Астраханская городская дума в пореформенный период (1870-1918 гг.): опыт функционирования городского общественного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Астраханская городская дума в пореформенный период (1870-1918 гг.): опыт функционирования городского общественного управления

Ташлыков Андрей Юрьевич

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Астрахань 2011

Работа выполнена на кафедре истории России исторического факультета ФГБОУ ВПО «Астраханский государственный университет».

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор Виноградов Сергей Вадимович.

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Команджаев Александр Нармаевич;

кандидат исторических наук, доцент Ляпин Никита Михайлович.

Ведущая организация: Калмыцкий институт гуманитарных исследований РАН.

Защита состоится «10» декабря 2011 г. на заседании диссертационного совета ДМ 212.009.08 при ФГБОУ ВПО «Астраханский государственный университет» по адресу: 414056, г. Астрахань, ул. Татищева, 20а, ауд. 4

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Астраханский государственный университет» по адресу: 414056, г. Астрахань, ул. Татищева, 20а.

Автореферат разослан: 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор исторических наук, доцент Е.В. Савельева.

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в условиях реформирования российского общества одной из насущных проблем современной России является реформа местного самоуправления. Формирование новое системы муниципальной власти способствует возникновению особого интереса к деятельности дореволюционных органов городского самоуправления, к изучению городских модернизационных процессов. Изменения, происходившие с учреждениями городского общественного управления, естественным образом вызывали и вызывают настоятельную необходимость осмысления и обобщения итогов развития, исследования преемственности и роли традиций.

Выборные органы городской власти действовали в порядке и пределах, установленных Городовыми положениями 1870 и 1892 гг., имели определенные компетенции и самостоятельные финансовые источники, были знакомы с потребностями горожан, заинтересованы в правильной организации городского хозяйства, подотчетны перед своими избирателями. С участием органов городской власти шли процессы экономического, социального, культурного развития городов.

На современном этапе развития российского общества исследование истории городского самоуправления имеет теоретическую и практическую ценность. Особенно важным представляется опыт городских властей по реализации крупных муниципальных проектов, направленных на развитие коммунального хозяйства.

Актуальность исследования подтверждается еще и тем, что в настоящее время в исследовательской среде наблюдается повышенное внимание к проблемам истории русской провинции. Поскольку регионы России существенно отличаются уровнем экономического, социального и культурного развития, а также природными, климатическими и географическими факторами, то особый интерес представляет изучение развития институтов городского общественного управления в исторически длительном интервале времени в таком крупном торгово-промышленном центре Нижнего Поволжья, каким являлся г. Астрахань. Изучение астраханского городского самоуправления во второй половине XIX - начале XX в. позволяет проследить его трансформацию из административного придатка феодально-государственного аппарата до буржуазного органа управления.

Исследование деятельности органов городской власти на региональном уровне даст возможность, прежде всего, для адекватного учета достижении и ошибок прошлого в совершенствовании современной системы местного самоуправления и позволит творчески использовать положительный опыт в новой социально-экономической и политической реальности.

Степень изученности проблемы. История городского самоуправления в регионах остается малоизученной, за исключением исследований по истории столичных городов. В разные периоды рассматриваемая тема изучалась с различной степенью интенсивности и в рамках различных научных подходов. В работах по общей истории городского самоуправления, как правило, анализировались законодательство и его практические результаты.

Исследования проблемы городского самоуправления в России хронологически можно разделить на три периода: дореволюционный, советский и постсоветский.

Дореволюционная литература не дала исторического описания самоуправления как последовательно развивающейся системы. Исследователи рассматривали городское самоуправление в основном с точки зрения насущных задач своего времени. Их труды можно условно разделить на три категории. Во-первых, работы, анализирующие городское управление в его правовом аспекте; во-вторых, ретроспективные обзоры деятельности органов самоуправления в крупных городах (Петербург, Москва); в-третьих, статьи на злобу дня, которые сближаются с публицистикой.

В 60-е годы XIX в., в связи с подготовкой и проведением реформ земского и городского самоуправления, среди ученых разных научных школ развернулась дискуссия историко-правового характера. Главным предметом обсуждения являлся статус самоуправления. Результатом полемики явилась выработка «общественной» и «государственной» теорий самоуправления. Представители «общественной» теории видели сущность самоуправления в предоставлении органам самоуправления широкой самостоятельности. Согласно этой теории самоуправление и государство рассматривались как независящие друг от друга общественные структуры Лешков Б.П. Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 года. СПб., 1865; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. СПб., 1866..

Одним проводником этой теории в России был известный общественный деятель князь А.И. Васильчиков. Рассматривая в совокупности городские, земские и другие общественные учреждения, он считал, что интересы общества и государства часто не совпадают, а, следовательно, общество имеет право на отделение своих функций от функций государства. В своей работе «О самоуправлении» он выделял как существенный элемент самоуправления полную самостоятельность местных органов в пределах закона Васильчиков А.И О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1871..

Во многом под влиянием «общественной» теории было принято Городовое Положение 1870 г., впервые наделившее органы городского самоуправления большой финансово-хозяйственной самостоятельностью.

