Организация и деятельность органов городского самоуправления Нижнего Новгорода в 1892–1917 годах

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НИЖНЕГО НОВГОРОДА В 1892 - 1917 ГГ.

Архипова Наталья Евгеньевна

07.00.02 - Отечественная история

Нижний Новгород - 2008

РАБОТА ВЫПОЛНЕНА В ГОУ ВПО «НИЖЕГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Научный руководитель

доктор исторических наук, профессор

Кожевников Вячеслав Порфирьевич

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, доцент Чернышова Анна Владимировна,

кандидат исторических наук, доцент Богородицкая Нина Алексеевна

Ведущая организация

ГОУ ВПО «Арзамасский государственный педагогический институт

им. А. Гайдара»

Защита состоится «15» октября 2008 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.162.06 при ГОУ ВПО «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет» по адресу: 603950, г. Нижний Новгород, ул. Ильинская, 65, корпус 5, аудитория 202.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет».

Автореферат разослан «11» сентября 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор исторических наук, профессор Г. В. Серебрянская

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. В настоящее время тема местного самоуправления имеет большую научную и общественно-политическую значимость. На сегодняшний день история городского самоуправления и его роль в развитии отдельных городов изучены далеко не полностью. Для создания целостной картины социально-экономического и культурного развития России в конце XIX - нач. XX вв. необходимо изучение модернизационных процессов на уровне отдельных городов и регионов. В этой связи исследование местного самоуправления Нижнего Новгорода является важной составной частью его истории.

Местное самоуправление, являясь одной из основ конституционного строя, участвует в формировании гражданского общества, укреплении государственной целостности России. В настоящее время в России идет процесс реформирования местного самоуправления, предполагающий встраивание местных органов власти в вертикаль госаппарата, сочетание выборных и назначаемых руководящих структур, контроль администрации за законностью и целесообразностью решений муниципалитета и т. д. Российское городское самоуправление в конце XIX - нач. XX вв., являясь составной частью государственного аппарата, уже имело опыт работы под жестким контролем губернской администрации. Вот почему так важно для успешного проведения современных преобразований обратиться к опыту прошлого.

Объектом диссертационного исследования являются органы городского самоуправления Нижнего Новгорода.

Предметом исследования выступают структура, состав, права и обязанности, основные направления деятельности органов городского самоуправления Нижнего Новгорода, созданных на основе Городового положения 1892 г.

Хронологические и территориальные рамки диссертации. Настоящее диссертационное исследование охватывает историю городского самоуправления Нижнего Новгорода с 1892 по 1917 гг. Нижняя хронологическая граница обусловлена временем введения в действие Городового положения 1892 года, а верхняя - появлением в 1917 г. нового муниципального закона Временного правительства.

Степень изученности темы. Анализируя историографию городского самоуправления, можно выделить в ней следующие этапы: дореволюционный; советский; постсоветский.

Немногочисленная дореволюционная литература носит публицистический и теоретико-правовой характер. Историография пореформенного периода не уделяла городскому управлению по сравнению с земским должного внимания, т. к. земства, противостоящие бюрократическому аппарату на местах, были носителями оппозиционных идей.

В литературе и публицистике конца XIX в. началась полемика между двумя основными школами - общественно-хозяйственной и государственной - о месте органов самоуправления в системе государственного аппарата власти. С позиции общественной теории (А. И. Васильчиков, Г. А. Джаншиев, В. М. Гессен), местное самоуправление не входит в систему государственного управления, а является самостоятельным. Администрация только следит за соблюдением законов думами и земствами. Государственная теория (А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, В. П. Безобразов, М. И. Свешников и др.) представляла местное самоуправление в качестве низового звена государственного административного аппарата. Задачами государства являлось определение направления работы этого звена и контроль над ним.

В либеральной литературе (А. А. Головачев, И. И. Дитятин, В. И. Пичета и др.) городская реформа 1870 г. оценивалась как прогрессивная, но при этом отмечались и ее недостатки: трехразрядная избирательная система, лишавшая квартиронанимателей права участия в выборах; низкий уровень образования гласных; совмещение распорядительных и исполнительных функций в руках городского головы; контроль губернской администрации над органами местного самоуправления. Консервативные круги (К. Коловин, А. Д. Пазухин и др.) считали, что города получили излишнюю самостоятельность, отстаивали сословный принцип городского самоуправления и его аполитичность.

С введением Городового положения 1892 г. акценты в оценке предыдущего закона сместились в сторону идеализации последнего. Большинство ученых (К. А. Пажитнов, Г. И. Шрейдер, В. Е. Романовский и др.) считали реформу 1892 г. реакционной.

В конце 70-х гг. XIX в. появились работы, связанные с изучением влияния законодательства на развитие городского хозяйства, авторами которых являлись городские головы, гласные дум Москвы, Харькова, Тифлиса (М. П. Щепкин, И. О. Фесенко и др.). Серьезное исследование хозяйственно-финансовой деятельности городского самоуправления сделал профессор экономики И. Х. Озеров.

Первым, кто подробно описал городское самоуправление в Нижнем Новгороде с 1785 по 1885 гг., был земский и городской общественный деятель А. А. Савельев. В работе «Земство и власть: Из истории местного самоуправления в России» он рассмотрел роль думы в социальной сфере, охарактеризовал деятельность городских голов, проанализировал городской бюджет.

В историографии советского периода тема городского самоуправления конца XIX - н. XX вв. представлена слабо и носит идеологический оттенок. Интерес исследователей к деятельности дореволюционных органов городской власти в начале 20-х гг. XX в. был вызван переходом к рыночным отношениям. Л. А. Велихов в обобщающем труде справочного характера «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства» (М., 1928) провел теоретическое исследование развития городского общественного управления 1785 - 1917 гг., уделил большое внимание финансово-хозяйственным вопросам, а также отношениям между городом и земством, обществом и властью.

