Актуальность. За последние годы были проведены серьезные преобразования государственной власти и управления в Российской Федерации. К ним относится процесс укрупнения регионов, а также назначение губернаторов представительным органом субъекта Федерации по представлению президента Иванов В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000-2008) / В. Иванов. - М., 2008. - С. 155-181. . Важность диссертационного исследования определяется тем, что будущее страны в немалой мере зависит от развития регионов.

Любые изменения в системе регионального управления должны быть основаны на изучении исторических традиций, новаций, в том числе успехов и неудач в системе управления страной. Это необходимо для понимания процессов централизации российского государства в современный период. Изучение исторического опыта решения управленческих проблем может способствовать выработке более четкой государственной политики в отношении регионов Российской Федерации, в частности Сибири.

В этой связи исторический опыт, исторические традиции, новаторские подходы в деле административно-территориального устройства страны представляются наиболее актуальными.

Степень научной разработки темы. В истории изучения исследуемой проблемы можно выделить несколько хронологических этапов:

1) XVIII - первая четверть XIX веков;

2) вторая четверть XIX - начало XX века;

3) 1920-е - вторая половина 1980-х годов;

4) 1990-е годы - начало XXI века.

Собирание и обобщение сведений об административной и законодательной деятельности России первого века империи началось еще современниками. О деятельности местной сибирской администрации в XVIII веке писали в своих трудах - публикаторы городовых летописей (А.К. Шторх), участники научных экспедиций (Г.Ф. Миллер, Г.В. Штеллер, И.Г. Гмелин, П.С. Паллас и др.), а также чиновники (И.К. Кирилов, В.Н. Татищев) Татищев, В.Н. Лексикон российской исторической, географической, политической и гражданской // В.Н. Татищев. Избранные произведения / Под ред. С.Н. Валка. - Л., 1979. - С. 153 - 360. Кирилов, И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства / подгот. Л.А. Гольденберг, С.М. Троицкий, В.Г. Шерстобитова и др. Под ред. Б.А. Рыбакова. - М., 1977. - 443 с.; Шторх, А.К. Летописи царствования Екатерины II, самодержцы Всероссийской.Ч. 1: Законодательство / Пер. с нем. - СПб., 1801. - С. 70 - 200; Gmelin, J. Reise durch Sibirien von den Jahren 1733 - 43. Teile I-IV. Gottingen, 1751 - 1752; Messerschmidt D. G. Forschungsreise durch Sibirien 1720 - 1727. Berlin, 1962; Miiller G. F. Zur Geschichte der Akademie der Wissenschaften zu S. Petersburg // Материалы для истории императорской Академии наук.Т. 6. СПб., 1890. - С. 252 - 422. См. так же: Зиннер Э.П. Сибирь в известиях иностранных путешественников и писателей. Вост. - Сиб., 1968. - С. 105, 140, 158, 161. J. - L. Black. J. - G. Gmelin and G. F. Miiller in Siberia, 1733 - 43. A Comparison of their reports // Development of Siberia: people and resources. L., 1989. - P. 35 - 50. . Данные работы описывали в основном отношение населения к местным властям. На этом этапе такой характер работ являлся преобладающим Краткое показание о бывших как в Тобольске, так и во всех Сибирских городах и острогах с начала взятия сибирского государства, воеводах и губернаторах, и прочих чинах, и кто они имянно, и в каких городах были, и кто какой город строил и когда. Писанное в Тобольском доме Архиерейском, 1791 года. - Тобольск, 1792. - С. 17 - 22. .

Научная, учебная и справочная литература соответствующей тематики стала складываться в середине 1840-х годов, получив мощный импульс с обнародованием в 1830 году "Полного собрания законов Российской империи".

Одну из первых попыток представить историю государственного управления России как непрерывный процесс, имеющий свою логику и заслуживающий самостоятельного научного изучения, в XIX веке предпринял К.И. Арсеньев Арсеньев, К.И. Об устройстве управления в России с XV до исхода XVIII столетия // Материалы для статистики Российской империи, издаваемые с Высочайшего соизволения при статистическом отделении совета МВД. - СПб., 1839. - С. 3 - 58. . Исследователь писал о зарождении и первом, наиболее продолжительном, этапе бюрократизации управления в России, связанном с развитием приказной системы.

Критическое отношение к управлению Сибирью в XVIII - первой четверти XIX веков было присуще составителям официального "Обозрения главных оснований местного управления", призванного обосновать необходимость реформы 1822 года Обозрение главных оснований местного управления Сибири. - СПб., 1841. - С. 26 - 52. . Правда, оно было издано ограниченным тиражом и предназначалось для служебного пользования.

В 1850 - 1860-х годах в условиях подготовки и проведения реформы местного управления изучением его истории занимался И.Е. Андреевский Андреевский, И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. - СПб., 1864. - С. 1. .

В 1860 - 1880-х годах авторы публицистических и краеведческих статей (Н.С. Шукин, С.С. Шашков, И.С. Москвин) в изданиях "демократического" направления сосредоточились на описании злоупотреблений чиновников, в первую очередь, восточносибирских городов, где контроль со стороны центральных органов был наиболее слабым См.: Щукин, Н.С. Сибирские воеводы // Дело, 1866. № 1; Шашков, С.С. Восточные окраины // Дело. 1870 г. № 3. Москвин, И.С. Воеводы и начальники г. Якутска и их действия // Памятная книжка Якутской области на 1863 г. - СПб., 1864. - С. 165 - 202; Сибирские сатрапы. 1765-1819. Письмо барона В. Штейнгеля к А.П. Ермолову // Исторический вестник. 1884 г., август.Т. 17. - С. 366 - 386. . И.С. Москвин сообщил сведения о наиболее заметных якутских воеводах XVIII века, которые в большинстве своем либо не оставили о себе никакой памяти, либо прослыли "отъявленными грабителями" Москвин И.С. Указ. соч. - С. 195. .

