История России XX века

Предлагаемое в новейшей литературе «переосмысление» прежде всего подразумевает пересмотр взгляда на роль СССР и других великих держав в возникновении мирового конфликта. Роль же реально действующих субъектов отдается Германии и СССР. Если в советской историографии в качестве «жертвы обстоятельств» зачастую выступал Советский Союз, то теперь в этой роли оказались «демократические» страны, зажатые между «тоталитарными хищниками». Начиная с 1990-х годов развитие отношений Советского Союза с Англией и Францией во многих публикациях представлялось как зависевшее главным образом от позиции советского руководства, которая, в свою очередь, объяснялась «антианглийскими настроениями» И.В. Сталина или тем, что Гитлер был близок ему «по духу» Дашичев В.И. Пакт Гитлера-Сталина: мифы и реальность // Историки отвечают на вопросы. Вып. 2. М., 1990. С. 268.. Что касается политики Англии и Франции, то она представлялась как реакция на действия СССР. При таком подходе внешняя политика Советского Союза выглядит как малозависящая, либо совсем независящая от политики других стран. Так, присоединение стран Прибалтики к СССР летом 1940 года в рамках этой концепции рассматривается как заранее спланированная акция, осуществленная поэтапно (а не сразу после заключения советско-германского договора) исключительно из-за нежелания обострять отношения с Англией и Францией Семиряга М.И. Тайны сталинской дипломатии. М., 1992; Мельтюхов М.И. Наращивание советского военного присутствия в Прибалтике в 1939--1941 годах // Отечественная история. 1999. № 4. С. 46--70..

Таким образом, с конца 1980-х годов историографическая ситуация постепенно изменялась в сторону признания СССР наряду с Германией основным действующим субъектом мировой политики накануне и в начале Второй мировой войны. Одновременно при попытках выяснения мотивов советского руководства при принятии внешнеполитических решений происходил отказ от ссылок на заинтересованность СССР в сохранении мира в Европе -- историки предпочитали говорить об «имперской традиции» в сталинской внешней политике, «великодержавных амбициях», стремлении И.В.Сталина столкнуть между собой капиталистические державы, его личных симпатиях и антипатиях.

О степени распространения этих взглядов в современной литературе свидетельствует тот факт, что отдельным историкам представление о совиновности Германии и СССР в возникновении Второй мировой войны уже кажется «очевидным и давно доказанным», а попытка в этом усомниться -- «кощунственной» Сахаров В.А. Кто несет ответственность за превращение «странной войны» в общеевропейскую? // Военно-исторический архив. 2004. № 8(56). С. 133. Автор статьи, однако, как раз предпринимает такую попытку: характерной в данном случае является позиция редакции журнала, поместившей ее под рубрикой «Нетрадиционная (!) историография».. Тем более, что в последние годы историкам стали известны дополнительные свидетельства, подтверждающие серьезность намерений руководства СССР заключить союз с участием Великобритании и Франции (например, «Дневник» Г.И.Димитрова, «Дневник» И.М.Майского, и др.), и подчеркивающие приоритетность именно этого направления во внешней политике Советского Союза на протяжении всего периода 1930-х годов Поздеева Л.В. Дневник И.М.Майского. Из записей о британской политике 1938--1941 гг. // Новая и новейшая история. 2001. № 3; Стегний П., Соколов В. И.М. Майский: свидетельство очевидца (К 60-летию начала второй мировой войны) // Международная жизнь. 1999. № 8..

Еще одну линию водораздела в современной историографии можно провести с учетом особенностей использования историками той или иной методологии. Более того, анализ построений ревизионистов приводит к выводу, что в большинстве случаев мы имеем дело с явлением, которое может быть определено как квазинаучное мифотворчество О понятии «квазинаука» см.: Наука и квазинаучные формы культуры / Отв. ред. Найдыш В.М. М., 1999..