Единичные работы 1930-х - 1940-х гг. характеризует резко критический и классовый подход. Авторы этих работ сделали вывод, что институт местного самоуправления неприемлем для диктатуры пролетариата. В 1950 - 1970-е годы

исследования Б. В. Златоустовского, Э. А. Павлюченко, Л. Ф. Писарьковой, С. П. Лупова, М. А. Горловского и др. положили начало изучению истории отдельных городов России. Это позволило учитывать специфику развития самоуправления в конкретных регионах страны.

П. А. Зайончковский в монографии «Российское самодержавие в конце XIX столетия» глубоко исследовал взаимоотношения бюрократического аппарата с органами самоуправления, рассмотрел процесс подготовки закона 1892 г.

Существенный вклад в историографию проблемы сделан В. А. Нардовой. В книге «Городское самоуправление в России в 60-х - нач. 90-х гг. XIX в.» (М., 1984) она рассмотрела историю подготовки и проведения городской реформы 1870 г., условия, в которых проходила деятельность городских дум, отношения последних с администрацией. Исследователь, разделяя мнение П. А. Зайончковского, считала преобразования 1892 г. контрреформой. Вторая работа Нардовой «Между двумя реформами» в книге «Монополии и экономическая политика царизма в конце XIX - н. XX вв.» (Л., 1987) посвящена общественному управлению Петербурга в 1892 - 1903 гг.

Организация и деятельность нижегородского городского самоуправления не нашли должного освещения в краеведческой литературе советского периода. В периодических изданиях («Горьковская правда», «Горьковская коммуна», «Горьковский рабочий») о городском самоуправлении встречаются отдельные упоминания критического характера. Неточные данные содержат статьи Н. Н. Байдаковой и Л. Е. Баженовой, посвященные введению в Нижнем Новгороде Городовых положений 1870 и 1892 гг.

С начала 1990-х годов в связи с возрождением института местного самоуправления возрос интерес к муниципальной истории. Тема городского самоуправления получила свое дальнейшее развитие в работах В. А. Нардовой. Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX в. - н. XX в. СПб., 1994;

Она же. Первые выборы в городские думы по избирательному закону 1892 г. // Проблемы социально-экономической истории России. СПб., 1991. К этому времени ее взгляды претерпели некоторые изменения. Она признала за органами городского самоуправления, сформированными законом 1892 г., определенную долю эффективности. Исследователь сделал вывод, что Положение 1892 г. сохранило основные начала предыдущего закона, но все же термин «самоуправление» лишь условно применим к управлению, созданному в 1892 г.

Первым исследованием, посвященным городскому самоуправлению пореформенной Москвы за более чем 50-летний период его существования, стала монография Л. Ф. Писарьковой «Московская городская дума: 1863 - 1917 гг.» (М, 1998). Новизна ее исследования заключается во взгляде на введение Городового положения 1892 г. как на реформу, а не контрреформу. Автор приходит к выводу, что городское самоуправление 60-х гг. XIX в., сочетавшего в себе принципы сословного и буржуазного представительства, более соответствовало степени развития городов, чем самоуправление, созданное Положением 1870 г.

Интерес к теме местного самоуправления проявился и на региональном уровне. В течение 1993 - 2005 гг. были защищены диссертации на соискание степени кандидата исторических наук в Орле, Самаре, Петрозаводске, Казани, Владимире, на Урале, в Воронеже и т. д. Организация и деятельность органов самоуправления Нижнего Новгорода в период с 1870 по 1892 гг. рассмотрена в диссертации В. Л. Данояна «Организация и развитие городского самоуправления в Н. Новгороде в 70-х - нач. 90-х гг. XIX в.» (Н. Новгород, 2000). Сегодня многие региональные исследователи (Г. Р. Заманова, С. Н. Минин, П. А. Попов и др.) отказываются от оценки Городового положения 1892 г. как реакционного, поскольку данная реформа не изменила базовых принципов самоуправления: выборность, децентрализацию, самофинансирование.

Большинство проблем городского самоуправления Нижнего Новгорода в период с 1892 по 1917 гг. не получило отражение в последних трудах нижегородских исследователей. Д. А. Николаев в диссертации «Нижегородское земство в 1865 - 1918 гг.: обзор хозяйственной деятельности и анализ социально-политических инициатив» (Н. Новгород, 1999) дважды упомянул о существовании разногласий между городом и земством из-за высоких земских налогов на городскую недвижимость, о желании города отделиться от уездного земства. Более проблем городского самоуправления Николаев не затронул. В диссертации на соискание степени политических наук «Земство Нижегородской губернии и местное самоуправление Нижегородской области на современном этапе: сравнительно-политологический анализ» (Н. Новгород, 2004) И. Ю. Соловьев коснулся темы городского самоуправления. Он вывел общие принципы земского (1864 г.) и городского самоуправления (1870 г.), и особенности второго, сравнил Городовые положения 1870 и 1892 гг. на теоретическом уровне.

Некоторые научные работы по истории Нижнего Новгорода, не содержащие задач изучения городского самоуправления, имеют определенное значение для настоящего исследования. Диссертация М. С. Кудрявцева «Н. Новгород: город и ярмарка. Социально-культурный аспекты взаимодействия (1861 - 1917 гг.)» (Н. Новгород, 2006) затрагивает вопрос, касающийся влияния ярмарки на деятельность органов самоуправления, на жизнь города в целом. Характеризуя социально-экономическое состояние губернского города Нижнего Новгорода, автор использовал данные и выводы диссертации А. А. Акашевой «Н. Новгород в 1860 - 1890-е гг. Методика реконструкции социокультурного пространства города» (Н. Новгород, 2006).

