3.1 Реформа 1870 г

Как уже неоднократно отмечалось нами выше, система управления благотворительными заведениями губерний Царства Польского не претерпела немедленных изменений в плане центрального управления. В целом, функционировала та же система попечительных советов, установленная в 1842 г. Введение сельского самоуправления затронуло в этом плане заведения только на уровне гмин, сельских обществ и переименованных в посады небольших городов, на которые распространилась система гминного самоуправления.

Дела общественного призрения, изначально вверенные ведомству внутренних дел через Правительственную Комиссию внутренних дел Царства, в процессе преобразований второй половины 1860-х годов, в связи с упразднением данной комиссииОб упразднении правительственной Комиссии внутренних дел в Царстве Польском: высочайший указ от 23 февраля 1868 г. // Сборник правительственных распоряжений по Учредительному Комитету в Царстве Польском. Т. 5. С. 196., были отданы в ведение Учредительного Комитета Там же. С. 197.. В высочайшем повелении от 23 февраля 1868 г. об упразднении правительственной комиссии внутренних дел читаем: «Что же касается дел по благотворительным учреждениям, находящимся в ведении состоящего при комиссии внутренних дел попечительного совета, то, в виду предстоящего в скором времени коренного преобразования управления этими заведениями, проект о чем уже составлен, представляется более удобным обязанности комиссии по этой части впредь до предстоящего преобразования оной возложить на учредительный комитет» Там же. .

Все законодательные работы, касающиеся губерний Царства Польского, были сосредоточены в С. Е. И. В. канцелярии и Комитете по делам Царства. Разработка проекта преобразования управления благотворительными заведениями началась с утвержденного 20 ноября 1866 г. положения Комитета по делам Царства, внутри которого был составлен проект, главными пунктами которого были упразднение Главного попечительного совета Царства, и передача имуществ благотворительных заведений в ведение «финансового ведомства» РГИА. Ф. 1287. Оп. 20. Д. 789. Л. 34.. возлагающего создание проекта уже непосредственно на Учредительный комитет в Царстве ПольскомО разработке проекта преобразования управления благотворительными заведениями в Царстве Польском: положение Комитета по делам Царства Польского // Сборник правительственных распоряжений по Учредительному Комитету в Царстве Польском. Т. 5. С. 289.. В разработке участвовали также члены Главного попечительного совета благотворительных заведений, как следует из обнаруженных нами документов, фрагментарно отложившихся в фонде Хозяйственного департамента МВД - ими запрашивались сведения о деятельности Приказов общественного призрения и порядке управления богоугодными заведениями в связи с земской реформой 1864 г РГИА. Ф. 1287. Оп. 14. Д. 720. Л. 1 - 1 об..

Комитетом по делам Царства, по рассмотрении соображений Учредительного Комитета по данному вопросу, были установлены общие основания касательно трех главных предметов предстоящего преобразования, а именно: об учреждениях, заведующих благотворительными заведениями; о порядке заведования имуществами и капиталами этих заведений; об устройстве благотворительных обществ, или обществ доброчинности.

По первому предмету, Учредительный Комитет предлагал, упразднив Главный попечительный Совет в Варшаве, подчинить благотворительные заведения министерству внутренних дел, а непосредственное управление вверить губернским советам общественного призрения под председательством губернаторов на уровне губерний, уездным советам общественного призрения под председательством уездного начальника на уровне уездов, а в Варшаве - варшавскому городскому совету О разработке проекта преобразования управления благотворительными заведениями … С. 289.. Комитет по делам Царства, одобрив учреждение губернских советов, отклонил учреждение уездных советов во всех 85-ти уездах царства, предложив учредить таковые советы лишь в тех уездах, где это действительно нужно РГИА. Ф. 1287. Оп. 20. Д. 789. Л. 189.. Аргументом такому решению послужило то, что из сумм, поступающих на благотворительных заведения, более половины (62%) расходуется в Варшаве (378000 руб.), и лишь 235000 - в остальных областях края О разработке проекта преобразования управления благотворительными заведениями … С. 291..

