Реформы Александра II

Размещено на http://www.allbest.ru/

Финансовая реформа Александра II

Ввиду сложившихся в 1862-1863 гг. условий легко могло возникнуть предположение, что торжествующая реакция прекратит осуществление предположенных преобразований. Этого, однако же, не случилось. В проведении реформ, правительство оставалось по-прежнему непосредственно заинтересованным. Без некоторых из них оно технически не могло бы управлять страной, другие были необходимы для поддержания и развития культурной и экономической жизни страны. В этом отношении урок, данный Крымской войной, не потерял еще своего значения.

Первой реформой по времени была финансовая. Преобразования, предпринятые в этой области, были немаловажны и по своему содержанию напоминали тот финансовый план, который еще в 1809 г. был составлен Сперанским. В 1859 г. была образована даже особая податная комиссия, которая разрабатывала вопрос об управлении и упорядочении системы прямых налогов, но она работала чрезвычайно медленно, и результаты ее работ обнаружились только в 70-х годах, да и то неудачно.

Финансовые реформы, проведенные в 1862-1866 гг. главным образом В.А. Татариновым.

· Выработанные им меры были направлены прежде всего на прекращение тех злоупотреблений, которые процветали в отношении казенных средств в отдельных ведомствах, и на ограничение и даже на уничтожение того хозяйственного произвола, которым пользовалось каждое министерство, ибо в руках почти каждого министерства сосредоточивались тогда весьма крупные суммы в виде остатков от прежних ассигнований, а также в виде ассигнований, которые делались на одно, а расходовались на другое, причем благодаря существовавшему порядку отчетности эти суммы нельзя было даже учесть, и они никем, в сущности, и не проверялись. Понятно, какую возможность всяких злоупотреблений представляло это положение вещей. Чтобы избавиться от этих порядков, Татаринов прежде всего предложил систематически проведенную централизацию государственного хозяйства. Все распоряжение средствами казны должно было быть сосредоточено в руках министра финансов. Ответственным распорядителем всех государственных средств, всех доходов и расходов отныне являлось не каждое министерство в отдельности, а министр финансов, все действия которого подлежали учету и контролю Государственного контроля, а все сметные предположения о расходах и доходах каждого года должны были, в виде государственной росписи, проходить ежегодно через Государственный совет. Ранее бывшая секретной, эта роспись с 1862 г. начала публиковаться во всеобщее сведение, что составило, конечно, в отношении поддержания нашего кредита довольно решительный шаг.

Затем наряду с этим было создано так называемое единство кассы, т.е. уничтожены были все самостоятельные кассы и казначейства отдельных ведомств и каждая казенная копейка должна была быть с тех пор проводима через кассу Министерства финансов.

Проведение реформ началось 22 мая 1862 года с введения «Правил о составлении, рассмотрении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений». Первым шагом стало введение в финансы принципа гласности и начало публикации государственного бюджета. В ведомства поступили требования о составлении подробных отчётов и смет, поясняющих все расходы денежных средств и доступных для всеобщего обозрения. Данная мера была направлена на минимизацию казнокрадства. Общая роспись государственного бюджета подлежала утверждению Государственным советом и императором и имела отныне силу закона.

Учреждение Государственного банка, который, с одной стороны, заменил собой дореформенные кредитные учреждения, чересчур неповоротливые для новой, развивающейся экономической жизни, и которому, с другой стороны, была придана особая функция - способствовать развитию кредита торгово-промышленных предприятий. Банк этот являлся учреждением, финансирующим торгово-промышленные предприятия.

Наконец, уничтожены были с 1863 г. винные откупа, чем изменена была коренным образом одна из самых важных статей государственной эксплуатации народного потребления, т. е. косвенного обложения спиртных напитков. Доходы от продажи питей всегда составляли львиную долю в нашем бюджете; но правительство до того времени колебалось только между двумя системами их эксплуатации. Одной из них являлась система непосредственной монополии производства и продажи питей при помощи казенных учреждений, причем, процветали феноменальные злоупотребления, которые и заставили в свое время Канкрина возвратиться к системе откупов, упраздненной перед тем Гурьевым. Но система откупов действовала не менее развращающим образом на всю местную администрацию. Откупщики систематически подкупали все местное чиновничество.

В 1863 г. система откупов была отменена, причем она не была заменена казенной монополией, как при Гурьеве, а была вместо нее введена вольная продажа питей каждым желающим, причем только каждая посудина с вином или водкой и каждый питейный дом, равно и каждый винный склад, были обложены: первая - особым акцизом, а вторые - особым патентным сбором. Сборы эти собирались и учитывались на местах особыми учреждениями - акцизными управлениями, служебный персонал которых хорошо оплачивался и набирался, по возможности, из людей образованных.

Университетский устав 1863 года

Правовой акт Российской империи, определявший устройство и порядки в университетах империи. Был принят 18 июня 1863 года.



Российские университеты до реформ Александра II

Никак нельзя было обойтись без реформы образования. Развитие сельского хозяйства и промышленности, новые суды, армия, полиция, земства требовали подготовленных специалистов. Причем, обновленная реформами страна нуждалась в специалистах, которых старая образовательная система не готовила, т.е. необходимо было не просто увеличить число выпускаемых студентов, а начать готовить студентов по новым специальностям. А это требовало открытия новых кафедр, что было невозможно без квалифицированных преподавательских кадров, которых в России не было. И это на фоне того, что образовательная система пребывала не в самом цветущем состоянии.