Попытку объяснить причины неудовлетворительного состояния местного управления Сибири в XVIII веке предпринимала сибирская интеллигенция: П.А. СловцовСловцов, П.А. Историческое обозрение Сибири / П.А. Словцов. - СПб., 1886. Кн. 2. - С. 286. Он же. История Сибири. От Ермака до Екатерины II. / П.А. Словцов. - М., 2006. , В.И. Вагин Вагин, В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири с 1819 по 1822: в 2-х т. - СПб., 1872. - Т. 1. - 801 с.; Т. 2. - 752 с. , Н.М. Ядринцев Ядринцев, Н.М. Сибирь как колония / Н.М. Ядринцев. - СПб., 1882. - С. 299. . Представители сибирского областничества наиболее последовательно отстаивали критическое отношение к местной сибирской администрации и воспринимали административную политику царского правительства в Сибири как часть общей "колониальной" политики метрополии.

Исходным теоретическим основанием трудов Б.Н. Чичерина, А.В. Романовича-Славатинского, И.Е. Андреевского, П.Н. Мрочек-Дроздовского был вывод Б.Н. Чичерина об усилении государства в XVII - XVIII веков в противовес развившимся "частноправовым интересам", присущим феодальному обществу Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII веке. - М., 1856; Романович-Славатинский, А.В. Исторический очерк губернских учреждений от первых преобразований Петра Великого до издания Учреждения о губерниях 1775 г. / А.В. Романович-Славицкий. - Киев, 1859; Мрочек-Дроздовский, П.Н. Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г. Историко-юридическое исследование / П.Н. Мрочек-Дроздовский.Ч. 1. - М., 1876. . В местном управлении большим достижение государства стало усиление "административной централизации" с подчинением "второстепенных областных правителей" губернатору.

Данную концепцию подверг пересмотру А.Д. Градовский Градовский, А.Д. Начала русского государственного права / А.Д. Градовский. - СПб., 1881.Т. 2. - С. 16. . Инструментом повышения эффективности управления стало введение принципа коллегиальности, "разделения властей" (означавшего лишь специализацию органов власти) и верховенства закона.

В последние десятилетия XIX века история управления Сибирью рассматривалась в рамках обобщающих работ компилятивного характера, основанных преимущественно на законодательных материалах и вторичных источниках Щеглов, И.В. Хронологический перечень важнейших данных из истории Сибири. 1032 - 1882 гг. / И.В. Щеглов. - Иркутск, 1883; Андриевич, В.К. История Сибири.Ч. 2 / В.К. Андриевич. - СПб., 1889; Головачев, П.М. Сибирь в Екатерининской комиссии. Этюд по истории Сибири XVIII в. / П.М. Головачев. - М, 1889; Приклонский, В.Л. Летопись Якутского края, составленная по официальным и историческим данным / В.Л. Приклонский. - Красноярск, 1896 и др. . Не предлагая новых концепций для объяснения истории управления Сибирью, историки поддерживали утвердившееся представление о низкой эффективности местного управления.

Таким образом, на рубеже XIX - XX веков в изучении истории Сибири ощущалась нехватка как новых теоретических концепций, объясняющих эволюцию административной системы Сибири в XVIII - первой трети XIX веков, так и недостаточность источниковой базы исследований по истории местного управления от Петра I до Александра I.

Историко-правовой анализ административной политики в отношении сибирского региона провел С.М. Прутченко Прутченко, С.М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским Учреждением 1822 года, в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки: в 2-х т.Т. 1 / С.М. Прутченко. - СПб., 1899. - 405 с. Прутченко, С.М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским Учреждением 1822 года, в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки: в 2-х т.Т. 2. Приложения / С.М. Прутченко. - СПб., 1899. - 532 с. . Автор обратил внимание на соотношение общеимперских интересов и региональных потребностей, указал на необходимость учета местных особенностей в процессе принятия правительственных решений.

В труде М.М. Богословского конкретная деятельность местных учреждений была раскрыта на основе изучения обширного архивного материала, что позволило показать порядок взаимодействия различных учреждений местного управления и оценить эффективность их работы с точки зрения требований бюрократического административного законодательства Богословский, М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция, 1719 - 1727 гг. / М.М. Богословский. - М., 1902. - С. 514. .

Можно согласиться с мнением А.П. Щапова, который отмечал, что сибирское купечество составляло весомую оппозицию местной бюрократии, что определяло сущность правительственного подхода к вопросам управления регионом Щапов, А.П. Сибирское общество до Сперанского // А.П. Щапов. Собрание сочинений.Т. 3. - СПб., 1908. - С. 643-717. Щапов, А.П. Социальные потребности Сибири накануне реформ // А.П. Щапов. Собр. соч.: дополнительный том к изданию 1905 - 1908 гг. - Иркутск, 1937. - С. 325 - 334. .

Ю.В. Готье предложил рассматривать историю местного управления в следующей хронологии: от Петра I до Екатерины II Готье, Ю.В. История областного управления от Петра I до Екатерины II / Ю.В. Готье.Т. 1. - М, 1913; Т. 2. - Л., 1941. . Ученый отмечал специфику Сибири. По его мнению, в регионе развились черты, характерные для областного управления.

В целом, дореволюционная историография накопила достаточно много сведений по истории административного управления Сибирью XVIII - начала XIX веков. Особенно детально историки и юристы того времени изучали отечественное законодательство, а делопроизводственная документация правительства и органов на местах в научный оборот вводилась отрывочно и иллюстративно.

