Перемены в курсе государственной политики. Последний император

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВПО «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ - УНПК»

ФИНАНСОВО ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «История государственного управления»

тема «Перемены в курсе государственной политики. Последний император»

Студентка

Иванова В.С.

Группа 1 - 1 ФВО

Руководитель

В.И. Зубрицкая

Орел 2014



Содержание

Введение

1. Политическая и экономическая ситуация в России в конце XIX века

1.1 Экономическое развитие в России

1.2 Начало правления Николая II

2. Система органов государственной власти и управления в России до 1917 года

2.1 Система законосовещательных и законодательных органов

2.2 Структура исполнительных органов и центральных государственных учреждений

2.3 Судебно-надзорная система органов

3. Административно-территориальное управление государства

3.1 Административно-территориальное деление государства

3.2 Система управления губерниями и областями

3.3 Управление городами и уездами

4. Внутренняя и внешняя политика Николая II

4.1 Система военного управления

4.2 Финансовая реформа С.Ю. Витте

4.3 Аграрная реформа П.А. Столыпина

Заключение

Список литературы



Введение

Российская империя к началу XX века являлась абсолютной монархией. Император (царь, самодержец) возглавлял все виды власти: законодательную, исполнительную и судебную. Императорские распоряжения во всех этих сферах носили характер законов. В то же время власть царя не была жестокой диктатурой. Размышляя о русском самодержавии, писатель А.И. Солженицын отметил: «Самодержцы прошлых, религиозных веков при видимой неограниченности власти ощущали свою ответственность перед Богом и собственной совестью».

Неограниченная власть монарха опиралась на целую систему государственных учреждений, которая на протяжении XVIII - XIX веков постепенно создавалась, отлаживалась и упорядочивалась по европейским образцам. Так, в своей законодательной деятельности император опирался на Государственный совет - высший законосовещательный орган Российской империи. В нем должны были обсуждаться новые законопроекты, которые лишь после этого представлялись на утверждение императора. Соображения членов Государственного совета ни в коем случае не связывали императора, они могли только облегчить ему принятие правильного решения. Во главе Совета стоял председатель, считавший высшим должностным лицом Российской империи. И он, и члены Совета назначались лично императором из числа наиболее заслуженных сановников (чаще всего из бывших министров). власть реформа столыпин витте

Определяющую роль в управлении страной играли министерства - центральные органы исполнительной власти. Вся реальная власть в каждом министерстве находилась в руках его главы, министра. Как и члены Госсовета, министры назначались лично государем и несли перед ним всю полноту ответственности за порученную работу.

Во второй половине XIX - начале XX века в русском обществе постоянно жили надежды на то, что правительством будут сделаны дальнейшие шаги в коренном переустройстве государственного строя России. От души приветствуя реформу, либерально настроенные деятели тешили себя мечтой об учреждении на земской основе всероссийского представительного органа, что было бы реальным движением от самодержавной монархии к конституционной. Однако эти надежды оказались иллюзией.

Цель работы - изучить государственное устройство, сложившееся в Российской империи в эпоху правления императора Николая II.

Для изучения поставленной цели выполнены следующие задачи:

-политическая и экономическая ситуация в России в конце XIX века;

-система органов государственной власти и управления в России до 1918 года;

-административно-территориальное управление государства;

-внутренняя и внешняя политика Николая II.

В работе использованы учебные и периодические издания, ресурсы сети Интернет.



1. Политическая и экономическая ситуация в России в конце XIX века

1.1 Экономическое развитие в России

На стыке 19-20 веков общество вступило в новую фазу своего развития. Капитализм стал мировой системой. Россия вступила на путь капиталистического развития позже стран запада и потому попала во второй эшелон стран, такие страны называли «молодыми хищниками». В эту группу входили такие страны, как Япония, Турция, Германия, США.

Скорость, с которой развивалась Россия, была очень высока, этому способствовала уже развитая Европа. Она оказывала помощь, делилась опытом, направляла экономику в нужное русло. После экономического подъёма 90-х годов Россия пережила тяжелый экономический кризис 1900-1903 годов, затем период длительной депрессии 1904-1908 годов. С 1909 по1913 года экономика России сделала еще один резкий скачок. Объём промышленного производства вырос в 1,6 раза, процесс монополизации экономики получил новый импульс. В результате кризиса слабые маленькие предприятия разорились, что ускорило процесс концентрации промышленного производства. В результате этого в 80 - 90 годы временные предпринимательские объединения были замещены крупными монополиями: картелями, синдикатами, трестами (Продуголь, Проднефть и.т.д.). Одновременно шло укрепление банковской системы (Русско-Азиатский, Петербургский международный банки).