Теоретической основой необходимости проведения изменений в системе местного самоуправления в 80-90-е годы XIX в., послужила государственная теория самоуправления, согласно которой государство играет доминирующую роль, а общество находится в его подчинении и выполняет задачи, поставленные государством Головин К. Наше местное самоуправление и местное представительство СПб.. 1884..

Наиболее значительными работами в этой области были исследования профессора права Петербургского университета А.Д. Градовского, разрабатывавшего проблему соотношения местных учреждений с политическим устройством государства Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Т 1 СПб.. 1868; Он же. История местного самоуправления в России. СПб. 1899; Он же. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1908.. По его мнению, «системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», поэтому органы самоуправления «должны действовать на правах государственных властей» Градовский А.Д. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1908. С. 29.. Он подчеркивал, что любая государственная власть решает свои задачи в соответствии с политическим строем государства, и в этом отношении понятие самоуправления тоже является политическим. А.Д. Градовский выдвигал идею децентрализацию управления, так как насущные проблемы населения - ремонт дорог и общественных зданий, строительство школ и больниц и т. д. - не могли быть решаемы отдаленными государственными органами. В то же время он был уверен, что сферы образования, санитарии, охраны порядка, продовольственное дело и т. д. являются важными государственными задачами и, следовательно, предметами государственного управления, органы же самоуправления являются «добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства» Градовский А.Д. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. СПб., 1908. С. 55..

Ученик А.Д. Градовского Н.М. Коркунов развил научные взгляды учителя в двухтомном курсе «Русского государственного права», он считал, что «субъектами самоуправления местные общения являются настолько, насколько государство возлагает на них осуществление своих функций, функций государственного управления. Местные общения осуществляют, однако, функции власти, не по собственному праву, а лишь по уполномочию государства» Коркунов, Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 1-2..

«Государственной» теории придерживались также правоведы М.И. Свешников Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. и В.М. Гессен. Последний считал, что «местных интересов, как таковых, не существует», и «самоуправление осуществляет государственные интересы на местах» Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 125-126.. Свой вклад в разработку государственной теории самоуправления внесли историки государственного права В.П. Безобразов Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление М., 1874; Он же. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть СПб., 1882. и Н.И. Лазаревский Лазаревский, Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. Ч. 1. СПб., 1910., полагавшие, что неэффективность местного самоуправления объяснялась тем, что общественные органы не обладали государственным статусом и не имели реальной власти.

В период подготовки и осуществления Городовых положений 1870 и 1892 гг. появляются работы, посвященные непосредственно проблеме городского самоуправления. Их авторы, как правило, подвергали критике современную им организацию городского самоуправления, считая ее несовершенной. Так, известный русский общественный деятель и публицист А.А. Головачев в книге «Десять лет реформ. 1861-1871», критиковал систему выборов гласных городской думы по трем куриям, заимствованную из прусского законодательства. Он подчеркивал, что деление избирателей по имущественному принципу способствует разжиганию вражды между ними, а преимущество, полученное в думах богатыми торговцами, несправедливо и «может иметь то вредное последствие, что городские средства будут тратиться исключительно в интересах достаточных классов, а нужды бедных будут совершенно забыты» Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 227-228. По его мнению, Городовое положение 1870 г., предоставляло «возможность для администрации распоряжаться по усмотрению всем городским хозяйством, через посредство городского головы», что существенно ограничивало самостоятельность институтов городского самоуправления Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872. С. 237..

Другой точки зрения придерживались консервативно настроенные авторы, признававшие оправданным усиление государственного контроля системы местного самоуправления Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884; Гурко А.Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М., 1889..

В период реализации Городового положения 1870 года вышла монография профессора государственного права и истории русского права И.И. Дитятина Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1. СПб., Т. 2. Ярославль, 1877., где он провел сравнительный анализ систем городского управления в России и в Западной Европе, придя к выводу о противоположных тенденциях развития «нашей общественно-государственной жизни... от западноевропейской», где городское общество подталкивает власть на преобразование в области городского управления, в России инициатива в этом вопросе идет от правительства Дитятин, И.И. Устройство и управление городов в России. Т.1. СПб., 1875. С. 507..

Введение Городового положения 1892 г. оживило дискуссию по проблемам городского самоуправления, продолжали издаваться работы с положительной, в целом, оценкой Положения 1870 г., с показом исторической необходимости введения этого закона при Александре II.

История подготовки и принятия Городового положения 1870 г. отражена в работе «Эпоха великих реформ» юриста и публициста Г.А. Джаншиева, считавшего большим недостатком Городового положения 1870 г. принцип избирательной системы, устанавливавший искусственный перевес меньшинства над большинством и не позволявший пользоваться избирательным правом значительной части городского населения Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ: Исторические справки. 6-е изд. М., 1896.. Другим крупным недостатком городской реформы 1870 г. Джаншиев считал «вредное с теоретической, и с практической точек зрения соединение в лице городского головы председательства в городской думе и в городской управе» Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 254..

Несмотря на отмеченные недостатки, Г.А. Джаншиев в целом положительно оценивал само Городовое положение 1870 г. и его влияние на работу городского самоуправления после реформы, особо отметив освобождение городов от административной опеки, которая до реформы была «угнетающей, все тормозящей» Джаншиев Г.А. Указ. соч. С. 530..