В исторической науке выработаны и постоянно совершенствуются методы критики исторических свидетельств, и критическое отношение к источникам - необходимая предпосылка любого претендующего на научность исторического построения. Однако, что касается современных российских ревизионистов, то предлагаемые ими объяснения и интерпретации зачастую основаны на использовании источников, аутентичность которых крайне сомнительна. В частности, это относится к так называемому тексту речи Сталина на заседании Политбюро ЦК ВКП(б) 19 августа 1939 года, которому некоторые авторы пытались придать статус «решающего доказательства» в пользу тезиса о совиновности Советского Союза в развязывании Второй мировой войны Афанасьев Ю.Н. Другая война: история и память // Другая война. 1939--1945. М., 1996; Дорошенко В. Сталинская провокация второй мировой войны // Там же. С. 60--75; Бушуева Т.С. «…Проклиная, попробуйте понять» // Новый мир. 1994. № 12; Наджафов Д.Г. Начало второй мировой войны. О мотивах сталинского руководства при заключении пакта Молотова-Риббентропа // Война и политика. М.: Наука, 1999. С. 96, 97. О том, что опубликованный «Новым миром» текст не имеет никакого отношения к материалам Политбюро и представляет собой агентурное донесение французской разведки, см.: Безыменский Л.А. Советско-германские договоры 1939 г.: новые документы и старые проблемы // Новая и новейшая история. 1988. № 3.. Недостающие свидетельства могут даже конструироваться путем усечения цитат (подобный «исследовательский метод» характерен, в частности, для В. Суворова (Резуна) и некоторых его последователей. Так, в разгар полемики, вызванной появлением «Ледокола», писатель И. Стаднюк рассказал о своей беседе с В.М. Молотовым, который, если верить Стаднюку, говорил о предложении Генштаба КА нанести немцам упреждающий удар, которое было отвергнуто Сталиным. Этот фрагмент используется одним из наиболее последовательных сторонников В. Суворова, -- М.И. Мельтюховым Сам В. Суворов-Резун выделяет Мельтюхова (а также В.А. Невежина, Б.В. Соколова, Н.С. Лебедеву и некоторых других) в ряду тех «историков-профессионалов», кто соответствующим образом «пересмотрел официальную точку зрения на войну». -- для объяснения, почему советское правительство перенесло срок якобы запланированного нападения на Германию. Отрывок подается М.И. Мельтюховым как авторская цитата Молотова (!), причем исходный текст сокращен таким образом, что из него исчезло указание на оборонительный характер предложения Генштаба, сделанного перед лицом ясно осознаваемой угрозы со стороны Германии, и суть сообщения кардинально изменилась -- вместо того, чтобы свидетельствовать против основного тезиса автора «Ледокола», оно оказывается в его пользу. Мельтюхов М.И. Упущенный шанс Сталина… С. 411. Для сравнения:Стаднюк И.С. Нечто о сталинизме // О них ходили легенды. Сборник. М., 1994. С. 423, 424.

Кроме того, предлагаемая ревизионистами интерпретация опирается на источники, если так можно выразиться, «второго плана», которым при реконструкции событий приписывается не просто самостоятельное, но часто и решающее значение. В частности, черновые варианты «Соображений по плану стратегического развертывания…», подготовленные в Генштабе весной 1941 года, рассматриваются как более значимые свидетельства с точки зрения воссоздания процесса подготовки СССР к войне, чем утвержденные на высшем уровне «Соображения…» от осени 1940года. Дневник писателя В.В.Вишневского, содержащий высказывания в духе революционного мессианизма, расценивается как вполне надежный источник для реконструкции внешнеполитической концепции И.В.Сталина и Политбюро Мельтюхов М.И. Упущенный шанс Сталина… С. 421, 422.. В качестве еще одного примера можно указать на преувеличенное внимание к выступлению И.В.Сталина на приеме в честь выпускников военных академий Красной армии 5 мая 1941 г. Наряду с «Соображениями…» Генштаба содержание этого выступления в течение ряда лет является поводом для инициирования очередного витка «незапланированной» дискуссии вокруг «сталинского сценария» войны, и, в конечном счете, служит цели создать впечатление, будто вопрос о подготовке Советским Союзом нападения на Германию в 1941 году нуждается в дальнейшем изучении в свете «вновь открывшихся» документов См., напр., одну из последних работ В.А. Невежина, уже в течение нескольких лет прилагающего немалые усилия для того, чтобы «уяснить глубинный смысл» выступлений Сталина перед выпускниками: Невежин В.А.И.В. Сталин накануне «большой войны» (май--июнь 1941 г.): по материалам «незапланированной дискуссии» российских историков // Беларусь в годы Великой Отечественной войны: уроки истории и современность. Минск: Институт истории НАН Беларуси, 2004. С. 33..

Очевидно, основной пункт разногласий в новейшей историографии -- вопрос о целях советской внешней политики. Учитывая характер существовавшего в конце 1930-х годов в стране политического режима, историки, по существу, спорят о целях и мотивах поведения И.В.Сталина и его ближайшего окружения. В то же время при интерпретации документальных или мемуарных свидетельств игнорируется необходимость реконструкции и учета особенностей мировосприятия их авторов, без чего сколько-нибудь адекватное понимание оказывается попросту невозможным. При этом не учитывался тот факт, что все рассекреченные документы советского военно-стратегического планирования отражают господствовавшие на тот момент теоретические представления о начальном периоде войны, согласно которым начало военных действий и переход в наступление главных сил противоборствующих сторон хронологически не совпадают Великая Отечественная война. 1941--1945. Военно-исторические очерки. Кн. 1. М., 1998. С. 106, 107.. Более того, историками было проигнорировано мнение непосредственного свидетеля и участника тех событий, причем весьма информированного -- П.А. Судоплатова, который успел откликнуться на развернувшуюся дискуссию по поводу советских предвоенных планов. «Должен сказать, однако, со всей ответственностью, -- заявил он, -- что плана так называемой превентивной войны с Германией не существовало. Жуков и Василевский предлагали упредить немцев в стратегическом развертывании войск в случае начала Германией военных действий» Судоплатов П.А. Разные дни тайной войны и дипломатии. 1941 год. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2001. С. 216..