При этом, по вопросу о допущении выборов местных жителей в члены благотворительных заведений и означенных советов, Комитет по делам Царства счел нецелесообразным в виду политической неблагонадежности края РГИА. Ф. 1287. Оп. 20. Д. 789. Л. 187 об.. Взамен Комитетом было предложено губернским и варшавскому городским советам избирать в число своих членов и попечителей благотворительных заведений местных жителей, заслуживающих доверия, и могущих принести пользу делу призрения О разработке проекта преобразования управления благотворительными заведениями … С. 191.. При этом, председательство, равно как и вице-председательство варшавским городским советом, Комитет предполагал возложить на особо назначенное высочайшей властью лицо, по представлению министра внутренних дел, с согласия наместника в крае Там же..

По второму предмету - о порядке заведования имуществами и капиталами благотворительных заведений, мнения членов учредительного комитета разделились следующим образом: одни предполагали, сохраняя за заведениями право собственности на принадлежащие им имущества, все капиталы оных внести в польский банк, или обратить на покупку государственных процентных бумаг, а недвижимые имущества передать в ведение финансового ведомства, для постепенной продажи таковых, с обращением доходов, вырученных с продажи, в пользу заведений; другие члены склонялись передать все имущества и капиталы благотворительных заведений, подобно монастырским и подуховным имуществам, в полное ведение финансового ведомства, которое со своей стороны должно выплачивать заведениям сумму, соответствующую доходам с их имуществ РГИА. Ф. 1287. Оп. 20. Д. 789. Л. 188.. Комитет по делам Царства, исходя из предполагаемого неблагоприятного впечатления в крае в связи с передачей благотворительных заведений в казну и ослабления в связи с этим дальнейшего развития частной благотворительности, а также исходя из того, что такая мера возложила бы на правительство бремя забот о материальной поддержке существующих и предполагаемых благотворительных заведений. Аргументировалось это тем, что фонды этих имуществ и без того не обеспечивают насущных потребностей благотворительных заведений, а, следовательно, правительство будет вынуждено приплачивать недостающие суммы из казны. Также указывается, что замысел передачи имущества благотворительных заведений в финансовое ведомство был рассчитан на прекращение бесконтрольного их существования, а при новом устройстве губернских советов общественного призрения под председательством губернаторов, эта бесконтрольность и без того прекратится Там же. . По этим соображениям, по аналогии с устройством благотворительных заведений в Империи, имеющих свою отдельную собственность, Комитет по делам Царства при согласии министра финансов, решил оставить имущества и капиталы благотворительных заведений Царства в их собственности, а распоряжение таковыми имуществами и капиталами отдать в ведение будущих советов призрения О разработке проекта преобразования управления благотворительными заведениями … С. 293.. Денежные капиталы предполагалось поместить в польском банке Там же..

По вопросу же о благотворительных обществах, которых, как указывается в данном акте, на тот момент в Царстве было всего два - в Варшаве и Люблине РГИА. Ф. 1287. Оп. 20. Д. 789. Л. 191., Комитет по делам Царства признал совершенно необходимым ввести их имущества были подчинены тем же правилам, что и заведения в части управления и заведывания капиталами, что и прочие благотворительные заведения Царства Там же. Л. 191 об.. Аргументировалось это тем, что, в частности, Варшавское благотворительное Общество, учрежденное в 1814 г. постоянно стремилось состоять вне правительственного надзора, и владея значительными капиталами (до 256000 руб.), постоянно расширяло круг своей деятельности, в том числе, открывая не свойственные своим целям учреждения, не спрашивая разрешения правительства (напр. ссудная касса для оказания помощи бедным при ведении судебных тяжб), и вообще всячески стремилось «встать вне всякого правительственного надзора» Там же. . Возражения некоторых членов Учредительного Комитета на этот счет, по поводу того, что если обязать такие общества поместить капиталы в польский банк, они могут по уставу и вовсе прекратить деятельность, возвратив капиталы жертвователям, были парированы Комитетом по делам Царства таким образом, что таковое поведение было бы явным доказательством того, что таковые общества руководствуются не целями благотворительности, а посторонними видами О разработке проекта преобразования управления благотворительными заведениями … С. 294..

Также, разногласия имели место быть по вопросу об управлении заведениями, находящимися в самой Варшаве. Необходимость создания особого Варшавского городского совета для управления ими оспаривалась, в частности, министром внутренних дел Тимашевым, который считал вредным позиционирование Варшавы в качестве средоточия общественной жизни края и какого бы то ни было ее выделения на фоне остальных губернских городов РГИА. Ф. 1287. Оп. 20. Д. 789. Л. 240.. Заместитель Тимашева князь Лобанов-Ростовский стоял на таких же позициях Там же. Л. 286 об.. Такая мера шла в разрез с принципом децентрализации (именно в этих видах упразднялся Главный попечительный совет в крае Рейнке Н. Очерк законодательства Царства Польского (1807-1881 г). С. 175.), в русле которого проводились описываемые законодательные мероприятия, но количество благотворительных заведений Варшавы превосходило таковое количество во всем крае, если не считать приходских богаделен РГИА. Ф. 1287. Оп. 20. Д. 789. Л. 40..