В России большое значение имело появление Университетского устава 1804 года, документа, описывавшего главные принципы управления университетами и учебным процессом. Основную роль в управлении университета Устав отдавал Совету профессоров, который избирал ректора и полностью определял учебный процесс. Однако эта реформа имела достаточно ограниченное влияние на реальное состояние российских университетов.

В 1809 году Вильгельм фон Гумбольдт основывает в Берлине принципиально новый университет, в котором преподавание строится в неразрывной связи с развитием науки. В России реформирование университетов по типу Гумбольдтовского университета проводится под руководством Министра народного просвещения Сергея Семеновича Уварова. В 1835 году появляется новый Университетский устав. Этот Устав известен в основном тем, что он существенно ограничил университетскую автономию, путем передачи основных рычагов управления Попечителям учебных округов. Однако общий эффект проводимых преобразований был положительным -- в России появляются более современные, построенные на новый лад университеты, в которых не только ведется преподавание, но и проводятся серьезные научные исследования. К сожалению, после революций 1848 года все преобразования были остановлены, Министра отправили в отставку, в университетах начали закручивать гайки (благо Устав позволял это делать легко)

Интересы университетов и науки вообще

Наиболее известное положение Университетского устава 1863 года -- введение выборности ректоров и профессоров университетов, -- часто рассматривается в качестве чуть ли не политической либерализации жизни университетов. Это не имеет никакого отношения к действительности. Правительство крайне болезненно относилось к любым проявлениям политизации университетской среды и ставило своей целью борьбу с такими явлениями. Поэтому все преобразования лучше рассматривать с позиций необходимости преодоления упадка университетов и необходимости более интенсивного развития в них науки

По Уставу 1863 года главная роль в управлении университетом принадлежала Университетскому Совету, т.е. собранию всех ординарных и экстраординарных профессоров университета. Университетский Совет имел достаточно широкие полномочия, и, в частности, избирал ректора (для «ближайшего управления Университетом») и проректора. Любопытно, но Устав требовал обязательного участия профессоров в заседаниях Университетского Совета, т.е. участие в управлении университетом рассматривалось не как право, а как обязанность. Важную роль играли и факультетские собрания (т.е. собрания профессоров факультета), которые, в частности, избирали деканов.

Что очень важно -- избирались и профессора.

Чтобы привлечь новых профессоров на открывающиеся и пустующие кафедры одних мер по подготовке молодых людей к преподавательской деятельности было, естественно, недостаточно. Важнейшей причиной дефицита кадров были низкие оклады, что заставляло многих преподавателей искать дополнительных заработков на стороне. Понимание этого у царского правительства было, поэтому Александр II в тот же день, когда он утвердил новый Устав, утверждает и «Штаты императорских российских университетов». Согласно этому документу годовое содержание преподавателей было увеличено в два и более раза по сравнению с дореформенным.

Для нормальной преподавательской и научной деятельности необходимо не только наличие высококвалифицированных кадров, которые имеют возможность тратить свое время на свою основную работу, не отвлекаясь на подработки. Важно еще, чтобы были созданы условия для работы. В Уставе оговаривалась необходимость наличия в университете библиотеки, музеев, клиник, лабораторий для практических занятий.

Важен вопрос быстрого и бесперебойного снабжения. В этой связи поразителен фрагмент Устава, связанный с таможней. Приведем его полностью: «Университетам предоставляется право свободно и беспошлинно выписывать из-за границы всякого рода учебные пособия. Кипы и ящики с сими вещами, адресованные в университеты, в пограничных таможнях не вскрываются, а только пломбируются и потом свидетельствуются в университетах в присутствии таможенного или полицейского чиновника». Не говоря уж о том, что «книги, рукописи и повременные издания, получаемые университетами из чужих краев, не подлежат рассмотрению цензуры». Фактически Устав устанавливал особый режим снабжения университетов, чему могут позавидовать многие современные российские ученые, имеющие обыкновение нелестно отзываться о таможне.

Наконец, Устав предоставил университетам право создавать «ученые общества». Правда, создание таких обществ требовало разрешения Министра, он же утверждал уставы, но это не сильно ограничивало инициативу на местах. Через двадцать лет после реформы, комментируя разрешение создавать ученые общества, Д.И. Менделеев скажет: «Освобождение крестьян, можно сказать, совпало с освобождением русской науки».

Академический университет (1724) -- ныне официально признан предшественником Санкт-Петербургского государственного университета[10], Московский университет (1755), Казанский университет (1804), Харьковский университет (1804), Варшавский университет (1816), Киевский университет (1834).

Конец реформ

Изменения в университетах были невозможны без изменения системы управления ими.

18 июня 1863 года император Александр II именным указом утвердил новый Общий устав императорских российских университетов. В тот же день были открыты все факультеты Санкт-Петербургского университета и проведена реорганизация Министерства народного просвещения, закрепленная «Учреждением Министерства народного просвещения». Очень сильно была изменена структура Министерства, в результате чего штат ведомства сократился с 194 человек (в 1862 году) до 42 человек. Предполагалось, что после сокращения Министерство будет вынуждено более активно привлекать для решения проблем управления народным просвещением руководителей научных и учебных заведений, авторитетных профессоров и чиновников местных органов управления просвещением.

Университетская реформа была частью большой реформы образования, затеянной правительством Александра II. В свою очередь, реформа образования была необходимым звеном в цепи реформ, которые были призваны коренным образом преобразовать страну. Устав 1863 года оживил научную и учебную жизнь университетов, но не решил всех проблем. Сфера образования и науки не допускает быстрых изменений. Необходимо последовательно и методично менять всю систему, что и планировалось делать в дальнейшем.