В завершение следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Появление в российской историографии Второй мировой войны ревизионистского направления не было непосредственно связано с открытием каких-либо неизвестных ранее документов или мемуарных свидетельств В литературе соответствующего направления можно встретить признания относительно того, что процесс «переоценки истории Советского Союза… развивался в исследованиях внешней политики СССР 1939--1941 годов на основе заимствований ряда характерных для западной историографии концепций этого периода» (См.: Мельтюхов М.И.Упущенный шанс Сталина. М.: Вече, 2000. С. 8).. С точки зрения истории развития науки в этом нет ничего исключительного: принятие новой теоретической парадигмы чаще всего обусловлено не логико-методологическими аргументами, а другими, внерациональными факторами, которые часто вообще не имеют отношения к науке. «Принятие решения такого типа, -- отмечает американский историк науки Т. Кун, -- может быть основано только на вере» Кун Т. Структура научных революций. М.: Прогресс, 1975. С. 207, 324, 325..

Для исторического исследования это тем более верно: одной из важнейших особенностей исторического познания, выделяемых методологами, является тот факт, что общее направление исследований, постановка проблем и осмысление исторических свидетельств осуществляется на основе теоретических идей, привносимых той или иной философской концепцией Кроче Б. Теория и история историографии. М., 1998. С. 17..

Соответственно, претензии российских ревизионистов на то, что в их работах представлен некий «подлинно научный», объективный взгляд на события предыстории Великой Отечественной войны, позволяющий избежать противоречий и нелепостей как «официальной» историографии, так и ее антиподов в лице «версий» а-ля Суворов (Резун), нужно признать необоснованными Мельтюхов М.И. Канун Великой Отечественной войны: дискуссия продолжается. Серия «АИРО -- научные доклады и дискуссии». М., 1999. С. 5; Он же. Упущенный шанс Сталина. С. 8.. В работах историков этого направления повторяются и развиваются, с теми или иными вариациями, оценки и истолкования, разработанные в предшествующий период в трудах англо-американских и западногерманских историков, а также русскоязычной эмигрантской публицистике Авторханов А. Закулисная история пакта «Риббентроп-Молотов» // Континент. 1975. № 4; Гнедин Е.А. Из истории отношений между СССР и фашистской Германией: Документы и современные комментарии. Нью-Йорк: Издательство «Хроника», 1977; Геллер М., Некрич А. Утопия у власти: История Советского Союза с 1917 года до наших дней: В 2 т. Франкфурт-на-Майне, 1982; Рапопорт В.Н., Геллер Ю.А. (Ю. Алексеев). Измена Родине. М.: РИК «Стрелец», 1995.. В какой мере эти воззрения помогают «привести историографию в соответствие с фактами», а в какой, напротив, затрудняют реконструкцию объективной картины событий и, в конечном счете, способствуют складыванию новой мифологии -- вопрос спорный. Ретроспективный анализ, однако, подводит к выводу, что до настоящего времени вторую задачу современный российский ревизионизм выполнял гораздо более успешно, чем первую.

Квазинаучное мифотворчество -- побочный продукт той кризисной ситуации, которая сложилась в историографии Второй мировой войны в связи с открытием архивом и введением в научный оборот многих недоступных ранее документов. Понятие кризиса в данном случае не должно пониматься как всего лишь негативная характеристика происходящих в историографии явлений и процессов Как, например, оспаривается тезис о наличии кризисной ситуации в историографии. См.: Невежин В.А. СССР во второй мировой войне: новейшая российская историография проблемы // Россия в ХХ веке. Война 1941--1945 годов. Современные подходы. М., 2005. С. 177--179, 190.. Кризис в науке подразумевает ситуацию генезиса новых научных парадигм, призванных привести теоретическое объяснение в соответствие с новыми эмпирическими данными. В кризисные периоды возрастает открытость науки влиянию сопутствующего социокультурного фона. Мифотворчество пользуется данной ситуацией, паразитируя на достижениях науки и прикрываясь ее авторитетом. С течением времени, однако, логика развития научного знания должна привести к постепенному вытеснению квазинаучных построений в другие области духовной культуры.

«Политизированность -- старый и неумолимый бич исторической науки», -- замечает по этому поводу академик Ю.А.Поляков. -- Но политическая и идеологическая основа у исторических трудов имелась и имеется повсюду, а не только у историков, творивших в советскую эпоху. Памятники, которые возводит история, всегда подсвечены лампочками политики. Однако исторические труды ценны тогда, когда автор, независимо от политических симпатий или антипатий, стремится к объективному изложению событий, основываясь на документах и достоверных фактах» Поляков Ю.А. Историческая наука: люди и проблемы. М., 1999. С. 209.. Таким образом, острота современных дискуссий обусловлена не тем, что в последние годы были опубликованы какие-то ранее недоступные документы и стали известны новые факты. В основе разногласий лежит смена философских, идеологических, социально-политических основ исторического исследования. И глубинное различие между нередко противоположными позициями как раз и состоит в разнице методологических и идеологических ориентаций и ценностей. В этом следует видеть причину того обстоятельства, что появление новых документальных материалов чаще всего не изменяет позиции сторонников различных концепций, которым удается интерпретировать новые документы в соответствии со своими взглядами.