Нижегородских краеведов постсоветского периода привлекали только отдельные аспекты темы городского самоуправления, в частности, период подготовки и проведения в 1896 г. в Нижнем Новгороде Всероссийской промышленно-художественной выставки. Здесь следует отметить работы В. Д. Федорова, В. В. Колябина, А. Ю. Афанасьева, Н. Ф. Филатова. Некоторый материал, посвященный персоналиям органов городского самоуправления, отдельным направлениям деятельности нижегородской думы, содержится в работах В. А. Харламова, А. В. Седова, Ф. А. Селезнева, Н. Ф. Филатова и других.

Завершая историографический обзор, следует отметить, что по теме городского самоуправления Нижнего Новгорода в период с 1892 по 1917 гг. отсутствуют глубокие всесторонние исследования, систематизирующие труды. Большинство аспектов организации, финансовой и хозяйственной деятельности нижегородской думы и управы не раскрыты, не выявлена историческая роль городского самоуправления в развитии Нижнего Новгорода.

Цель исследования - анализ организации городского самоуправления Нижнего Новгорода и определение его роли в хозяйственно-экономическом, социальном и культурном развитии города в конце XIX - начале XX вв. Реализация поставленной цели включает решение следующих задач:

рассмотреть процесс подготовки Городового положения 1892 г. и введения его в Нижнем Новгороде;

проанализировать процесс формирования органов городского самоуправления, их структуру, состав и функции на основании Городового положения 1892 г.;

определить роль городских голов в системе городского самоуправления;

выявить характер взаимодействия между органами городского самоуправления и губернской администрацией;

исследовать финансово-бюджетную деятельность городских властей, определить финансовое состояние Нижнего Новгорода;

показать основные направления деятельности думы и управы, определить их роль в экономическом и культурном развитии Нижнего Новгорода.

Методологическая основа диссертации. Для решения поставленных в диссертации задач были использованы общенаучные принципы познания (принципы историзма, системности и научной объективности) и исторические методы исследования. Сравнительно-исторический метод позволил изучать некоторые аспекты городского самоуправления в сравнении с самоуправлением других городов, дал возможность проследить и оценить результаты деятельности думы и управы. Историко-генетический метод использовался в работе при воспроизведении реальной истории объекта. нижний новгород самоуправление дума

В исследовании также использованы формально-юридический метод при анализе городских законов, методы анализа и синтеза, статистического анализа, систематизации и классификации.

Источниковая база исследования. Комплекс источников, используемый в диссертации, можно условно классифицировать на следующие группы: законодательно-нормативные документы; документы делопроизводства губернских и городских учреждений; издания справочного характера; материалы периодической печати.

Основными документами первой группы являются Городовые положения 1870 и 1892 гг., постановления Временного правительства 1917 г., а также дополнительные циркуляры Министерства Внутренних Дел. В них отражается содержание государственной политики в сфере городского управления и процесс развития городского законодательства, определяется место института городского самоуправления в системе государственного аппарата.

В Государственном Управлении Центральном Архиве Нижегородской Области автором были изучены фонды местных государственных учреждений - канцелярии Нижегородского губернатора (ф. 2), губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 72), губернского статистического комитета (ф. 61), фонды органов городского самоуправления Нижнего Новгорода - городской думы (ф. 27) и управы (ф. 30). В фондах местных административных учреждений автором использованы дела, касающиеся введения Городового положения 1892 г. в Нижнем Новгороде. В фонде губернского присутствия хранятся дела о ходе выборов в городскую думу, жалобы горожан на незаконные постановления нижегородской думы, на нарушения в процессе городских выборов. Фонд Нижегородского губернского статистического комитета сохранил сведения о народонаселении Нижнего Новгорода в разные годы, что дало возможность определить процент избирателей в городских выборах и т. д.

Наиболее обширной и значимой для исследования группой источников является делопроизводственная документация органов самоуправления Нижнего Новгорода за 1892 - 1917 гг. В фонде нижегородской городской управы находятся дела, касающиеся хозяйственной деятельности, кадровой и социальной политики исполнительного органа. Фонд нижегородской думы хранит все оригиналы протоколов заседаний за 1893 - 1917 гг., дела о ходе выборов, списки лиц, избранных на городские должности с 1870 по 1916 гг., составы думских комиссий и т. д.

Весь круг вопросов, находящихся в компетенции думы, отражен и в опубликованных протоколах ее заседаний за 1893 - 1917 гг.

Большой систематизированный материал содержат опубликованные ежегодные отчеты управы за 1897 - 1913 гг., где находятся сведения о состоянии городской кассы и городских имуществ, обо всех направлениях деятельности органов городского самоуправления. Городская управа составляла и издавала отдельными брошюрами списки городских избирателей с указанием сословия, чина, стоимости недвижимого имущества.

К опубликованным источникам относятся отчеты управы и подведомственных ей учреждений о положении народного образования в Нижнем Новгороде, уставы различных учебных заведений.

Отдельную группу источников составляют материалы справочного характера. В таких изданиях, как «Краткий очерк состояния городского хозяйства и благоустройства Н. Новгорода за истекшее 25-летие со введения в нем Городового положения 1870 г.» (Н. Новгород,1895), «Справочная книга по Нижегородскому городскому общественному управлению.» (Н. Новгород, 1908), «Справочник по Нижегородскому городскому общественному управлению на 1914 г.» (Н. Новгород, 1913), и др. содержатся сведения о кадровом составе думы и управы, финансово-хозяйственной, благотворительной, медико-санитарной деятельности органов городского самоуправления.

Материалы периодической печати дают возможность определить отношение общественности к органам самоуправления, а также обнаружить различные «закулисные» подробности деятельности городских властей, которые не фиксировались в официальных протоколах и отчетах.