В итоге, основные начал управления благотворительностью в Царстве Польском были проведены подписанными 19 июня 1870 г. в Варшаве Александром II указом и Положением об управлении благотворительными заведениями в десяти губерниях Царства Польского.

Благотворительность в крае оставалась в ведении министерства внутренних дел под надзором наместника. Новая система управления ими состоит из губернских, уездных и Варшавского городского совета общественного призрения. Компетенции гминной и сельской администрации остались без изменений Об управлении благотворительными заведениями в губерниях: Варшавской, Калишской, Келецкой, Ломжинской, Люблинской, Петроковской, Плоцкой, Радомской, Сувалкской и Седлецкой: Положение от 19 июня 1870 г. // Дневник Законов. Т. 70. С. 198. Заведения, основанные на средства и капиталы благотворительных обществ (на тот момент действовали Варшавское и Люблинское) также находятся в ведении соответствующих советов в части общего надзора. Заведения, учрежденные на средства частных лиц подчинены местным советам в медико-полицейском отношении. По конфессиональному принципу, нуждающиеся лица евангелического исповедания и иудеи находятся под опекой соответствующих церковных коллегий и синагог.

В уездных советах председательствовали начальники уезда, а заседали уездные врачи, попечители благотворительных заведений и могущие быть полезными делу местные жители Там же. С. 200.. Делопроизводство производит канцелярия уездного управления и оплачивается из отведенных на благотворительность по сметам. За выполнение обязанностей, члены советов (как уездных, так и губернских и Варшавского городского), могли быть приставлены к наградам и чинам за труды по благотворительной части. В их ведении был всеобъемлющий надзор за порядком в заведениях, исполнением ими своих функций, хозяйственной частью, торги и подряды, ежегодные сметы, отчетность губернскому совету по каждому заведению и контрольной палате в финансовом отношении. В их компетенции были сметы по содержанию заведений до 450 руб., торги, подряды и проч. До 300 руб., сметы на постройки и проч. До 150 руб Там же. С. 206-208.. Также, они заключали соглашения с сестрами милосердия, трудящихся при больницах Там же. С. 210..

В губернских советах председательствовали губернаторы, и заседали вице-губернаторы, управляющие казенной и контрольной палат, начальники учебных дирекций, советник от губернского правления, губернский медицинский инспектор, начальники уездов (если в уездах города есть свои попечительные советы), президенты городских благотворительных обществ, попечители благотворительных заведений и имеющие профильный опыт местные жители, утвержденные наместником. Губернский (и Варшавский городской) совет имеет собственную казенную канцелярию Там же. С. 202-204.. Губернские советы утверждали годичные сметы заведений губернии, получающих менее 1500 руб. от казны, сметы и контракты на ремонт зданий свыше 150 руб, дела об отчуждении имуществ заведений до 1000 руб, контракты с сестрами милосердия, распределение источников дохода между заведениями (штрафы, сборы, лотереи и т.п.), ревизия и проверка отчетов домов призрения, не состоящих исключительно в ведении гмин. По превышающим компетенцию вопросам они входили с представлениями в министерство внутренних дел Там же. С. 212-214.. Губернаторы, аналогично с порядком, учрежденным в 1842 г., осуществляют надзор за порядком в заведениях, а также за их подлинными целями. Заведения благотворительных обществ (на тот момент - только Люблинское попадало под губернскую юрисдикцию), подлежали общему контролю совета в части годовых отчетов и осмотром, с препровождением результатов в министерство внутренних дел. Что касается учреждения новых благотворительных заведений, то губернские советы удостоверялись в их финансовой состоятельности (без расчета на случайные поступления наподобие лотерей и т.п.). Примечательно, что Положение вменяет в обязанность губернским советам постепенно отчуждать недвижимость благотворительных заведений, начиная с малых статей, с целью, со временем, полного их отчуждения Там же. С. 216..