война партия госдума

2. Отечественные реформы России. Причины, цели, реализация, результаты

В последние десятилетия наше государство находится в поиске направлений развития во всех сферах жизни общества - в экономической, социальной, политической и духовной. Методом проб и ошибок государственные умы на протяжении всего этого времени пытаются реформировать наше государство, однако в силу исторических, политических, культурных и других факторов сегодня Россия все еще далека от образа развитого, социального, как провозглашено в Конституции, государства. Осознание того, что основополагающие проблемы лежат в самой государственной системе, в самом механизме и элементах администрирования, заставляет реформаторов постоянно возвращаться к изменениям государственного аппарата. Сегодня, как и собственно десять, и двадцать лет назад работу этого аппарата с трудом можно назвать эффективной, что сохраняет актуальность административных преобразований. Современная административная реформа - это очередная попытка властей наладить работу государственных служащих для повышения её качества. Направления и инструменты административных преобразований выбираются, внедряются и корректируются в России в силу её специфики, и стоит отметить, что оценивать качество этих преобразований, не учитывая этот факт, было бы достаточно поверхностно.

2.1 Административная реформа: понятие, традиционные цели и ориентиры

Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX-- начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления. В России особенно внимательно изучается опыт проведения административных реформ в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае и других странах. Движущим мотивом большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к_: государству со стороны населения и частного сектора.

Обобщение этих задач позволяет определить административную реформу, как преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества Нарышкина С.Е., Хабриева Т.Я. «Административная реформа в России» научно-практическое пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, М., 2006, 341 с..

Контекст административных реформ гораздо шире административных, управленческих (технологических) преобразований. Эти изменения имеют пределы, определяемые сложившимся государственным устройством, действующим законодательством и судопроизводством. Именно поэтому административные реформы почти всегда рассматриваются как элементы более широких политических программ и проводятся в жизнь не государственным аппаратом, а политиками. Политики, а не чиновники несут большую часть ответственности за успех административных реформ, поскольку в их задачи входит определение и реализация общественного выбора по вопросам государственного устройства, установление целей административных преобразований и обеспечение их согласования с другими элементами государства Клименко А.В. «Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы» / Чиновник №505 (39).

2.2 Концепция нового государственного управления

В большинстве стран реформы государственного управления развиваются под маркой так называемого нового государственного управления (New Public Management, или сокращенно - NPM). NPM, которому насчитывается уже более тридцати лет, подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Широкое распространение NPM связано с тем, что набор технологий и практик, объединяемых под этим названием, в значительной степени инвариантен к форме государственного устройства и может быть применен в странах с различными политическими режимами.

Концепция нового государственного менеджмента, развитая в 80-90-е годы, подвергается серьезной критике за минимизацию государственных расходов, отсутствие интереса к этическим проблемам, квантитативный акцент в оценке государственного управления, умаление значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления, административного государства и штатного характера государства всеобщего благосостояния Сморгунов Л.В. Государственное управление и политика: Учеб. пособие / Под ред. Л.В.Сморгунова, Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. 564 с..

2.3 Механизмы нового государственного управления в российской административной реформе

В последние годы в России одновременно реализовывалось несколько направлений реформирования федеральной исполнительной власти. Наиболее значимыми среди них являются: реформы государственной службы, бюджета и бюджетного процесса, административная реформа, реформа федеративных отношений. Каждое из этих направлений реформирования содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной бюрократической организации, так и с внедрением инструментов нового государственного управления.

Комбинация методов традиционной бюрократии и нового государственного управления легла в основу направлений административной реформы в Российской Федерации на современном этапеЛогунов А.Б. Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации/Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 22 (310), 2006 :

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

2.4 Итоги и основные недостатки в реализации современной административной реформы

Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической настойчивости, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков. Один из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом. Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы. Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике.

В связи с этим рассмотрим основные практические провалы. Проведённые преобразования не отличаются завершённостью и согласованностью, что отчётливо видно на примере отказа от комитетов в марте 2004 г., затем их воспроизводства как суперведомств в сентябре 2007 г. и их ликвидации в мае 2008 г. Показательный пример - объединение первоначально разведённых, совершенно различных, даже не смежных по предметам ведения функций, структур в рамках одного органа - Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия - и их повторного разведения в мае 2008 г Гаталов Е. Н. Проблемы современной административно-государственной реформы в России / Власть.2009.N 3. 27-32 с..

