Исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления в Нижнем Поволжье во второй половине XIX - начале XX вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В Нижнем Поволжье во второй половине XIX-начале XX вв.

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Дрыгина Наталья Николаевна

Астрахань - 2010

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования проблем государственного аппарата управления провинцией в истории России с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Аппарат административного управления в губерниях на протяжении всего своего существования в России был призван выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением.

Актуальность темы исследования в настоящий момент обусловлена современными проблемами государственного управления в России: вопросами взаимоотношений органов федеральной исполнительной власти и регионов.

На рубеже XX-XXI особое значение в мире приобрели проблемы связанные с развитие и состоянием современного аппарата государственного управления в провинции. Вопросы эволюции провинциального аппарата управления, причины кризисов управления, коррупции в государственном аппарате, злоупотреблений администраторов властью привлекают самое пристальное внимание общества. История российского чиновничества в этом контексте приобретает особую актуальность.

В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во второй половине XX-начале XXI века во всех сферах жизни общества особенно важно понять проблемы в управлении в местных администрациях во второй половине XIX-начале XX века. Анализ допущенных ошибок во второй половине XIX-начале XX века в вопросах управления в Российской провинции позволит исключить их повторение на современном этапе.

Исторический опыт Российской империи в плане организации управления обширной территорией представляет интерес и в настоящее время деятельность административных органов дореволюционной России исследована недостаточно, при этом наименее исследована проблема функционирования провинциальных административных органов, в частности астраханской губернской администрации - как органа управления регионом.

Степень изученности проблемы. В отечественной историографии изучения исследуемой проблемы можно выделить три периода: первый период - вторая половина XIX в.-1917 г.; второй период - 1917 - конец 80-х гг. - начало 90-х гг. XX в.; третий период - современный, продолжающийся по настоящее время.

В первый период отечественной историографии деятельность провинциальных органов власти освящалась мало. Деятельность местных органов власти рассматривалась не в конкретно-историческом плане, а в формально-юридическом Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. СПб., 1887.. Авторы анализировали и комментировали лишь соответствующие статьи законов. Такой подход в данный период являлся вынужденным, так как работа всех звеньев государственного аппарата была секретна, а, следовательно, отсутствовали доступные источники, и большое давление оказывала цензура.

Историко-юридический очерк И.А. Блинова Блинов И.А. Исторические материалы, извлеченные из Сенатского архива. Сенаторские ревизии // Журнал Министерства юстиции. 1913. № 2. -С.257-302. № 4. -С.264-265, -С.285-314. о руководителях местной администрации был построен на скрупулезном анализе законодательных актов. Основным в работе является попытка проведения параллели между юридической и практической сторонами деятельности российских губернаторов Блинов И.А. Указ. соч. -С.357. .

В работах И.А. Андреевского Андреевский И.А. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864; Лохвицкий А.В. Губерния: ее земские и административные учреждения. СПб., 1864; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. III: Органы местного управления. СПб., 1883; Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Коркунов М.Н. Русское государственное право. СПб., 1909. как И.А. Блинова используется историко-юридический подход к изучению губернского управления. В них рассматриваются обязанности и пределы власти генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, развитие законодательства, касающегося губернаторской должности.

В общеисторических очерках В.А. Евреинова Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. СПб., 1887. и Е.П. Карновича Карнович Е.П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С.80, -С.92-93. значительное внимание уделялось кадровой политике правительства в формировании личного состава государственных учреждений в России. Грамотность они считал особой качественной характеристикой чиновника, которая стала определяющим критерием при принятии на службу.

По мнению В.О. Ключевского, Россия в XIX веке управлялась не аристократией, а «бюрократией, то есть лишенной всякого социального облика кучкой физических лиц разнообразного происхождения, объединенных только чинопроизводством» Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. III. М., 1908. -С. 92.; Ключевский В.О. Научное слово. 1897. № 2, -С.92.. По выражению В.О. Ключевского, XIX век стал «Золотым веком» российского чиновничества Ключевский В.О. Афоризмы. Исторические портреты и этюды. Дневники. - М, 1993. -С.395..

Из дореволюционных работ наибольшей полнотой обладают труды А.Д. Градовского, разностороннего историка, публициста, профессора Петербургского университета и Александровского лицея, одно время бывшего чиновника особых поручений при воронежском губернаторе. В трудах А.Д. Градовского дана характеристика как центральных, так и местных государственных учреждений. А.Д. Градовский анализирует условия поступления на службу, круг обязанностей и прав чиновников, порядок и последствия прекращения ими служебных обязанностей Градовский А.Д. Сбор. Соч. - СПб., 1899. - Т.2. История местного управления в России; Его же. - СПб., 1901. - Т.7. Начала русского государственного права. - Ч.1. О государственном устройстве..

В работах В.В. Ивановского в качестве определяющей характеристики чиновничества выступала их профессиональная деятельность раз и навсегда связанная с установленной формой, установленными образцами письмоводства, книговодства, счетоводства, образцами представлений, отношений, донесений и т.п. Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс.//Русская мысль.1903.№ 8.-С.6. В.В. Ивановский выделял в качестве определяющих признаков деятельности канцелярскую рутину и реагирование на все вопросы по заранее установленной и апробированной схеме: «всякое новое решается по прежним «примерным» делам, на всякий вопрос уже заготовлен составленный наперед ответ» Там же. -С.14..