Публикация таких работ способствовала критике Городового Положения 1892 г. Ярко выраженную оппозиционную окраску имели работы известного публициста Г.И. Шрейдера, выступавшего критикой ограничения компетенции городских органов самоуправления. Отмечая его реакционный характер преобразований Александра III, он впервые применил термин «контрреформа» по отношению к Городовому положению 1892 г. Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в. XIX в. СПб., [б.г.], Т. 4. С. 1-29; Он же. Городская контрреформа 11 нюня 1892 г. // Там же Т. 5. С. 181-228; Он же. Наше городское общественно управление: этюды, очерки, заметки. СПб., 1902 Г.И. Шрейдер противопоставлял общественное управление «на началах самоуправления» «городскому управлению», возникшему после 11 июня 1892 г. и преследовавшему цель «обеспечения незыблемости самодержавия» . Шрейдер, Г.И. Городская контрреформа 11 июня 1892 г.// История России в XIX в. СПб., [б.г.], Т.5, С. 190.. Такой же позиции придерживались и другие оппозиционно настроенные авторы Каменский Г.А. Реформа местного управления. Наблюдения и заметки практика. СПб., 1904; Фесенко И.О. Важный вопрос городского хозяйства. Участие квартирохозяев в городским самоуправлении, СПб., 1900..

Сравнивая новое Городовое положение 1892 г. с прежним, К.А. Пажитнов так же отмечал реакционный характер первого, отмечая, что было урезано «избирательное право, которое действовало раньше» и «после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова» Пажитнов, К.А. Городское и земское самоуправление //Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. СПб., 1913. С. 35, 40..

Д.Д. Семенов, изучив по материалам Первой всеобщей переписи населения 1897 г., количественный состав, имущественный и образовательный уровень квартиронанимателей, пришел к выводу о необходимости их включения в состав городских избирателей Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты, СПб., 1901..

Историк А.А. Кизеветтер показал неполноту осуществления екатерининского Городового Положения 1785 г., в его работах содержится интересный фактический материал, автор отрицал органичность градообразующих процессов в России Кизеветер А.А. Посадская община в России XVIII столетия М., 1903; Он же. Городовое положение Екатерины II I785 г. M., 1909.. Анализируя Городового положения 1892 г., он отмечал положительные стороны в части замены «системы трехклассных выборов территориальными избирательными округами», вместе с тем, указывал на установившуюся «зависимость городского самоуправления от коронной администрации» Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IХ-ХIХ ст. Исторический очерк. Петроград 1917. С. 116..

Оппоненты вышеназванных авторов, поддерживая политику властей, считали, что города получили излишнюю самостоятельность, по их мнению, критерием городского самоуправления его практическую дееспособность Гурко А.Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. М., 1889; Демидов В.В. Недостатки нашего городского представительства и меры к их устранению. СПб., 1884.. В частности, экономисты А. Дамашке, В.Ф. Тотомианц считали, что органы городского самоуправления не должны вмешиваться в политику, а могут выполнять только хозяйственные функции, заниматься исключительно вопросами благоустройства, организовывать муниципальные предприятия, решать социальные вопросы, связанные с развитием городского образования и просвещения Дамашке А. Задачи городского хозяйства. СПб., 1904, Тотомианц В Ф. Муниципализация промышленных предприятий. М., 1902..

В начале XX в. появляются работы, рассматривавшие вопросы санитарии и гигиены, хозяйственную и финансовую деятельность органов городского самоуправления Дубелир. Г. Д. Планировка годов. СПб., 1910; Данилов Ф.А. Водопроводы русских городов. М., 1911; Еншь А.К. Принцип очистки городских сточных вод и спуск их в реки. СПб., 1910; Рубель М.Н. К вопросу об удалении городского мусора. СПб., 1902; Френкель 3. Холера и наши города. М., 1909; Озеров, И.Х. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906. Он же. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906..

С развитием в России общественных движений и началом деятельности политических партий проблема городского общественного управления все больше политизируется, что находит свое отражение в литературе. Для работ периода первой русской революции и последовавшей за ней эпохи политической реакции характерна подмена фактов политическими ярлыками и политическими проектами Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906; Волин Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. М., 1917; Данилов Ф.А. (Ачадов). Взгляды социалистических партий на общественное управление. М., 1906; Иорданский Н.М. Выборы в городские думы. Новый избирательный закон. М., 1917; Лукомский М.Я. Городское самоуправление в России. М., 1906; Шипульский Ф.П. Город для всех. М., 1917; Городское самоуправление вообще и харьковское в особенности. Кн. М. Шаховского // Мирный труд. 1905. № 4,6..