Вывоз капитала из России не получил особого размаха, что объяснялось, как недостатком финансовых средств, так и потребностями освоения огромных пространств страны. В конце концов Россия включилась в борьбу за сферы влияния, что и повлекло за собой войну с Японией - одной из стран второго эшелона

В начале XX века Россия являлась среднеразвитой страной. Наряду с высокоразвитой индустрией в экономике страны большой удельный вес принадлежал раннекапиталистическим и полуфеодальным формам хозяйства - от мануфактурного до патриархально-натурального. Русская деревня стала сосредоточением пережитков феодальной эпохи. Важнейшими из них были крупные помещичьи землевладения, широко практиковались отработки, являющие собой прямой пережиток барщины. Крестьянское малоземелье, община с её переделами тормозили модернизацию крестьянского хозяйства. Социально-классовая структура страны отражала характер и уровень её экономического развития. Наряду с формированием классов буржуазного общества (буржуазия, мелкая буржуазия, пролетариат) в нем продолжали существовать и сословные деления - наследие феодальной эпохи. Буржуазия играла ведущую роль в экономике в XX веке, до этого она не играла сколько-нибудь самостоятельной роли в общественно-политической жизни страны, так как она была полностью зависима от самодержавия. Вследствие чего оставалась аполитичной и консервативной силой.

В начале XX века класс наемных рабочих насчитывал 16,8 млн. человек. Он был неоднороден, большая часть рабочих состояла из недавно пришедших в город крестьян, но еще не потерявших связь с землей. Ядром этого класса стал фабрично-заводской пролетариат, который насчитывал более 3 млн. человек.

Политическим строем в России оставалась абсолютная монархия, хотя в 70-х годах XIX века был сделан шаг по пути превращения государственного строя в буржуазную монархию. Царизм сохранил все атрибуты абсолютизма. Закон гласил: «император российский есть монарх самодержавный и неограниченный».

До 1905 года высшим государственным органом был государственный совет. Постановления, которого имели рекомендательный характер для царя.

Сенат - высшая судебная инстанция и толкователь законов. Исполнительная власть осуществлялась двумя министерствами, деятельность которых контролировалась комитетом министров.

Николай II, всемерно ограждая свою власть, очень ревниво относился к любой крупной политической личности, так С.Ю.Витте, приобрётший в результате успешных реформ влияние в правящих кругах, был в 1903 году смещен со своего поста и назначен на должность председателя комитета министров.

Особой проблемой для правительства в эти годы был национальный вопрос. 57% населения России были нерусского происхождения, и они подвергались всякого рода дискриминации со стороны русских чиновников. В этих отношениях Россия не только притесняла те или иные народы, но и сталкивала их между собой. Многие под давлением русскоязычного населения эмигрировали в ближайшие страны запада, там нанимались на работу. Заметную часть эмигрантов составили люди, которые целью своей жизни ставили борьбу с царизмом.

Россия медленно, но верно начала вмешиваться в борьбу за рынки сбыта. Борьба между Россией и Японией за господство на рынке сбыта в Китае стала одним из примеров раздела сферы влияния в мире. Эта война четко показала неподготовленность русской армии, а также неподготовленность экономики к войне. С.Ю.Витте писал: «вместо того, чтоб устранить угрозу внутренних потрясений, несчастная война приблизила нас на десятки лет к революции» Военные расходы, которые понесла Россия в этой войне, превышали 3 млрд. рублей.

С поражением в войне начала нарастать революционная ситуация в стране (1905-1907) годы. Из всего этого можно сделать вывод, что России требовались, как политические, так и экономические реформы, которые смогли бы укрепить и оздоровить экономику России. Во главе этих реформ должен был встать умный и честный человек, для которого очень важна была судьба России.

К концу XIX в. оформилась система российского капитализма. Период с середины 80-х -- до середины 90-х гг. вошел в историю страны как “золотое десятилетие” в развитии экономики. Государство активно покровительствовало развитию отечественной промышленности, банковского дела, транспорта, связи. В страну стали поступать значительные иностранные инвестиции. Но на развитие российской экономики отрицательно влияли следующие факторы:

· многоукладный характер экономики -- наряду с частнокапиталистическим, монополистическим и государственно-монополистическим сохранялись мелкотоварный (кустарная промышленность), полукрепостнический и натурально-патриархальный (община) уклады;

· неравномерность и глубокие диспропорции в развитии отдельных отраслей;

· зависимость от внешних рынков зерна и иностранных инвестиций, в результате чего Россия тяжело пережила кризисы 1898--1904 и 1907-- 1910 гг.;

· высокие темпы развития экономики сочетались с низкой производительностью труда (в 2--3 раза ниже, чем в Европе), отставанием в производстве продукции на душу населения и технической вооруженности труда;

· российская буржуазия не имела доступа к власти и не была свободна в принятии решений, она так и не вышла из сословных рамок гильдейского купечества.

Одной из важнейших черт экономического развития России являлось вмешательство государства в хозяйственную жизнь, которое выражалось:

· в создании казенных заводов (военное производство), которые были исключены из сферы свободной конкуренции;

· в государственном контроле за железнодорожным транспортом и строительством новых дорог (2/3 сети железных дорог принадлежало государству);

· в том, что государству принадлежала значительная часть земельных угодий;

· в существовании значительного государственного сектора в экономике;

· в установлении государством протекционистских тарифов, предоставлении государственных кредитов и заказов;

· в создании государством условий для привлечения иностранных инвестиций (в 1897 г. была проведена денежная реформа, ликвидировавшая биметаллизм и установившая золотое обеспечение рубля, его конвертируемость).