В.М. Гессен, как и В.В. Ивановский говорит об огромном значении формы в делопроизводстве, когда «лучшая бумага та, которая наиболее соответствует форме» Там же. -С.6, 13..

В.И. Ленин считал, что самодержавие, есть «самодержавие чиновников», «крепостная зависимость народа от чиновников» Ленин В.И. К деревенской бедноте. Объяснение для крестьян чего хотят социал-демократы//Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.7. -С.137.. Ключевыми проблемами являлись: политика самодержавия, роль провинциального чиновничества в процессе государственного управления, влияние централизации на внутреннюю жизнь провинции, бюрократическая волокита. Оценка В.И. Ленина, прежде всего выяснение классовой природы административного аппарата, стала методологической основой всех исторических исследований советского периода. В.И. Ленин, заложив основы сугубо классового подхода к анализу административных учреждений, охарактеризовал отдельные звенья государственного аппарата и дал периодизацию истории государственных учреждений в России во второй половине XIX века Ленин В.И. Гонители земства и Аннибалы либерализма. Июнь 1901 г. // ПСС. - Изд. 5. - М., 1979. - Т. 5. -С.21-72; Он же. О государстве. Лекции в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // ПСС. - Изд. 5. - М., 1979. Т. 39. -С.64-84.; Он же. Ленин В.И. Задачи русских социал-демократов. //Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.2. -С.455-456.; Он же. Ленин В.И. К деревенской бедноте. Объяснение для крестьян чего хотят социал-демократию. //Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т.7. -С.137..

Ко второму периоду отечественной историографии можно отнести работы М.Н. Покровского, который в 1967 году дал анализ высказываний В.И. Ленина о царском чиновничестве и сделал вывод о социальной двойственности самодержавия Покровский М.Н. Изб. Произведения. - М., 1967. - Т. 3. -С.570-573..

До 1970-х гг. административный опыт дореволюционной России был мало изучен историками советского периода. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления России XIX в. в советской историографии. В период с конца 60-х - начала 80-х годов появились крупные труды, в которых информация о степени эффективности государственного аппарата XIX-XX вв., функциональной значимости между различными губернскими и центральными органами управления. П.А. Зайончковский Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880 гг. - М., 1964; Его же. Правительственный аппарат самодержавной России. - М., 1978., И.В. Оржеховский Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70 гг. XIX в. - Горький, 1974; Оржеховский И.В. Местное управление в России // Вестник МГУ. - Сер.8. - 1994. - № 5. -С.4-163., Б.Б. Дубенцов Дубенцов Б.Б. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX в. // Проблемы отечественной историографии.-М.-Л., -Ч.1. -С.202-220; Его же. Самодержавие и чиновничество в 1881-1905 гг. // Политика царского правительства в области организации государственной службы. - М., 1977; первыми в отечественной историографии сделали попытку дать углубленный анализ личного состава государственного аппарата.

В своей работе П.А. Зайончковский делает выводы относительно численного состава чиновничества, он говорит о его последовательном увеличении на протяжении всего XIX в. «почти в 7 раз» Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978. -С.221., отмечает повышение его образовательного уровня.

Профессор Горьковского университета И.В. Оржеховский в своей монографии дал анализ состояния губернской администрации на основе проанализированных им 350-ти формулярных списков чиновников, обработанных по методу П.А. Зайончковского Оржеховский И.В. Местное управление в России. // Вестник МГУ. - Сер.8. - 1994. - № 5. -С.4-163..

Б.Б. Дубенцов впервые в исторической науке исследовал наиболее существенные законодательные статьи о гражданской государственной службе, которые регулировали формирование чиновничества в пореформенной период в России Дубенцов Б.Б. Попытки преобразования организации государственной службы в конце XIX в. // Проблемы отечественной истории. М.-Л. 1976. Ч.1. -С.202-220..

Отдельное внимание следует уделить трудам Н.П. Ерошкина Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. - М., 1975; Он же. Чиновничество.//Советская историческая энциклопедия. - М., 1976. Т. 4. -С.44-52; Он же. Крепостническое самодержавие и его политические институты. М., 1981. по истории государственных учреждений дореволюционной России. В работе «История государственных учреждений дореволюционной России», дается систематическое изложение всей структуры и функций высших, центральных и местных государственных учреждении на разных исторических этапах Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: Учеб. пособие. М., 1997.; Он же. Местные государственные учреждения дореволюционной России (1800-1861). М., 1985..

В монографии В.Р. Лейкиной-Свирской «Интеллигенция в России во второй половине XIX века» Лейкина-Свирская В.Р. Интеллигенция в России во второй половине XIX в. - М., 1971., есть глава «Чиновники, офицеры, духовенство», в которой рассматриваются отдельные положения, связанные с характеристикой служащих Лейкина-Свирская В.Р. Русская интеллигенция в 1900-1917 гг. - М., 1981..

Третий период отечественной историографии. Интерес к историко-государствоведческим исследованиям стал возрождаться в 90-е гг. XX в.

В работе Б.Н. Миронова «Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX века)» Миронов Б.Н. Социальная история Российского периода империи (XVIII - начало XXвека). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. СПб., 2000. Т.2. -С. 206. представлены основы понимания термина «чиновник» в российской и зарубежной истории, автор анализирует эволюцию образа чиновника в различные исторические периоды в России.