Исследования непосредственно по Астраханской губернии в основном освещают роль губернских властей в управлении краем. Отдельные аспекты деятельности органов городского самоуправления лишь фрагментарно рассматриваются в ряде работ, таких как «Астраханская летопись» и «Иллюстрированный путеводитель и справочник по городу Астрахани» А.Н. Штылько Штылько А.Н. Астраханская летопись. Исторические известия, события, постановления правительства и других учреждений и факты из общественной жизни г. Астрахани с 1554 г. по 1896 г. включительно. Астрахань, 1896; он же Иллюстрированный путеводитель и справочник по городу Астрахани. Астрахань, 1899., «Свод доходов и расходов города Астрахани с 1870 по 1889 год» П.М. Буткова Бутков П.М. Свод доходов и расходов города Астрахани с 1870 по 1889 год (Материалы для обзора городского хозяйства) // Приложение к Памятной книжке Астраханской губернии на 1890 год. - Астрахань, 1889. и др.

Таким образом, дореволюционные исследователи в большинстве своем, занимались изучением истории подготовки и проведения городских реформ 1870 и 1892 гг. в России, проводили историко-правовой анализ их законодательной базы. Однако, недостаточно изученными остались вопросы внедрения в практику работы органов городского общественного управления основных положений указанных нормативных актов.

Советский период в историографии проблем городского самоуправления характеризуется эволюцией подходов к данной теме, обусловленной внедрением марксистской методологией в выполнении научных работ.

В 1920-е гг. советских историков не интересовала хозяйственная деятельность дореволюционного самоуправления, реформы 1870 и 1892 гг. рассматривались в основном в политическом аспекте для показа реакционной сущности самодержавия. Из работ этого периода наиболее значима изданная в 1928 г. монография Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства»Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928. . В своем труде Л. Велихов рассматривает проблему генезиса города, уделяет значительное внимание методам городского хозяйствования, лежащим в основе деятельности органов самоуправления российских городов.

В работах 1930-1940-х гг. исследователей в основном сосредоточились на критике дореволюционного периода истории городского общественного управленияШеффер А.Л. Органы «самоуправления» царской России. Куйбышев, 1939; Коржанский Н.С. Как избиралась и как работала московская городская дума. М., 1947.. Так, например, в статье А.Н. Степанова Степанов А.Н. О городском самоуправлении в России. // Преподавание истории в школе. 1946. № 6. основное внимание уделяется Городовому Положению 1892 г., как показателю реакционных устремлений царизма в сфере самоуправления.

В послевоенные годы, вплоть до 80-х годов XX, в. история городского общественного управления в России рассматривалась в работах, посвященных истории государственных учреждений России. В фундаментальных трудах Н.П. ЕрошкинаЕрошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России М., 1983. и П.А. ЗайончковскогоЗайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной власти в XIX в. М.,1968; он же Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.,1970. наряду с вопросами общегосударственного управления, анализируется процесс формирование системы органов местного самоуправления. П.А. Зайончковский и Н.П. Ерошкин отмечают реакционный характер Городового положения 1892 г., считая его одним из звеньев общей политики контрреформ, ликвидировавших наиболее последовательные либеральные преобразования.

Из специальных исследований особое место занимает монография П.Г. Рындзюнского Рындзюнский П.Г. Городское гражданство дореформенной России. М, 1958., который первый из отечественных историков подчеркнул органическое единство градообразующих процессов в России и Западной Европе, раскрыл противоречивость и неоднозначность политики государства в первой половине XIX в. по отношению к городам и сословному самоуправлению.

С середины 80-х гг. XX в. наметился поворот к проблемно-историческому способу исследования. В.А. Нардова Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в.: Правительственная политика. Л., 1984; Она же. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб., 1994. впервые предприняла попытку системного анализа процессов, лежавших в основе реформ городского самоуправления второй половины XIX в. В своих работах она делает упор на историко-правовом аспекте - на законодательных актах и их реализации. Ею были введены в научный оборот документы хозяйственного департамента МВД Российской империи, касающиеся подготовки и проведения городовых реформ 1870 и 1892 гг., на основании которых она рассматривает такие важные последствия реформ, как социальный состав избирателей и гласных городских дум, взаимоотношения органов городской власти с губернской администрацией. Несмотря на фундаментальность исследования, в нем ограничены сведения о конкретных городах.

В целом, в советской историографии утвердилось критическое отношение ко всем институтам Российской империи, в том числе - к местному самоуправлению.

В постсоветский период, в условиях деидеологизации исторической наук, тема городского общественного управления стала одной из наиболее актуальных. Начинается новый этап в историографии, появляются новые работы по анализу исторического опыта местного самоуправления в России Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России. // Государство и право. 1996. - №2; Фадеев В.И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1996; Лазарева Н.В. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления (история, структура, регулирование). Ростов на /Д., 1998; Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII - н.XX вв.). М., 1999 и др..

В 1998 г. была опубликована монография Л.Ф. Писарьковой Писарькова Л.Ф. Московская городская дума. 1863-1917. М., 1998. по истории Московской городской думы. Автор не останавливается на деятельности лишь одной Московской думы, а приводит и краткую историю городского самоуправления в России. Л.Ф. Писарькова доводит изложение до 1917 г., впервые в историографии убедительно комментирует законодательные акты Временного правительства.

Свой взгляд на историю местного самоуправления в России предложили правоведы Н.Н. Ефремова и М.В. Немытина Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864- 1917) // Государство и право. 1994. № 3, рассмотревшие его развитие в России с 1864 по 1917 г. в контексте взаимодействия с реформировавшейся российской юстицией. Исследуя область соприкосновения местного самоуправления и юстиции, авторы детально рассмотрели взаимодействие местного самоуправления с мировыми судьями и институтом присяжных.