Потрясший в конце XIX в. ведущие страны мира экономический кризис привел к созданию мощных монополистических объединений. Первые из них появились в России в 1880-е гг. Преобладающей формой монополий в России стали картели и синдикаты, поделившие между собой рынки сбыта продукции и установившие единые цены. Крупные объединения создавались в различных отраслях промышленности. Так, синдикат “Продамет” объединил в 1902 г. 12 металлургических заводов юга России (60% сбыта металла в стране). Синдикат “Продуголь” контролировал почти всю продажу угля.

Особенности русских монополий:

§ высокая концентрация производства и рабочей силы;

§ зависимость от государственных заказов и правительственных кредитов;

§ привлечение иностранных инвестиций (эти инвестиции составляли до 40% всех капиталовложений в экономику).

Процесс монополизации захватил и банковскую сферу. Было образовано 5 крупных банков, контролировавших более половины финансовых операций:

- Петербургский международный банк

- Русско-Азиатский банк

- Азовско-Донской и др.

Особенности банковского дела:

- высокая концентрация капитала;

- тесная связь банков с Минфином и Госбанком;

- соперничество отечественного и иностранного капиталов на - внутреннем рынке страны.

Одной из особенностей промышленного развития России является то, что целые пласты экономической жизни оказались вне зоны модернизации. Значительный вес в экономике сохраняли ремесло и кустарная промышленность. Именно эта промышленность имела самый широкий рынок сбыта.

Россия -- страна с преобладанием сельского хозяйства, 82% ее населения было занято в этой отрасли. Она занимала первое место в мире по объему производимой продукции: на ее долю приходилось 50% мирового сбора ржи, 25% мирового экспорта пшеницы. Особенности сельского хозяйства:

- зерновая специализация сельского хозяйства, приведшая к аграрному перенаселению и истощению земель;

- зависимость от цен на зерно на внешнем рынке в условиях усилившейся конкуренции со стороны США, Аргентины, Австралии;

- маломощность основной массы крестьянских хозяйств, прирост продукции отмечался только в помещичьих хозяйствах и хозяйствах зажиточных крестьян (не более 15--20% всех крестьян);

- Россия -- “зона рискованного земледелия”, что при низкой технологии сельского хозяйства приводило к хроническим неурожаям и голоду;

- сохранение полукрепостнических и патриархальных пережитков в деревне (помещичье землевладение, общинная система землевладения и землепользования).

Аграрный сектор был включен в процесс модернизации лишь частично. Именно проблемы сельского хозяйства стали главным стержнем экономической, социальной и политической жизни страны начала века.

Россия вступила на путь модернизации с отставанием от Западной Европы. Противоречия в развитии российской экономики были связаны именно с недостаточностью втягивания ее отдельных секторов в модернизацию. Серьезным тормозом на пути экономического развития являлись самодержавие и политическое засилье дворянства. Все это обусловливало нестабильность развития остальных сфер общественной деятельности.

1.2 Начало правления Николая II

В 1894 г. на престол вступил Николай II. В начале его правления многие возлагали на него большие надежды: в России на смену «грозному» царю приходил «добрый». Однако на приеме 17 января 1895 г. Николай II упомянул о «бессмысленных мечтаниях» общества о представительском строе и заверил собрание в своей приверженности к самодержавию. Победоносцев, готовивший речь Николая II , говорил о «беспочвенных мечтаниях», слова царя прозвучали очень обидно, сразу и навсегда оттолкнули от него либералов.

Николай не был создан для государственных дел, хотя и относился к ним добросовестно, считая самодержавную власть, полученную от отца, неотъемлемым, завещанным свыше, достоянием своей семьи. Эту власть он должен был укрепить и передать своему сыну. Николай II был так же консервативен, как и Александр III, но не обла дал столь же смелым и решительным характером. В начале его царствования не произошло поворота во внутренней политике в сторону давно назревших реформ.

Во времена Александра III либеральное движение столкнулось с серьезными трудностями. Министр внутренних дел Д. Толстой вел решительную борьбу с земским либерализмом; прекратил деятельность «Земский союз», затем последовала земская контрреформа. В годы редакции требование конституции отошло на второй план, на первый выдвинулась программа «малых дел», осно ванная на земской практике:

1) введение всеобщего начального образования; 2) отмена телесных наказаний; 3) создание мелкой земской единицы на базе волостного самоуправления. Эти требования высказывались на земских собраниях, пропагандировались в печати. В 1885--1886 гг. во прос о всеобщем образовании был поставлен Петербургским комитетом грамотности при Вольном экономическом обществе, старейшей обще ственно-научной организации, основанной в 1765 г. В 1895 г. Общество под руководством графа П. А. Гейдена открыло двери для широкой публики, превратившись в своеобразный клуб, где об суждались насущные вопросы. В 1898 г., когда в стране случился неурожай и голод, Общество по ставило продовольственный вопрос, его обсуждение сопровождалось критикой правительства. Власти запретили публикацию отчетов о заседаниях, допуск широкой публики и обязали присылать на утверждение программу заседаний. Вопросы об отмене телесных наказаний и о помощи голодающим поднимало и Пироговское общество врачей, основанное в 1883 г.