Как и все остальные реформы Александра II реформа образования подвергалась мощной критике. Проводимые сверху реформы принимались обществом в штыки. В какой-то момент сложилось парадоксальное положение -- царское правительство проводило одну реформу за другой, а общество, на словах критиковавшее сложившееся положение и, вроде бы, желавшее изменений, энергично боролось как с реформами, так и с реформаторами. Все это играло на руку консерваторам, желавшим остановки реформ и возврата назад.

Итоги

Новый устав предоставил университетам больше самостоятельности в делах внутреннего управления и расширил возможности учёта местных условий для своего развития, создал более благоприятные условия для научной и учебной деятельности, повысил привлекательность преподавательской работы в университетах для молодых людей и способствовал утверждению в будущем на университетских кафедрах достаточного числа квалифицированных преподавателей, а также предусмотрел целый ряд специальных мер по стимулированию студентами освоения наук[2].

Земская реформа

Земская реформа -- одна из либеральных «великих реформ» Александра II, предусматривавшая создание системы местного самоуправления в сельской местности -- земских учреждений или просто земства. Главным актом реформы стало издание 1 января 1864 года Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Проект земской реформы разрабатывался с 1859 года комиссией при министерстве внутренних дел (председатель Н.А. Милютин, с 1861 года -- П.А. Валуев). Реформаторы стремились заменить систему бюрократического управления в областных учреждениях, при которой областная жизнь управлялась директивами из центра, что вело к ошибочным и запоздалым решениям. Главным аргументом в поддержку реформы было убеждение, что местные условия хорошо знают только постоянные жители региона, а посылаемые чиновники точно осуществляют программу, полученную в центре, без учёта местной специфики. «Положение» 1864 года отразило различные интересы дворянских группировок.

В ходе реформы создавались губернские и уездные земские собрания и земские управы -- и те, и другие выборные, на началах бессословности. Избиратели делились на 3 курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ[1]. Правом участия в выборах по 1-й курии пользовались владельцы не менее чем 200 дес. земли, владельцы промышленных, торговых предприятий или др. недвижимого имущества на сумму не ниже 15 тыс. руб. или приносящего доход не менее 6 тыс. руб. в год, а также уполномоченные от землевладельцев, обществ и учреждений, владевших не менее 1/20 ценза 1-й курии. Избирателями городской курии были лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 руб. (в небольших городах) до 3 тыс. руб. (в крупных городах). Выборы по крестьянской курии были многостепенными: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те -- выборщиков, а последние -- гласных в уездное земское собрание.

Губернские и уездные земские управы состояли из 6 человек, назначаемых земскими собраниями. Собрания созывались один раз в год, но в чрезвычайных ситуациях могли собираться и чаще. Управы работали на постоянной основе. Собрания давали распоряжения и контролировали их выполнение, а управы собственно занимались выполнением решений. Земские собрания можно сравнить с местными парламентами, а управы -- с правительствами. Председателями губернских и уездных съездов были предводители дворянства.

Земские собрания и управы были лишены права как учреждения общаться между собой, они не имели принудительной власти, так как полиция им не подчинялась; их деятельность контролировалась губернатором и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания

Земские собрания и управы ведали местными хозяйственными делами: содержанием путей сообщения; строительством и содержанием школ и больниц; наймом врачей и фельдшеров; устройством курсов для обучения населения и устройством санитарной части в городах и деревнях; «попечением» о развитии местной торговли и промышленности, обеспечением народного продовольствия (устройством хлебных складов, семенных депо); заботой о скотоводстве и птицеводстве; взиманием налогов на местные нужды и т.

Земская реформа проводилась не повсеместно и не одновременно. К концу 1870-х годов земства были введены в 34 губерниях Европейской России, в Бессарабии и в области Войска Донского (где в 1882 году ликвидированы). Позже земские органы появились на окраинах: в Ставропольской, Астраханской, Оренбургской губерниях. Многие национальные и другие районы Российской империи земств не имели. Закон о земстве в западных губерниях был принят лишь в 1911 году.

Земская медицина

Земская медицина -- форма медицинского обслуживания сельского населения, возникла в Российской империи во второй половине XIX века. Организация медпомощи по принципу территориальной участковости, присущая земской медицине, легла в основу советского здравоохранения и перешла по наследству к российской медицине.

С появлением земской медицины произошло изменение в представлении о роли медика: от врача и/или фельдшера продающего услуги за деньги до медицины как социальной службы. Развитие земской медицины привело к увеличению числа как врачей, так и фельдшеров на селе.

История

После введение в 1864 году земского самоуправления для некоторых губерний на земства была возложена забота о народном здравоохранении.

Среди сыгравших большую роль в становлении земской медицины можно отметить Общество русских врачей в память Н.И. Пирогова.

Одним из важных мероприятий земской медицины были массовые санитарно-статистические исследования заболеваемости, физического развития и демографии с целью улучшения санитарии в России и организации медицинской помощи крестьянству. На этом поприще прославились многие земские врачи: Б.А. Зингер и др.

Организация

Первоначально врач, приглашённый земством, объезжал фельдшерские пункты уезда, сам проживая в городе. Затем эта система была заменена стационарной, когда на селе появилась участковая больница, состоящая из стационара на 5-10 коек, амбулатории, родильного и сифилитического отделения, квартиры для врача и др. К 1910 году было создано 2686 врачебных участков, на службе у земств состояло 3100 врачей, при этом каждый врач в среднем обслуживал участок радиусом примерно 17 вёрст, где проживало 28 тысяч человек. М. А. Булгаков, работавший земским врачом в Смоленской губернии, ярко описал этот период своей жизни в повести Морфий (рассказ) и сборнике рассказов «Записки юного врача» .