Проблемы городского самоуправления затрагивались в общероссийских журналах «Вестник Европы», «Отечественные записки», «Дело», «Русский вестник» и т. д. Наиболее широкий круг вопросов городского хозяйства, реформирования законодательства в области городского управления охватывал журнал «Городское дело».

Местные периодические издания «Нижегородский листок», «Волгарь», «Нижегородские губернские ведомости» освещали процесс избрания гласных, городских голов, печатали заметки о состоянии городского хозяйства и социальной сферы.

Таким образом, разнообразный комплекс источников предоставил нам возможность комплексно рассмотреть такие вопросы, как избирательный процесс и его результаты, организацию и практическую деятельность органов городского самоуправления Нижнего Новгорода.

Научная новизна исследования. Данная диссертация - первое специальное исследование по истории городского самоуправления Нижнего Новгорода в 1892 - 1917 гг. Автором впервые комплексно изучены следующие аспекты: процесс выборов в нижегородскую думу, число избирателей, уровень их активности; социальный состав думы и управы; взаимоотношения органов городского самоуправления с губернской администрацией; финансово-бюджетная политика городских властей; процессы создания и функционирования городских предприятий, благоустройство, социальная инфраструктура Нижнего Новгорода.

В ходе изучения темы был выявлен, систематизирован, проанализирован и впервые введен в научный оборот широкий круг архивных источников.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Процент нижегородцев, имеющих по Городовому положению 1892 г избирательные права, был очень низким. Большинство избирателей игнорировало участие в городских выборах. Вместе с тем избирательная явка в конце XIX - нач. XX вв. была существенно выше, чем в период действия Городового положения 1870 г., предоставлявшего больше избирательных прав. Процедура избрания гласных была несовершенна, что осложняло процесс голосования. Появление в 1909 г. предвыборных собраний, «партий» означало формирование гражданского общества. Однако в Нижнем Новгороде отсутствовала «партия», которая бы по-настоящему выражала чаяния основной массы горожан. В процессе выборов имели место нарушения закона, но городские власти и администрация их игнорировали.

2. Составы нижегородской думы и управы отличались высокой степенью преемственности, имели большой опыт работы. С 1893 по 1908 гг. в думе преобладало купечество. С 1909 г. состав думы значительно обновился и стал более демократичным, повысился образовательный уровень гласных. Как минимум половину состава управы составляли представители дворянско-чиновничьей группы, наиболее образованной, исполнительной.

3. Организация работы органов городского самоуправления была достаточно рациональной. Однако их функционирование сопровождалось ошибками, нарушениями закона, злоупотреблениями должностных лиц, что затрудняло дальнейшее развитие городского хозяйства.

4. Взаимоотношения между думой и губернатором по вопросам, определенным законодательством, носили достаточно ровный и деловой характер. Возможность неоправданного вмешательства губернской администрации в дела городских учреждений, заложенная в законе, не была реализована в Нижнем Новгороде. Административный контроль над органами городского самоуправления был необходим для защиты интересов нижегородцев.

5. Каждый из городских голов в той или иной степени внес свой вклад в развитие Нижнего Новгорода. Заложенная Городовым положением возможность усиления режима власти городского головы через сосредоточение в его руках распорядительной и исполнительной функций не получила распространения в Нижнем Новгороде.

6. Для бюджета Нижнего Новгорода были характерны финансовые проблемы. Они были вызваны обязательным исполнением немуниципальных расходов, широкой кредитной политикой, дополнительными расходами, связанными с ярмаркой, эпидемиями, нерациональной организацией отдельных отраслей городского хозяйства, ошибками и злоупотреблениями должностных лиц, отсутствием необходимого контроля за ведением хозяйства и расходованием городских средств.

7. За время действия Городового положения 1892 г. органы городского самоуправления Нижнего Новгорода осуществили ряд важных мероприятий в хозяйственной, социальной и культурной сферах. Однако хроническая ограниченность бюджетных средств, а в ряде случаев незаинтересованность большинства гласных - представителей зажиточных слоев населения - тормозили реализацию многих проектов.

Практическая значимость работы. Материалы диссертации могут быть использованы в создании обобщающих работ по отечественной истории конца XIX - н. XX вв., по краеведению, истории городского самоуправления, а также при разработке спецкурсов по проблемам местного самоуправления.

Для практиков самоуправления может быть интересен и полезен исторический опыт органов городского самоуправления Нижнего Новгорода.

Апробация исследования. Основные положения диссертации были изложены автором в опубликованных 7 статьях, выступлениях на научно-практических конференциях, организованных Нижегородским государственным педагогическим университетом (2005, 2007 гг.), на XI Нижегородской сессии молодых ученых (2006 г.).

Структура диссертации включает введение, 3 главы, заключение, список источников и литературы, приложение.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются ее цели и задачи, объект и предмет исследования, выделены хронологические и территориальные рамки исследования, даны историографический и источниковый обзоры, охарактеризована методологическая основа, отмечены научная новизна и практическая значимость диссертации.

Первая глава диссертации «Формирование и функционирование органов городского самоуправления Нижнего Новгорода» посвящена подготовке Городового положения 1892 г. и его введению в Нижнем Новгороде, анализу процесса формирования органов городского самоуправления, их структуры, состава и функций, взаимоотношений с губернской администрацией. Первая глава состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Подготовка Городового положения 1892 г. и введение его в Нижнем Новгороде» рассматриваются факторы, повлиявшие на появление закона 1892 г., процесс подготовки нового законодательства и введения его в Нижнем Новгороде.