Развивающееся земское хозяйство требовало разделения уездного земства, на мелкие земские единицы для руководства на местах; земские деятели надеялись на сближение с крестьянством и вовле чение его в либеральное движение. Кроме того, был необходим координирующий орган наподобие распавшегося «Земского союза». Роль такого органа могли бы выполнять ежегодные встречи председа телей губернских земских управ, как предложил председатель Московской управы Д. Н. Шипов; первая встреча состоялась в Нижнем Новгороде в 1896 г., однако дальнейшие были запрещены министром внутренних дел И. Л. Горемыкиным. С 1889 г. по инициативе князей Петра и Павла Долгоруковых видные земские деятели стали собираться на частные встречи и обеды для бесед. Образовавшийся на этой основе кружок «Беседы» (1899 г.) постепенно перешел от обсуждения земско-хозяйственных вопросов к политическим. В конце XIX в. в либеральное движение включился «третий элемент»; по численности и активности оно сравнялось с консервативным лагерем.

После разгрома «Народной воли» более заметную роль в народническом движении стало играть мирное, реформистское направление, названное либеральным народничеством. Либеральные народники считали переход России к капитализму упадком и намеревались поддерживать крестьянскую общину, артель и другие коллективные формы производства. Для этого они предлагали следующие меры: расширение крестьянского землевладения; дешевые кредиты для крестьян, уравнение их в правах с другими сословиями. Особенно широко идеи либерального народничества распространились среди «третьего элемента», но влияние и авторитет его идеологов -- Н. К. Михайловского, В. П. Воронцова, С. Н. Кривенко -- выходило за рамки земской интеллигенции.



2. Система органов государственной власти и управления в России до 1918 года

2.1 Система законосовещательных и законодательных органов

Государственные реформы 60-70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах.

Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: "Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает".

Высшим совещательным учреждением оставался Государственный Совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого числа законопроектов и по кодификационной работе.

В 1884 г. при Государственном совете было создано Особое присутствие для рассмотрения жалоб на определения Сената. Тем самым Сенат подпадал под контроль высшего бюрократического органа.

В феврале 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действовавший Главный комитет об устройстве сельского состояния, контролировавший ход крестьянской реформы. Этот Комитет действовал в тесной связи с Государственным советом.

При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления - Комитет министров.

Государственный совет был реформирован и стал верхней палатой, обладавшей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты, принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императору. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены "по высочайшему назначению", председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.

В избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, от дворянских обществ, торговли и промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодно назначалось императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и то же лицо не могло быть одновременно членом Государственной думы и Государственного совета.

В конце 1905 - начале 1906 г. появился ряд Временных правил: "О повременных изданиях", "Для непериодической печати", "Об обществах и союзах", "О собраниях", действовавшие до 1917 г.

Государственной канцелярией и Советом подготовлен текст неоднократно упоминавшихся Основных государственных законов, утвержденный императором Николаем II 23 апреля 1906 г.

К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Это существенно подорвало как благосостояние империи, так и ее престиж на международной арене. Внутреннее положение империи усугублялось начавшейся первой русской революцией. Обстановка в стране накалялась.

Общество бурно реагировало на кровавые события в Петербурге, настаивая на немедленном поиске выхода из кризиса, причем гласного и с участием общественности. Под этим напором и в условиях нарастания брожения в обществе Николай 11 вынужден был согласиться на введение народного представительства. 18 февраля он подписал манифест, в котором содержалось обещание при условии «искоренения в земле нашей крамолы» проведение «усовершенствования государственного порядка». Одновременно им был подписан рескрипт на имя А. Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствующего законопроекта о Думе.

Результатом подготовительной работы, проделанной специально созданной под председательством Булыгина комиссией, стал документ, озаглавленный «Соображения министра внутренних дел о порядке осуществления Высочайших Его Императорского Величества предуказаний, возвещенных в рескрипте 18 февраля 1905 г.». В ней он обозначил наиболее важные вопросы, на которые нужно было дать ответ прежде, чем приступить к практической работе по созыву народного представительства: форма, в которой выборные могли бы принять участие в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений, круг предметов законодательства, основы избирательной системы. По вопросу формы будущего народного представительства сам он не рискнул высказаться со всей определенностью, переложив ответственность за принятие окончательного решения на императора. В очень осторожных выражениях Булыгин предложил следующее: «призвание избираемых населением на более или менее продолжительные сроки лиц к участию в обсуждении не отдельных законодательных предположении, а по всей совокупности в трех видах: либо в виде включения в состав Государственного совета по всем или нескольким департаментам избранных лиц от населения, которые участвовали бы в рассмотрении законодательных предположений на тех же основаниях, что и члены Государственного совета; либо в виде образования из избранных от населения лиц при департаментах Государственного совета или наряду с ними в составе сего Совета особых подготовительных комиссий; либо в виде образованного при Государственном совете или наряду с ним особого, состоящего из избранных от населения лиц законосовещательного учреждения, на предварительное обсуждение которого передавались бы законодательные предположения ведомств, восходящие через Государственный совет к верховной императорской власти».

Соображения Булыгина о будущем народном представительстве в середине мая 1905 г. были представлены императору. К записке был приложен проект «Учреждения Государственной думы» и «Положение о выборах». Император принял решение вынести эти документы на обсуждение Особого совещания. Работавшее под председательством императора в Петергофе в обстановке чрезвычайной секретности, оно стало важным этапом подготовительной работы по созыву народного представительства в России. Назначение его было в том, чтобы помочь сориентироваться императору и его министрам в вопросе о представительном правлении.