Одним из немногих современных исследований по рассматриваемой тематике является монография Л.Е. Шепелева «Чиновничий мир России XVIII - начала XX в.» Шепелев Л.Е. Чиновничий мир России XVIII - начала XXв. СПб., 1999.. Автор подробно описывает систему департаментов и министерств, рассказывает о титулах и званиях, о системе подчинения и должностных обязанностях чиновников различных рангов. Л.Е. Шепелев большое внимание уделяет быту чиновников, затрагивает проблемы жалования, устройства рабочего места, повседневного общения представителей чиновничества.

Из исследований, в которых рассматривается чиновничество конкретного региона можно отметить работу Павловой Г.Н. Павлова Г.Н. Воронежская губернская администрация (губернское правление и канцелярия губернатора) в 60-х гг. XIX - начале ХХ в.: Дис. …канд. ист. наук. - Воронеж, 2004. 270с. В данном исследовании описываются особенности местного управления губернией, кадровый состав губернской администрации (губернского правления и губернаторской канцелярии), экономический аспект в деятельности губернских административных органов, связь Воронежской губернской администрации и органов центрального управления России.

Таким образом, хотя во многих работах проведено конструктивное исследование отдельных звеньев органов и аппарата государственного управления, тема нуждается в дальнейшем изучении, и, прежде всего, на региональном уровне, т.к. последний дает конкретно-исторический анализ деятельности органов местного управления.

Объектом данного диссертационного исследования является региональный аппарат государственного управления Российской империи в период второй половины XIX - начала XX вв. (на примере Нижнего Поволжья).

В качестве предмета исследования рассматривается исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления Нижнего Поволжья второй половины XIX - начала XX вв.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных документов, а также опубликованных источников, изучить исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления в Нижнем Поволжье во второй половине XIX - начала XX века.

Автор, учитывая характер проблемы и степень ее разработанности, ставит перед собой следующие задачи:

1. изучить развитие органов управления в России;

2. рассмотреть этапы становления чиновничества, основы и принципы формирования;

3. проанализировать функции и должностной состав аппарата управления Астраханской губернией в 1861-1905гг. (на примере канцелярии губернатора);

4. исследовать структуру, функции и штат аппарата государственного управления в Астраханской губернии (на примере астраханского губернского правления);

5. выявить причины неэффективной работы аппарата управления провинцией и факторы на это влияющие (на примере астраханского губернского правления и канцелярии астраханского губернатора).

6. проанализировать влияние административных реформ на материальное положение чиновников и служащих в аппарате управления в Астраханской губернии во второй половине XIX - начале XX века.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1861 по 1905 годы.

Нижняя хронологическая грань исследования определяется 1861 годом, связанным с отменой крепостного права и связанными с этим изменениями в работе местного и центрального аппарата, направленные на укрепление губернской власти.

Вторая половина XIX века в России, это период реформ, который требовал ряд мероприятий по укреплению позиций губернской администрации. В период реформ необходимо было разгрузить центральные ведомства, передав часть функций губернским учреждениям, улучшить состав провинциальных администраций, укрепить вертикаль власти, объединить деятельность отдельных губернских учреждений, поднять значение губернаторской должности.

Верхняя хронологическая грань - 1905г. Революционные события 1905 г. заставили самодержавие пойти на уступки и подписать Манифест 17 октября 1905 г., ставший основой реформирования центральных государственных органов. Данный факт не мог, не отразится на деятельности провинциального аппарата управления.

После 1905 г. произошло изменение подходов государственной власти к местному управлению, начинается подготовка реформ в этой области (был разработан проект «Положения о губернском управлении» в Министерстве внутренних дел на основе Записки «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» и Особых журналов Совета министров от 20 и 27 января 1907 г., одобренных Николаем II 21 марта 1907 г. В департаменте общих дел Министерства внутренних дел был разработан законопроект, предусматривающий в целях эффективности местного управления, проведение следующих мер: упразднение губернского правления; создание в качестве присутственного места губернии - губернского совета под председательством губернатора; создание единой губернской канцелярии) и, соответственно, самостоятельный исторический период.

Территориальные рамки диссертационного исследования ограничиваются в соответствии с административно-территориальным устройством Астраханской губернии в период 1861-1905 гг. занимавшей территорию Нижнего Поволжья. На правах самостоятельных административных единиц в состав губернии входили Калмыцкая орда, Киргизская орда и Астраханское казачье войско. Астраханская губерния располагалась на территории, занимаемой такими современными административно-территориальными единицами, как Волгоградская область и Республика Калмыкия.

Методологической основой исследования являются принципы объективности, историзма и научности в изучении документов и использовании фактов, исторического детерминизма, ключевой дефиниции, что означает взаимообусловленность, последовательность, причинно-следственную связь событий, их рассмотрение в становлении и развитии. При этом исторические события и явления рассмотрены в причинно-следственной связи и во взаимодействии с основными социально-политическими процессами того времени. В целях изучения связи между историей жизни одного человека и общественно политическими процессами и воссоздания биографий применялись персонально-биографический и социально-психологический методы.

В ходе работы автором применялись методы: сравнительно-исторического анализа, исторического описания, статистических методов. Исследование проведено в историко-проблемном и аналитическом ключе.

Источники исследования. Воссоздание полной картины деятельности местной администрации возможно лишь на основе всестороннего изучения разных типов источников.