Земмская шкомла (полное официальное название -- одноклассное народное училище ведомства Министерства народного просвещения) -- самый распространённый тип начального учебного заведения Российской империи с конца 1870-х годов по 1917 год.

Земские школы, появившиеся после учреждения земств в 1864 году, действовали в сельской местности в земских губерниях. Школы представляли собой учебные заведения с трёхлетним курсом, где дети всех трёх лет обучения (разделённые на три отделения) одновременно занимались в одной классной комнате с единственным учителем. С начала XX века постепенно распространился и тип школы с четырёхлетним учебным курсом, двумя классами (по два отделения в классе) и двумя учителями -- так называемая двухкомплектная школа. В школе преподавали русский язык и чистописание, арифметику в простейшем изложении, Закон Божий и церковнославянский язык, церковное пение. Основной задачей школы признавалось сообщение ученикам устойчивых навыков грамотности. Обучением в школе занимались постоянно занятые народные учителя и приходящие законоучители-священники. В школе обучались дети обоих полов без ограничения по сословиям и вероисповеданиям. Обучались в земских школах обычно дети в возрасте 8--12 лет. Обучение было бесплатным. Школы содержались земствами и находились под контролем чиновников Министерства народного просвещения -- директоров и инспекторов начальных училищ. Финансирование школ было совместным, осуществлялось за счёт сельских обществ и волостей, земств и государства; при этом финансовое участие государства постоянно росло, в то время как участие крестьянских обществ сокращалось. С конца 1900-х годов земства перешли к построению школьных сетей, рассчитанных на достижение всеобщего обучения в течение 5--15 лет.

По состоянию на 1917 год, в Российской империи существовали следующие основные типы начальных училищ:

§ Высшие начальные училища с шести- и восьмилетним общим курсом обучения (назывались также многоклассными училищами). К этому типу принадлежали учреждённые в 1803 году уездные училища и учреждённые в 1872 году городские училища. С 1912 года городские училища стали преобразовывать в четырёхлетние высшие начальные училища, в первый класс которых принимали выпускников одноклассных училищ (на тот момент имевших преимущественно четырёхлетний курс обучения).

§ Двухклассные начальные училища с четырёх- и пятилетним курсом обучения. К этому типу принадлежали двухклассные училища Министерства народного просвещения («министерские» училища), двухклассные церковно-приходские училища, двухклассные училища по Уставу 1828 года, начальные городские училища.

§ Одноклассные начальные училища с двухлетним-четырёхлетним курсом обучения. К этому типу принадлежали сельские училища по Положению 1874 года («земская школа»), одноклассные училища Министерства народного просвещения («министерские» училища), одноклассные церковно-приходские училища, одноклассные училища по Уставу 1828 года.

§ Училища с курсом обучения ниже одноклассных. К этому типу принадлежали церковно-приходские и земские школы грамоты, низшие конфессиональные школы неправославных исповеданий, частные училища III разряда, воскресные школы для взрослых

Развитие начального образования в период до учреждения земств

Первые попытки создать единую многоступенчатую систему начальных школ были предприняты в царствование Екатерины II. В 1782 году была создана Комиссия об устройстве народных училищ, а в 1786 году издан Устав народным училищам. В губернских городах предполагалось устроить главные народные училища с пятилетним курсом, в уездных -- малые народные училища с двухлетним курсом. Планы осуществлялись чрезвычайно медленно, школьная сеть финансировалась плохо и практически не развивалась. В 1790-х годах в школах обеих ступеней обучалось 17--18 тысяч учеников.

Очередная реформа образовательной системы была предпринята в 1801--1802 годах при учреждении Министерства народного просвещения. По Уставу учебных заведений 1801 года начальные школы были разделены на два разряда -- уездные и приходские училища. На содержание уездных училищ с пятилетним курсом были выделены бюджетные ассигнования, а их учителя получили права государственных служащих; этот тип высших начальных училищ постепенно развился в том объёме, в каком и предполагалось законом (одно училище на уезд). Учреждение и финансирование низшей ступени -- приходских училищ -- возлагалось на приходы и сословные общества, причём было полностью добровольным [К 4].

Результатом такой политики явилось крайнее недоразвитие начальной школы. К началу царствования Александра II (1856 год) в Российской империи было всего лишь 3842 одноклассных начальных училища, 106 из них содержалось правительством, 101 -- Святейшим синодом, 483 были конфессиональными неправославными и 3066 были общественными, то есть содержавшимися за счёт сельских обществ, волостей, городских мещанских обществ. В сельской местности имелось 3151 училище[1]. При численности населения в 72 млн человек[2] одно одноклассное училище приходилось приблизительно на 19 тысяч жителей, что означало практически полную недоступность начального образования в сельской местности[К 5].

В первый период царствования Александра II, до земской реформы 1864 года, развитие учебного дела несколько сдвинулось с мёртвой точки. В 1856?1863 годах было открыто 2983 начальных училища, из которых 2709 находилось в сельской местности.

Состояние школьного дела было столь же печальным, сколь и количественные результаты развития школьных сетей. «Школы не удовлетворяли даже самым скромным требованиям педагогики и были ниже всякой критики и с учебной, и с хозяйственно-административной, и с гигиенической точек зрения. Но самым важным … была та полная отчуждённость, и то глубоко вкоренившееся в народные массы недоверчивое и неприязненное отношение, которое оставили по себе казённая школа, казённая учёба и казённое попечительство всех видов и степеней»[3].