Региональный аспект местного управления в досоветский период не получил достаточного освещения. Исследователи приводили сведения о работе административных органов различных частей империи, в том числе Сибири, в тех случаях, когда эти примеры описывали ситуации, типичные для всей системы местного управления.

В советский период в центре внимания оказались проблемы экономической и социальной истории, классовой борьбы и революционного движения. В.И. Огородников, С.В. Бахрушин, И. Барер и Б. Сыромятников Огородников, В.И. Русская государственная власть и сибирские инородцы в XVI - XVIII вв. / В.И. Огродников // Сб. трудов профессоров и преподавателей государственного Иркутского университета. - Иркутск, 1921. - Вып. 1; Бахрушин, С.В. Сибирские туземцы под русской властью до революции до 1917 г. / С.В. Бахрушин // Советский Север. - 1929. - № 1-2; Барер, И. Сперанский и его реформы / И. Барер // Исторический журнал. - 1938. - № 8; Сыромятников, Б.М. М. Сперанский как государственный деятель и политический мыслитель / Б. Сыромятников // Советское государство и право. - 1940. - № 3. занимались изучением взаимоотношений представительных органов государственной власти на местах со степной инородческой родовой верхушкой. Развитие буржуазной направленности реформы сибирского управления 1822 года в рамках общероссийских тенденций исследовала Л.И. Светличная Светличная, Л.И. Преобразовательные планы и административная деятельность М.М. Сперанского в Сибири (1819 - 1822 гг.): Автореф. дис. … канд. ист. наук / Л.И. Светличная. - М., 1952. - 15 с. .

В советской историографии задача изучения управления Сибирью в XVIII - первой четверти XIX веков долгие годы оставалась без должного внимания. В 1920-1940-х годах изучение истории управления Сибирью сводилось либо к анализу "колониальной политики царизма" и изданию архивных материалов, иллюстрирующих данный тезис, либо к доказательству прогрессивного значения русской колонизации отдаленной окраины Колониальная политика царизма на Камчатке и Чукотке в XVIII в.: сб. архивных материалов. - Л., 1935; Окунь, С.Б. Очерки по истории колониальной политики царизма в Камчатском крае / С.Б. Окунь. - Л., 1935; Шунков, В.И. Очерки по истории колонизации Сибири в XVII - начале XVIII в. / В.И. Шунков. - М., 1946 и др. .

Важным событием в развитии исторической науки региона стало 5-томное академическое издание "История Сибири", где второй и третий тома затрагивают вопросы административного управления Сибирью в XVIII - XIX веках.

Вопросы организации администрации в Сибири в 1720-1780-х годах рассмотрела Л.С. Рафиенко. В своих работах она соотнесла правительственную политику в отношении Сибири с общим ходом государственного развития в XVIII веке Рафиенко, Л.С. Управление Сибирью в 20-80-е гг. XVIII в.: Автореферат дис. … канд. ист. наук / Л.С. Рафиенко. - Новосибирск, 1968; Она же. Следственные комиссии в Сибири в 30-60-х годах XVIII в. / Л.С. Рафиенко // Освоение Сибири в эпоху феодализма (XVII-XIX вв.). - Новосибирск, 1969; Она же. Компетенция сибирского губернатора в XVIII в. / Л.С. Рафиенко // Русское население Поморья и Сибири (период феодализма): сб. статей памяти В.И. Шункова. - М., 1973; Она же. Города Сибири в общей системе городского управления Сибири XVIII в. / Л.С. Рафиенко // Вопросы истории социально-экономической и культурной жизни Сибири. - Новосибирск, 1975; Она же. Лоренц Ланг и Восточная Сибирь / Л.С. Рафиенко // Изв. Сиб. отд. АН СССР. Сер. общ. наук. - 1977. Вып. 2. - № 6; и др. . Исследования ее строились на основе изучения статуса и компетенции местных учреждений, личного состава аппарата местных органов, их практической деятельности, а также соответствия этой деятельности требованиям законодательства.

Специальное изучение системы административного управления и роли в нем дворянства предпринял С.М. Троицкий Троицкий, С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии / С.М. Троицкий. - М., 1974. - С. 5. . В дальнейшем исследователи развили его вывод, что чинопроизводство XVIII века характеризуется явным предпочтением сословного происхождения личным заслугам Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. / П.А. Зайончковский. - М., 1978. - С. 20; Румянцева, М.Ф. Государственная служба в период становления Российской империи // Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII-XX веков. - М., 1999. - С. 70. .