Н.Д. Судавцов в своей работе «Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны»Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. М., Ставрополь, 2001. на большом фактическом материале рассмотрел условия деятельности и роль земских и городских органов России в 1914-1918 гг.

Из отечественных исследований городского самоуправления последнего времени можно назвать работу В.А. Тюрина «Власть и городское самоуправление в Среднем Поволжье: опыт взаимодействия на рубеже XIX-XX веков» Тюрин В.А. Власть и городское самоуправление в Среднем Поволжье: опыт взаимодействия на рубеже XIX-XX веков. Самара, 2007., в которой исследуется взаимодействие губернской администрации Среднего Поволжья с городским общественным управлением. Автор сосредоточил основное внимание на вопросе влияния центральной и местной администрации на хозяйство и систему управления городов Среднего Поволжья.

История городского самоуправления нашла отражение в диссертациях А.Е. Писарева Писарев А.Е. Московское общественное управление (городская дума) в марте-ноябре 1917 года: автореф. дис... канд. ист. наук. М., 2007, И.Р. Мустафина Мустафин И.Р. Организация и деятельность местного самоуправления уездных городов Нижегородской губернии во второй половине XIX века: автореф. дис... канд. ист. наук. Нижний Новгород, 2010., П.А. Попова Попов П.А. Городское самоуправление Воронежа (1870-1918 гг.): автореф. дис... канд. ист. наук. Воронеж, 2005., Г.А. Медведевой Медведева Г.А. Самоуправление русского провинциального города (Конец XVIII - начало XX вв.): дис… канд. ист. наук. Воронеж, 2003..

К наиболее значимым краеведческим исследованиям следует отнести монографию «История Астраханского края»История Астраханского края. Астрахань, 2000., в которой отражено становление Астрахани, ее социальное, культурное и экономическое развитие, рассматриваются некоторые вопросы хозяйственной деятельности астраханского городского общественного управления во второй половине XIX - начале XX в.

Среди научных краеведческих исследований важное место занимает работа астраханских историков А.М. Липчанского, Е.Г. Тимофеевой, П.В. Казакова, С.В. Лебедева «Столица преславной провинции», в которой на основе обширного комплекса архивных материалов воссозданы основные этапы становления астраханского городского самоуправления, рассматривается деятельность органов городской власти.

В последнее время активизировались диссертационные исследования по городскому самоуправлению в Астраханской губернии. В течение 2003-2007 гг. был защищен ряд диссертаций на соискание степени кандидата исторических наук, которые целиком или частично посвящены самоуправлениям в губернском и уездных городах Астраханского края. Так, например, в диссертации О.Е. Романовой «Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья по решению хозяйственных и социальных вопросов в 1870-1914 гг.»Романова О.Е. Деятельность городского самоуправления Нижнего Поволжья по решению хозяйственных и социальных вопросов в 1870-1914 гг.: дис… канд. ист. наук. Астрахань, 2003. представлено комплексное рассмотрение проблем хозяйственной деятельности и социальной политики самоуправления в тесной связи с проблемой формирования городского бюджета. В диссертационном исследовании А.В. Матеркина «Царицынская Городская дума 1870-1914 гг.: опыт функционирования городского общественного управления»Матеркин А.В. Царицынская Городская дума 1870-1914 гг.: опыт функционирования городского общественного управления.: дис… канд. ист. наук. Астрахань, 2006. основной упор сделан на изучение проблемы влияния законодательства на состав городской думы и управы, а также дан полноценный обзор деятельности самоуправления в хозяйственной и социальной сферах. О.В. ГончароваГончарова О.В. Повседневная жизнь провинциального российского города на рубеже XIX-XX вв. (на материалах Нижнего Поволжья): автореф. дис... канд. ист. наук. Астрахань, 2007. в своей диссертации обращается к деятельности городских самоуправлений в ходе исследования повседневной жизни провинциального города.

Таким образом, историографический анализ свидетельствует о том, что исследователями проделана большая работа по изучению различных аспектов городского самоуправления как по России в целом, так по Астраханской губернии. Исследуется широкий спектр проблем, связанных с деятельностью органов общественного управления в городах дореволюционной России.

Касаясь проблем, связанных с историей Астраханского городского самоуправления, можно отметить, что до настоящего времени остается не освещенным в полной мере спектр проблем, касающихся подготовки и проведения выборов в Астраханскую думу, хода избирательных кампаний. Малоизученным остается вопрос о составе и структуре астраханских органов городской власти, недостаточно глубоко освещен вопрос их практической деятельности и ее эффективности. Не затронутой исследованиями остается политическая деятельность Астраханской думы в 1917-1918 гг. Обозначенная проблематика позволяет сказать, что выбранная нами тема до настоящего времени не получила комплексного освещения в исторической науке, что определяет научную новизну данного исследования, его цель и задачи.

Целью диссертационного исследования является комплексное изучение процесса становления, развития и практической деятельности органов астраханского общественного управления во второй половине XIX - начале XX в. В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие задачи.