Состав первого обновленного Совета Министров не оставляет сомнений в том, что кабинет состоял из лиц весьма разнородных взглядов и убеждений. Такой полярностью взглядов будут отличаться и последующие кабинеты. Это позволяет сделать вывод о том, что император, раздавая министерские портфели, не только не стремился к однородному составу правительства, но, напротив, опасался возникновения однородного кабинета с сильным премьером во главе.

По этой причине практически с первых дней существования обновленного Совета Министров начались серьезные конфликты между царем и премьером. СЮ. Витте, ставший первым главой кабинета, не хотел мириться с тем, что царь «желал действовать в нужных случаях с каждым министром в отдельности, стремился, чтобы министры не были в особом согласии с премьером». Со стороны Николая II к Витте проявлялись недоверие и ненависть, со стороны Витте к Николаю II - недоверие и презрение. Устойчиво негативное отношение Николая II к Витте, подогреваемое консервативной частью императорского окружения, добивавшегося смещения Витте с его поста, увенчалось отставкой последнего. Императору не удалось найти общего языка с первым главой кабинета, что во многом повлияло на то, что опыт первого объединенного правительства навсегда остался для императора отрицательным.

Не многим удачнее в последующем будет карьера на этом посту видных государственных деятелей - ПЛ. Столыпина и В Н. Коковцова. И только когда премьером становился человек, хорошо понимавший императора и разделявший его взгляды, как это было, например, с И.Л. Горемыкиным, между носителем верховной власти и главой Кабинета сохранялись ровные отношения. Да и как могло быть иначе, если Горемыкин, прекрасно усвоивший свою роль, «не скрывал отсутствия уважения... к Совету Министров, рассматривая это учреждение как бесполезное новшество и, давая понять своим коллегам, что он созывает их просто для выполнения пустой формальности».

Совет Министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда его функции как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. За 12 лет существования объединенного правительства в нем председательствовало 8 видных сановников, причем И.Л. Горемыкин - дважды. Подчас это были люди случайные, но симпатичные Николаю И. Сегодня такая частая смена премьеров вряд ли вызовет удивление, но для того периода это имело особый знаковый смысл и свидетельствовало о постоянном намерении российского императора иметь покладистого главу исполнительной власти. В противном случае отставка премьера была неизбежной.

Через Совет Министров проходило огромное количество дел различной значимости. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого Совета Министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом Министров сокращенного состава.

В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К сфере его компетенции были отнесены текущие вопросы управления, а также предварительное, до внесения в правительство обсуждение ряда дел и вопросов; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов. Председатель Совета Министров получил право направлять для рассмотрения в Малый совет любые дела без коллегиального решения правительства. Это, безусловно, умаляло роль Совета Министров и одновременно усиливало роль премьера в контроле за вторым присутствием Совета. Заседал Малый Совет дважды в месяц.

Совет Министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом Министров 27 февраля 1917 г. На посту председателя Малого Совета сменилось 6 председателей. Как правило, возглавлял его один из членов Совета Министров, назначаемый императором.

Подводя итог преобразованиям, проведенным в верхнем эшелоне исполнительной власти накануне и в начальный период думской монархии, следует заметить, что все мероприятия в этой области преследовали одну цель -- сплотиться вокруг престола для совместного противостояния посягательствам народных представителей на государственные устои.

Появление на политической арене представительного законодательного органа при всей ограниченности его прав и функций не могло не сказаться на всей системе государственного управления. Вряд ли можно считать с этого момента Россию конституционной монархией, поскольку отсутствовал ее главный признак -- ответственность правительства перед Думой, тем не менее при всем желании обойтись без Думы или полностью ее игнорировать было нельзя. Можно заметить, что и образование Совета Министров в известной степени способствовало укреплению исполнительной власти, поскольку он оказывался между царем и Думой и принимал на себя основную критику и недовольство властью.

В системе высших государственных органов начала XX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями -- Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г. Так начался непродолжительный (до падения самодержавия в 1917 г.) период думской монархии.

Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введены усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70000 человек были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. Причина заключалась в том, что кадеты тогда оказались на самом левом фланге политического спектра. Избиратели, отдавая им свои голоса, голосовали скорее не за кадетов, а против правительства.

Расстановка политических сил в первой Думе была следующая: 176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) -- трудовики (большинство из которых были крестьянскими), 100 (20%) - беспартийные. Остальные партии (Польское коло, мирного обновления, прогрессисты, партия демократических реформ, автономистов) имели незначительное представительство. Партии социалистической ориентации -- социал-демократы и социалисты-революционеры выборы бойкотировали.

Предметы ведения Государственной думы определялись «Учреждением Государственной думы» - документом, регламентировавшим ее деятельность. В соответствии с ним ведению Думы подлежали:

-- предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

-- государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании установленных правил;

-- отчет государственного контроля по исполнению государственной росписи;

-- дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующие высочайшего соизволения;

-- дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет;

-- дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов;

- дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым высочайшим повелениям.