В 1980-1990-х годах изучением системы административного управления Сибирью занимались Г.Ф. Быконя, М.О. АкишинБыконя, Г.Ф. Особенности состава и функционирования сибирской бюрократии XVIII в. / Г.Ф. Быконя. // Россия и социально-экономическое развитие Сибири: тез. докладов и сообщений зональной науч. конф., посвященной 60-й годовщине образования СССР и 400-летию присоединения Сибири к России. - Тюмень, 1982. Он же. Общее и особенное в развитии государственного феодализма на сибирской окраине России в XVII - XVIII вв. / Г.Ф. Быконя // Социально-политическое и правовое положение крестьянства в дореволюционной России. - Воронеж, 1983. - С. 78-85. Он же. Русское неподатное население Восточной Сибири в XVIII - начале XIX в. (Формирование военно-бюрократического дворянства) / Г.Ф. Быконя. - Красноярск: Изд-во КГУ, 1985. - 300 с.; Быконя, Г.Ф. Казачество и другое служебное население Восточной Сибири в XVIII - начале XIX века (демографо-сословный аспект) / Г.Ф. Быконя. - Красноярск, 2007. - 415 с.; Акишин, М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого.: Следствие по делу сибирского губернатора М. П Гагарина / М.О. Акишин. - Новосибирск, 1996. Он же. Городские реформы Петра I в Сибири / М.О. Акишин. // Гуманитарные науки в России: Соросовские лауреаты. - М., 1996. - С. 12-23. Он же. Сибирские губернаторы и воеводы 30-60-х годов XVIII века (компетенция и состав) / М.О. Акишин // Вопросы социально-политической истории Сибири (XVII-XX века): Бахрушинские чтения 1997 г. - Новосибирск, 1999; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII века: структура и состав государственного аппарата / М.О. Акишин. - М. - Новосибирск, 2003. - 408 с. . По мнению Г.Ф. Быкони, "социальная роль государственно-феодальных отношений на поздней стадии формационного саморазвития феодализма в целом была противоречивой. Противоречия между фактическим положением слоя чиновников и их сословными устремлениями не могли не проявиться в их служебной деятельности, способствуя различного рода злоупотреблениям и нарушениям бюрократического административного законодательства" Быконя, Г.Ф. Русское неподатное население... - С. 10, 66. . Исследователь впервые выдвинул тезис о том, что сибирские чиновники выступали носителями частнопомещичьих и иных отношений эксплуатации, занимая неодинаковую роль в частном и смешанном секторах общественного производства, обмена и распределения Быконя, Г.Ф. Казачество и другое служебное население… - С. 10. .

М.О. Акишин рассмотрел механизм перехода от "государевой" службы к государственной, проанализировал изменения в составе сибирской администрации, проследил эволюцию структуры государственного управления и местного самоуправления, а также выделил особенности применения административного законодательства в Сибири в XVIII веке Акишин, М.О. Российский абсолютизм... - С. 18-19. .

Современные теоретические подходы позволили исследователям подойти к переосмыслению основных научных категорий истории Российской империи, выйти на междисциплинарный и серьезный компаративистский уровень исследования истории империи и национальной политики в России и мире. Исследователи Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек Дамешек, Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири XIX - нач. XX в. / Л.М. Дамешек. - Иркутск, 1986. - 243 с.; Дамешек, Л.Д. Административные преобразования в Сибири в первой четверти XIX века / Л.Д. Дамешек // Сибирский город XVIII - начала XX веков: межвуз. сб. ст. - Иркутск, 1998. - Вып.I. - С. 55-66; Дамешек, Л.М. Россия и народы Сибири: организация управления и административные реформы в XIX в. / Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек // Взаимоотношения народов России, Сибири и стран Востока: История и современность: доклады международ., науч. - практич. конф., 12-15 окт. 1995 г. Кн. 1. - Иркутск, 1995. - С. 215-218; Дамешек, Л.М. Российские окраины в имперской административной системе: принципы управления / Л.М. Дамешек // Известия Иркутского государственного университета. Сер. История. - Иркутск. - 2009. № 1. - С. 32-46; Дамешек, И.Л. Иркутский губернатор Трескин / И.Л. Дамешек // Иркутская область в панораме веков. - Иркутск, 1997; Дамешек, И.Л. Преобразования 1822 г. в Сибири / И.Л. Дамешек // Взаимоотношения народов России, Сибири и стран Востока: история и современность: подготовительные материалы ко Второй международной научн. - практ. конф. 11-14 августа 1997 г. - Иркутск, 1996. - С. 65-76; Дамешек, И.Л. Российские окраины в имперской стратегии власти (начало XIX - начало ХХ вв.) / И.Л. Дамешек. - Иркутск: Изд-во Иркут. 2005. - 264 с. . определили место Сибири в социально-экономических механизмах государства.

В сравнительном плане ценны работы А.В. Ремнева Ремнев, А.В. Правительственные поиски новых административных границ на Дальнем Востоке России (1860-е - первая половина 1880-х гг.) / А.В. Ремнев // Россия и Восток: История и культура: материалы IV международной научной конференции "Россия и Восток: проблемы взаимодействия". - Омск, 1997. Ремнев, А.В. Проконсул Сибири Иван Борисович Пестель / А.В. Ремнев // Вопросы истории. - 1997. - № 2. - С. 141-149. Ремнев, А.В. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи / А.В. Ремнев // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX в.). - М., 1997. Ремнев, А.В., Савельев П.И. Актуальные проблемы изучения региональных процессов в имперской России / А.В. Ремнев, П.И. Савельев. // Имперский строй России в региональном измерении (XIX - начало XX в.). - М., 1997. Ремнев, А.В. Западные истоки сибирского областничества / А.В. Ремнев // Русская эмиграция до 1917 года - лаборатория либеральной и революционной мысли. - СПб., 1997. Ремнев, А.В. Россия Дальнего Востока. Имперская география власти XIX - начала XX веков. - Омск: Изд-во Омского ун-та, 2004. - 552 с. , который исследует особенности административно-территориальной модели в Сибири и на Дальнем Востоке, проблемы организации центральных и местных органов управления, кадровой политики на окраинах, однако делает это преимущественно на материалах Западной Сибири и Дальнего Востока второй половины XIX века.

В ряде статей О.А. Авдеевой детальному анализу был подвергнут процесс становления и эволюции судебной системы в Сибири, как части управленческого механизма регионом Авдеева, О.А. Индивидуализация административно-судебной системы Сибири по "Учреждениям для управления губерний всероссийской империи" 1775-1780 гг. / О.А. Авдеева // История государства и права. - 2004. - № 4. - С. 21-24. Она же. Судебная реформа М.М. Сперанского в Сибири / О.А. Авдеева // История государства и права. - 2002. - № 3. - С. 2-7. .