- рассмотреть процесс развития городского законодательства, на основе которого формировались и действовали органы астраханского городского самоуправления;

- изучить выборные процессы органов городского общественного управления, их влияние на социальный состав гласных Астраханской городской думы;

- проанализировать организационные особенности работы органов городского самоуправления после принятия Городовых положений 1870 и 1892 гг.;

- выявить изменения состава самоуправления в 1917 г. и рассмотреть процесс разрушения этой системы;

- исследовать особенности финансовой политики управления городским хозяйством и выявить основные источники городских доходов и предметы расходов;

- раскрыть характер и содержание основных направлений хозяйственной деятельности органов астраханского самоуправления во второй половине XIX - начале XX в.;

- проследить взаимодействие городских властей с губернской администрацией в вопросах обеспечение противопожарной безопасности и охрана общественного порядка.

Источниковая база диссертационного исследования представлена широким кругом источников разнообразного характера, как опубликованных, так и впервые вводимых в научный оборот, выявленных в фондах Российского государственного исторического архива (РГИА) и Государственного архива Астраханской области (ГААО)В диссертации использовались архивные материалы 7 фондов (РГИА - 4 фонда, ГААО - 3 фонда). Можно определить следующие группы источников:

I. Законодательные и нормативные акты, представленные такими документами, как «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г.Грамота на права и выгоды городам Российской империи. 21 апреля 1785 г. // ПСЗ. СПб., 1830. Собр. 1. Т. XXII/ № 16188., Городовое положение 1870 г.Городовое положение от 16 июня 1870 г. // ПСЗРИ. СПб., 1874. Т. XLV, отд. 1. № 48498. и Городовое положение 1892 г.Городовое положение от 11 июня 1892 г. // ПСЗЗТ. СПб., 1895. Т. XII. № 8708., которые юридически оформили существование местного самоуправления, регламентировали порядок их деятельности и компетенцию, определили личный состав и обязанности членов.

К законодательно-нормативным источникам относятся также циркуляры и разъяснения Правительствующего Сената и Министерства внутренних дел по различным спорным вопросам, возникавшим в ходе практического применения Городового положения 1870 г., иные нормативные акты, дополняющие городское законодательство 70-90-х гг. XIX в. Правительственный вестник узаконений и распоряжений. СПб., 1874.

II. Материалы делопроизводства органов городского самоуправления. К делопроизводственной документации относятся отчеты и доклады городской Управы, журналы и протоколы заседаний городской Думы и Управы,Журнал Астраханской городской думы первого очередного собрания. 1894. Астрахань, 1905; Журнал Астраханской городской думы. 1917. № 11, № 19; Отчет Астраханского городского управления за 4хлетие с 1879 по 1883 гг. Астрахань, 1883; Отчет о деятельности городской садовой комиссии за 1913 г. Астрахань, 1913; Перечень сметы доходов и расходов г. Астрахани на 1899 г. Астрахань, 1899; Краткий очерк деятельности астраханского городского общественного управления за 1914 г. Астрахань, 1914 и др.. Эти документы характеризуют повседневную практику органов общественного управления, раскрывают особенности хозяйственной деятельности, в них находятся сведения о формировании городского бюджета и основных направлениях расходов финансовых средств, о сословном составе гласных и др.

III. Статистические источники и издания справочного характер. Статистические источники и издания справочного характераГородские поселения в Российской империи. СПб., 1863; Города России: энциклопедия. М., 1994; Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Эфрона. СПб., 1890-1907. Т. 1, 7, 16; Большая Российская энциклопедия. М. Т. 1, 3. М., 2005; Т.9. М., 2007. , в первую очередь памятные книжкиПамятная книжка Астраханской губернии на 1891 г. Астрахань, 1890; Памятная книжка Астраханской губернии на 1901 год. Астрахань, 1901; Вся Астрахань и весь Астраханский край. Памятная книжка на 1910 г. Астрахань, 1910 и др. и статистические обзоры Статистический обзор Астраханской губернии за 1897 год. Астрахань, 1899; Статистический обзор Астраханской губернии за 1903 год. Астрахань, 1904; Статистический обзор Астраханской губернии за 1904 год. Астрахань, 1905; Статистический обзор Астраханской губернии за 1905 год. Астрахань, 1906; Статистический обзор Астраханской губернии за 1907 год. Астрахань, 1908 и др., дают сведения об Астрахани рассматриваемого периода, о движении населения, количестве промышленных предприятий, учебных заведений, а также другую необходимую информацию.

IV. Большое значение для данного исследования имеет периодическая печать, в первую очередь газеты «Астраханские губернские ведомости» и «Астраханский справочный листок». Информационные возможности этого вида источников очень велики, так как не только позволяют определить направление работ городского общественного управления, но и дают широкую картину жизни Астрахани.

V. В диссертации использовалась также мемуарная литература, дневниковые записи современников Ермаков Н.А. Астрахань и Астраханская губерния. Описание края и общественной и частной жизни, во время одиннадцатимесячного пребывания в нем. М., 1852; Воспоминания Андрея Михайловича Фадеева. 1790-1867 гг. Одесса, 1897., в которых выпукло отразились проблемы, стоявшие в центре внимания провинциального общества. Однако в силу того, что эти документы содержат весьма небольшое количество высказываний о деятельности административно-статистических учреждений, данная группа источников носит вспомогательный характер.