Источниковая база диссертационного исследования представлена широким кругом источников разнообразного характера, как опубликованных, так и впервые вводимых в научный оборот.

Источниковую базу исследования можно разделить на блоки:

1) автором было изучено 13 фондов в двух государственных архивах. В Российском государственном историческом архиве (РГИА) исследовались фонды: А.В. Головина (Ф. 851.), П.А. Валуева (Ф. 908.), Общая канцелярия министра финансов (Ф.560.), Канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282.), Департамента общих дел МВД (Ф. 1284.), Департамента законов Государственного совета (Ф. 1149.), Комиссии о губернских и уездных земских учреждениях (Ф. 1316.), Особая комиссия, учрежденная для составления проектов местного управления (Ф.1317.).

В Государственном архиве Астраханской области (ГААО) использовались фонды: Канцелярии Астраханского гражданского губернатора (Ф.1.), где были изучены отчеты о работе губернатора, сведения о состоянии Астраханской губернии, формулярные списки чиновников, наряды бумаг, реестры канцелярии астраханского губернатора. В фонде астраханского губернского правления (Ф. 13.), исследовались формулярные списки чиновников, сведения о лицах служащих в губернском правлении, дела о выдаче жалования классным чиновникам, дела о личном составе астраханского губернского правления, описи дел астраханского губернского правления. Из (Ф. 440.) астраханского губернского присутствия были использованы настольные реестры губернского присутствия разных лет, описи книг законов, описи по делам и нарядам Астраханского губернского присутствия. Фонд (Ф.32.) Астраханского губернского статистического комитета послужил источником статистических сведений о населении, о ценах на продукты питания и продовольственные товары, о личном составе учреждений;

2) особое место среди письменных и печатных, опубликованных и неопубликованных документов исследуемого периода занимают законодательные акты: «Своды законов Российской империи», и их продолжения; ведомственные своды, например, «Свод учреждений государственных и губернских». Данные виды источников дают обширный материал для исследования организационного устройства административных учреждений: компетенции, функции, структуры и штатов; позволяет получить сведения о юридических основах взаимоотношения местной власти и других государственных и общественных структур, положение чиновничества, его обязанностях, порядке чинопроизводства, круге лиц, имеющих право поступления на гражданскую службу; помогает определить политику правительства по отношению к служащим;

3) самая многочисленная группа источников представлена официально-документальными справочно-статистическими изданиями местных и центральных учреждений, дающих представление о результативности и масштабности деятельности губернской администрации и конкретных людях, там работающих. К ним относятся: «Памятные книжки» выпускающиеся по требованию властей, формулярные списки представителей администрации, именные списки классных чиновников и канцеляристов, «Альманах современных российских государственных деятелей», содержащий данные общего характера о сенаторах, министрах, губернаторах. «Адрес-календарь» как и «Альманах» содержат минимум сведений, поэтому они использовались для оценки полноты других списков. Информационная емкость материалов, входящих в эту группу, различна. Очень емким источником являются формулярные списки, о большой степени достоверности содержащихся в них сведений свидетельствует сравнение их парных экземпляров.

Интерес представляют всевозможные циркуляры, отчеты, донесения, рапорты, прошения, реестры входящей и исходящей документации, так как в них запечатлена практическая деятельность административных органов Астраханской губернии. Циркуляры МВД и информация, поступающая от губернаторов, позволяют выявить закулисные аспекты функционирования местной и центральной властей, дают ценный статистический материал;

4) интересной разновидностью источников по истории государственных учреждений и чиновничества России являются мемуары. Их особое значение заключатся в том, что они нередко представляют собой единственный источник, раскрывающий важные стороны деятельности представителей губернской администрации. Характер служебных отношений чиновничества зависел не только от законодательных актов, но и от традиций, существующих в учреждении, личных качеств, интересов конкретных представителей административного аппарата, их отношение к службе и обществу в целом. Данные сведения редко содержались в делопроизводственных документах, и мемуары помогают восполнить пробел, и взглянуть на происходившее глазами ее современника. В работе мы использовали мемуары С.Ю. Витте Витте С.Ю. Воспоминания. - М., 1960. - Т.1, 2., А.А. Половцева Половцев А.А. Дневник государственного секретаря Половцева. - М. 1966. - Т.2.;

5) для полноты исследования была использована периодическая печать второй половины XIX - начала XX века. Ценную информацию для характеристики регионального аппарата управления содержат публиковавшиеся в официальной части «Астраханских губернских ведомостей», в первом отделении официальных сведений (законов, указов), здесь же в рубрике «Перемены по службе», публиковались материалы, отражающие изменения в персональном составе губернской администрации.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- исследует становление и развитие органов управления, а также факторы на это влияющие, поэтапно рассматривает становление кадрового состава административного аппарата в России;

- автором были систематизированы документальные исторические материалы аппарата государственного управления в Астраханской губернии второй половины XIX - начала XX века, в частности сведения о губернаторах, их образовательном уровне, сроке службы в данной должности, возрасте и т.д. В диссертационном исследовании даются сведения о должностном составе канцелярии астраханского губернатора и основной деятельности канцелярии в исследуемый период. Автором в работе рассмотрен порядок назначения и срок службы в должности правителя канцелярии и его помощников, анализируется их перемещения по службе. Для воссоздания полной картины о региональном аппарате управления были изучены формулярные списки чиновников и служащих канцелярии астраханского губернатора и губернского правления 1861- 1905 гг., был проанализирован их возраст, уровень образования, социальный статус и срок службы, что и позволило сделать вывод о профессиональном уровне провинциального аппарата управления второй половины XIX-начала XX вв.;