Проблемы управления Сибирью нередко затрагивались в биографических исследованиях, посвященных М.М. Сперанскому (В.А. Томсинов, Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек, Т.А. Перцева, А.В. Ремнев) Томсинов, В.А. Светило российской бюрократии: Исторический портрет М.М. Сперанского / В.А. Томсинов. - М.: Мол. гвардия, 1991. - 336 с.; М.М. Сперанский: сибирский вариант имперского регионализма (К 180-летию сибирских реформ М.М. Сперанского) /Л.М. Дамешек, И.Л. Дамешек, Т.А. Перцева, А.В. Ремнев. - Иркутск, 2003. - 264 с. . Однако если учесть влияние "личного" фактора на процесс определения направления правительственной политики и ее реализации, то привлечение работ историко-биографического характера становится необходимым. Например, работы Н.П. Матхановой позволяют взглянуть на административную политику через призму личных интересов и амбиций высшей администрации Матханова, Н.П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в.: Проблемы социальной стратификации / Н.П. Матханова. - Новосибирск, 2002. - 255 с. Она же. Генерал-губернаторы Восточной Сибири середины XIX века / Н.П. Матханова. - Новосибирск, 1998. - 428 с. . С.В. Кодан проанализировал законодательное наследие М.М. Сперанского, особенно части, касающиеся регулирования ссылки Кодан, С.В. Устав об этапах 1822 года / С.В. Кодан // Государственно-правовые институты самодержавия в Сибири. - Иркутск, 1982. - С. 24-40. Он же. Ссылка и колонизация Сибири в 1820-1850-х годах (политико-правовой аспект) / С.В. Кодан // Экономическая политика царизма Сибири в XIX - нач. XX века. - Иркутск, 1984. - С. 15-25. Он же. Законодательство Сибирской реформы 1822 г. В экономической политике самодержавия (источниковедческий аспект) / С.В. Кодан // Хозяйственное освоение Сибири в XIX - начале XX в. - Иркутск 1991. - С. 9-15. . Из зарубежных авторов наибольшее значение имеют исследования М. Раева, посвященные М.М. Сперанскому и его реформам в Сибири Raeff M. Siberia and the Reforms of 1822. - Seattl. 1956. .

Проблемы, связанные с управлением Сибирью, рассматривались в зарубежной историографии (Ф. Голдер, Р. Кернер, Дж. Ланцев, P. Фишер) Golder F.russian Expansion to the Pacific (1641-1850). - Cleveland, 1914. - P. 17-33. Kerner R. The Urge to the Sea: The Course of Russian History: The Role of Rivers, Portages, Ostrogs, Monasteries and Furs. - Berkeley, Los Angeles, 1946. . Следуя за российскими, а затем и советскими сибиреведами, западные историки уделили наибольшее внимание управлению Сибири XVIII века.

Британский историк Т. Армстронг и западногерманский исследователь Ю. Семенов писали об отсутствии у правительства четкого плана административной политики и об ослаблении внимания к состоянию управления Сибирью в XVIII веке Armstrong Т.russian Settlement in the North. Cambridge, 1965; Semjonow J. Sibirien. Die Eroberang una Erschliessung der wirtschaftlichen Schatzkammer des Osten. - Olten, Stuttgart, Salzburg. 1954. .А. Вуд, Б. Дмитришин, У. Линкольн отмечали противоречия между планами правительства и фактической деятельностью сибирской администрации Wood A., ed. The History of Siberia. From Russian Conquest to Revolution. L., 1991; Dmytryshyn B.russian Expansion to the Pacific, 1581-1700: A Historiographic Review // Siberica. A Journal of North Pacific Studies. Summer, 1990. Vol. 1. № 1; Lincoln W. B. The Conquest of a Continent: Siberia and the Russians. London, 1994. .М. Бассин рассматривал проблему взаимоотношения Россия - Сибирь с позиции дихотомии Запад - Восток Bassin, M. Inventing Siberia: Visions of the Russian Far East in the 19th century // American Historical Review Vol. 96. - № 3 (jun, 1991). - P. 763-794. .

Таким образом, анализ исторической литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительное число исследований, близких к заявленной теме диссертации, комплексного и специального исследования законодательной политики имперских властей в отношении сибирского региона предпринято не было.

Объектом исследования в данной работе является административное управление Сибирью в XVIII - первой трети XIX века.

Предметом исследования является система, механизмы и особенности функционирования органов административного управления Сибирью как структурно-вариантного подразделения управленческой системы Российской империи.

Целю диссертационного исследования является выявление тенденций и направлений развития системы административного управления Сибирью в XVIII - первой трети XIX веков.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) охарактеризовать развитие системы административного управления Сибирью в 1708 - 1763 годах;

2) оценить причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири;

3) выявить характер изменений в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796 - 1801 годах;

4) показать реализацию реформ М.М. Сперанского на территории Сибири в первой трети XIX века.

административное управление сибирь сперанский реформа

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1708 по 1830-е годы. Нижняя граница обусловлена начало административных реформ Петра I - 1708 год, проведение губернской реформы. В связи с этим правительство, с одной стороны, стремится к созданию наиболее полной административной централизации при единстве верховной власти, с другой, к укреплению и сохранению внешнего могущества государства. Это привело к учреждению губерний и появлению нового органа власти - губернатора. Верхняя граница исследования связана с началом реализации "Учреждения для управления сибирскими губерниями", утвержденного императором в 1822 году. Появление этого документа подводило определенный итог эволюции системы административного управления Сибирью в XVIII - первой трети XIX веков и послужило началом особой системы управления Сибирью. Необходимость выявления слабых и сильных сторон "Учреждения для управления сибирскими губерниями" при его реализации доводит верхнюю границу исследования до 30-х годов XIX века.

