Преобразования высших органов государственной власти в России (1725-1730 гг.)

Второй раздел главы посвящен исследованию изменений в порядке функционирования высших органов государственной власти в 1727-1730 гг. Показано, что состав Высокого Сената в царствование Петра II был расширен до 9 членов, но продолжал оставаться недостаточным. Причем этот орган власти, как и при Екатерине I, нередко заседал в неполном составе вследствие того, что одни сенаторы были обязаны выполнять различные поручения, другие были откровенно недобросовестны. При этом для решения многих вопросов по-прежнему было необходимо присутствие всех его членов. Поэтому сенатская волокита была неизменной. Сами сенаторы безуспешно предлагали верховникам позволить им призывать в Сенат коллежских президентов. Члены высшей государственной структуры стремились повысить оперативность Сената выговорами и замечаниями. Нового регламента, который бы обобщил все изменения, в структуре и компетенции Сената выработано не было. Многочисленные коррективы вносились лишь разрозненными отдельными постановлениями.

В период царствования юного Петра II Верховный тайный совет, который уже сумел поставить себя в качестве высшей инстанции в государстве, пошел на некоторое расширение компетенции Сената, избавляясь от не очень важных, но обременительных дел. Хотя имели место и попятные движения, в целом роль Сената постепенно стала возрастать. Внутри последнего исподволь усиливалось значение обер-прокурора, который во многом стал посредником между Сенатом и Советом. Перемены во взаимоотношениях двух высших государственных органов сдерживались особыми условиями данного политического режима. Изданное незадолго до смерти Екатерины I ее постановление о призваниях сенаторов и коллежских президентов в Верховный тайный совет с целью повышения общей координации аппарата так и не получило своего осуществления. Однако подведомственные Сенату дела все более определенно стали подразделяться на две группы: 1) дела, которые после обработки Сенат должен был присылать в Совет; и 2) дела, которые Сенат разрешал самостоятельно.

Верховный тайный совет, как и Сенат, был устроен по коллегиальному принципу и обладал еще более широкой, чем у Сената, сферой компетенции. Тем не менее, немногочисленный новый высший орган оказался более оперативным, что объясняется тем, что в обширном поле своего ведомства он уделял внимание важнейшим проблемам, а все остальные передоверял Сенату. Последний должен был тщательно рассматривать огромный массив не только существенных, но и малозначащих проблем, нерешенных центральными органами, принимать апелляции и т.д. Возможно, что для выработки на практике эффективного способа взаимодействия Верховного тайного совета, Сената и центральных органов просто не хватило времени. Сложилась ситуация междуцарствия и на некоторое время Совет сосредоточил в своих руках всю полноту власти. Пытаясь закрепить такое положение, его члены предприняли неудачную попытку олигархического переворота.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении подведены итоги и сформулированы основные выводы исследования.

Причины создания Верховного тайного совета были многообразны. Важнейшей из них было наличие институциональной лакуны в структуре высшего управления, которая была сформирована Петром I, исходя из собственных социально значимых качеств. Заполнению вакуума во власти должен был послужить особый орган, способный быть помощником абсолютного монарха, а вместе с тем - консолидировать и контролировать государственный механизм, вырабатывать меры по его совершенствованию. После смерти Петра I отмеченный институциональный фактор был многократно усилен правительственной слабостью Екатерины I, обострившимся придворным соперничеством в ситуации, когда вследствие тяжелейшего финансового кризиса требовалось скорректировать управление и сформировать новый политический курс.

Статус Верховного тайного совета изменялся уже в царствование Екатерины I. По мере того как императрица все более охладевала к государственному управлению, сказывалось ее стремление возвысить Совет в противовес влиянию А.Д. Меншикова. Верховный тайный совет был создан как совещательный и высший правительственный орган, подчиненный императрице (8 февраля 1726 г.), затем Совет стал своего рода заместителем Екатерины I, указы которого были приравнены к именным (4 августа 1726 г.).

Особенности Верховного тайного совета как высшего государственной органа власти были таковы: 1) именем самодержицы коллегиально и единогласно решал дела, подлежавшие ее собственному ведению, 2) его деятельность развивалась непосредственно в области безграничных монарших полномочий, поэтому досконально регламентированных функций Совет не имел, что в свою очередь не позволяло осуществить четкое разграничение компетенций высшего органа власти, с одной стороны, и Сената и других государственных органов - с другой.

