Становление чиновничьей бюрократии в первой четверти XVIII века и ее роль в формировании российского абсолютизма

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

"СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ"

ЦЕНТР УСКОРЕННОГО ОБУЧЕНИЯ

КАФЕДРА ИСТОРИИ И МИРОВОЙ ПОЛИТИКИ

КУРСОВАЯ РАБОТА

По предмету: История государственного управления в России

"Становление чиновничьей бюрократии

в первой четверти XVIII века и ее роль в формировании российского абсолютизма"

Выполнил:

Студент группы Г9А

Нилова С.В.

"___" ___________2010 г.

Проверил:

Профессор Ежова Г.В.

"___" ___________ 2010 г.

Санкт-Петербург 2010

Оглавление

Введение 1

1. Особенности государственного аппарата XVIII века 6

1.1 Бюрократизация государственного аппарата России в XVI-XVII столетиях 6

1.2 Реформы Петра I в XVIII веке 9

2. Характеристика бюрократической системы 27

2.1 Табель о рангах 30

2.2 Организация и условия гражданской службы в XVIII веке 35

3. Роль петровских реформ в становлении чиновничьей бюрократии XVIII века и формировании российского абсолютизма 44

Заключение 51

Список источников и литературы 54

Введение

Период оформления абсолютизма в России связан с именем Петра І, период дальнейшего усиления абсолютной монархии в XVIII веке - с именем Екатерины ІІ. Это имена, которые оставили в российской историографии противоречивые мнения о себе и о своей деятельности. В оценке этого времени среди историков нет и не было единогласия. По словам историка С.М. Соловьёва, Пётр І "проводил всю свою жизнь в борьбе и оставил по себе двойную память: одни благословляли его, другие проклинали". Соловьёв С.М. Чтения и рассказы по истории России.- М.: Правда, 1990.

Русский абсолютизм начал складываться ещё в XVI веке, а в первой четверти XVIII века принимал свои окончательные формы, что давалось не без борьбы с боярской и церковной оппозицией. Активная внутренняя и внешняя политика российского абсолютизма выдвигали новые сложные потребности их идеологического обоснования. Такое обоснование российский абсолютизм нашёл в сформировавшейся в конце XVII - середине XVIII века дворянской историографии, яркими представителями которой явились - Феофан Прокопович, П.П. Шафиров, князь Б.И. Куракин, А.И. Манкиев и другие.

В истории русской общественной мысли второй четверти XVIII века особое место принадлежит В.Н. Татищеву. Он был идеологом дворянской абсолютной монархии. Его рассуждения о том, что благо России лишь в самодержавии, очень близки к тому, что говорил и писал Феофан, только доводов от священного писания у него меньше.

В изучении абсолютизма в России XVIII века особого внимания заслуживают труды В.О. Ключевского, ученика С.М. Соловьёва, в отличие от своего учителя, Ключевский довольно критически относится к деяниям Петра I и Екатерины II. Замысел Ключевского В.О. состоял в том, чтобы развенчать официально созданную апологетику "матери отечества" и, что представляется основным, показать истинную роль Екатерины в апогее крепостничества. Далее В.О. Ключевский последовательно раскрывал, как, в чьих интересах осуществлялось "начало" в создании "правового государства" и в чём заключалось в этом процессе роль самой императрицы. "Правление Екатерины - та же деспотия, только смягченная приёмами, европейски прикрашенная законами, которые не исполнялись, и учреждениями, которыми распоряжались лица".

Абсолютизм, как политическая система, опираясь на созданную им бюрократию и армию, приобретал в XVIII веке наибольшую самостоятельность. В.О. Ключевский улавливал опасность, которую для абсолютизма стало представлять дворянство, "закрывая" собой верховную власть перед обществом. Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. Курс русской истории /т.5/ - М.: Мысль, 1989.

Он также верно улавливал не только административное, но и социальное значение местного аппарата, показавшего свою неспособность не предупредить, не пресечь восстание Е. Пугачёва. В.О. Ключевский показал, насколько умело абсолютизм, используя требования дворянства о корпоративном устройстве, выдвинутые в процессе работы Уложенной комиссии, преобразовал в своих интересах местное управление.

Обретение Россией в октябре 1721 года статуса империи имело огромное политическое значение как для самой России, так и для Европы в целом. Навсегда менялась не только расстановка политических сил, но и экономическая ситуация на континенте. В то время статус империи означал признание не только сложного политического состава государства (объединение прежде самостоятельных царств и княжеств) под верховенством императора, но и абсолютную политическую независимость и территориальное преобладание среди стран Европы.