Территориальные рамки исследования определены в административных границах Сибири XVIII - первой трети XIX веков. В данном исследовании понятие "Сибирь" включает в себя, за небольшим исключением, все территории восточнее Урала, вошедшие в состав России в XVI - XVIII веках.

По административно-территориальному делению Сибирь XVIII - первой трети XIX веков состояла из Сибирской губернии (1708 год) и входящих в нее: Вятской (до 1727 года), Соликамской (до 1727 года), Тобольской, Енисейской и Иркутской провинций (1719 - 1724 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1764 год)"Сибирского царства"; Тобольского, Колыванского и Иркутского наместничеств (1782 - 1783 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1798 год); Сибирского генерал-губернаторства (1803 - 1822 годы); Западносибирского и Восточносибирского генерал-губернаторства (1822 год).

Методологическая и теоретическая основа диссертации. Использовались основные общенаучные и специальные исторические методы исследования. В качестве общенаучных методов были использованы аналитический, индуктивный и дедуктивный методы, а также метод описания. В некоторых случаях при описании событий или явлений использовался прием иллюстрирования. Системный подход подразумевал поиск ответов на вопросы о причинах появления особого сибирского законодательства, о факторах, влиявших на его эволюцию и этапы. Кроме этого, одним из наиболее применяемых общенаучных методов явился метод обобщения.

Проблемно-хронологический метод позволил выделить из широких тем ряд узких проблем, каждая из которых рассматривалась в хронологической последовательности. Историко-генетический (ретроспективный) метод позволил показать причинно-следственные связи и закономерности развития административной системы на территории Сибири в конкретный исторический период. Данный метод применялся для выявления роли субъективного, личностного фактора в историческом развитии системы управления Сибирью.

Специальные методы исторической и других наук (методы историзма, сравнительного анализа и статистических исследований) также широко использовались в диссертационном исследовании.

Источниковая база диссертации. При написании диссертационной работы автор использовал как опубликованные, так и неопубликованные источники. В целом источниковую базу составили:

1) законодательные акты и проекты;

2) делопроизводственные материалы;

3) материалы личного происхождения;

4) справочные издания;

5) воспоминания.

На основе Полного Собрания законов Российской империи Полное Собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. - СПб., 1830. был проанализирован довольно большой объем имперского законодательства в отношении Сибири с 1708 по 1830-е годы. Для данного диссертационного исследования интерес представляли законодательные акты, определявшие структуру, состав и функции местных органов власти: наказ губернаторам и воеводам 1728 года, инструкция губернатору Сибири 1741 года, Наставления 1764 года, Особая секретная инструкция 1833 года.

Нормативные акты Российской империи в отношении Сибири позволяют определить в государственной политике соотношение публичной и эксплуататорских функций относительно Сибирского региона.

Делопроизводственные материалы местных учреждений позволяют оценить эффективность административной политики правительства. Их можно разделить на две подгруппы: сношения (переписка учреждения) и внутренние документы. Первая группа представлена: предписаниями, распоряжениями, приказами, циркулярами, отзывами, рапортами, донесениями, прошениями, отношениями, официальными письмами. Из документов внутреннего делопроизводства учреждения использовались "доношения", распорядительные документы, служебные письма.

Наибольший интерес представляют всеподданнейшие донесения и доклады представителей местной администрации, которые позволяют выявить причины появления некоторых законов, процесс их доработки, переработки или отмены в рамках их применения на практике, определить степень соответствия законодательных норм реальным условиям и потребностям сибирского региона.

В целом делопроизводственная документация представляет важные сведения об организации, внутренней структуре и компетенциях Сибирского губернского управления, которое на разных исторических этапах было различным. Реализацию конкретных законодательных норм верховной администрации на местах можно проследить по делопроизводственной документации губернских, провинциальных и уездных канцелярий. Она воспроизводит обязанности должностных лиц учреждения, позволяет исследовать его взаимодействие с вышестоящими и местными органами власти, а также выявить состав и жалования сибирского чиновничества.

Среди опубликованных источников делопроизводственного характера следует выделить отчет сибирского генерал-губернатора "Отчет тайного советника М.М. Сперанского в обозрении Сибири с предварительными сведениями и основаниями к образованию ее управления" Прутченко, С.М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским Учреждением 1822 года, в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки.Т. 2. Приложения. - СПб., 1899. - С. 1-16. . Материалы отчета в значительной степени повлияли на трансформацию правительственного взгляда о роли Сибирского региона в имперской политике, определили начало двух этапов в истории взаимоотношений "Российская империя - Сибирь": позиция Сперанского подтолкнула верховное правительство вновь перейти от унифицированных принципов к системе обособленного управления регионами, особенно с этно-религиозными отличиями.

При изучении регионального управления Сибирью широко использовались нарративные источники - научные труды И.К. Кирилова, В.Н. Татищева, Г.Ф. Миллера, П.С. Палласа, И.Г. Гмелина, Г.В. Штеллера; описания Тобольского и Иркутского наместничеств; мемуары и письма чиновников, служебные записки О.П. Козодавлева, И.Б. Пестеля, И.О. Селифонтова и др.; сибирские летописи и записки иностранцев.

Документы личного происхождения (воспоминания губернаторов и генерал-губернаторов), несмотря на присущий им субъективизм, позволяют выявить различные мнения и взгляды на систему управления Сибирью в среде государственных служащих близких к системе управления, современников и непосредственных наблюдателей. Этот вид источников ценен для реконструкции общих условий, в которых происходила реализация законодательной политики самодержавия, они содержат личностные характеристики представителей местной администрации и бюрократии.