- на основе широкого круга источников, при характеристике местных административных учреждений дореволюционной России (на примере Астраханской губернии) в диссертации анализируется система местного аппарата управления губернией, выявляется механизм его функционирования и управления, рассматриваются взаимоотношения двух главных губернских административных органов - губернского правления и канцелярии губернатора;

- автором с позиций современной науки предпринимается попытка дать комплексный анализ деятельности местного административного аппарата в царской России в разрешении вопросов административного управления, объема документооборота аппарата административного управления. В диссертационном исследовании приводятся статистические сведения разных лет (1861-1905гг.) о количестве принятых к рассмотрению дел, о количестве решенных и не решенных дел в течение года, даются сведения о количестве документов отправленных для решения в другие учреждения и ведомства. Автор предпринял попытку выявить основные причины влияющие на неэффективную работу аппарата управления в Астраханской губернии. В диссертации приводятся сведения ревизионных проверок делопроизводства в учреждениях и ведомствах Астраханской губернии, даются сведения о ежегодных отчетах о состоянии Астраханской губернии, подаваемых на имя «Его Императорского Величества» астраханскими губернаторами в разные годы;

- рассматривается влияние административных реформ на жалование и материальное положение чиновников аппарата управления Астраханской губернией. Автором проведено сравнение денежных окладов чиновников и служащих разных классов и должностей в исследуемый период, проведено сравнение материального положения чиновников 1861 и 1905 гг.

Научная новизна обусловлена и тем, что в научный оборот введен ряд неисследованных архивных документов и материалов, использованы статистические материалы, позволяющие углубить представление о политике государства в области управления отдаленными районами в частности в Нижнем Поволжье в 1861-1905гг.

Практическая значимость темы исследования. Материалы диссертации применимы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по «истории России», и «документоведению» при изучении истории делопроизводства в России XIX века, по дисциплине «организация делопроизводства в центральных учреждениях России в XIX веке», в подготовке учебной литературы по названным дисциплинам, при составлении учебно-методических пособий.

Автором была определена возможность исследования губернских администраций в других регионах России. Учитывая то обстоятельство, что проблема функционирования местного административного аппарата очень сложна и многогранна, по нашему мнению, необходимо продолжить изучение такого ее аспекта, как взаимодействие администрации с многочисленными губернскими присутствиями, различными местными учреждениями центральных ведомств; проанализировать ситуацию можно было бы как в масштабах всей страны, так и в рамках отдельных регионов.

Апробация результатов исследования. Основное содержание работы было изложено в 6 публикациях автора.

Результаты исследования освещались на лекциях по истории делопроизводства для студентов документоведов 3-го курса Астраханского государственного университета. Диссертант принимал участие в работе региональных и всероссийских конференций, с докладами по исследуемой проблеме.

2. Основное содержание диссертации

Структура диссертации соответствует цели и задачам исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Во введении обоснована актуальность темы, определены хронологические рамки исследования, показана степень научной разработанности проблемы, сформулированы цель и задачи, научная новизна, практическая значимость работы, дана характеристика источниковой базы, методологических принципов диссертации.

Глава первая «История развития органов управления государством в России XV-начала XX вв.» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Генезис развития органов управления в России» автором дается краткий экскурс в историю становления и развития органов государственного управления в России в различные исторические периоды.

В диссертации исследуется становление аппарата управления в России, особенности развития органов власти и управления, а также факторы на это влияющие.

В течение нескольких столетий в России, начиная с X века управляющий класс или слой людей назывался боярами, а орган управления - Боярской Думой. Боярская Дума находилась во главе княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I.

В XVI веке в Московском государстве начали образовываться органы государственного управления - приказы, на смену приказов в XVIII веке Петром I были созданы коллегии, а в XIX веке коллегиальная система управления была заменена министерской, которая, пройдя долгий путь становления и развития, существует и по сей день.

Автором в данном параграфе анализируется законодательная база в области государственного управления и государственных должностей в России.

Нормы административного управления в России были прописаны в: «Русской правде», «Судебниках», «Соборном уложении 1649г.», «Генеральном регламенте 1720г.», «Табель о рангах 1722г.», «Общем учреждении для управления губернией 1775г.», «Общем учреждении министерств 1811г.».

Долгое время, с XV по XX век, в России формировалась и крепла административная система. Административно-государственная система в России, основанная на принципах строгой дисциплины, служебной иерархии и признании высшего авторитета - неограниченной власти Императора, отводила довольно скромное место всем остальным структурам власти, рассматривая их лишь в качестве беспрекословных исполнителей высочайшей воли.

Во втором параграфе «История чиновничества в России как кадровой основы органов власти и аппарата управления» исследуется чиновничество в разные исторические периоды.

В диссертационном исследовании поэтапно рассматривается становление кадрового состава административного аппарата.

Анализируются законодательные акты, в которых закреплены должностные обязанности государственных служащих: круг обязанностей; мера ответственности; льготы, предоставляемые государственным служащим; порядок приема, перевода, повышения, а также увольнения от службы в разные периоды истории России.