Как видим, права и сфера компетенции Государственной думы были четко оговорены и ограничены. Это было закреплено в новой редакции Основных законов Российской империи, принятой накануне начала работы нижней палаты. В соответствии с законодательством власть верховного управления оставалась всецело в руках императора, которому нераздельно принадлежали:

- вся власть по управлению страной через министерство, ответственное перед ним, а не перед народным представительством и через всех остальных должностных лиц, назначаемых от его имени;

- все устройство и законодательство об армии и флоте;

- право объявлять местность на военном и исключительном положении;

- разрешение займов в случае, если Государственная дума не утвердит их во время сессии.

Таким образом, по меткому выражению С.Ю. Витте, новые Основные законы преследовали цель «отобрать у Думы все, что опасно трогать».

Программой деятельности I Государственной думы стал «адрес», составленный депутатами в ответ на тронную речь императора. Он содержал следующие требования:

- введение всеобщего избирательного права;

- ответственное перед Думой министерство;

- амнистия;

- отмена смертной казни и освобождение страны от военного положения;

- право Думы пересматривать законы;

- свобода слова, совести, собраний;

- решение аграрного и рабочего вопросов;

- ликвидация Государственного совета;

- введение всеобщего бесплатного обучения;

- реформа местного управления;

- равномерное распределение налогов.

Это был вызов власти, который не мог остаться без последствий Вопрос роспуска Думы стал делом времени. Очевидный перевес левых сил в составе Думы, следовавшая из этого явная оппозиционность власти, быстро прогрессировавший конфликт между законодательной и исполнительной властью предопределили ее судьбу: короткая и бурная ее жизнь завершилась на 72-м дне существования. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.

Около 200 депутатов, в основном члены кадетской фракции, не согласившись с императорским указом, собрались в Выборге и приняли «Выборгское воззвание», в котором содержатся призыв к избирателям в знак протеста против разгона Государственной думы не платить налогов и не посылать новобранцев в армию вплоть до созыва нижней палаты. Авторы воззвания были наказаны по всей строгости: все они, включая председателя Думы С.А. Муромцева, были осуждены, приговорены к разным срокам тюремного заключения и лишены впредь права избираться в органы народного представительства.

Разогнав первую Думу, власть тем не менее не решилась на отказ от народного представительства в системе государственной власти вообще. Этого не позволяла ни внутренняя, ни внешняя обстановка.

II Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 г, казалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу выборы, прошедшие в январе, показали усиление как левых, так и правых партий. И тем не менее, говоря о составе этой Думы, нельзя не отметить ее «полевение» по сравнению с первой. Значительная часть голосов избирателей, поддерживавших броские предвыборные обещания кадетов на первых выборах, отошла к представите-м социалистических партий, впервые принимавших участие в борах.

Процесс размежевания политических сил продолжался весь недолгий период работы II Думы, оказавшейся расколотой на раине правых (октябристы, черносотенцы), левых (социал-демократические депутаты) и кадетов, занимавших промежуточное и этому очень неустойчивое положение. Следствием этого стадо постепенное сближение кадетов с октябристами ради сохранения умы «любой ценой».

Однако далеко не все депутаты были настроены на сотрудничество с правительством. Кадетско-октябристской тактике «беречь Думу» противостояли революционные настроения депутатов левого фланга. Наиболее отчетливо это проявилось при обсуждении в Думе аграрного законопроекта, внесенного за 104 подписями фракцией трудовиков и предусматривавшего принудительное отчуждение частных земельных поместий. Правительство П.А. Столыпина, который возглавил Кабинет после роспуска I Думы, безусловно, не могло допустить такого поворота, и конфликт вновь стал неизбежен. Нарастало и раздражение министров, вызванное деятельностью Думы. Премьер-министр Столыпин, предлагая членам своего Кабинета как можно резче отвечать на нападки депутатов, сам вплотную занялся подготовкой роспуска Думы.

Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 1 июня 1907 г. в закрытом заседании Думы Столыпин потребовал немедленной выдачи депутатов-заговорщиков и предания их суду. Дума не дала согласие на привлечение их к судебной ответственности и постановила передать дело в специальную думскую комиссию, которая должна была рассмотреть заявление правительства в течение 24 часов. Правительство не стало дожидаться разоблачения явно сфабрикованного дела и, подгоняемое требованиями Николая II немедленно разогнать Думу, приступило к решительным действиям. В ночь со 2 на 3 июня 37 депутатов социал-демократической фракции были арестованы, остальные перешли на нелегальное положение, а утром 3 июня 1907 г. из высочайшего указа страна узнала о разгоне II Государственной думы.

Итак, вторая Дума разделила судьбу своей предшественницы. Однако силовое решение не погасило конфликта между исполнительной и законодательной властью. Перед верховной властью встал вопрос о целесообразности самого существования института Государственной думы, но отказаться от народного представительства вообще, вернуться к управлению страной через систему высших учреждений, существовавшую до 1905 г., самодержавие уже не могло и вынуждено было искать другие варианты приспособления парламентаризма к российской действительности.

Выход был найден. Одновременно с указом о роспуске Государственной думы 3 июня был опубликован императорский манифест об изменении порядка выборов в Государственную думу. И если роспуск императором Думы не противоречил законодательству (ст. 105 Основных государственных законов), то в соответствии с манифестом 17 октября 1905 г. правом единоличного принятия закона Николай II не обладал. Манифест 3 июня 1907 г. возвращал все на исходные позиции: император единолично принял решение об изменении избирательного закона, чем фактически прекратил действие манифеста 17 октября, а это было равносильно государственному перевороту. Недаром установившийся строй получил название «третьеиюньская монархия».