Крестьяне предпочитали не устраивать за свой счёт регулируемые государством приходские училища, а организовывать обучение своих детей значительно менее формальным (и менее затратным) образом. «Домашние крестьянские школы» устраивались без извещения властей и без всяких правил. Учителями в этих школах были грамотные крестьяне, отставные солдаты, писари; учение проводили в избах самих крестьян поочерёдно. Учебный год в неформальной школе был коротким, а обучение ограничивалось простейшими навыками грамотности. Статистических сведений, позволяющих оценить распространённость крестьянских школ, не существует; однако живое воспоминание о данном типе школы имели все авторы литературы по образованию, родившиеся в эпоху крепостного права[К 6].

Развитие начального образования в период после учреждения земств

Степень участия каждого земства в школьном деле определялась заинтересованностью его руководства. В 1868 году (через 3 года с момента учреждения земств) из 324 уездных земств 109 ничего не ассигновали на народное образование[4]. Многие земские деятели считали, что так как в сельских начальных школах учатся только дети крестьян, то и покрывать расходы должны сельские общества, а не земства, облагающие налогами также землевладельцев и горожан. Результатом такого подхода явилось не только медленное развитие начальной школы, но и бедность школ -- крестьяне были склонны экономить как на школьных помещениях, так и на оплате труда учителей. В некоторых случаях земства даже открыто выступали против развития образования для народа: так, например, в 1874 году Петербургское губернское земство отклонило план расширения школьной сети, так как «более широкое образование было бы вредно, потому что оно отвлекало бы сельские силы от земледельческого труда»[5].

К концу 1870-х годов земства начали втягиваться в школьное дело; степень их участия в начальном образовании неуклонно увеличивалась. К середине 1880-х годов сложилась стандартная практика разделения обязанностей различных общественных самоуправлений -- волости и сельские общества предоставляли школьное помещение, квартиру учителю, отопление; уездные земства оплачивали труд учителей и учебники (иногда совместно с сельскими обществами); губернские земства занимались подготовкой учителей. В 1888 году постоянно растущие расходы земств на начальное образование сравнялись с совместными расходами волостей и сельских обществ. Если в конце 1870-х годов крестьяне несли около 45 % денежных расходов на школы, то к 1900 году их вклад составлял менее 10 % денежных расходов.

Земства, в отличие от Министерства народного просвещения, начали проявлять интерес к школьному делу -- наиболее известные педагоги начальной школы того периода были связаны с земской школой, большая часть системы подготовки народных учителей, вся система снабжения учебниками принадлежали земствам, все события общественной и профессиональной жизни, связанные с начальной школой, -- учительские съезды, курсы и т. д. -- организовывали земства. Основное бремя финансирования школьного дела и практически вся инициатива по развитию школьной сети были приняты земствами на себя. Существовавшие сельско-общественные школы, формально содержавшиеся крестьянами, полностью слились с земскими[К 7].

Министерство народного просвещения (МНП) вплоть до начала 1900-х годов смотрело на земские школы с большой подозрительностью. По выражению князя М. В. Голицына (относящемуся к ситуации 1897 года), «…бюджет министерства на начальные школы был мизерный … министерство интересовалось школами лишь настолько, насколько оно считало чуть не всех учителей революционерами, а земство -- им потакающим в этом органом»[6]. Размер государственных субсидий земствам был ничтожен -- в 1893 году государство выделило на эти цели 292 тыс. рублей (при расходах на земские школы в 59 млн рублей). Это не означало, что государство не поддерживало начальную школу вообще -- МНП предпочитало не оказывать помощь земской школе, а содержать систему образования в неземских губерниях, а также развивать в земских губерниях параллельную образовательную сеть -- церковно-приходские школы (по смете Святейшего Синода) и «министерские» училища. В начале 1900-х годов МНП планировало развивать систему образования в направлении полного вытеснения казёнными школами земских.

С момента созыва в 1907 году III Государственной Думы -- первой Думы, начавшей конструктивное сотрудничество с правительством, -- ситуация резко изменилась. Государственная поддержка земской начальной школы оказалась идеей, объединившей и правительство, и земства, и все основные фракции парламента. С 1908 года государство начало выделять субсидии на содержание школ тем земствам, которые составили проект школьной сети; размер субсидий ежегодно увеличивался.

С 1908 года начала складываться новая система распределения обязанностей: государство приняло на себя оплату труда учителей и обеспечило льготный кредит для строительства школ, уездные земства приняли на себя строительство новых школ, подбор персонала, снабжение учебниками, губернские земства занялись подготовкой учителей, а за сельскими обществами и волостями осталась только эксплуатация зданий школ (отопление, содержание сторожей и т. п.); в 1910-х МНП начало требовать от земств полностью освобождать крестьян от обязанностей по содержанию школ. В девяти новых земских губерниях земствам передали существовавшие казённые школы. Финансирование альтернативной сети церковно-приходских школ было заморожено, и их количество начало постепенно уменьшаться. Государство признало земства основными организациями, занимавшимися развитием школы; трения между земствами и правительственными органами надзора над школой сгладились.