Чиновник - это не просто государственный человек, государев слуга или защитник государственных интересов, а, прежде всего должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственных организаций Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5. -С.77-86..

Процесс исторической эволюции российского чиновничества прошел ряд этапов. Формирование в России чиновничества относится к XVI веку, эпохе Ивана Грозного. Чины же в нашем понимании появились в России при Алексее Михайловиче (XVII век).

Издание в 1722 году закона, вводившего «Табель о рангах», положило начало образованию в России чиновничества как особой группы, наделенной рядом прав и преимуществ.

Поступление на службу в гражданское ведомство определялось тремя условиями: сословным происхождением, возрастом, уровнем знаний Свод законов Российской империи. Свод учреждений государственных и губернских», СПб., 1832..

По «праву происхождения» вступать в гражданскую службу разрешалось: детям потомственных и личных дворян, детям священников и диаконов, как православного, так и униатского вероисповедания, детям протестантских пасторов и купцов первой гильдии, а также дети офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство. Помимо этих категорий разрешалось поступать на службу детям приказных служителей.

Лица, не имевшие права поступления на государственную службу по своему происхождению, могли исправить это, пройдя курс обучения в гимназии или высших учебных заведениях и получив соответствующее свидетельство.

Для того чтобы занять очередную должность и получить очередной чин, при соответствующем образовании чиновнику необходимо было сдать экзамены на должность.

Для производства в чины устанавливались единые сроки, которые не зависели от образования и сословной принадлежности. Так, срок выслуги для получения чина с XII по VIII класс составлял 3 года в каждом чине, с VIII по V класс- 4 года, с V класса- 4 года, с IV класса- 5 лет, с III класса- 10 лет.

Для становления отечественной корпорации чиновничества XIX век является знаменательным, ибо в середине его было сформулировано «административное право» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи», принятого в 1857 г., были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии) Полное собрание законов Российской империи. (ПСЗ РИ) Т.3. «Устав о службе гражданской». 1857г..

Вторая глава «Структура, функции и штат аппарата управления в астраханской губернии 1861-1905гг.» включает два параграфа.

В первом параграфе «Функции и должностной состав чиновников астраханской губернаторской канцелярии в 1861-1905гг.» рассказывается о должностном составе канцелярии астраханского губернатора и основной деятельности канцелярии в исследуемый период.

Автор приводит портретные характеристики всех одиннадцати астраханских губернаторов занимающих эту должность в период с 1861 по 1905 годы, рассказывает о круге полномочий и обязанностях губернатора.

Проанализировав источники, хочется отметить, что все губернаторы, назначаемые в Астраханскую губернию имели военное образование, военные заслуги и большой стаж на государственной службе. При назначении на должность губернатора, они автоматически получали назначение на должность Наказного атамана астраханского казачьего войска.

Во второй половине XIX века большая власть в губернии находилась в руках губернатора. Только с утверждения губернатора вершились дела, касающиеся службы чиновников и лиц, служащих по выборам: определение, увольнение, представление к чинам, наградам, знакам отличия, пенсиям, пособиям; именно он делал распоряжения к охране народного здравия, ведал открытием Рекрутских присутствий в губернии; он устанавливал надзор за тюремными замками.

Губернатор выдавал разрешения на постройку фабрик, заводов, хозяйственных и промышленных заведений, открытие частных типографий, отвечал за организацию торговых площадей, рынков, открытие трактиров, кофеен, харчевен и т.п.

К компетенции губернатора относились также такие дела губернского правления, как открытие частных типографий, взыскание недоимок, проведение народной переписи в губернии и некоторые другие.

Губернатор являлся председателем различных совещательных учреждений: присутствий, комитетов, комиссий, которые дополняли деятельность губернского правления (высшего административно - полицейского учреждения губернии)Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.4-е Изд. М.,1997.-С.114.

Каждый российский губернатор имел канцелярию, исполнявшую секретарские обязанности.

Основная деятельность канцелярии губернатора заключалась в переписи по следующим делам: по обозрению губернии, по составлению годовых отчетов, по секретным документам требующим личного распоряжения губернатора, по делам земства и о дворянских выборах, по делам печати, по документам требующим распоряжения губернатора, выдача подорожен, выдача заграничных паспортов, препровождение бланков для уездного казначейства, переписка с военным начальством по движению и употреблению войск«Астраханские губернские ведомости» 11 сентября 1865 год. № 37. стр.397. Указ Правительствующего Сената. «О некоторых временных изменениях и улучшениях в устройстве и штатах губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел»..

Канцелярия начальника губернии состояла из правителя, его помощников, журналиста или регистратора и канцелярских чиновников по штату. В диссертации автор на основе формулярных списков приводит полные сведения о чиновниках и служащих канцелярии астраханского губернатора за период с 1861 по 1905 гг.

Смена губернатора очень часто приводила к замене и правителя канцелярии. Вновь назначенный губернатор «привозил» с собой и главу канцелярии (исследовав архивные источники, хочется заметить, что в Астраханской губернии данное правило не выполнялось). Обычно на этот пост губернаторы подбирали наиболее доверенных и близких им лиц. Правители канцелярий, как правило, участвовали в выработке всех наиболее важных губернаторских решений и таким образом оказывали большое влияние на ход административного управления. Закон обязывал правителя канцелярии (управляющего канцелярией) осуществлять

«главный и постоянный надзор за всем», что происходило в канцелярииСвод законов Российской империи, повелением государя императора Николая I составленный. СПб., 1857. Т.». Ч. 1. -С.710..