Верховный тайный совет власти Екатерины I не ограничивал ни де-юре, ни де-факто. Императрица действительно не использовала в полном объеме имеющиеся у нее права, но самодержавие оставалось незыблемым. Монархиня всегда могла изменить любое решение верховников, хотя такое случалось не часто.

Создание Совета с точки зрения административной техники усовершенствовало высшее управление. Однако для достижения наибольшей эффективности требовалось осуществить масштабное реформирование не только высшего, но и центрального управления. Для этого петровские преемники не имели ни политической воли, ни осознанной политической программы, ни финансовых ресурсов.

Сущность реформирования Сената при Екатерине I состояла в придании ему статуса и функций, которые бы позволили ему стать эффективным органом именно после создания Верховного тайного совета. Прежняя система органов государственной власти, при которой Сенат играл главную роль, оказывалась непродуктивной. Теперь, когда госаппарат был дополнен новой высшей структурой, которой был подчинен Сенат, потребовались коррективы в сенатской организации и компетенции. В результате предпринятых именем императрицы мер Сенат лишился целого ряда своих полномочий. Этот орган больше не имел возможности непосредственного взаимодействия с монархом и прав на решение особенно важных вопросов. Сенатская структура и организация была несколько упрощена, адаптирована под текущие административные задачи. Перемены коснулись и первейших коллегий, которые в системе власти заняли равное по отношению к Сенату положение. Тем не менее, основная управленческая и апелляционная работа возлагалась на Сенат. Верховный тайный совет, ориентированный на беспрецедентные дела, нуждался в органе, который вырабатывал для него варианты резолюций. Причем проекты решений, подготовленные Сенатом, нередко лишь утверждались Советом.

Изменение статусной роли Верховного тайного совета продолжилось после смерти Екатерины I (6 мая 1727 г.). Согласно ее «Тестаменту», высший орган (в составе 8 человек) получил новый статус - регента при несовершеннолетнем императоре. Однако фактически заседания коллегиального органа проходили под руководством А.Д. Меншикова, в его отсутствии решение дела нередко откладывалось. По инициативе светлейшего имела место и практика подписания указов еще несовершеннолетним государем. Следовательно, в первые месяцы после кончины императрицы светлейший князь фактически сосредоточил в своих руках функции регента.

В начале сентября 1727 г. противники А.Д. Меншикова преждевременно объявили императора совершеннолетним, что устанавливало единодержавие Петра II, а Верховный тайный совет лишало регентских прав и делало лишь совещательным органом «при боку» государя. После ссылки А.Д. Меншикова (конец сентября 1727 г.) юный самодержец, по сути дела, оставил свои обязанности по государственному управлению на Верховный тайный совет, который теперь никем не контролировался, играя более важную, чем при Екатерине I, роль. Деятельность Совета при этом являлась вполне законной, поскольку осуществлялась именем самодержавного государя и с его согласия.

Несмотря на то, что после падения А.Д. Меншикова органы власти функционировали в чрезвычайных придворных условиях, коллапса не наступило. Некоторое снижение активности Верховного тайного совета имело место, но оно восполнялось активностью Высокого Сената. Лидирующее положение в Совете занимал теперь А.И. Остерман, неспособный, как казалось многим современникам, к роли явного политического лидера. Заседания Верховного тайного совета зачастую стали проходить «на дворах» у его членов, что увеличивало значение посредников-канцеляристов и аппарата в целом.