Административные изменения не соответствуют требованиям менеджериальных концепций. «Большинство условий, необходимых для самостоятельной работы агентств, относится к области бюджета, кадровой системы и системы снабжения» 6, с.167]. Бюджетная заявка агентства формируется и представляется министерством, бюджетная классификация стала более дробной, что ещё больше сжимает рамки бюджетирования. Критерием эффективности в таких условиях может быть только правильное расходование средств. Система государственных закупок стала более формализованной, длительность закупочных процедур держит агентства в подвешенном состоянии, нередко они не успевают выбрать предусмотренные им бюджетные лимиты, т.к. заканчивается финансовый год, а остатки не являются переходящими. Несмотря на принятие закона о государственной гражданской службе, кадровая система фактически осталась без изменений, а социальные гарантии госслужащим были существенно повышены. Административные регламенты жёстко детерминируют деятельность ведомств. В перспективе процедурный регламент будет сменён на стандарт обслуживания, о котором говорится в концепции административной реформы, главным критерием которого является не соблюдение процедуры, а удовлетворённость потребителей; без такого стандарта аутсорсинг невозможен. Агентства оставались осколками бюрократической системы, относительно неподконтрольными министерству, но в мае 2008 г. ситуация была изменена, и министр получил право давать агентствам и службам обязательные для исполнения указания. Автономные учреждения не конкурируют друг с другом в борьбе за подряды, т.к. стабильное государственное задание им гарантировано; некоторые положения об определённых типах учреждений (например, дошкольных) вообще не связаны с уже принятым законодательством.

Таким образом, ожидаемые результаты административной реформы отвечают скорее идейным требованиям реформирования, чем реальным попыткам совершенствовать систему органов исполнительной власти, по существу.

Высокая степень формализации мероприятий по реализации административной реформы сваливает на плечи чиновников работу по подготовке регламентов, отчетов, докладов, что в некоторых случаях стимулирует служащего к стремлению достижения заявленных результатов, способствует снижению коррупции, однако в большинстве - крадет у них время и снижает инициативность.

Одно из ключевых направлений реформирования в духе нового государственного управления - повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и общества сводится к информатизации этого взаимодействия (доступность информации о мероприятиях в рамках административной реформы, повышение прозрачности деятельности СОИВ, создание «Электрольных приемных» и пр.), а не к повышению влияния на управленческие решения и реальному контролю их выполнения со стороны гражданского общества. Более того необходимо понимать, что данное направление административной реформы является абсолютно бесперспективным в ситуации слабой развитости институтов гражданского общества в России, реформирование которых должно быть параллельным процессом.

Вопрос о пересмотре административной реформы поднимается постоянно. С политической точки зрения мероприятия административной реформы превратились в ширму для решения различных властных и лоббистских задач. Речь идёт только о тех мероприятиях, которые могут быть актуальны для укрепления положения нынешней элиты, а также усиления возможностей административного рынка. «Те же мероприятия административной реформы, которые лежат на уровне ниже управленческого, превратились в бюрократическую рутину отчасти из-за того, что они стали определённым раздражителем для высшего руководства, и, особенно, для чиновников низшего звена, отчасти из-за существенных социокультурных ограничений реформы. А рутина сводит до минимума творческий потенциал реформаторов среднего звена» Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства /М., 2001., 536 с..

Стоит признать тот факт, что в ходе реализации административной реформы в России была скорее, усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух.

2.5 Причины сложности внедрения новых подходов к государственному управлению в России

Миф об избыточности численности российской бюрократии. Один из основных пороков административной системы, с которой должна была бороться административная реформа - избыточная численность российской бюрократии изначально ставится под сомнение элементарными статистическими данными. Традиционно считалось, что российская бюрократия являла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы является незначительной. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек, а в 2002 г. в РФ -- 1259 тыс. человек (без учета военных, аппарата МВД и спецведомств), однако к 2008 году этот показатель снизился до 846,307 тысячи человек. Доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная численность бюрократов характерна для развивающихся стран. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили -- 1%, Китая -- 1,6%, Польши -- 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии -- 6,1 % населения, США -- 6,8%, Швеции -- 11,7% Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт/ «Полис» 2007 №4. с. 24-46..

Проблемы финансирования. Не в последнюю очередь, неэффективность управленческого аппарата определена недостаточным финансированием управленческого аппарата. В этой сфере эксперты отмечают несистемность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона -- министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть, тогда как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5--3 раза ниже, чем в коммерческом секторе.

Отсутствие эффективных институтов гражданского общества.

С точки зрения результативности административной реформы как способа повышения качества государственных и бюджетных услуг, снижения издержек взаимодействия с государством и уменьшения бремени регулирования в целом, подход, основанный на общественном контроле, несмотря на относительно высокие издержки его внедрения, оптимален в долгосрочной перспективе. В России же чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы.

Деформация роли государства и его функций в современных условиях. По существу, административная реформа началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры -- 500, 600, 800 и даже 5 тысяч функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают в диапазоне от 5--6 до 10--12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ. В действительности же полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже, чем в индустриально развитых странах (например, так обстоит дело в обеспечении правопорядка и борьбе с оргпреступностью).

Кроме того, некорректность постановки проблемы дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства, и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что у нас интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах, тогда как интересы, функции и полномочия нашей административно-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным.