Автором в работе рассмотрен порядок назначения и срок службы в должности правителя канцелярии и его помощников, анализируются их перемещения по службе. Среди управляющих канцелярией астраханского губернатора встречались как гражданские, так и военные чины в отставке. По чину они относились к 6-12 классу по «Табели о рангах», причем, с каждым годом с принятием на должность нового правителя канцелярии наблюдается тенденция к понижению в чине. Это говорит о том что, образовательный уровень становился все ниже и ниже, что не могло не влиять на деятельность аппарата управления.

С утверждения Министра внутренних дел губернаторам разрешалось определять к себе в штат двух чиновников особых поручений (один старший, другой младший), сверх штатных - с присвоением им всех прав службы, но без жалованья ГААО. Учреждение губернских правлений. С. Петербург. 2 января 1845 года. Глава I. Ст.16..

Чиновники для особых поручений при астраханском губернаторе с формулировкой «исполняющий обязанности» зачастую были прикомандированы для выполнения конкретных заданий или вновь принятые чиновники после окончания обучения на испытательный срок. Исследовав архивные документы, автор пришел к выводу, что прикомандированные чиновники совмещали обязанностями по своей основной должностью и работу по выполнению конкретного задания.

В данном параграфе автор, изучив формулярные списки чиновников и служащих канцелярии астраханского губернатора с 1861 по 1905гг. анализирует возраст, уровень образования, социальный статус и срок службы, что позволило сделать вывод о профессиональном уровне провинциального аппарата управления второй половины XIX-начала XX вв.

Во втором параграфе «Структура, функции и штат астраханского губернского правления 1861-1905гг.» рассказывается о структуре губернского правления, должностном составе, круге решаемых вопросов, количественном составе чиновников и служащих в период с 1861 по 1905г.

Губернское правление закон трактовал как «высшее в губернии место» Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т.2. Ч.1. -С.714., посредством которого губернатор управлял губернией. Это исполнительное, полицейское и распорядительное учреждение оно обнародует законы и указы императора, Сената и прочих государственных учреждений, ведет надзор за исполнением законов, наблюдает за правильным и безостановочным движением дел в других учреждениях, побуждает их к исполнению своих дел О должности наместнического или губернского правления. // Российское законодательство XI - XX вв. Т.5. М., 1987. -С.186..

Губернское правление управляет делами общественного благоустройства, охраняет право личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, ведает делами народного здравия и продовольствия.

Кроме того, именно губернское правление определяет и увольняет (в том числе, в отпуска) канцелярских чиновников и служителей в губернии, собирает сведения о них; представляет к установленному сроку в Инспекторский департамент гражданского ведомства послужные списки обо всех находящихся в ведомстве правления чиновниках Общее учреждение губернских правлений // Свод законов Российской империи (далее СЗ РИ). Т. II. ч. I. СПб., 1857. -С.427..

Одной из главных обязанностей губернского правления следить за быстрым течением дел во всех подчиненных ему учреждениях.

Губернское правление было подчинено непосредственно Правительствующему Сенату и входило в состав министерства внутренних дел ГААО. Учреждение губернских правлений. С. Петербург. 2 января 1845 года. Глава 1. Ст.5..

В диссертации рассмотрена структура астраханского губернского правления, которая состояла из общего присутствия и канцелярии. В состав губернского правления наряду с губернатором в общее присутствие входили вице-губернатор, три советника и асессор, кроме того, при губернском правлении функционировали казначей, с помощником, редактор «Астраханских губернских ведомостей» и начальник газетного стола, его помощник, архивариус с помощником, регистратор также с помощником.

В диссертационном исследовании автор подробно изучает должностной и личностный состав губернского правления, порядок назначения на должность за период с 1861 по 1905 год.

По каждой должности губернского правления автором приводится полная информация на основе формулярных списков о лицах занимающих данную должность в разные годы за исследуемый период с 1861-1905гг., их социальный статус, возраст, место рождения, уровень образования, стаж работы, чин. Проанализировав данную информацию, автор отмечает сложившиеся традиции при подборе кадров на должности и требования, предъявляемые к претендентам в XIX веке, и объясняет причины утраты сложившихся традиций при назначении на должность в начале XX века.

Основные дела губернского правления были сосредоточены в канцелярии. Канцелярия подчинялась вице-губернатору. Автором в работе рассмотрен режим работы канцелярии губернского правления, круг решаемых вопросов. В состав канцелярии общего присутствия губернского правления входили шесть столов во главе со столоначальниками, каждый делопроизводитель (столоначальник) имел помощника делопроизводителя. Автор также приводит сведения о делопроизводителях и их помощниках об их образовательном, социальном статусе, возрасте и стаже работы за период с 1861 по 1905гг.

Изучив архивные источники, мы пришли к выводу, что, чиновники общего присутствия астраханского губернского правления назначались Императором, Сенатом или Министром внутренних дел, в зависимости от должности и были переведены из других губерний, а основная масса делопроизводителей и их помощников это уроженцы Астраханской губернии, окончившие Астраханскую духовную семинарию, Астраханское реальное училище или же Черноярское городское училище ГААО. Ф.13.Оп.1. Д.54310. .