Появление нового Положения было обусловлено недостатками предыдущего законодательства. Безрезультатные попытки его реформирования еще в 80-е годы XIX в. объяснялись опасением правительства вносить какие-либо изменения в Городовое положение 1870 г., которое и так рассматривалось как максимум того, что могла допустить власть. Городовое положение 1892 г. отражало консервативный курс правительства. Новый закон, приобретя некоторые позитивные черты, сохранил и существенные недостатки предыдущего положения.

Введение нового закона в Нижнем Новгороде показало, что городская реформа привела к частичным изменениям, отвечавшим расчетам правительства: уменьшению состава избирательных собраний в 2,8 раза, ограничению допуска к выборам малообеспеченных граждан. В то же время повысилась активность избирателей на 11,6% по сравнению с избирательной явкой 1880-х годов.

В диссертации установлено, что за большинством гласных (72%) прошлого состава, сформированного на основании положения 1870 г., сохранились места в новой думе. Сопоставляя сословный состав Нижегородской думы 1880-х годов с составом думы, сформированным в результате первых выборов по закону 1892 года, можно сделать вывод, что городская реформа не поколебала прочные позиции купечества в думе. Его доля даже возросла с 54,2 % до 56, 7 %. Количество представителей дворянско-чиновничьей группы увеличилось с 30,6% до 36,7% за счет сокращения числа мещан и ремесленников в 2,3 раза. Не претерпел существенных изменений и образовательный уровень гласных, большая часть которых имели домашнее и начальное образование (58%), не превышавшее уровня простой грамотности.

Во втором параграфе «Городские избирательные кампании» рассматривается процесс формирования нижегородской думы в конце XIX - нач. XX вв.

Городовое положение 1892 г. определяло условия получения избирательного права, порядок составления избирательных списков, способ осуществления голосования и т. п. Избирательным правом пользовались физические и юридические лица, обладавшие имущественным цензом. Квартиронаниматели, представители интеллигенции, не имеющие имущественного ценза, могли участвовать в голосовании по уполномочию или доверенности. Данная категория лиц была довольно большой и составляла в среднем 28% к общему числу приходивших на выборы избирателей.

В результате исследования установлено, что вследствие высокого имущественного ценза доля нижегородцев, обладавших избирательным правом, была очень низкой - в среднем 1,5%. В то же время избирательная явка в конце XIX - нач. XX вв. (28%) была в 2,5 раза выше, чем в период действия Городового положения 1870 г. (11,2%), предоставлявшего больше избирательных прав, и в 1,3 раза выше, чем на первых всеобщих выборах по закону Временного правительства. Население оказалось не готовым ни к Положению 1870 г., ни к закону 1917 г.

Сопоставляя долю активных нижегородских избирателей в период действия Городового положения 1870 г., с процентом избирателей, принимающих участие в голосовании, согласно Положению 1892 г., автор пришел к выводу, что число лиц, участвующих в выборах, во все годы было незначительным, и введение закона 1892 г. фактически не изменило сложившегося положения.

В исследовании раскрыты недостатки избирательной процедуры, а также роль проводившихся с 1909 г. агитационных мероприятий, предвыборных собраний, которые привели к созданию "партий". Для нижегородских выборов было характерно противостояние двух предвыборных «партий»: консервативной «купеческой» и «прогрессивной», к которой относились все оппозиционные элементы. Обе группы защищали, в первую очередь, интересы капиталистов. Кроме того, в процессе исследования установлено, что в ходе выборов имели место нарушения избирательного закона в интересах торгово-промышленного класса.

В третьем параграфе «Состав, порядок работы и функции Нижегородской городской думы. Ее взаимоотношения с губернской администрацией» рассматривается организационная основа и состав Нижегородской думы, ее взаимоотношения с местной администрацией.

Анализируя составы нижегородской думы за 1893 - 1916 гг., автор пришел к выводу, что они отличались значительной степенью преемственности, имели большой опыт работы. С 1893 по 1908 гг. в думе преобладали представители купечества (в среднем 59%). С 1909 г. в 1,4 раза сократилось число представителей торгово-промышленного класса и возросло количество разночинцев, мещан, ремесленников, значительно повысился образовательный уровень гласных, несколько возросла роль квартиронанимателей в управлении городом. Эти изменения стали следствием преобразований, вызванных революцией 1905 - 1907 гг., расширения политических и гражданских прав населения, организации предвыборных собраний, активной антикупеческой агитации.

Несмотря на наличие в законе жестких дисциплинарных требований к выполнению общественной работы, явка гласных на заседания была не полной. Дума не использовала заложенные в законодательстве возможности для наказаний за непосещаемость собраний. В целом, число реально работавших гласных соответствовало закону и позволяло думе полноценно функционировать. Такое явление, как несостоявшееся заседание, отсутствовало в практике нижегородской думы.

В руках распорядительного органа находились функции, которые автор условно разделил на группы: формирование кадров исполнительных органов, финансовая, хозяйственная, благотворительная, контрольная и т. д.

Закон устанавливал надзор губернской администрации за деятельностью органов городского самоуправления. Ни одна из статей положения 1892 г. не содержала признания самостоятельности общественного управления. Губернатор мог приостановить действие любого решения думы на основании его «незаконности», «несоответствия общим государственным «пользам и нуждам» или нарушения интересов местного населения. Теоретически такая формулировка открывала новые возможности для неоправданного вмешательства губернского начальства в дела городских учреждений. Однако, как показал анализ взаимоотношений думы и губернатора, в Нижнем Новгороде эти возможности не были реализованы. Количество вопросов, которое дума рассматривала по предложению губернаторов, составляло от 2 % до 8 %. Дума и управа, не всегда поддерживая предложения губернатора, не вступали с ним в конфликты, когда он следовал указаниям правительства. Иногда дума добивалась отмены решения местной администрации, восстанавливая свое «определение».