Дополнительную базу исследования составили статистические данные Кириллов, И.К. Цветущее состояние Всероссийского государства. / И.К. Кириллов. - М., 1977. - 443 с.; Гагемейстр, Ю.А. Статистическое обозрение Сибири.Т. II. - СПб., 1854; Герман, И.Ф. Статистическое исследование относительно Российской империи // О народонаселении. Ч 1. - СПб., 1819; Голицин. Статистические таблицы Российской империи. - М., 1811. , позволяющие говорить о личном составе сибирской администрации, о налоговых сборах на территории Сибири.

В диссертации использовались материалы федеральных и региональных архивов Российской Федерации: Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного архива древних актов, Российского государственного военно-исторического архива, Государственного архива Иркутской области, Государственного архива Красноярского края, Государственного архива Томской области, Государственного архива Омской области.

Широко использовались документальные письменные источники, включенные в фонды органов местного управления Сибири за 1700-1800 годы, хранящиеся в РГАДА. К ним относятся текущая делопроизводственная документация: документы правительственных комиссий для решения конкретных вопросов законодательства, администрации и суда и для расследования злоупотреблений должностных лиц; переписка центральных и местных органов власти по вопросам организации, управления и функционирования администраций "губерний и провинций", донесения по делам внутреннего управления. В документах архивов также отражена законодательная деятельность императоров в отношении управления Сибирью, статистические показатели различных видов учета данных о сибирских чиновниках (сведения о штатах, о сословных принадлежностях чиновников, о жалованьях должностным лицам в сибирских губерниях за XVIII - первую треть XIX века).

Использование названных источников вместе со сравнительным изучением научной литературы позволили диссертанту создать комплексное исследование обозначенных в диссертации проблем.

Научная новизна исследования состоит в том что:

1) определена взаимосвязь и взаимообусловленность административных реформ в Сибири 1708 - 1760-х годов;

2) выявлено, что на проведение губернской реформы 1775 года повлиял комплекс причин: а) крестьянская война под предводительством Е. Пугачева, б) обострение ситуации на российско-китайской границе, в) усиление централизации административного управления на местах, требующего законодательного оформления;

3) установлено, что административные преобразования 1797 года по своему характеру были новой губернской реформой, предусматривавшей кардинальные изменения в организации местного управления;.

4) доказано, что реформы М.М. Сперанского не в полной мере решили вопросы административного управления Сибирью.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для определения последствий современных административных преобразований в Сибири. Данные диссертации использованы для преподавания исторических дисциплин и спецкурсов по истории Сибири и Отечественной истории.

II. Основное содержание диссертации

Структура и содержание диссертации подчинена целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

Во введении обоснованы актуальность и научная новизна исследования, определены предмет и объект исследования, его теоретико-методологическая база, цели и задачи исследования, представлен анализ степени научной разработанности проблемы, охарактеризована источниковая база, представлена практическая значимость диссертации.

Первая глава "Развитие системы административного управления Сибирью в 1708-1763 годах" состоит из двух параграфов. В ней освещаются особенности управления регионом в первой четверти XVIII века и административные преобразования в 1730-1760-х годах.

В первом параграфе "Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века" проанализирована губернская реформа 1708 года, административная политика Петра I в отношении Сибири, выявлены основные причины неудачи провинциальной реформы 1719 года.

Проанализированные источники и материалы, законодательные акты исследуемого периода дают возможность считать, что одним из важнейших результатов петровской губернской реформы было образование целостного унифицированного государственного пространства с единой централизованной системой местного управления, в которое вошла Сибирь.

Учреждение должности губернатора привело к усилению принципа местного бюрократического централизма, со строгим подчинением уездных властей губернскому центру. Расширение бюрократического контроля над деятельностью местных органов ускорило введение новых, более рациональных форм делопроизводства. Отмена служилых окладов и введение унифицированного денежного жалованья способствовали усилению зависимости чиновников от успешного несения гражданской службы и повышению ответственности местных "управителей" за исполнение своих обязанностей.

В Сибири этот процесс имел ряд существенных особенностей. Пользуясь удаленностью от центра, сибирский губернатор сосредоточил в своих руках всю полноту власти, что привело к заметному перераспределению полномочий между местными органами и дезавуировало разделение властей. Воеводы и коменданты, по сути, превращались в низовое звено огромной бюрократической машины, нацеленной на максимальное получение централизованного налога-ренты. Сокращение жалования воеводам привело к тому, что воеводы и коменданты значительную часть своего дохода получали за счет административных поборов с подведомственного населения. В то же время в Сибири не удалось создать органы специализированного военного и финансового управления на уровне уездов, что сохранило универсальный характер власти сибирских "управителей" в отношении подведомственного населения.

В сибирском уездном управлении принцип параллелизма не был заменен бюрократическим принципом коллегиальности, что делало неизбежным прямое вмешательство центральных и губернских органов в деятельность уездных учреждений. В целом, военно-фискальный характер местного губернского управления можно было бы оправдать условиями военного времени, но бесконечные злоупотребления сибирских чиновников (которые в большинстве своем были представителями служилого дворянства) свидетельствовали о сохранении в их среде сословно-правового взгляда на гражданскую службу.

В параграфе освещены противоречия административного законодательства, обозначены проблемы функционирования административной системы в Сибири: недостаток профессиональных кадров для заполнения мест в новых органах власти и управления, нехватка денежных и иных средств для финансирования новых органов местного управления, из-за глубокого хозяйственного кризиса 1720-х годов и т.д.