Приведенные сведения в диссертации о социальном статусе гражданских служащих во второй половине XIX - начале ХХ века позволяют с полным основанием утверждать, что большинство чиновников принадлежало к непривилегированным сословиям. Именно с этой категорией служащих, находившихся на низших исполнительных должностях, постоянно соприкасалось население, по ее действиям судило о власти и силе закона в стране, от нее зачастую зависели честь, достоинство, а порой и жизнь граждан России.

Характеризуя деятельность астраханского губернского правления во второй половине XIX - начале XX веков, можно отметить, что структура губернского правления модифицировалась. В состав астраханского губернского правления были включены новые структурные подразделения - строительное, врачебное, межевое и ветеринарное отделения. Служащие этих отделений незначительно, но увеличили штат астраханского губернского правления во второй половине XIX века.

В 1861 - 1905 гг. астраханское губернское правление было высшее административное и полицейское учреждение в губернии и управляло ею в силу законов. Астраханское губернское правление осуществляло контроль за деятельностью присутственных мест, ведало обнародованием в губернии законов, указов, повелений, приказаний императора и Сената и прочих государственных учреждений, решало исполнительные дела, следило за порядком и «тишиной» в губернии. Таким образом, именно губернское правление играло роль посредника между императором, Правительствующим сенатом, министерствами и собственно исполнителями их указов на местах. Концентрация столь широкого круга полномочий в одном органе управления способствовала развитию и укреплению бюрократии.

В третьей главе «Проблемы в деятельности аппарата управления Астраханской губернией во второй половине XIX-начала XX вв.» автор предпринял попытку выявить основные факторы, влияющие на неэффективную работу аппарата управления в Астраханской губернии.

В первом параграфе «Деятельность регионального аппарата управления в 1861-1905 гг. (на примере канцелярии астраханского губернатора и астраханского губернского правления)» приводятся законодательные акты, регулирующие деятельность органов управления в России во второй половине XIX-начале XX века.

Основными нормативными документами, регулирующими, деятельность губернского учреждения оставался закон, изданный Екатериной II «Учреждение для управления губернией 1775г.», а делопроизводство в учреждениях второй половины XIX века продолжало регулироваться «Общим учреждением министерств 1811г.», что не могло отвечать требованиям деятельности губернских учреждений. Отдельные операции при работе с документами продолжали выполняться по законам коллегиального делопроизводства XVIII века, в частности, количество регистрационных журналов и правила их заполнения, а формуляр документа отвечал требования министерского делопроизводства XIX века.

Реорганизация государственного аппарата в середине XIX века не затронула общих законодательных норм, оформлявших процессы делопроизводства. Продолжали действовать правила установленные «Общим учреждением министерств 1811г.». Они определили сложность делопроизводства, бюрократический характер переписки, которые еще больше усугублялись громоздкостью государственного аппарата. Строгая регламентация всех процессов документирования, обрядность делопроизводства, прочно вошли в быт канцелярий государственных учреждений.

Автор обращает внимание на то, что бумаготворчество - это основная отличительная черта деятельности всех российских учреждений, ведь результат их работы определялся количеством бумаг и толщиной служебных журналов. В губернских учреждениях особенно ценилось умение чиновника писать и переписывать, а также «отписываться» (такое искусство ценилось особо высоко). Определенным показателем эффективности работы губернских правлений являлось количество решенных и не решенных дел, исполненных и неисполненных бумаг к концу календарного года.

В диссертации приводятся статистические сведения разных лет (1861-1905гг.) о количестве принятых к рассмотрению дел, о количестве решенных и не решенных дел в течение года, для чего автором были использованы реестры входящих и исходящих документов, наряды и описи дел. Даются сведения о количестве документов отправленных для решения в другие учреждения и ведомства.

Нередко чиновники правлений под ничтожным предлогом и с единственной целью оправдаться перед вышестоящим начальством пересылали дела в другие, в том числе и подчиненные им учреждения.

Ежегодно велся подсчет документов, не решенных в предыдущем году и перешедших для решения в новый год, о чем автор также приводит сведения.

Немаловажным аспектом, тормозившим быстрое движение документов в учреждениях и ведомствах, являлось количество регистрационных форм и схема движения документов.

Механизм делопроизводства в аппарате управления губернией был громоздким и довольно запутанным. Практически все разряды дел проходили через общее присутствие правления. Каждая деловая бумага и составленный по ее содержанию доклад, прежде чем выйти из недр правления, свыше 20 раз переходил из рук в руки и записывался в шести книгах РГИА. Ф.908.(П.А. Валуев) Оп.1. Д.79. Л.7. . Разумеется, это делалось не в течение одного дня.

Автором приводятся сведения ревизионных проверок делопроизводства в учреждениях и ведомствах Астраханской губернии, результаты выявленных недостатков делопроизводства использовались диссертантом для воссоздания полной картины причин неэффективности аппарата управления.

В диссертации приводятся сведения о ежегодных отчетах, о состоянии Астраханской губернии, подаваемых на имя «Его Императорского Величества» астраханскими губернаторами в разные годы. Губернаторы в отчетах дают объяснение по сложившейся ситуации с делопроизводством в губернии, объясняя неудовлетворительное положение делопроизводства различными причинами: отсутствием квалифицированных кадров, неполным составом служащих, постоянной сменой должностного состава, отсутствием служебного опыта и не умелостью чиновников.