В четвертом параграфе «Структура, состав и функции Нижегородской городской управы» характеризуется организационная основа и состав Нижегородской управы.

Исполнительная власть в нижегородском городском самоуправлении принадлежала городской управе, которая непосредственно занималась делами городского хозяйства. Нижегородская управа состояла из трех человек, а с 1897 г. - из пяти. Должности членов управы, городского секретаря замещались по выбору думы, а утверждались губернатором. Они считались состоящими на гражданской службе. Большинство членов управы переизбирались практически каждые 2 года. В сословном отношении как минимум половину должностных лиц управы составляли представители дворянско-чиновничьей группы.

Рассматривая отношения между распорядительным и исполнительным органами, автор пришел к следующим выводам. Деятельность управы зависела от распорядительной власти думы. С 1913 г. появились случаи игнорирования управой власти думы. Это было связано с подчинением управы единоличному режиму городского головы, должность которого в то время занимал купец Д. В. Сироткин.

При нижегородской городской управе находилась канцелярия, которая в начале XX в. состояла из 3-х отделов: счетно-податного, хозяйственного, строительного. Каждый из отделов, в свою очередь, заведовал множеством столов. Анализ структуры управы показал, что постепенно аппарат исполнительного органа расширялся, образовывались новые отделы, столы. Это свидетельствовало об усложнении городского хозяйства.

В ходе анализа работы нижегородской управы было установлено, что в отдельных аспектах ее функционирование в силу загруженности делами было далеко от законодательных норм. Так, годовой отчет управы с заключением на него ревизионной комиссии обсуждался в думе с задержкой от 1 года до 6 лет. В результате это обсуждение превращалось в простую формальность, т. к. даже наличие ошибок, допущенных исполнительным органом, представлялось для думы малоактуальным через 4 - 5 лет, в течение которых сменились должностные лица, к которым и адресовались замечания, изменились приемы и условия дела. Все это отрицательно сказывалось на ведении городского хозяйства.

В пятом параграфе «Роль городских голов в системе городского самоуправления» рассматривается вклад городских голов в развитие Нижнего Новгорода.

Должность городского головы являлась важным связующим звеном в системе городского самоуправления, так как он руководил деятельностью сразу трех его учреждений: городских избирательных собраний, нижегородской городской думы и управы. Городовое положение, сосредоточив в руках головы распорядительную и исполнительную функции, способствовало усилению режима власти последнего. Однако в процессе исследования было установлено, что на практике это случалось редко. Закон в то же время ограничивал права городского головы по отдельным вопросам, предоставлял думе возможность отменять все распоряжения управы, не соглашаться с ее докладом, что собственно и имело место на практике. Только председательствование Д. В. Сироткина в органах городского самоуправления сопровождалось постепенным подчинением управы единоличному режиму городского головы, что было связано с реализацией Дмитрием Васильевичем масштабных планов в городском хозяйстве. При этом, во-первых, он преследовал личные коммерческие интересы, а во-вторых, готовясь к выборам в Государственную думу, голова стремился поднять свой авторитет в глазах нижегородцев. Нижний Новгород действительно остро нуждался в проектах, осуществляемых Сироткиным, поэтому по большому счету интересы города и головы в целом совпадали.

За исследуемый период должности городских голов в Нижнем Новгороде занимало 5 человек. Из них торгово-промышленной среде принадлежали В. А. Горинов и Д. В. Сироткин. И. В. Богоявленский, А. М. Меморский, Д. Н. Дельвиг являлись представителями чиновничества. Последний, кроме того, был купцом первой гильдии. Высшее образование имели трое городских голов: Дельвиг, Меморский и Богоявленский, остальные домашнее (Горинов) или начальное (Сироткин) образование. Каждый из городских голов в той или иной степени внес свой вклад в развитие Нижнего Новгорода, но наибольших успехов достигли А. М. Меморский, Д. Н. Дельвиг, Д. В. Сироткин, что было связано с полным или неоднократным их пребыванием на данном посту.

Вторая глава «Хозяйственно-экономическая деятельность органов городского самоуправления Нижнего Новгорода за 1893 - 1917 гг.» посвящена финансово-бюджетной политике органов городского самоуправления, деятельности думы и управы в области развития промышленности, торговли, транспорта Нижнего Новгорода, в сфере благоустройства. Вторая глава состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Финансово-бюджетная политика городского самоуправления Нижнего Новгорода» исследуются источники формирования городского бюджета и приоритетные направления вложения городских средств, изучается динамика городских доходов и расходов, определяются факторы, влияющие на их рост, рассматриваются приемы составления и исполнения ежегодной сметы доходов и расходов, причины бюджетного дефицита и способы его устранения.

Органы городского самоуправления были относительно самостоятельными в финансовых вопросах. Они обладали собственными источниками доходов, формировали, утверждали, исполняли приходно-расходную смету и осуществляли контроль за исполнением городского бюджета. Однако для введения новых городских сборов требовалось разрешение правительства. Таким способом государство защищало горожан от излишнего налогового бремени.

В процессе исследования было установлено, что наибольший доход Нижнему Новгороду приносили сборы с городских имуществ и оброчных статей - в среднем 30 % бюджета, за ними шли доходы с городских предприятий - в среднем 23% бюджета. Из налоговых статей наиболее доходными являлись торгово-промысловые - 50 % всех налоговых поступлений.

Требование обязательного исполнения городом некоторых муниципальных и государственных расходов (содержание правительственных учреждений, полиции, пожарных команд, тюрем, воинский постой, содержание общественного управления, благоустройство города и т. д.), с одной стороны, несколько ограничивало органы городского самоуправления в финансовой сфере, а, с другой, помогало им стать более организованными, более упорядоченно вести городское хозяйство. Обязательные расходы составляли в среднем 60 % всех городских расходов. Из них наиболее затратными являлись муниципальные расходы (содержание городских предприятий, общественного управления, благоустройство, уплата долгов по займам и т. д.) К необязательным расходам относились расходы на образование, здравоохранение, благотворительность.