Власти решили положить конец созыву «непослушных» Дум и созвать «парламент» нового образца со старым названием - Государственная дума. С этой целью в новом избирательном законе открыто предусматривалось усиление позиций дворянства в Думе, были предоставлены новые значительные права крупной буржуазии при одновременном ограничении прав крестьян, рабочих и мелкобуржуазных городских слоев. В результате в выборах могли принимать участие только 13% взрослого населения страны. По новому избирательному закону 1 голос помещика приравнивался к 4 голосам крупной буржуазии, 68 голосам мелких хозяев, 260 -крестьян и 543 - рабочих.

Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная кампания в III Государственную думу дала правительству те результаты, которых оно ожидало: партийный состав Думы изменился в сторону сокращения числа оппозиционных депутатов. Бесспорным лидером в новой Думе была проправительственная партия октябристов, выражавшая интересы прогрессивных помещиков и крупной буржуазии. Октябристы требовали делового контроля над хозяйственной политикой и финансами. Представительство кадетов и социал-демократов в III Думе значительно сократилось. Правительство получило послушную, лояльную Думу.

Новый избирательный закон дал возможность образовать в Думе два большинства: правооктябристское (283 члена) и октябристско-кадетское (225 членов). В Думе заработал механизм, получивший название октябристского маятника. Если шло голосование по законопроекту реакционного характера, который правительство хотело принять, октябристы выступали вместе с правыми и националистами, и проект принимался. Таким же образом проваливался проект, который правительство считало слишком левым. При обсуждении, по их мнению, слишком реакционных проектов октябристы голосовали вместе с кадетами и проваливали его. Когда же обсуждался законопроект, связанный с преобразованиями, сторонниками которых были члены этой фракции, октябристы становились временными союзниками левых сил.

III Государственная дума видела среди своих основных задач укрепление расшатанной неудачной русско-японской войной оборонной мощи страны, укрепление финансового положения государства, восстановление внутреннего порядка и законности во всех сферах жизни. Настрой Думы на проведение либеральных реформ, с одной стороны, поддерживал в обществе надежду на постепенное мирное решение всех наболевших вопросов, с другой, - давал возможность выглядеть в глазах мирового сообщества страной, которая шла по демократическому пути западноевропейского образца.

Этим в значительной степени объясняется тот факт, что III Дума, единственная из всех Дум периода думской монархии, исчерпала пятилетний срок своих полномочий - с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г. За это время ею было принято свыше двух тысяч законопроектов (заметим, что первые Думы в окончательном виде не сумели принять ни одного законопроекта), в том числе аграрные законы Столыпина, существенно увеличены ассигнования средств на народное образование, поддержаны меры по реорганизации армии и флота.

IV Государственная дума по своему составу не намного отличалась от своей предшественницы. Снова, как и в III Думе, сложились два большинства: право октябристское (286 депутатов) и октябристы, кадеты и национальные буржуазные партии (229 депутатов).

Мировая война, в которую вступила Россия в 1914 г., вызвала мощный патриотический подъем, внеся существенные коррективы в общественно-политическую ситуацию в стране. Партии и общественные организации за исключением социал-демократов выразили доверие правительству и отказались от оппозиционной деятельности. Дума в свою очередь также продемонстрировала полное единство фракций с правительством. Депутаты Думы единогласно (при воздержавшихся социал-демократах) проголосовали за военные кредиты.

1915 г. стал переломным в отношениях между верховной властью и народным представительством, выражавшим явное недовольство действиями правительства. На фоне неудач на фронте, падения авторитета царской четы в связи с распутинщиной, призывы главы правительства И.Л. Горемыкина летом 1915 г. к единению Думы с правительством натолкнулись на резкую критику социал-демократов, трудовиков и вызвали явную оппозиционность со стороны буржуазных фракций. Одновременно кадетская фракция во главе с П.Н. Милюковым провела напряженную работу по скреплению образовавшегося в Думе оппозиционного большинства «без крайне левых и крайне правых», получившего название «Прогрессивный блок», в который вошли 236 депутатов из 442. Главным требованием блока было образование министерства общественного доверия, под которым блокисты подразумевали правительство, состоявшее из честных и компетентных бюрократов, способное руководить страной в условиях войны и разрухи. Предусматривались также изменение приемов управления, свобода вероисповедания, пересмотр земского положения, меры по поддержанию социального мира и т. д. Программа блокистов была попыткой возвращения к либеральному варианту реформ.

Для императора же переход в оппозицию большинства членов Государственной думы и части членов Государственного совета стал поводом для возврата к старым формам правления. Так, 23 августа 1915 г. он объявил себя Верховным главнокомандующим и значительное время проводил в разъездах, в Ставке, предоставив фактически функции соправителя императрице Александре Федоровне. Именно по ее настоянию был объявлен указ о перерыве работы Думы. Напрасно лидер Земского союза князь Г.Е. Львов взывал к царю: «Ваше императорское величество... обновите власть. Возложите тяжкое бремя ее на лиц, сильных доверием страны. Восстановите работу народных представителей. Откройте стране единственный путь к победе, загроможденный ложью старого порядка управления». Император ответил молчанием.