Узловой проблемой в неэффективной концептуализации административной реформы является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем -- как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рациональному реформированию. Упрощенное понимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному управлению. Между тем современные представления о государстве (и современная политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; административное и общее политическое управление. К категории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтовна рубеже ХХ-XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних.

По этому поводу стоит обратиться к статистике: доля традиционных функций государства в РФ поглощает 36,7% федерального бюджета. Это в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза -- чем в развивающихся, тогда как на социальные функции направляется только 21,3% бюджетных средств. Выполнение традиционных функций поглощает у нас 6% ВВП, что почти на 25% превышает общемировой показатель, тогда как 3,5% (в 6 раз меньше) наша страна тратит на социальные функции. Соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 1,7 : 1. И хотя применительно к консолидированному бюджету это соотношение несколько иное (1,2 : 1), тем не менее, общая картина такова, что подобная структура бюджета характерна для государства XIX, а не ХХ-ХХI в. Рогов С. Функции современного государства. Вызовы для России. Ч. II. // Свободная мысль. 2005. № 7. с. 50-63..

В заключении хотелось бы сказать, что современная российская административная реформа - это следствие глубинных институциональных проблем. Незавершенность и несогласованность мероприятий по оптимизации функций органов государственной службы, недостаточность структурных изменений практически по всем направлениям, отсутствие активного реформирования социально-экономических институтов, напрямую влияющих на успех реформы, - все это лишь часть существующих проблем.

Причина этому тот факт, что ряд ключевых параметров - неэффективность и нерациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); низкое качество гражданского общества, его неспособность и неготовность взять на себя выполнение ряда функций государства; гипертрофированная роль государства и преобладание его традиционных функций над современными - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе НГУ в развитых странах.

Для успешного проведения административной реформы недостаточно вынужденной политической инициативы, все необходимые участники: политики, бюрократы, гражданское общество должны быть заинтересованы в коренной перестройке административной системы. Пока каждого из этих участников в действительности сложно назвать активным, реформирование будет нести исключительно формальный характер.

3. Российские партии начала XX века. Возникновение, лидеры, программы, социальная база, работа в Госдуме, поведение в 1917 г.

3.1 Возникновение партий в России

Формирование политических партий и партийных систем в началеXXвека в России связано со своеобразием ее исторического развития. Так, в качестве особенностей процесса возникновения партий выделяются следующие факторы: невысокая политическая культура с архаическими оттенками, что влияло на утопичность программ; отсутствие устойчивой социальной базы, в силу чего они скорее формировались как производное не социальных связей, а духовного настроя общества, складываясь на базе того или иного комплекса идей; их особая оппозиционность, направленная не только на систему власти, но и на отношения друг к другу; их слабая способность к компромиссу и склонность к политическому радикализму; персонификация элит, когда имидж партий определялся авторитетом узкого круга популярных политиков, озвучивавших программные положения своих организаций и стремившихся к их идеологическому размежеванию.

Возникновение партий было вызвано попыткой самоутверждения политических сил, представители которых осознавали необходимость модернизации, либерализации и последующей демократизации России. Представителями революционного крыла демократизация отождествлялось с ее социализацией. Отличительной особенностью российской многопартийности стало ее формирование в русле противоречивых изменений в системе социальных отношений и в государственном устройстве России. В этом плане российская многопартийность начала века не создавалась целенаправленно, а складывалась спонтанно как результат деятельности политически активного элемента, в первую очередь из представителей интеллигенции. Тем не менее, сам факт возникновения партий отражал определенный динамизм политического процесса в России в начале века. Российские партии разрабатывали и утверждали свои программы, определяли и корректировали стратегические и тактические установки.

Определять тип возникшей в годы первой русской революции партийной системы можно лишь с известной долей условности. Ведь речь идет о ее становлении в условиях авторитарного режима, когда некоторое осознание недопустимости перехода от политической конфронтации к решению проблем насильственным путем ощущалось не только в либеральных и радикальных, но и в правительственных кругах. Однако самодержавная власть оказывалась не в состоянии не только контролировать, но и вовремя осознавать происходившие процессы. Еще менее режим планировал расстаться с неограниченной властью,хотя и вынужден был легализовать образовавшиеся партии и пойти на существенные изменения в государственном строе, допустив создание нового представительного законодательного органа -- Государственную думу.

Впервые в истории страны, официально признав факт существования партий, царский Манифест 17 октября заложил на 12 лет методологию действий власти по отношению к ним. Суть этой методологии, возведенной последующими действиями царизма в ранг политики, можно определить следующим образом: всякая оппозиция -- в целом нежелательное, а когда это возможно, и недопустимое явление, но, если возникает необходимость считаться с нею, предпочтительнее навязывать ей правила игры «сверху», меняя их в зависимости от соотношения сил в политической палитре.

3.2 Деятельность Государственной думы России

Созывом первой Государственной думы открылась первая страница истории российского парламентаризма, которая пришлась на период революционного возбуждения масс. Думой «надежд» называли современники первое в стране подобие парламента. Естественно, каждая политическая сила связывала с ней свои прогнозы, которые, как показал опыт, были весьма различны: одни партии смотрели на Думу как на трибуну для заявления о своих политических лозунгах, другие -- как орудие реализации своих программных задач; беспартийные депутаты -- большинство из которых представляло интересы крестьянства -- пытались через Думу решить аграрный вопрос. В сознании значительной части населения присутствовала вера в возможность «мира царя с Думой».