Анализ приходно-расходных смет показал, что доходная часть бюджета за 1895 - 1913 гг. возросла в 3,7, а расходная - в 3,5 раза. Этот рост объяснялся значительным расширением деятельности городских предприятий, увеличением числа торгово-промышленных заведений, сдаваемых в аренду зданий и земельных участков, переоценкой недвижимой собственности домовладельцев и т. д. Значительно возросли расходы на образование, общественное призрение, в меньшей степени на медико-санитарную часть, благоустройство.

В соответствии с Городовым положением 1892 г., совокупность всех средств по расходной смете должна соответствовать сумме средств, исчисленной по доходной смете. За 1898 - 1916 гг. из 19 проанализированных нами лет только один год - 1906 - был составлен без заложенного в смете превышения расходов над доходами. В диссертации показаны способы, которые использовали городские власти для преодоления дефицита, но и их потенциал постепенно снижался.

Анализ исполненных смет за 1897 - 1914 гг. показал, что в основном они исполнялись без дефицита. Но это не означало стабильно хорошего финансового положения города. Органы городского самоуправления использовали различные способы маскировки возможного дефицита.

В целом городской бюджет имел финансовые проблемы. Они были вызваны обязательным исполнением немуниципальных расходов, широкой кредитной политикой, дополнительными расходами, связанными с войнами, эпидемиями, ярмаркой, нерациональной организацией отдельных отраслей городского хозяйства; злоупотреблениями должностных лиц; отсутствием должного контроля за ведением хозяйства и т. д.

Во втором параграфе «Деятельность думы и управы Нижнего Новгорода по развитию промышленности и торговли» освещается работа городских властей по устройству муниципальных предприятий, определяется значение последних для экономики города и жизни горожан, раскрывается деятельность думы и управы в деле поддержания частной торговли и промышленности.

В целях экономического развития Нижнего Новгорода и повышения качества жизни нижегородцев органы городского самоуправления создавали муниципальные предприятия. В диссертации показана история создания двух скотобоен, кирпичного завода, двух электростанций, конно-железной дороги, канализации, а также история выкупа двух концессионных предприятий, раскрыты те, сложности и ошибки, которые сопровождали процесс устройства предприятий.

В результате анализа работы думы и управы в сфере экономики, автор установил, что Нижегородское городское самоуправление медленно и осторожно вступало на путь муниципализации предприятий, испытывая нехватку финансовых средств, опасаясь ведения предприятий за свой счет и риск. В Нижнем Новгороде уровень доходности городских предприятий был низким, что объяснялось неэффективными приемами управления, злоупотреблениями должностных лиц. Но главное, функционирование городских предприятий было направлено не на извлечение максимальной прибыли, а на удешевление жизни нижегородцев. Постепенно главным источником организации предприятий становилась практика займов, а город превращался в крупного должника.

Кроме создания собственных предприятий, органы городского самоуправления активно поддерживали частное производство и частную торговлю, выдавая промысловые свидетельства, сдавая в аренду торговые места и территории под строительство частных фабрик и заводов, пароходных пристаней, открывая трактирные заведения и т. д.

Первая мировая война породила серьезные продовольственный, топливный и другие кризисы в стране. Одним из способов борьбы с ними на уровне губернского города являлась организация работы городских лавок для продажи дешевых товаров первой необходимости. Однако муниципализация торговли, наблюдавшаяся в период мировой войны, носила временный характер.

В третьем параграфе «Развитие городского транспорта в Нижнем Новгороде» раскрывается роль городских властей в деле развития общественного транспорта в городе.

В диссертации показано, что проблема удобного и дешевого внутригородского сообщения в конце XIX в. была актуальной для Нижнего Новгорода. Благодаря работе городского управления в Нижнем Новгороде появился общественный транспорт - концессионный трамвай с элеваторами, а затем муниципальная конно-железная дорога. Это несколько улучшило транспортную ситуацию в городе.

В ходе анализа отношений между органами городского самоуправления и концессионером было выявлено, что первый опыт концессии оказался не совсем удачным. Концессионные договоры, как правило, предполагали большой срок концессии и высокую выкупную сумму. Кроме того, управа с самого начала не предусмотрела ряд выгодных для города условий, не настояла на выполнении предпринимателем договорных обязательств. В целом, городское управление относилось к трамвайному предприятию индифферентно. Члены думы, большинство которых составляли состоятельные горожане, пользующиеся услугами извозчиков, были далеки от транспортных проблем населения.

После выкупа в собственность города трамвай стал самым прибыльным для бюджета предприятием, расширилась система льготного проезда для малообеспеченных граждан. Однако его техническое состояние было не во всем удовлетворительным. Концессионер, заинтересованный в извлечении максимальной прибыли, за все время правления трамваем практически не обновлял его подвижной состав. В тяжелых финансовых условиях военного времени у города не было средств на капитальный ремонт.

Оценивая работу думы и управы по вопросу устройства конно-железной дороги на улице Б. Печерская, можно сказать, что неэффективное управление конкой, недобросовестное и поверхностное ведение дел не позволили создать качественное и прибыльное предприятие.

В четвертом параграфе «Деятельность органов городского самоуправления в области благоустройства Нижнего Новгорода» освещается работа нижегородской думы и управы в области развития благоустройства города.