Трансформации в полномочиях Сената, предпринятые в царствование Петра II, как и ранее, имели целью согласование деятельности этого органа власти с функционированием Верховного тайного совета в изменяющейся структуре высшего и центрального управления. Продолжая политику прежнего царствования, особенно в первый год после кончины императрицы, верховники выборочно изымали отдельные вопросы из сенатской компетенции. Но в дальнейшем (примерно с 1728 г.) перемены в сфере сенатского ведомства были уже не всегда только ограничительными. Верховный тайный совет, члены которого постепенно вырабатывали понимание своей роли в государстве, пошел на частичное расширение компетенции Сената. Увеличились сенатские полномочия в отношении ряда полицейских, судебных, финансовых и административных дел. Принимались меры по увеличению его недостаточного численного состава. Значение Сената в целом стало возрастать. И хотя постановление Екатерины I о совместных координирующих заседаниях представителей различных органов власти так и не было исполнено, нового сенатского регламента, который бы обобщил все разрозненные трансформации в структуре и компетенции Сената, также выработано не было, в 1728-1730 гг. имел место процесс формирования сбалансированных сфер компетенций двух высших органов власти, окончательного их разграничения на практике, что существенно замедлялось политическим соперничеством при дворе. В идеале Верховный тайный совет, не вмешиваясь в сферу компетенции отдельных государственных структур, должен был бы осуществлять только законосовещательные (законодательные - лишь в случае санкции монархов) функции и высший государственный контроль. Реорганизованный Сенат при этом оперативно решал бы в рамках действующего законодательства текущие ординарные вопросы, которые вызвали затруднения коллегий и канцелярий. Отмеченный процесс должен был завершиться относительно эффективным упорядочением функций правительственных органов, но чрезвычайная ситуация междуцарствия приостановила наметившуюся тенденцию в высшем управлении России. После смерти юного Петра II статус Верховного тайного совета снова изменился. Совет больше не являлся государственным органом. Он стал олигархической группировкой, которая некоторое время обладала верховной властью в стране (18 января-28 февраля 1730 г.).

Таким образом, высшее государственное управление в 1725-1730 гг. становилось более эффективным, что проявилось, прежде всего, в ужесточении контроля над процессом принятия решений в Сенате и коллегиях со стороны Совета, в своеобразном разделении управленческих функций между Советом и Сенатом, в упрощении и удешевлении госаппарата, в принципиальной возможности Совета сосредоточится на делах важнейших и тем самым обеспечить «скорость принятия решений», что в целом позволило преодолеть кризис управления, проявившийся после кончины Петра I. Функционированием Верховного тайного совета, достаточно продуктивно исполнявшего правительственные обязанности петровских преемников, была восполнена институциональная лакуна в госаппарате, допущенная его создателем. В процессе определения на практике круга полномочий Совета осуществлялось реформирование Сената, что в перспективе должно было привести к формированию гибкой, оперативной и результативной системы высшего управления Российской империей.

государственный власть петр реформирование

ЛИТЕРАТУРА

I. Публикации в периодических изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных научных результатов исследования:

1. Фаизов А.В. Высшие государственные учреждения власти в России 1725-1762 (к историографии проблемы) // Вестник Томского государственного университета. Бюллетень оперативной научной информации «Проблемы отечественной истории и историографии (XVI-XX вв.)». - 2006. - №70(I). Май. - С. 28-33.

2. Фаизов А.В. Нереализованный правительственный проект реорганизации Сената 1730-х гг. // Вестник Томского государственного университета. Бюллетень оперативной научной информации «Проблемы отечественной истории и историографии (XVI-XX вв.)». - 2006. - № 124. Декабрь. - С. 37-47.

II. Статьи и тезисы научных конференций:

3. Фаизов А.В. Роль Верховного тайного совета в системе управления (по запискам современников) // Молодежь III тысячелетия: XXVIII Региональная научная студенческая конференция: Тезисы докладов. - Омск: ОмГУ, 2005. - С. 319-322.

4. Фаизов А.В. К вопросу об изменениях в системе высшего управления Российской империи в 1726 году (екатерининский указ о «должности» Сената) // Документ в контексте истории: тезисы докладов и сообщений Международной научной конференции / Под ред. А.П. Толочко. - Омск: ОмГУ, 2006. - С. 103-107.

5. Фаизов А.В. Сенат и Кабинет министров в царствование Анны Ивановны // Актуальные проблемы отечественной истории XVI - начала XX вв. /Отв. ред. Ю.А. Сорокин. - Вып. 3. - Омск: Омский государственный университет, 2006. - С. 56-70.

6. Фаизов А.В. Создание Верховного тайного совета и первоначальные его властные полномочия // Исторический ежегодник. 2006. / Под ред. А.В. Якуба. - Омск: Изд-во ОмГУ, 2007. - С. 93-103.

7. Фаизов А.В. «Консилиумы» и Конференция при высочайшем дворе в структуре высшего управления Российской империи (1741-1761) // Исторический ежегодник. 2008. - Вып. 1: Отечественная история. / Под ред. А.В. Якуба, Ю.А. Сорокина. - Омск, 2008. - С. 14-24.

Размещено на Allbest.ru