Комплексный подход в исследовании источников, их критический анализ, сравнение и обобщение полученных результатов позволяет раскрыть поставленные задачи, рассмотреть становление и развитие органов самоуправления г. Астрахани и раскрыть основное содержание их деятельности в 1870-1918 гг.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1870 г. по 1918 г. Нижняя временная граница 1870 г. обусловлена принятием Городового положения отвечавшего потребностям буржуазного развитая страны, расширившего компетенцию городского самоуправления и изменившего принципы его формирования. После Февральской революции 1917 г. органы городской власти действовали на новых выборных началах, сохранив прежние функции. Верхняя временная граница 1918 г. определяется роспуском органов самоуправления в г. Астрахани. Выбранные временные рамки позволяют качественно раскрыть потенциал и эволюцию системы органов городской власти в г. Астрахани.

Территориальные границы исследования ограничены Астраханью как крупным торгово-промышленным центром Нижнего Поволжья с большим городским общественным управлением.

Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое специальное исследование по истории городского самоуправления г. Астрахани. Данное исследование является одной из первых работ по истории городского общественного управления России, дающих детальный анализ деятельности органов городской власти в губернском центре в наиболее полных хронологических рамках - со времени введения Городового Положения 1870 г. до роспуска самоуправления в 1918 г.

Изучен широкий круг проблем, ранее не являвшихся предметом специального научного исследования. На местном материале впервые проанализирован опыт функционирования г. Астрахани как самоуправляющейся городской единицы и хозяйствующего субъекта, органов общественного городского управления в лице думы и управы. Детально проанализирован круг вопросов, которые приходилось решать городским властям, при этом основное внимание обращено на хозяйственную деятельность органов городской власти, результаты которой явились главным критерием оценки ее эффективности. Всесторонне рассмотрен целый ряд перспективных муниципальных программ, направленных на развитие городской инфраструктуры и улучшение жизни горожан.

В результате тщательного изучения смет доходов и расходов городского бюджета за разные годы исследована финансовая политика городских властей. Деятельность общественного управления раскрывается в тесной связи с такими важнейшими аспектами, как законодательная база, отношение органов городского самоуправления и губернской администрации.

Впервые проведен анализ избирательных компаний и сословного состава гласных Астраханской городской думы разных созывов, выявлены особенности городских выборов, даны личностные характеристики участников самоуправления, определена роль городских голов и должностные полномочия членов Астраханской городской управы.

В результате работы был выявлен, систематизирован, проанализирован и впервые введен в научный оборот значительный комплекс источников, большую часть которых составляют архивные документы и многочисленные публикации в дореволюционной прессе. На их основе определены наиболее эффективные формы и методы городского самоуправления, представляющие интерес с точки зрения решения современных городских проблем.

Исследование по г. Астрахани, крупнейшему экономическому центру Нижнего Поволжья, является важным недостающим звеном для изучения истории городского самоуправления в целом в России.

Методологической основой исследования является научный принцип историзма, позволяющий рассматривать деятельность органов городского общественного управления во всем ее многообразии. Исторические факты, характеризуемые в исследовании, рассматриваются в развитии, в конкретно-исторических условиях. Принцип объективности позволил осуществить комплексный подход в исследовании источников, провести их критический анализ.

В диссертационной работе применялся проблемно-хронологический метод, который позволил оценить результаты проведенных городских реформ. Сравнительно-исторический метод дал возможность на основе широкого фактического материала сопоставить отдельные этапы становления городского общественного управления, выявить объективные закономерности. Проанализировать количественные показатели деятельности городского общественного управления позволил статистический метод.

Применение указанных принципов и методов позволяет глубоко изучить имеющийся по теме исследования комплекс источников и наиболее полно и эффективно использовать их в работе.

Научно-практическая значимость исследования определяется возможностью использования полученных результатов в дальнейшем изучении данной проблем, а также при подготовке обобщающих работ по вопросам истории становления и развития местных органов самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании специальных курсов отечественной истории и краеведения.

Апробация исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных научных статьях, докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях регионального и общероссийского уровня.

Структура диссертации выдержана в традиционной манере и соответствует целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы.

Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, определены объект и предмет, хронологические и территориальные рамки исследования, показана степень научной разработанности проблемы, сформулирована цель и задачи, научная новизна, практическая значимость работы, представлена характеристика источниковой базы, методологических принципов диссертации.

Глава I. «Становление органов общественного управления г. Астрахани по Городовым положениям 1870 и 1892 гг.» рассматривает систему органов самоуправления г. Астрахани, механизм их формирования, структуру и функции. В первом параграфе «Развитие законодательства по городскому самоуправлению во второй половине XIX - начале XX вв.» дается обзор истории становления и развития городского общественного управления в России в целом и, в частности в г. Астрахани.