В структуре происходивших политических подвижек находилось место почти всем: самобытникам и националистам, западникам и славянофилам, либералам и консерваторам, революционным и либеральным народникам, эсерам, анархистам, социал-демократам, тем, кто регламентировал свою деятельность как партийное самообразование и тем, кому еще предстояло подойти к осознанию своей самодостаточности. Однако действительные механизмы взаимодействия власти с политическими партиями не были созданы, более того, правительство пыталось не замечать выступления их активных лидеров в Думе, партийная система искусственно отдалялась от настоящей политики и была предельно атомизирована. Атомизированный характер партийной системы особенно проявлялся, с одной стороны, в ее изолированности от властных отношений и социально-экономических процессов, с другой -- в слабой зависимости партий друг от друга; т.е. партийная система находилась по существу в нефункционирующем состоянии и в силу недостаточной устойчивости, малоизвестности политической репутации у большинства партий, и особенно в связи со специфическими условиями функционирования в рамках авторитарного режима. Партии по существу не играли заметнойроли в формировании политической элиты общества и его политических институтов. И хотя в первой Государственной думе из 478 депутатов 182 человека были представители одной партии -- кадетов, а председателем ее был избран кадет С.А. Муромцев, но даже со столь внушительной фракцией правительство не считалось, игнорируя их требования, а спустя 72 дня и вовсе прекратив работу первого представительного органа.

Дальнейшая корректировка условий функционирования российских партий и степени их включенности в политический процесс опять-таки осуществлялась властью, определявшей вектор движения политической системы в том усеченном пространстве, которое ей было отведено. Но не считаться с новыми политическими реалиями правительство уже не могло.

Опыт первых двух Дум показал самодержавию условия работоспособности «общероссийского представительства» -- это успокоение страны и устойчивое правительственное большинство. Данное условие работоспособности Думы обеспечивал соответствующий избирательный закон, обнародованный 3 июня 1907 г. и предусматривавший сословные выборы. Естественно, вIIIДуме преобладали те партии, которые твердо встали на путь сотрудничества с правительством. Руководящее положение заняли октябристы, которым удалось провести вIIIДуму 154 депутата, т. е. на 112 больше, чем в предыдущую. Эта партия, представлявшая правое крыло либералов, обладая реальной экономической силой, была не склонна оставлять в неприкосновенности самодержавие. Октябристы требовали «делового» контроля над хозяйственной политикой и финансами.

Кадеты -- левое крыло либералов -- поплатились за свою излишнюю оппозиционность в революционные годы потерей значительного числа депутатских мандатов. Если вIДуме они имели 182 места, воII-- 98, вIII-- только 54 места. А вместе с примыкавшими к ним фракциями прогрессистов и национальных либералов имели 108 членов. Резко сократилось представительство трудовиков (со 104 воIIДуме до 14 -- вIII) и социал-демократов (с 65 до 19).

На первых же заседаниях Думы сложилось большинство правых и октябристов, составлявших 2/3 от всей Думы (300 членов), хотя между ними и существовали противоречия. Это вынуждало октябристов в ряде вопросов искать союзников в лице кадетов. Так сложилось второе, октябристско-кадетское большинство, составлявшее немногим менее 3/5 состава Думы (262 человека). Существование двух блоков -- правооктябристского и октябристско-кадетского -- позволяло правительству и его новому премьеру П.А. Столыпину проводить политику лавирования (он сам это понимал и назвал проведением «равнодействующей линии»).

Важная роль, которую играла в общественно-политической жизни России стабильно функционировавшая Государственная дума, способствовала укреплению партийной системы. В ее недрах зародились новые партии: националистов и прогрессистов, достаточно активно действовали основные партийные фракции. Как следствие, произошла кристаллизация партийного кокуса, т. е. собственных внутренних партийных элит; усилилась возможность межпартийного взаимодействия в новых условиях, когда основным стимулом партийно-политических перегруппировок стала не теоретически понимаемая общность программных установок, а прагматизм и политический расчет (аграрная, военная, судебная, органов местного самоуправления и другие реформы). Именно отсюда -- и возникновение достаточно крупных политических блоков. Таким образом, можно считать, что в эти годы партийная система России, преодолев состояние атомизированности, начала приобретать признаки поляризованного плюрализма, связанного с определенной степенью ее стабильности.