В начале 1916 г, Николай II предпринял некоторые шаги к примирению с Думой: сместил с поста премьер-министра одиозного И.Л. Горемыкина, а в начале февраля впервые сам явился в Думу. Однако одновременно с этим он провел серию мероприятий, направленных на установление в стране военной диктатуры: готовилось введение военного осадного положения, повседневной предварительной цензуры и т. д. В исполнительной вертикали власти продолжалась так называемая «министерская чехарда». Достаточно вспомнить, что с осени 1915 г. сменилось 4 председателя Совета министров, 6 министров внутренних дел, 4 военных министра, причем на высшие посты попадали зачастую непопулярные и скомпрометировавшие себя чиновники. Осенью 1916 -- зимой 1917 гг. кризис достиг апогея.

В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи -- Петрограде. Это было началом Февральской революции. Одним из последних стал императорский указ от 27 февраля 1917 г. об отсрочке думской сессии. Дума подчинилась указу императора, однако, собравшись на частное совещание, депутаты образовали Временный комитет Государственной думы, в который вошли руководители думских фракций за исключением большевиков и крайне правых. Его председателем стал председатель Государственной думы М.В. Родзянко. Основной заботой комитета было сохранение легитимности власти. Прежде всего комитет предпринял попытку спасти монархию, заменив одного царя другим. Попытка провалилась. Тогда по соглашению с Петроградским советом Комитет сформировал Временное правительство, в руки которого и перешла власть.

Система государственного управления при этом не изменилась -- сохранялись министерства и другие ведомства вплоть до Святейшего синода, однако массы, политические партии стали активно вмешиваться в государственное управление. Дальнейшие события развернулись вокруг выбора пути, по которому пойдет государство. Начался особый этап отечественной истории, завершившийся образованием советской системы государственного управления.

В феврале 1917 г. история вынесла окончательный вердикт думской монархии в России. Царь и Дума ушли с исторической сцены одновременно. Позади остался 12-летний отрезок российской истории, когда основным был вопрос об установлении нового демократического порядка, одного из первостепенных условий развития страны по пути прогресса.

Россия так и не стала в полном смысле слова парламентарным государством. Причин тут множество: это политический кризис начала века, заключавшийся прежде всего в неразрешенности двух главных вопросов: о власти и о земле; полное неприятие самодержавием, исповедовавшим тезис «царю -- власть», позиции либеральной общественности, ратовавшей за использование в России западного опыта представительной демократии, глубоко укоренившаяся в кругах российской политической элиты мысль о всегдашнем приоритете исполнительной власти над законодательной и т. д.

2.2 Структура исполнительных органов и центральных государственных учреждений

17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест, подготовленный С.Ю. Витте. Император вынужден был согласиться на введение народного представительства иного образца, чем это предполагалось по манифесту 6 августа. В манифесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг избирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу законодательными полномочиями. Императору нелегко далось это решение. С.Ю. Витте позднее напишет: «Этот акт, конечно, не был добровольным в том смысле, что царь никогда не огласился бы осуществить «напрасные мечтания», если он не видел бы, что в данный момент у него нет другого выхода, обещающего успокоение».

Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после подписания был опубликован в «Правительственном вестнике». Вместе с ним под заголовком «Действия правительства» было напечатано высочайшее повеление графу Витте «принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров. Последнее решение свидетельствовало о серьезном намерении главы государства реформировать исполнительную власть с целью ее обновления и сплочения накануне созыва Государственной думы с законодательными полномочиями. Не меньше внимания уделялось и выработке программы будущей правительственной деятельности, чтобы правительство не оказалось застигнутым врасплох перед лицом выборных от народа, не знавших, что делать и в какую стогну направить кормила правления.

Манифест 17 октября 1905 г. стал не только важным этапом, но и своего рода итогом развития общественной мысли XIX - начала XX вв. и попыток реформировать государственное устройство «сверху». Вместе с тем Манифест 17 октября оказал огромное влияние на внутреннюю политику последнего царствования.

Основными объектами реформирования стали Совет Министров и Комитет министров -- высший законосовещательный орган.

В Совет министров входили:

Министерство внутренних дел Российской империи -- орган государственной исполнительной власти Кабинета Министров Российской империи, осуществлявший административно-распорядительные функции в сферах государственной безопасности, общественной безопасности, охраны правопорядка, руководства местными органами власти, борьбы с преступностью, охраны мест лишения свободы, разрешительной системы, цензуры в средствах массовой информации и книгоиздания.

Министерство финансов -- центральное государственное учреждение Российской империи, ведавшее вопросами финансовой и экономической политики.

Министемрство путемй сообщемния Россимйской импемрии -- орган государственного управления в Российской империи, обеспечивавший проведение единой политики в сфере водного, сухопутного и железнодорожного транспорта, а также осуществлявший общее руководство в области транспортного сообщения.

Министемрство иностранных дел Российской империи -- центральное государственное учреждение в Российской империи, существовавшее с 1802 до 2 (15) марта 1917 года; ведало отношениями с иностранными государствами.

Министерство юстиции -- центральное государственное учреждение Российской империи.