Отсутствие общегосударственного планирования и координации привело к тому, что сеть начальных училищ была развита очень неравномерно, в зависимости от степени инициативы, проявляемой на уездном уровне. Разница в развитии была характерна не только для различных по культуре и административному устройству частей империи (например, Европейской России и Средней Азии), но и для соседних губерний и даже разных уездов одной губернии, как в земских, так и в неземских регионах. В середине 1890-х годов в 129 уездах, в том числе в 19 уездах Европейской России, училось меньше 10 % детей школьного возраста; между тем в 6 уездах училось тогда уже более 90 %, в 69 уездах -- более 45 %; при этом, например, для Херсонской губернии разница между уездами была от 35 % до 75 %. Так же неравномерно было организовано и финансирование: доля участия земства в содержании начальных школ всех ведомств колебалась в пределах от 4,1 % (Бессарабская губерния) до 69,1 % (Вятская губерния)[7].

Статистические и демографические данные

Население Российской империи (без Финляндии) при открытии земств в 1865 году составляло 75,1 млн человек, к началу 1917 года оно увеличилось до 184,6 млн человек[2].

Земская школа существовала только в губерниях, в которых были введены земства. На момент переписи 1897 года в 34 земских губерниях проживало 65 910 000 человек, что составляло 70,5 % от населения Европейской России, 52,5 % от населения Империи (без Финляндии).

Данные Переписи 1897 года

На 1 января 1914 года в 42 земских губерниях Европейской России проживало 111 708 000 человек, что составляло 88,9 % от населения Европейской России, а всего в 43 земских губерниях проживало 113 020 000 человек, что составляло 64,9 % от населения Империи (без Финляндии)[8].

Годовой прирост детей школьного возраста составлял (при официальной оценке количества детей в возрасте 8?9?10 лет в 6,75 % от численности населения) от 60 тыс. человек в 1860-х годах до 200 тыс. в начале 1910-х годов; при расчёте на четырёхлетний срок обучения численность детей составляла 9 % от населения, что давало прирост в 260?270 тыс. детей в год[9].

Статистические данные по начальному образованию

В 1880 году Центральный статистический комитет МВД провёл школьную перепись сельских училищ, при которой было учтено 9108 земских училищ с 478 тыс. учеников. Кроме того, в тех же 35[К 8] земских губерниях действовало 1963 сельско-общественных училища с 147 тыс. учеников, 1112 казённых училищ с 61 тыс. учеников, 374 церковных школы с 12 тыс. учеников и 482 частных школы с 22 тыс. учеников. Таким образом, в сельской местности земских губерний земства содержали 70 % школ, в которых обучалось 66 % учеников, а с учётом того, что сельско-общественные школы, ещё учитываемые министерской статистикой отдельно, уже начали сливаться с земскими, -- 85 % школ с 87 % учеников[10]. реформа александр россия управление

На начало 1894 года в сельской местности 34 земских губерний имелось 13 142 одноклассных земских училища. Кроме того, там же действовало 730 одноклассных и 439 двухклассных казённых училищ, 6763 одноклассных и 63 двухклассных церковно-приходских школы, 577 одноклассных и 15 двухклассных школ прочих содержателей. Таким образом, земства содержали 62 % от числа одноклассных и 60 % от общего числа начальных училищ в сельской местности земских губерний[11].

На начало 1915 года в сельской местности 43 земских губерний имелось 42 739 одноклассных и 1115 двухклассных земских начальных училищ, в которых обучалось 3009 тыс. учеников. Кроме того, в тех же 43 земских губерниях действовало 3098 одноклассных и 2128 двухклассных казённых училищ с 524 тыс. учеников, 1679 одноклассных и 207 двухклассных училищ прочих содержателей (частные, фабричные и т. д.) с 184 тыс. учеников, 26 223 одноклассных и 443 двухклассных церковно-приходских школы и 1828 церковных школ грамотности с 1540 тыс. учеников. Таким образом, в сельской местности земских губерний земства содержали 58 % одноклассных и 29 % двухклассных училищ, в которых обучалось 57 % учеников. В земских школах училось 39 % от 7788 тысяч учеников начальных классов всей Российской империи (без Финляндии)[12][13].

На 1 января 1915 года начальным образованием было охвачено 51 % детей школьного возраста 8?11 лет по всей Российской империи (кроме Финляндии), 58 % детей по Европейской России, 58 % от детей в 43 земских губерниях[14].

Охват детей обучением по различным земским губерниям был весьма неравномерен. Первенствовали Петроградская и Московская губернии (85 %), замыкали список Астраханская (32 %) и Уфимская (39 %) губернии. Хотя средние показатели неземских губерний были ниже, чем у земских, в отдельных неземских губерниях система образования была развита выше среднего земского уровня (Амурская область -- 76 %, Область Войска Донского -- 73 %)[15].

Развитие начальной школы и рост населения

При средней численности в 50 детей в одной школе только для компенсации увеличения численности детей необходимо было открывать от 1200 (1860-е) до 4000 школ в год (1910-е), при четырёхлетнем обучении -- и до 5000--5200 школ в год[К 9]. Этот уровень был достигнут в 1910?1911 годах, когда целевое финансирование государством развития школьных сетей, имевшее место с 1908 года, начало приносить первые результаты.

В период наивысшего достигнутого роста начального образования -- с 1910 по 1914 год -- охват детей школьного возраста образованием увеличился с 44 % до 51 %, то есть на 1,75 % в год[16]. Из этого не следует, что до достижения всеобщего образования оставалось несколько лет -- сами темпы роста образования также увеличивались в геометрической прогрессии благодаря принятой Думой политике ежегодного увеличения ассигнований на 8--10 млн рублей. По оценке исследования 1910-х годов, при сохранении существовавшей тенденции к увеличению темпа роста образовательной системы было возможным достичь всеобщего четырёхлетнего обучения к 1921 году.