Отличительной особенностью такой системы являлось сосуществование двух, формально взаимоисключающих («правой» и «левой») оппозиций правящему режиму, готовых на антисистемные действия, т. е. отличавшихся своеобразным типом политического поведения, выражавшимся в призывах к действиям, направленным на подрыв или насильственное свержение существующего строя. Одновременно имела место предельная поляризация мнении и преобладание центробежных тенденций над центростремительными и, как следствие, предельно ограниченные возможности для политического маневрирования. Не случайно П.А. Столыпину так и не удалось довести реформы до конца, постоянно наталкиваясь на сопротивление и справа, и слева, аIIIГосударственная дума так и не смогла стать инструментом реформирования страны. С уходом с политической сцены Столыпина авторитарный режим окончательно вступил в полосу стагнации, а затем и собственного саморазрушения в феврале 1917г.

3.3 Особенности формирования партий и партийных систем в буржуазной России

После февральской революции начался процесс перерастания поляризованной партийной системы в многопартийную систему с ограниченным плюрализмом. Процесс этот вырабатывался не только в сокращении числа реально действовавших партий, но и главным образом во временном усилении роли центризма в политической жизни страны в целом и во внутренней жизни ведущих партий путем сдвига идейных позиций к центру политического спектра и полному устранению из него крайне правых сил. Проявлением этого процесса стала также попытка создания общего пространства «гражданского согласия» через формирование правительственных коалиций и отработку базисных принципов общественного устройства.

После февральской революции все партии полевели, а монархические партии и организации, по существу, прекратили политическую деятельность. Правый фланг демократического лагеря заняли кадеты, превратившиеся в «правительственную» партию.

Кадетам удалось подойти к февральским событиям в качестве достаточно крупной общероссийской партии. Исследователи считают, что кадетов было около 100 тысяч человек, а число организаций достигло 350 по стране. Удалось кадетам, особенно в первые месяцы после революции, играть в известном смысле интегрирующую роль в сплочении «образованного меньшинства» России под эгидой демократизации ее политического строя. Значительную долю в составе кадетской партии в 1917 г. составляла именно интеллигенция. Так, из 66 членов Центрального Комитета, избранного наVIIIсъезде конституционно-демократической партии, примерно одну треть составляли профессора, а вместе с другими представителями интеллигенции -- не менее двух третей. Данные о 122 председателях различных комитетов кадетской партии в 1917 г. свидетельствуют, что 101 из них принадлежали опять же к либеральной интеллигенции. Ее политическим идеалом являлось доведение России до Учредительного собрания «послеВеликого государственного переворота», как начала обеспечения «полного господства народной воли».

Решающим для кадетов стало отношение их партии к войне и понимание роли ее исхода для судеб страны и революции. Несомненно, были серьезные причины приверженности кадетов лозунгу продолжения войны до победного конца. Они исходили из того, что победа в войне поднимет престиж новой России на международной арене, а внутри страны усилит волну патриотизма, который можно будет обратить затем на ее возрождение. К тому же расчеты кадетских экономистов показывали, что Россия после трехлетней войны будет нуждаться в иностранных займах и инвестициях, получить которые у стран Антанты можно было бы только в случае участия в войне до конца. Кадеты по-прежнему отстаивали идею «вестернизации» России, как в смысле ее политического устройства, таки экономической модернизации.

Однако бессилие либерального, а затем и либерально-социалистического состава Временного правительства, способствовало тому, что реальная власть все более передвигалась от кадетов влево. В сложившихся условиях все более возрастала роль социалистических партий и их доминирование в политическом спектре.

Стечение многих обстоятельств поставило в эти дни во главе революционных процессов блок, состоявший в значительной степени из социал-демократов (меньшевиков) и социалистов-революционеров. В рамках этого блока ведущее положение заняли не представители наиболее многочисленной эсеровской партии, а меньшевики, ставшие в постфевральские дни, по мнению многих исследователей, «партией ведущей идеологии». Именно у меньшевиков была разработана концепция такой революции задолго до того, как она произошла, а их лидеры теоретически и политически пытались обосновать смысл происходившего, решая при этом главный вопрос -- о конфигурации власти в центре и на местах с точки зрения ее демократического содержания и в духе своих партийных идеологем.

Если меньшевики обладали достаточно убедительной идеологией, то социалисты-революционеры были самой многочисленной партией на протяжении всего 1917 г. и наиболее «коренной», «почвенной» партией по своим программным постулатам. Численность ПСР определялась, по разным оценкам, от 400 тыс. до 1200 тыс. человек. Партия привлекала радикальной и понятной крестьянам аграрной программой, теорией «трудовизма», предусматривавшей особый, постепенный путь России к социальной модернизации после свершения революции, требованием федеративной республики. Принципиальное значение для выработки поведенческой линии ПСР в послефевральские дни имело определение характера происшедшей революции. По мнению эсеровских теоретиков, февральская революция не являлась ни социалистической, ни буржуазной, а народно-трудовой. Как отмечалось в выступлениях лидеров, февральская революция была совершена революционно-демократическими, либерально-демократическими и либерально-буржуазными кругами, т. е. она произошла под знаменем сплочения большинства российского общества против скомпрометировавшего себя царского режима. Лидеры ПСР признавали лишь «предварительный» характер политической системы России после свержения самодержавия. По их мнению, срок ее существования исчерпывался созывом Учредительного собрания, которое и должно было законодательно закрепить новое демократическое устройство.