Здесь следует особо отметить, что по указу наместнику от 4 ноября 1870 г., общины сестер милосердия в плане внешнего управления переходят в ведение соответствующих советов общественного призрения, вместе с имуществами и капиталами, вместо которых сестры будут получать натуральное и денежное содержание Там же. С. 466..

В Варшавском городском совете общественного призрения также председательствовал губернатор, среди членов были вице-губернатор, вице-полицмействер, президент Варшавы, начальник благотворительных заведений Варшавы, управляющий канцелярией совета, медицинский инспектор варшавских гражданских больниц, управляющие варшавскими казенной и контрольной палатами, начальник учебной дирекции, президент Варшавского благотворительного общества, попечители больниц, а также избираемые местные жители до 6-ти человек Там же. С. 202-204.. Начальник благотворительных заведений Варшавы и медицинский инспектор назначались соответственно высочайшей властью по представлению министра внутренних дел и министерством внутренних дел с согласия наместника. Полномочия Варшавского совета схожи с губернскими, но включает дела уездных советов, находящиеся вне их компетенции.

Благотворительные заведения Варшавского благотворительного общества состоят также под надзором начальника благотворительных заведений Варшавы (осуществлял административное управление заведениями на уровне уезда Там же. С. 216.), и находятся под общим контролем Варшавского городского совета, который рассматривает их годовые отчеты, и входит с ними в министерство внутренних дел Там же. С. 218..

В Положении определяются источники финансирования благотворительных заведений: оплата лечения и призрения, пособия от казны, пособия от городских и гминных обществ, добровольные пожертвования и другие случайные доходы. К случайным доходам относили денежные взыскания и штрафы (на основании уложения о наказаниях и судебных решений передаваемые на нужды благотворительности), штрафы за нарушение правил продажи «питей», сахара, забое скота и т.п., сборы с билетов на театральные и другие представления в Варшаве, а также благотворительные лотереи, концерты, спектакли, остаток от прибыли варшавского ломбарда, сбор с церквей во время страстной недели. Эти средства распределяются министерством внутренних дел на общих основаниях в неземских губерниях. Города и сельские гмины самостоятельно определяют ежегодные пособия из своих доходов, а ежегодные пособия из касс отменялись. При этом, города, в которых имеется больница, обязаны выплачивать пособия в размере, выплачиваемом до этого из касс. Без особого разрешения, новые сборы устанавливать не разрешалось, но советам общественного призрения следовали изыскивать необходимые средства самостоятельно (кружки в церквах и присутственных местах, сборы в храмах, спектакли и лотереи) Там же. С. 226-228..

Отметим, что правительство с подозрением относилось к лотереям, и в 1875 г. право на проведение лотерей на сумму свыше 1500 руб. сохранялось только за некоторыми благотворительными заведениями и обществами, из которых в Царстве Польском действовало только Русское благотворительное общество с отделениями в Варшаве, Кельцах и Петрокове, а все остальные лотереи запрещались, в том числе и лотереи-аллегри на народных гуляниях, либо, по особым поводам и «по особым уважениям» разрешено с санкции министра внутренних дел О мерах к сокращению числа лотерей: высочайший указ от 13 мая 1875 г. // Узаконения и распоряжения правительства относящиеся до губерний Царства Польского. Т. 6. С. 382-384..

При этом, эффективность лотерей как средства изыскания средств на различные благотворительные цели отмечались современниками. Н.Н. Дворяшин в брошюре «Выгода в добром деле», доказывает, что лотереи способны снивелировать «мертвящее влияние канцелярщины» Дворяшин Н.Н. Выгода в добром деле. СПб, Типография В.В. Комарова. 1881. С. 5. в добром деле, так как позволяют наладить обратную связь между благотворителями и облагодетельствованными за счет участия последних в покупке лотерейных билетов, с целью обращения выигрышей на нужды местных богоугодных учреждений. Проект подобной лотереи он приводит в статье «Средство против развития повальных болезней и пауперизма (обеднения)», опубликованных 24 октября 1880 г. в № 292 газеты «Санкт-Петербургские Ведомости»Дворяшин Н.Н. Средство против развития повальных болезней и пауперизма (обеднения) // Санкт-Петербургские ведомости. № 292, 24 октября 1880. С. 2..