Закон предписывал по возможности обучать мальчиков и девочек раздельно, а в случае совместного обучения ограничивал предельный возраст детей. Так как финансовых и организационных возможностей для раздельного обучения полов не имелось, подавляющее большинство мальчиков и девочек обучались совместно. В 1911 году в 94 % земских школ оба пола обучались совместно[30]. В начальных народных училищах всегда училось больше мальчиков, чем девочек. Отчасти это было вызвано запретом обучать девочек старше двенадцати лет совместно с мальчиками; но главную причину неизменно усматривали в нежелании крестьян отдавать в школу дочерей в силу бытовавшего в их среде представления о бесполезности образования для женщин. Земские учителя пытались, как правило, убеждать крестьян в необходимости учёбы и для девочек. С годами количество девочек в школе увеличивалось, но этот процесс был крайне медленным. В 1880 году девочки составляли 20,6 % учащихся (а в земских школах -- только 12,7 %[10]), к 1906 году -- 29,9 %, к 1911 году -- 32,1 %[31].

Судебная реформа Александра II

Судебная реформа Александра II -- комплексная реформа судоустройства и судопроизводства, разработанная в 1861--1863 годах, утвержденная в 1864 году и проведенная в 1866--1899 годах.

Судебная власть принадлежала не только судам, но и, для определенных категорий судебных дел, административным учреждениям. Дела о мелких проступках разрешала непосредственно полиция (полицейское учреждение уездного уровня даже именовалось Земским судом); межевые споры разрешались обособленными судебными учреждениями; некоторые категории дел разрешались губернскими правлениями.

Недостатки дореформенной судебной системы

Крупным недостатком судебной процедуры была её продолжительность и многоступенчатость. Судебные процессы могли затягиваться до бесконечности: дело проходило через множество стоящих друг над другом инстанций, любая из которых любое число раз могла отменить решение нижестоящего суда и вернуть дело для повторного рассмотрения. Часть дел подлежала ревизии в вышестоящем суде в обязательном порядке, часть дел подавалась на пересмотр по требованию губернаторов и прокуроров; единая кассационная инстанция, решения которой не подлежат отмене ни в каком случае, отсутствовала (точнее, ей являлся только император). Судебная власть не была четко отделена от административной; хотя губернаторы обладали непосредственно судебными правами (за исключением небольшой категории дел), они могли отменять решения всех губернских и уездных судебных инстанций. Право подсудимых подавать частные жалобы на судебные решения было, при этом, весьма ограниченным. Рассмотрение дел на уровне Сената и Государственного Совета могло проходить через шесть последовательных инстанций, что занимало долгие годы. Гражданские процессы затягивались из-за имеющейся у сторон возможности многократно вводить в дело новые доказательства. Считается, что непосредственным поводом к реформам послужило поступление на утверждение Александра II нескольких крупных дел, рассмотрение которых в судах разных уровней заняло более 20 лет.

Не отличалась судебная процедура и однообразием. Для запутанной правовой системы было характерным наслоение многочисленных исключений из общей процедуры для различных видов дел, сословий, групп сторон и обвиняемых. Исключения касались не только непосредственно подсудности, но и судебной процедуры, и характера уголовных наказаний. Раздельные судебные процедуры предусматривались лиц на государственной службе, дворян, лиц неподатных сословий, лиц податных сословий. Для судебного процесса закон предполагал 4 основных процедуры прохождения дела через суды и 16 особенных[1].

Закон чрезвычайно ограничивал свободу действий судей, требуя формального отношения к статусу представляемых доказательств, вместо стремления к установлению истины или сравнения позиций сторон. Большое место в судопроизводстве занимали письменные действия, в то время как устное рассмотрение дела играло ограниченную роль, а устное и состязательное -- было почти что невозможным. В большинстве случаев судьи вообще не видели подсудимых, а решали дело по документам, составленным судебной канцелярией. Поскольку закон признавал совершенными доказательствами только синхронные показания двух свидетелей, уголовный суд часто не подвергал наказанию таких подсудимых, вина которых была для судей очевидной, приговаривая их к оставлению в подозрении[2].

Личный состав судебных учреждений также вызывал нарекания. Непрофессиональные выборные судьи были зависимы от губернского начальства, привыкшего считать их своими подчиненными. Выборные члены судов не имели элементарных юридических познаний, а члены от сельского сословия часто были и просто неграмотными. Это ставило их в полную зависимость от судебных чиновников, которые не только готовили дело к рассмотрению, но и традиционно представляли судьям готовые проекты решений. Считалось, что в суде правят не судьи, а секретари, сословные же заседатели подписывают решения, не читая их. Жалованье у судей, по сравнению с чиновниками равного ранга на административных должностях, было невысоким, а у судейских чиновников -- просто ничтожным (канцеляристы получали от 35 до 90 рублей в год)[3]. Как и следовало ожидать, это приводило к широкому распространению в судебной среде коррупции.

Рассмотрение дел в судах было негласным и, по преимуществу, письменным. Состязательное судоговорение отсутствовало. Судебные решения подготавливались на основании изложения дел судебными канцеляриями, которые, в свою очередь, составляли их по материалам различных процессуальных действий (допросов, объяснений сторон, представления документов, экспертиз, актов и т. п.), производимым раздельно и не составлявшим единый судебный процесс. Основная часть следственных действий по уголовным делам производилась полицией (имевшей наихудшую репутацию) и в судебном процессе не проверялась. Право сторон и подсудимых на защиту, прежде всего на ознакомление и оспаривание выдвигаемых против них доказательств, было ограниченным. Адвокатура, как сословие с определенными квалификационными и этическим требованиями к его членам, отсутствовала.