Огромная территория страны, в значительной части слабо заселенная, с худшими, чем в Европе, климатическими условиями (в особенности - с продолжительными и суровыми зимами) и еще не использованными возможностями экстенсивного развития, разнохарактерный этнический состав населения, часто готового довольствоваться минимумом жизненных благ, наконец, пространственная отдаленность от Западной Европы - все это ставило Россию в заведомо невыгодную ситуацию. Попытка реформаторской деятельности его отца и собственный опыт убедили Петра I в том, что намечаемые им преобразования, рассчитанные на длительную перспективу и связанные со многими трудностями, не будут поняты и поддержаны большинством тогдашнего населений, а потому могут быть реализованы лишь силой власти, безальтернативно, сразу, решительно и даже жестко.

Складывалась ситуация, когда военные и политические претензии России как бы опережали ее фактические возможности, в особенности в области экономики. В основе буржуазной политической экономики того времени главенствовало следующее положение: личный материальный интерес каждого и дух соревнования являются лучшим стимулом для хозяйственного развития страны. В России же личный интерес каждого несколько терялся в общинной организации жизни, к которой вынуждали и трудные естественные условия страны, и некоторые догматы православной церкви. Реформатор должен был принимать в расчет гигантскую инерционность России и брать на себя задачу ее преодоления не только в политической, но и в хозяйственной сфере. Задачи государства и власти оказывались в России особенно обширными и сложными. Успешное решение этих задач как в петровское время, так и в дальнейшем во многом зависело от того, насколько удачно будет организован механизм государственного управления: каковы будут система органов власти и их внутренняя организация, сколь совершенным будет их делопроизводство - непременный инструмент такого управления, наконец, самое главное, насколько удачной будет организация государственной службы (состав служащих, их сословные преимущества, система чинов, мундиров, наград).

Целью данной курсовой работы является рассмотрение чиновной бюрократии во времена Петра I. В работе поставлены следующие задачи: рассмотрение особенностей государственного аппарата в первой четверти XVIII веке, характеристика бюрократической системы и ее роли в формировании российского абсолютизма.

1. Особенности государственного аппарата XVIII века

1.1 Бюрократизация государственного аппарата России в XVI-XVII столетиях

бюрократия абсолютизм государственный

Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к правлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.

Подобно тому, как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и т.д.

Одной из характерных сторон оформления абсолютистского государства является бюрократизация государственного аппарата. Складывание бюрократического аппарата имело два направления:

"1) Создание системы управления со сложной структурой подчиненности учреждений, строгим разделением функций управления, единоличным решением вопросов при коллегиальности их подготовки; системы, приводившей к господству канцелярии, в котором главным было бумажная переписка, а не само дело.

2) Создание привилегированного круга, осуществляющего это управление, то есть слоя чиновничества, подчиненного только верховной власти, целиком зависевшего от нее в своем служебном положении и имущественном обеспечении. Чиновничья каста в известной степени пользовалась привилегиями господствующих классов, однако, после своего оформления не входила в их состав, так как не состояла во главе производства. Это придавало бюрократическому аппарату видимость надклассовости". Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII-XVIII веках.// Абсолютизм в России (сборник статей). - М.: Знание, 1963 .

Бюрократизация управленческого аппарата России на протяжении XVI-XVIII вв. шла параллельно с перерастанием централизованного государства в абсолютистское и зависела от этого процесса. Складывание бюрократической касты в России в указанный период было неразрывно связано с судьбой служивого населения, с его постепенным оформлением из привилегированного сословия в господствующий класс дворянства, из состава которого обособлялась бюрократическая группа.

Существовавшая к началу петровского царствования так называемая приказная система государственного управления насчитывала уже двести лет. Ее немногочисленными достоинствами были традиционность и привычность для населения, простота и относительная дешевизна. Система эта включала три уровня. Верхний занимали царь и Боярская дума. Средний - центральные органы государственного управления - приказы. И низший - воеводы на местах.

Дума состояла из представителей старинных княжеских и боярских фамилий, назначаемых царем. Это был совещательный орган, не имевший права законодательной инициативы. Его отношения с царем выражались стереотипной формулировкой думских приговоров: "Царь (или великий князь) указал, и бояре приговорили", сменившейся к концу XVII в. другой: "По указу великого государя бояре приговорили". Формулировки "великий князь" или "великий государь" в то время означали "большой", "главный" и не имели смысла превосходности. В начале XVII в. насчитывалось 30 членов Думы, а к концу века их число превысило 150. Боярская дума работала довольно напряженно. Заседания обычно проходили ежедневно. Бояре съезжались "в первом часу после выхода солнца" и заседали до пяти-шести часов вечера. Картину заседания Думы в царствование отца Петра I, Алексея Михайловича, описал очевидец Григорий Котошихин: "И как царю случится сидеть с теми боярами и думными людьми в Думе (и рассуждать) о иноземских и о своих государственных делах, и в то время бояре и окольничие и думные дворяне садятся по чинам от царя поодаль на лавках: бояре под боярами, кто кого породою ниже, а не тем, кто выше и причину; окольничие под боярами против того же, под окольничими; думные дворяне по тому же, по породе своей, а не по службе; а думные дьяки стоят, а иным временем царь велит им сидеть. И о чем случится мыслити, мыслят с царем, яко обычай в инде государствах. А случится царю мысль свою, о чем объявити, и он им объявлял, приказывает, чтобы они бояре и думные люди, помысля, тому делу дали способ. И кто из тех бояр побольше и разумнее, или кто из меньших, и они мысль свою способу объявляют. А иные бояре, брады свои уставя, ничего не отвещают, потому что царь жалует многих в бояре, брады свои уставя, ничего не отвещают, потому что царь жалует многих в бояре не по разуму их, но по великой породе, и многие из них грамоте не ученые" Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. M., 1968..