Во втором параграфе "Особенности управления Сибирью в 1730-1760-х годах" рассмотрен ход реформ 1726-1730 годов, выявлены особенности новой системы управления, дается характеристика ее организации. Автор привел дополнительные аргументы в пользу вывода российских историков Е.В. Анисимова и Л.Ф. Писарьковой о том, что в Сибири можно говорить только о корректировке реформ первой четверти XVIII века после смерти Петра I, а не о контрреформе.

Преемники Петра I сохранили в прежнем виде устройство коллегий с характерной для этих учреждений канцелярской формой управления и сосредоточили внимание на нежизнеспособных местных канцеляриях. В 1727 году многочисленные местные учреждения заменила одна воеводская канцелярия во главе с воеводой, в должности которого вновь были слиты все функции управления и возвращено право законодательной инициативы.

Был восстановлен Сибирский приказ, который очень быстро превратился в типичное московское бюрократическое учреждение с раздутыми штатами и волокитой. В переходный период происходила постепенная передача функций этого центрального областного органа управления губернатору. Компетенция сибирских губернаторов была обширной, что вызвало составление специальной инструкции сибирскому губернатору 1741 года, учитывающей сибирскую специфику.

Таким образом, в организации местного управления, созданного в ходе преобразований 1726 - 1730 годов, нашли отражение основополагающие начала как приказной, так и коллежской систем. Элементы допетровской государственности были вписаны в коллежскую систему, подчинены и в значительной степени "переварены" ею. Эта особенность новой организации местного управления дает основание говорить о преемственности управления XVII и XVIII веков, о которой не задумывались разработчики реформ первой четверти XVIII века. Не случайно, что эта организация местного управления в неизменном виде существовала почти 40 лет; таким долголетием не отличалась ни одна другая система управления, действовавшая в XVIII веке.

Вторая глава "Изменения в развитии системы административного управления Сибирью в 1763-1801 годах" состоит из двух параграфов. В ней рассмотрены вопросы подготовки и проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири и выявлены фактический статус и функции губернского управления, дана характеристика личного состава управленцев в Сибири, проведена оценка уровня исполнения служащими своих обязанностей, их соответствие управленческим функциям.

В первом параграфе "Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири" проанализировано "Учреждение для управления губерний…" 1775 года, выделены уровни структуры сибирского управления.

Административно-территориальная реформа в Сибири проходила поэтапно. В конце 1763 года был ликвидирован Сибирский приказ как утративший свои управленческие функции. В ходе "малой областной реформы 1764 года" Сибирь получила наименование Сибирского царства. Тобольский и иркутский губернаторы легально превратились в инициативных и полноправных "хозяев" огромного края, "поверенных от государыни особ"; был усилен прокурорский контроль.

"Учреждение для управления губерний…" 1775 года было основано на децентрализации и разделении государственной власти, сословной расчлененности общества, усилении постоянных органов надзора за местной администрацией и судом. Проведение реформы повысило эффективность местного управления и создало определенные механизмы предотвращения должностной преступности. С открытием новых ведомственных губернских учреждений, получивших значение "департаментов" коллегий, сфера деятельности центральных органов управления постепенно сужалась. Перенесение управленческих функций из центра в губернии сделало большинство центральных учреждений лишними.

В результате губернской реформы выделились на территории Сибири большие административные единицы, которые в определенной степени соответствовали естественным районам. Впервые введенные сибирские наместничества представляли собой замкнутые, самодостаточные образования, слабо связанные с центром. Управление этими "государствами" было вверено генерал-губернаторам, или наместникам верховной власти, наделенными очень широкими полномочиями. В этой должности "оберегателя императорского величества изданного узаконения" пересекались все нити управления (административные, финансовые, судебные, надзорные) и от него восходили непосредственно к верховной власти. Единство государственного управления достигалось не обширной перепиской между центральными и местными учреждениями, а непосредственным взаимодействием верховной власти с ее доверенными лицами - наместниками.

Новая организация управления позволила в значительной степени решить задачи, стоявшие перед законодателями в 1760-е годы, но создала много новых, не менее сложных проблем. Уничтожение центральных учреждений вместо их реформирования сделало невозможным обсуждение и решение общих вопросов, что в значительной степени ослабило единство государственного управления. Следствием децентрализации стало и широкое распространение злоупотреблений, которые получили характер коллективных должностных преступлений чиновников, связанных круговой порукой.

Таким образом, к последней четверти XVIII века сложилась система управления, при которой верховная власть осуществляла свои функции посредством не учреждений, а доверенных лиц.

Во втором параграфе "Изменения в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796-1801 годах" рассмотрены изменения и характер организации и деятельности местных органов управления.

Важнейшей особенностью этой организации стали разветвленные постоянные органы контроля за законностью деятельности местных властей - проявление бюрократического принципа недоверия государственным служащим сверху вниз.

Административные преобразования 1797 года по своему характеру были новой губернской реформой, предусматривавшей серьезные изменения в организации местного управления. Должность наместника была упразднена, а с ней прекратили свое существование и наместничества, воплощавшие идею существования "государств в государстве". Тем более, что одно из них - Колывано-Воскресенское было явно искусственным образованием. С объединением наместничеств в генерал-губернаторство усилилось автономное управление этой восточной окраиной Российской империи. Главным должностным лицом в Сибирском управлении стали губернаторы, которые подчинялись Сенату и воссозданным центральным учреждениям. В конце XVIII века расходы на содержание государственного аппарата сократились. Хотя жалование по-прежнему выплачивалось по штатам 1763 года, но падение курса ассигнованного рубля вызвало дальнейшее ухудшение материального положения служащих, что стало одной из причин увеличения злоупотреблений на местах.