Городское благоустройство являлось важным направлением муниципальной деятельности органов городского самоуправления. Но финансовых средств на содержание города в достойном виде было недостаточно. Для преодоления сметного дефицита бюджета городские власти проводили, прежде всего, сокращение расходов на благоустройство. В условиях ограниченности средств основные материальные средства направлялись, в первую очередь, на благоустройство центральных частей города, что было вполне логично.

В ходе исследования было установлено, что за 1895 - 1912 гг. площадь замощенных улиц и площадей возросла с 52 % до 64%. В 1912 г. в нагорной части города было замощено 70 % мостовых, в Канавино - только 41 %. Процесс устройства новых мостовых в Нижнем Новгороде шел медленно. С 1899 по 1907 гг. площадь садов и бульваров увеличилась на 25 %.

В результате сокращений ежегодных смет на благоустройство ремонт городских зданий носил характер мелочных поделок, производившихся в пределах крайней необходимости. С другой стороны, ни одна новая постройка городского здания не обходилась без перерасхода, к чему приводили бесхозяйственность строительного отделения управы, отсутствие ведения правильного счетоводства, определенного плана, правил составления смет.

Существенной для нижегородцев была проблема городского уличного освещения. С целью экономии средств в лунные ночи на улицах не зажигались фонари. В результате город из-за облачной погоды часто был вообще лишен какого-либо освещения. Кроме того, освещение не производилось в первой половине лета. С целью улучшения осветительного дела в Нижнем Новгороде городские власти закупили несколько десятков керосино-калильных фонарей. Однако с годами система таких фонарей слабела. Первая мировая война затормозила осуществление проекта электрификации всех центральных улиц Нижнего Новгорода. Но в апреле 1916 г. все же было устроено электрическое освещение на улице Большая Покровская.

Исследуя проблему водоснабжения нижегородцев, были сделаны следующие выводы. С целью удовлетворения постоянного возраставшего спроса населения на воду город старался своевременно совершенствовать и расширять нагорный и Макарьевский водопроводы. В целом, процесс расширения города опережал процесс развития водопроводной сети.

Одним из наиболее острых вопросов благоустройства являлся вопрос о строительстве постоянного моста через р. Оку, имеющий большое значение не только для города, но и для Московско-Нижегородской железной дороги, ярмарки, земства и государства в целом. Несмотря на определенные, но односторонние усилия городских властей, за 25 лет эта задача так и не была решена.

Третья глава диссертации «Деятельность органов городского самоуправления Нижнего Новгорода в социальной и культурной сферах» посвящена работе думы и управы в сфере развития здравоохранения, образования, культуры и благотворительных учреждений. Третья глава содержит три параграфа.

В первом параграфе «Вклад городской думы и управы в развитие здравоохранения и санитарной части в Нижнем Новгороде» исследуется работа городских властей по развитию системы оказания медицинской помощи нижегородцам, изысканию способов улучшения санитарного состояния города.

На свои средства город содержал 2 больницы, 4 бесплатные лечебницы, родовспомогательное заведение, санитарный надзор. За исследуемый период дума и управа провели работу по расширению и усовершенствованию городских больниц, улучшению их санитарного состояния. Многие из этих мероприятий не обошлись без материальной помощи частных лиц и отдельных гласных.

Анализ деятельности думы и управы по повышению уровня медицинского обслуживания показал, что далеко не все идеи воплощались в жизнь в силу не-хватки средств. Попытка организации городскими властями ночных дежурств врачей с целью скорой и бесплатной помощи беднякам не удалась. Вновь организованная Обществом врачей на частные и городские средства скорая медицинская помощь в ночное время была на грани закрытия.

Важным мероприятием в сфере здравоохранения стала организация в 1901 г. института школьных врачей. Однако большинство учащихся находилось вне их надзора из-за крайне малого числа врачей.

Эпидемиологическую обстановку в городе обострял приток людей в период навигации и ярмарки, когда переполненные городские больницы и специально открытые временные дополнительные помещения были не способны обеспечить достойные условия для пациентов. Иногда на помощь приходило правительство и земство. Последнее неохотно принимало участие в лечебных мероприятиях, т. к. городской и земский законы не указывали, в какой мере то и другое ведомства должны выполнять лечебные функции. Основная часть расходов по борьбе с эпидемиями ложилась на городской бюджет.

В диссертации установлено, что значительной проблемой Нижнего Новгорода являлось его неудовлетворительное санитарное состояние. Причиной широкого распространения кишечно-желудочных заболеваний среди населения служило плохое качество водопроводной воды. Устройство американских фильтров на Макарьевском (1899 г.) и нагорном (1908 г.) водопроводах улучшило санитарную обстановку в городе. Открытие в 1916 г. канализации (32 версты) существенно не повлияло на санитарную ситуацию в Нижнем Новгороде, т. к. она функционировала только в нескольких домах в центре города.

Во втором параграфе «Роль органов городского самоуправления в области развития образования и культуры в Нижнем Новгороде» рассматривается деятельность думы и управы в сфере развития дошкольного воспитания, начального, среднего, женского и высшего образования, в области культуры.

В ходе изучения работы органов городского самоуправления Нижнего Новгорода в области развития народного образования, было выявлено, что дума и управа активно решали проблему включения всех детей, в т. ч. отсталых, в систему начального обучения. За 20 лет число городских начальных училищ возросло в 3 раза. Однако за «бортом» школьного образования оставались дети в основном из социально неблагополучных семей. Другим важным достижением городских властей стало повышение в 2 раза числа городских помещений под начальные училища, более соответствующих педагогическим и санитарным требованиям. Ухудшение положения городских начальных училищ произошло в период первой мировой войны, когда половина школьных зданий была отведена для потребностей военного времени. Городские власти, осознав необходимость организации досуга малообеспеченных детей дошкольного возраста, положили начало муниципальному дошкольному воспитанию.