Бюрократизация местной администрации с точки зрения ее структуры выразилась в переходе от обще-функционального управления, когда административные органы осуществляли общее руководство и надзор за формально не подчиненными им отраслевыми органами и органами самоуправления, к линейному и отраслевому управлению, основанному на принципах вертикальной подчиненности и отраслевой специализации административных органов.

Третья глава "Направления развития системы административного управления Сибирью в 1801 - 30-х годах XIX века" состоит из двух параграфов. В ней изучен механизм административного управления Сибирью в первой трети XIX века, выявлены новые элементы системы местного управления Сибирью, проанализированы итоги реализации административных реформ на территории Сибири в изучаемый период.

В первом параграфе "Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801-1821 годах" выявлены противоречия Сибирского управления, заложенные в несогласованных реформах - губернской 1775 - 1783 годов и министерской 1802 года.

При Александре I Сибирь обрела свое административное единство, которое воплощалось в лице генерал-губернаторов. Смена генерал-губернаторов зачастую имела определяющее значение, по мнению императора, для успеха правительственной политики в отношении окраин Российской империи. Однако ставка на личности в отношении Сибири не могла оправдать себя, так как проблемы заключались не в отдельном человеке, а в целой системе административного управления, которая применительно к Сибири не была столь эффективна, как в остальных регионах государства. Сибирь нуждалась в особой, своей системе административного управления, которая не могла появиться без детального изучения особенностей региона. В определении принципов региональной политики самодержавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударственную систему управления или предоставить Сибири некоторую административную автономию. Признание особого статуса Сибири в составе империи вело бы к законодательному закреплению отдельности края, формированию отношений "Россия-Сибирь". Не разрешая вопрос - колония Сибирь или окраина, - власть не могла выработать стратегии в управлении этой огромной территорией. Отсутствие теоретически осмысленной региональной политики приводило к непоследовательности в правительственных действиях.

Отношение верховной власти к Сибири в начале ХIХ века обуславливалось тремя основными задачами: доходностью края, удобством его управления и охраной восточных и южных азиатских границ империи. Осложнение какой-либо из этих задач, а чаще всех сразу, заставляло самодержавие вспоминать о своей далекой и обширной окраине и в спешном порядке проводить мероприятия, которые бы могли если не улучшить, то хотя бы стабилизировать ситуацию в регионе. Злоупотребления администрации генерал-губернатора И.Б. Пестеля, который умудрялся выполнять свои функции, не покидая столицы, выявила ревизия М.М. Сперанского.

Во втором параграфе "Реализация реформ М.М. Сперанского в первой трети XIX века" выявлена и проанализирована четырехступенчатая система сибирского управления.

Сибирская административная реформа 1822 года, сосредотачивая значительную, почти неограниченную, власть в руках генерал-губернатора, означала важный шаг в сторону децентрализации государственного управления и переноса значительной части управленческих функций на региональный уровень. Это была чисто бюрократическая система, с почти полным отсутствием привычных элементов сословного самоуправления, независимого суда и административной юстиции, а также финансового контроля в силу особого социального состава населения. Степень бюрократизации сибирского управления оказалась выше общероссийской, где произвол чиновников мог хоть как-то корректироваться наличием дворянских сословных институтов.

В сложившейся ситуации проекты новых преобразований Сибири появились уже через несколько лет после реформы 1822 года. Часть этих проектов была направлена на усиление генерал-губернаторской власти в Сибири, другие касались нового административного деления региона.

В Заключении диссертации подводятся основные итоги проведенного исследования, делаются выводы по изученной проблеме.

Политика административного управления Сибирью осуществлялась с учетом направлений, темпов и результатов хозяйственного и общекультурного развития восточных регионов в XVIII - первой трети XIX веков. Она характеризовалась сложным содержанием и динамичной структурой в зависимости от интересов государства и политического, экономического потенциала той или иной территории с точки зрения задач общегосударственного масштаба.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Охарактеризовано развитие системы административного управления Сибирью в 1708 - 1763 годах. Начиная с преобразований Петра I вся полнота власти и ответственности за Сибирь сосредоточилась в руках губернаторов. Этот период характеризуется усилением губернаторской власти в Сибири. Даже восстановление Сибирского приказа не изменило этого направления административной политики. В ходе губернской реформы в рамках регионального управления сохранились специализированные финансовые органы, функционировали ведомственные, горнозаводское и пограничное управления.

2. Дана оценка причинам и особенностям проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири. Малая областная реформа 1764 года и губернская реформа 1775 года Екатерины II привели к тому, что посредством генерал-губернаторского института верховная власть могла координировать и контролировать деятельность местных властей в соответствии с общегосударственными интересами, губернаторский институт стал проводником монаршей воли в отдаленных территориях.

Из-за отсутствия в Сибири сословия дворян-землевладельцев, усилить за их счет управление, как это было в центральной части империи, не удалось. Выходом из этой ситуации, явилась замена дворянских органов суда и управления бюрократическими государственными структурами. Создавалась разветвленная специализированная система административных, фискальных и судебных органов, продолжило свою деятельность в измененном виде ведомственное горнозаводское управление, а также было рационализировано городское самоуправление путем создания присутствий, решающих коллегиально городские вопросы.

3. Выявлен характер изменений в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796 - 1801 годах. Изменения в управление государством в 1797 году по своему характеру были новой губернской реформой, предусматривавшей кардинальные изменения в организации местного управления. Произошел переход от функционального управления, когда административные органы осуществляли общее руководство и надзор за формально не подчиненными им органами самоуправления, к линейному и отраслевому управлению, основанному на принципах вертикальной подчиненности и отраслевой специализации административных органов.

4. Показана реализация реформ М.М. Сперанского на территории Сибири в первой трети XIX века. Она являлась составной частью преобразований государственного аппарата Российской империи.

Сибирская реформа 1822 года была разработана на основе стремлений М.М. Сперанского учесть геополитические, географические, этнические, экономические и другие особенности азиатской части России, оценить значение региона в развитии страны, определить направления политики по отношению к краю. По сути, это был первый опыт создания комплексного регионального законодательства в России на кодифицированном уровне его организации. В 1831 году было подтверждено, что никакой новый закон не распространяется на Сибирь, если в нем об этом специально не указано.

Реформа 1822 года и ее реализация не решила проблемы административно-территориального устройства Сибири. Первый генерал-губернатор Восточной Сибири А.С. Лавинский один из первых высказал предложение о корректировке реформы. Однако сама реформа при всех сложностях и противоречиях в административной политике верховной власти являлась существенным продвижением в развитии политико-правовых институтов в Российской империи.

Основные публикации автора по теме диссертации