Основные принципы судебной реформы

Основные принципы, положенные в основу судебной реформы, были следующими:

§ полное отделение судебной власти от административной;

§ процессуальная независимость судей;

§ единый суд для всех сословий (кроме крестьянского суда по мельчайшим делам);

§ гласность судопроизводства;

§ устный и состязательный характер судопроизводства;

§ право сторон и подсудимых на защиту в суде, право на представление в суде корпорированным адвокатом;

§ открытость для сторон и подсудимых всех доказательств, выдвигаемых против них;

§ ограничение рассмотрения дела по существу двумя инстанциями, первой и апелляционной (для судов присяжных и для мельчайших дел -- одной инстанцией);

§ право сторон и осужденных на подачу кассационной жалобы;

§ единство кассационной инстанции и кассационной практики;

§ упразднение ревизионного (без жалоб сторон и протеста прокурора) пересмотра дел вышестоящей инстанцией;

§ решение дела на основании внутреннего убеждения судей или присяжных, без принятия любого рода доказательств за заведомую истину;

§ передача менее значимых дел мировым судам, а более значимых -- общим судам; подсудность гражданских дел определялась по сумме иска, уголовных -- по тяжести возможного наказания.

Кроме того, для судов общей юрисдикции (но не мировых судов) были приняты следующие принципы:

§ назначение судей от правительства, образовательный и профессиональный ценз для всех судебных чинов;

§ несменяемость судей;

§ решение всех дел коллегией (либо судей, либо присяжных), простым большинством голосов.

В части уголовного судопроизводства принципы реформы были также следующими:

§ отделение следствия от полицейского дознания, процессуальная независимость следствия;

§ поддержание обвинения в суде прокуратурой, обособленной от суда;

§ суд присяжных для обвиняемых в преступлениях средней и большой тяжести;

§ предание суду обвиняемых в тяжких преступлениях как отдельное судебное действие;

§ право подсудимого на оспаривание в судебном заседании любых доказательств, представленных следствием, в том числе и право повторно опросить в суде свидетелей и экспертов;

§ невозможность пересмотра вступившего в силу приговора при открытии новых обстоятельств, указывающих на виновность подсудимого;

§ вынесение только обвинительного либо оправдательного приговора, упразднение приговоров «об оставлении в подозрении»;

В части гражданского судопроизводства принципы реформы также были следующими:

§ наличие сокращенного порядка судопроизводства при желании к тому обеих сторон;

§ предварительное направление иска ответчику и его письменный ответ;

§ предупредительные меры против затягивания процесса сторонами путём введения в дело новых доказательств;

§ предупредительные меры против затягивания процесса сторонами путём неявки в суд.

Мировой суд существенно отличался от общих судов и строился на следующих принципах:

§ выборность судей на срок;

§ решение уголовных и гражданских дел в одном суде и единолично судьей;

§ отсутствие профессионального ценза для судей;

§ крайнее сокращение и упрощение судебной процедуры;

§ отсутствие досудебного следствия и поддержания обвинения прокурором (для уголовных дел);

§ направленность суда на прекращение тяжб мировым соглашением;

§ специальные меры, обеспечивающие доступность суда для необразованных или неграмотных истцов, не могущих себе позволить профессиональное представительство в суде.

Реформа в части судопроизводства и судоустройства для судов общей юрисдикции не затрагивала материального права, определявшегося сложным и мозаичным комплексом действующих законов. Часть из этих законов, например Уложение о наказаниях, была пересмотрена и кодифицирована значительно позже и без всякой связи с реформой; часть законов, прежде всего гражданское законодательство, так никогда и не получила кодификации. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, был, напротив, актом материального права (процессуальное право для мирового суда было создано Уставами гражданского и уголовного судопроизводства), и его принятие сопровождалось отменой всех действующих норм материального права, касавшихся сферы деятельности полицейского суда, заменяемого новым мировым судом.

Городская реформа Александра II

Городская реформа 1870 года (реформа городского самоуправления) -- одна из либеральных реформ императора Александра II, имевшая собой цель дать населению городов право ведать своё городское хозяйство. Подготовка реформы началась еще в 1862 году, но император выпустил «Городовое положение 16 июня 1870» только спустя 8 лет.

Положения реформы

Городское общественное управление

Статьёй 2 «Городового положения» вводились городские общественные управления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.

Статья 15 провозглашала, что под учреждениями городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума и городская управа.

Основной функцией избирательного собрания являлось избрание гласных в городскую думу раз в 4 года.

Дума избиралась на 4 года, причём по статье 35 её членом мог стать каждый, кто имеет избирательные права, исключение -- число нехристиан не должно было превышать 1/4 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава (он не мог быть евреем).

Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие.^[1] Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Городская управа выбиралась городской думой на 4 года, её функциями были:

§ «Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления»

§ Сбор нужных сведений для думы

§ Составление городских смет

§ Взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности

Управа могла посчитать незаконным решение думы, в таком случае в дела вмешивался губернатор.

Выборы в думу

В 509 городах России были введены думы -- бессословные органы городского самоуправления. Они избирались раз в 4 года горожанами-плательщиками налогов, имевшими определённый имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три избирательных собрания. Требования к избирателю были следующими: