую властную структуру Протоколы, журналы и указы Верховного тайного совета. Ч. I. (февраль-июль 1726 г.) // РИО. - Т. LV. - С. 27-28.. Сенатская компетенция теперь сводилась к решению менее важных вопросов управления, существовавшие при Сенате высшие должности были либо реорганизованы, либо упразднены. Генерал-прокурор, «око государево» Петра I, с восшествием на трон Екатерины I, не сумел усилить своей власти. Управление государством уже в 1725 г. все в большей мере сосредотачивалось в совете при Екатерине Алексеевне, еще не получившем официального статуса. После легализации Верховного тайного совета генерал-прокурор показался его членам излишним. Но в действительности ситуация была намного сложнее: если функцию «ока государева», связанную с докладами монарху о делах, новый орган принял на себя и осуществлял вполне успешно, то контрольные задачи генерал-прокурора, которые были переданы его заместителю, обер-прокурору (наряду с рекетмейстерскими обязанностями), теперь не могли быть реализованы в должной мере.

Верховный тайный совет установил над Сенатом жесткий финансовый контроль. Три первые коллегии заняли теперь в системе власти равное с Сенатом положение. Первое время Сенат пытался сопротивляться наступлению на его права, но безуспешно. Однако вследствие уже обозначенной специфики Совета основная управленческая работа, как и разрешение множества апелляционных дел, возлагались именно на Сенат. Верховники, уполномоченные рассматривать дела, не имевшие прецедента, нуждались в регулярной организации, которая вырабатывала для них варианты решения того или иного вопроса, чем и стал заниматься Сенат. В таком виде выразилось довольно действенное сотрудничество двух высших органов государства. Хотя постановление Екатерины I, призванное упорядочить взаимоотношения высших и центральных органов, повысить слаженность и эффективность управления путем периодических привлечений сенаторов и представителей центральных органов для совещаний в Верховном тайном совете, реализовано не было.

Как и при Петре I, одной из основных задач Сената оставалось объединение администрации внутреннего управления. Следовательно, сфера его компетенции оставалась обширной, и в соответствии с ней состав Сената был явно недостаточным, тем более что сенаторы весьма нерегулярно бывали на заседаниях, нередко откладывали рассмотрение дел до полного собрания. Отсюда - волокита в сенатском делопроизводстве. Члены Верховного тайного совета выговорами и штрафами несколько ускоряли процесс решения и движения сенатских дел. Сенат должен был постоянно рапортовать им о ходе своего делопроизводства. Результативность сенатской деятельности снижалась еще и вследствие того, что некоторые служащие его канцелярии привлекались для обслуживания потребностей Верховного тайного совета. Впрочем, часть обязанностей Сената теперь возлагались именно на Совет, поэтому последний и привлекал сенатских канцеляристов. Недостаточность сенатского состава членами Совета была осознана, и соответствующие меры были предприняты.

Таким образом, после создания Верховного тайного совета продуктивность управления по сравнению с первыми месяцами после смерти первого императора в целом значительно возросла, кризис в управлении стал постепенно преодолеваться. Но для устранения глубинных причин сенатских недостатков требовались более существенные преобразования. Системные реформы были необходимы и для более функционального и эффективного встраивания Совета в структуру существовавшего высшего и центрального управления, сформированную Петром I как относительно целостное «здание» без учета возможности ее последующего дополнения подобным государственным органом. Это, по-видимому, не осознавалось правительством Екатерины Алексеевны, но даже если бы эти задачи и были поняты, тяжелейшее финансовое положение страны в любом случае не позволило бы провести масштабные административные преобразования. Тем более что теоретические и реформаторские способности петровской преемницы оставляли желать лучшего, а петровские сподвижники, которые прежде активно участвовали в реформаторском труде, теперь не были объединены сильной волей монарха. В силу этого определение полномочий Верховного тайного совета, а также способов его взаимодействия с Сенатом и другими государственными органами складывались довольно беспорядочно путем решения различных частных задач, при очень туманных ориентирах утвержденного императрицей «Мнения не в указ» Протоколы, журналы и указы Верховного тайного совета. Ч. I. (февраль-июль 1726 г.) // РИО. - Т. LV. - С. 57, 93-97..

Глава II. «Реорганизация органов государственной власти России при Петре II (1727-1730 гг.)» состоит из двух разделов. В первом разделе определяется природа власти Верховного тайного совета во время его коллегиального регентства после кончины Екатерины I и после падения «всесильного временщика» князя А.Д. Меншикова. После смерти Екатерины I Верховный тайный совет получил совершенно новый статус - регента при несовершеннолетнем императоре Протоколы, журналы и указы Верховного тайного совета. Ч. III. (январь-июнь 1727 г.) // РИО. - Т. LXIII. - С. 473-474; ПСЗ-1. Т. VII. - № 5070.. Постановления высшего властного органа теперь не нуждались в высочайшем утверждении даже формально. Естественно, это привело к ликвидации Кабинета Е.И.В., с помощью которого прежняя монархиня контролировала деятельность Совета. Последний сам становился верховной властью, и существование Кабинета стало излишним. В стране временно устанавливалась своего рода олигархическая монархия. Но фактически, вопреки «Тестаменту», единственным регентом сначала оказался светлейший князь А.Д. Меншиков, затем его место заняли (каждый в известной мере) - А.И. Остерман и А.Г. Долгорукий. Однако эти влиятельные «персоны» нечасто посещали заседания и подписывали протоколы. Они сообщались с другими верховниками при посредничестве канцеляристов. Юный император в присутствии бывал крайне редко. Между тем число дел, которыми занимался высший орган, непрерывно увеличивалось. Соответственно увеличивался и состав его канцелярии, которой все более подчинялись канцелярии Сената и центральных органов.

Регентство Совета оказалось недолгим. Уже А.Д. Меншиков был инициатором того, что от имени несовершеннолетнего еще Петра II стали издаваться распоряжения, которые, впрочем, принимали юридическую силу только внутри Верховного тайного совета, который в первые месяцы после кончины Екатерины I де-юре сохранял за собой «полную власть правительствующего самодержавного государя». Практика появления указов, подписанных еще несовершеннолетним царем, отчасти нарушала регентские права высшего органа и способствовала выдвижению на первый план юного Петра II. Затем А.И. Остерман, Долгорукие и Г.И. Головкин, развивая эту линию уже в своих интересах, до срока объявили императора совершеннолетним с тем, чтобы устранить светлейшего князя. Это автоматически лишало Совет регентских прав и формально устанавливало единодержавие внука Петра I. Верховный тайный совет юридически становился совещательной управленческой структурой. Однако государственная воля Петра II проявилась лишь в аресте и ссылке А.Д. Меншикова, после чего император оставил государство на попечение высшего органа, который, уже не являясь регентом, фактически сделался своеобразным коллегиальным выражением монарха или соправителем, играя более важную, чем при Екатерине I, роль. Впредь он никем не контролировался. Указы Верховного тайного совета считались равными именным постановлениям и должны были исполняться «неотложно». Деятельность Совета при этом являлась вполне законной постольку, поскольку осуществлялась именем самодержавного государя и с его согласия.

Высший правительственный орган в это царствование продолжал перестаивать организацию ведущих управленческих структур. Верховники, по-видимому, временно (пока не улучшится финансовое положение) решили отказаться от функционирования фискалитета и прокуратуры. Но далеко не всегда действия Верховного тайного совета были целесообразны. Весьма непродуманной была его политика в отношении рекетмейстерских дел: процесс приема и рассмотрения челобитных по поводу деятельности центральных ведомств оказался в значительной мере расстроен.

При Петре II соперничество вельмож при дворе приобрело чрезвычайное значение. Придворная жизнь во многом заслонила государственную. В таких условиях должны были действовать высшие органы власти. Впрочем, первые четыре месяца бразды правления крепко удерживал А.Д. Меншиков, и государственные органы функционировали в более или менее стабильном режиме. Но далее постоянные метаморфозы в раскладе сил при дворе и халатность первых сановников империи существенно разладили государственный механизм. Иностранные посланники наперебой доносили в свои столицы о наступлении в России «безвременья» Лириа де. Указ. соч. С. 119; Дипломатическая переписка английских посланников при русском дворе. 1728-1733 // РИО. - Т. LXVI. - С. 4 и др.. Однако государственные органы, в том числе Верховный тайный совет и Сенат продолжали действовать, хотя и не столь активно, как при Екатерине I или в период «владычества» А.Д. Меншикова. Заседания Верховного тайного совета теперь, как правило, проходили в заочной форме «на дворах» у его членов. Связь между ними устанавливалась канцеляристами, значение которых существенно возросло. Снижение активности Совета в значительной степени компенсировалось одновременным усилением деятельности Высокого Сената.