Реформы Петра I и Екатерины II заложили основы управления российскими городами. Городское самоуправление представляло собой особый вид местного управления, предназначенный исключительно для городских поселений, в основу которого положен принцип участия самого населения в решении местных дел.

В диссертации проводится сравнительный анализ Городовых положений 1870 и 1892 гг., отмечаются различия, приводятся общие положения, подчеркивается их особенность. Городская реформа 1870 г. определила структуру городского самоуправления, существенно расширила его компетенцию и изменила принцип формирования. Впервые в истории российских городских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественного управления. Городовое положение 1892 г. сократило контингент избирателей, повысив имущественный ценз, и усилила контроль правительственных органов над городским общественным управлением.

Таким образом, процесс организации городского управления свидетельствует о наличии исторической традиции самоуправления и существенной роли государства в его организации.

Во втором параграфе «Организация и проведение выборов в Астраханскую думу» исследуется механизм выборов согласно Городовым положениям 1870 и 1892 гг., раскрываются положительные и отрицательные стороны избирательной системы. Рассматривается специфика формирования состава органов астраханского общественного управления в ходе избирательных компаний. На примере г. Астрахани прослеживается несовершенство избирательной системы, разделившей избирателей на три не равноценные между собой группы, что лишало целые категории городских жителей возможности пользоваться избирательным правом, вследствие чего происходило сосредоточение власти в руках крупных купцов и промышленников.

Проведенный анализ выборов в распорядительные и исполнительные органы астраханского городского самоуправления после принятия в 1892 г. нового Городового положения показал, что замена повышение имущественного ценза, не привела к существенным изменениям в социальном составе гласных Астраханской городской думы.

Третий параграф «Структура, состав и функции Астраханской думы и управы» раскрывает порядок их формирования, рассматривает состав гласных городской думы и управы, механизм их деятельности.

Главным органом городского общественного управления была городская дума, которая рассматривала дела, касающиеся городского населения. Порядок работы думы регламентировался законодательством. Заседания проходили по установленным правилам, а дела рассматривались по очередности в соответствии с повесткой. Вносимые для рассмотрения предложения предварительно изучались городской управой или специально созданной комиссией, и их выводы оформлялись в виде доклада. Принятым считалось решение, за которое было подано наибольшее количество голосов.

Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой и были подотчетны ей. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления. Для решения хозяйственных вопросов при городской управе создавались специальные исполнительные комиссии. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

Ключевой фигурой в системе общественного управления являлся городской голова. Городской голова был наделен большой властью. Статус городского головы соединял функции распорядительной и исполнительной власти в одном лице - он председательствовал на заседаниях думы и руководил деятельностью управы. Городской голова, в зависимости от личных качеств, мог в значительной степени влиять на Думу, определяя основные направления движения городских дел. В диссертации рассматривается деятельность городских голов г. Астрахани А.А. Сапожникова, А.К. Ключарева, Н.И. Плотникова, П.С. Кравченко, и других.

В четвертом параграфе «Изменения в системе городского самоуправления в1917 г., роспуск думы и управы в 1918 г.» исследуется функционирование астраханского городского самоуправления в условиях острого общественно-политического и социально-экономического кризиса.

Принятие Временным правительством общегосударственных законодательных актов о городском самоуправлении привели к социальной и организационной трансформации Астраханской городской думы из цензового органа дореволюционной эпохи в демократический институт власти, выражающий волю всего населения Астрахани и нацеленный на решение его насущных задач.

Наиболее ощутимые изменения произошли в составе гласных: купеческую думу сменила дума демократическая, с большим количеством социальных групп, среди которых выделялись интеллигенция, основным занятием которой являлась общественно-политическая деятельность, и рабочие различных специальностей. Впервые в Астраханской думе появились гласные-женщины.

В диссертации показана деятельность городской Думы по преодолению дефицита продовольствия, борьбе с ростом цен на товары широкого потребления, поиском путей выхода из финансового кризиса.

В политической области линия органов городской власти Астрахани в описываемый период была неизменной и заключалась в полной поддержке Временного правительства и одобрении проводимой им политики. С установлением Советской власти в Астрахани судьба городского общественного управления была предрешена. 14 мая 1918 г. городской Совет рабочих депутатов принял постановление о ее роспуске.

Глава II. «Основные направления хозяйственной деятельности Астраханского общественного управления» раскрывает главную функцию Астраханского городского самоуправления второй половины XIX - начала ХХ в. - хозяйственную деятельность.

В первом параграфе «Финансово-бюджетная политика Астраханской Думы» на основании годовых доходно-расходных смет рассматриваются источники формирования городского бюджета, его структура, анализируется динамика городских расходов.

Доходная часть бюджета г. Астрахани формировалась, в основном, из доходов городских недвижимых имуществ и оборочных статей, со сборов установленных Городовым положением, а так же из недоимок городских доходов прежних лет. Одним из основных источников пополнения городского бюджета являлся доход с городских недвижимых имуществ и оборочных статей. Важнейшим источником доходов являлись налоги. Главными налогами, которыми облагалась торговля и промыслы, были сборы при выдаче торговых документов, оценочный налог с недвижимых имуществ, и доходы с собственных муниципальных предприятий.