С другой стороны, местное начальство нередко пользовалось в собственных интересах инцидентами, связанными с лотереями. При раскрытии тайной или запрещенной лотереи, уездный начальник или другой чиновник от исполнительной власти имел право на половину выигрыша. Получавшие взятки и подношения чиновники таким образом скрывали негласные поборы с фабрикантов и т.п., так как, например, расточительный не по средствам образ жизни можно было объяснить использованием конфискованного выигрыша Смородинов В.Г. Годы службы моей в Варшавском учебном округе … С. 28..

Таким образом, реформа 1870 г. вверяла дело общественного призрения и благотворительности подконтрольным правительству и местной администрации органам, большую часть состава которых (до 8 человек), составляли чиновники, также не получавшие жалования, но имеющие возможность быть представлены к наградам и чинам за труды по благотворительной части. При этом состав уездных советов в большей степени соответствовал пользе дела - он состоял из врачей и попечителей заведений уезда, хоть и под председательством начальника уездной администрации. Причем в Петербурге настаивали на открытии уездных советов лишь по мере необходимости, а не явочным порядком во всех 85 уездах. Избрание обществом членов в советы не допускалось.

Активно отстаивались правительством соображения экономии, в виду чего было решено не изымать у заведений недвижимость, чтобы не брать на себя бремя забот, учитывая то, что имущества большинства заведений в Крае не обеспечивают их насущных потребностей. Решено было ограничиться контролем губернских и уездных властей, через председательство в советах призрения. Было учтено и возможное ослабление развития частной благотворительности в случае изъятия недвижимости, хотя министр финансов Рейтерн все-же провел решение о помещении денежных капиталов в польский банк.

Частная благотворительные общества также ставились под контроль в части их капиталов по настоянию петербургских сановников, и в целом, были подчинены тем же правилам, что и прочие заведения, при этом возражения Учредительного комитета относительно перспективы закрытия таких обществ, в виду нарушения их уставов, не принимались во внимание. Расширение благотворительными обществами круга своей деяельности, наблюдавшегося на протяжении их существования (Варшавское - с 1814 г.) внушало правительству определенные опасения.

В целом, такая подконтрольность не представляла собой дискриминации польских благотворителей, относительно других неземских губерний, но потребности края в развитии благотворительной сферы остро осознавались общественностью.

Утвержденная система вызывала критику современников. А. Окольский считал состав советов и добровольно-принудительные начала их занятий большим недостатком: «Можно даже сомневаться в том, имеют ли эти члены охоту заниматься этим делом, относятся ли они к нему с особенным рвением, так как они, не получая за свои труды никакого вознаграждения, скорее видят в нем лишнюю, обременяющую их тяжесть, которая отвлекает их только от их непосредственных обязанностей» Окольский А.С., Исторический очерк призрения бедных в С. 122.. Также он считал, что надзора за деятельностью гмин в области призрения явно недостаточно, так как они нуждаются в непосредственном руководстве Там же. С, 126.. Жесткая регламентация источников доходов наряду с последующим ограничением лотерей и других мероприятий по сбору средств на богоугодные цели также не способствовала благоденствию заведений в крае.

Однако, Царство Польское стало единственным неземским регионом Российской Империи, где в рамках системы Советов призрения в деятельности благотворителей наблюдался заметный, но не долгий подъем. Ближайшие годы после открытия, Советы пользовались большой общественной поддержкой. Губернские ведомости края содержат множество объявлений о подряда и торгах, связанных с устройством больниц и богоделен Соколов А.Р. Благотворительность в России … С. 576.. Активно налаживалось финансовое хозяйство - Варшавский губернский совет обменял хранящуюся в Польском банке наличность на ликвидационные листы Царства Польского, доходность по которым была на 2% выше. Инициаторами многих мероприятий становились главы администраций. Так, вице-губернатор г. Плоцка выступил с инициативой устройства ежегодных летних гуляний с лотереей в пользу благотворительных заведений. Призы предоставлялись местными промышленниками Плоцкие губернские ведомости. №31, 4 (16) августа 1873. С. 334.. Но к середине 1880-х годов, пожертвования в пользу Советов значительно сократились. А.Р. Соколов пишет: «Вскоре их поразила старая “приказная болезнь” - глубокое чиновничье равнодушие» Соколов А.Р. Благотворительность в России … С. 577. Большая часть проектов и пожертвований остались невостребованными и нереализованными - это и повлекло сокращение поступлений - частные благотворители потеряли интерес к деятельности Советов.

3.2 Порядок учреждения частных обществ