Котошихин упоминает ("кто кого породою ниже") о явлении местничества - существовавшем до 1681 г. традиционном наследственном праве представителей более древних боярских родов на привилегированное положение и преимущество при замещении вакансий на государственной службе.

1.2 Реформы Петра I в XVIII веке

Еще в начале XVIII столетия Петр I решая, задачу создания действенного аппарата государственного управления, должен был, как уже отмечалось, окончательно ликвидировать систему местничества и привлечь дворянское сословие на государственную службу. Не "порода", а служба должна была отныне стать главным мерилом заслуг каждого. Для придания государственной службе четкой организационной структуры, обеспечивавшей ее подконтрольность верховной власти, Петр I, учитывая опыт других стран, признавал необходимым установить строгую иерархию всех ее должностей, число которых в связи с расширением функций государственного управления в начале XVIII в. значительно возросло. Шепелев Л.Е. Чиновный мир России.- СПб.: изд. "Искусство - СПБ".-1999.

Таким образом в первой четверти XVIII в. возникает опора абсолютной монархии - бюрократический аппарат государственного управления. Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений. История государственного управления в России/ под.ред.проф.А.Н.Марковой/ - М.: ЮНИТИ. - 1997.

Время возникновения абсолютной монархии на территории России - вторая половина XVI века, а окончательное её оформление - первая четверть XVIII века.

В России в XVIII веке наряду с укреплением и оформлением сословного строя, происходят глубокие изменения в экономическом и социальном развитии, затронувшие все стороны народного хозяйства и социального облика страны. В основе этих изменений лежал процесс разложения феодализма и генезиса капиталистических отношений, начавшихся ещё в XVII веке. Кульминацией этого процесса являлась, конечно же, эпоха Петра I (1672 - 1725 гг.). Петр правильно понял и осознал сложность тех задач, которые стояли перед страной и приступил к их осуществлению.

"Реформы Петра были подготовлены свей предшествующей историей народа, требовались народом". Соловьёв С.М. Публичные чтения о Петре Великом.- М.: Право, 1990. Уже до Петра начертана была довольно цельная преобразовательная программа, во многом совпадавшая с реформами Петра, в ином шедшая даже дальше их. Подготавливалось преобразование вообще, которое при мирном ходе дел могло продлиться длительное время. Реформа, как она была исполнена Петром, была его личным делом, делом беспримерно насильственным и, однако, непроизвольным и необходимым. Внешние опасности государства опережали естественный рост народа, закостеневшего в своём развитии. Обновление России нельзя было предоставлять постепенной тихой работе времени, не подталкиваемой насильственно.

Реформы коснулись буквально всех сторон жизни русского государства и русского народа, однако к основным из них следует отнести следующие реформы: военную, органов власти и управления, сословного устройства русского общества, податную, церковную, а также в области культуры и быта.

Следует отметить, что основной движущей силой петровских реформ стала Северная война.

На первый взгляд, преобразовательная деятельность Петра I представляется лишенной всякого плана и последовательности. Постепенно расширяясь она захватила все части государственного строя, коснулась самых различных сторон народной жизни. Но ни одна часть не перестраивалась сразу, в одно время и во всем своем составе. Каждая реформа подступала по несколько раз, в разное время касаясь ее по частям, по мере надобности. Преобразовательные меры следовали одна за другой в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной. Она поставила на первую очередь преобразование военных сил страны. Военная реформа повлекла за собой два рядя мер, из которых одни направлены были на поддержание регулярного строя преобразованной армии и ново созданного флота, а другие на обеспечение их содержанию. Меры того и другого порядка изменяли положение и взаимные отношения сословий, усиливали напряжение и производительность народного труда как источника государственного дохода. Нововведения военные, социальные и экономические требовали от управления такой усиленной и ускоренной работы, ставили ему такие сложные и непривычные задачи, какие были ему не под силу при его прежнем строе и составе. Поэтому рука об руку с этими нововведениями и частью даже впереди их шла постепенная перестройка управления всей правительственной машины, как необходимое общее условие проведения прочих реформ. Другим таким общим условием была подготовка дельцов и умов к реформе. Для успешного действия нового управления, как и других нововведений, необходимы были исполнители подготовленные к делу, обладающие нужными для того знаниями, необходимо было и общество, готовое поддерживать дело преобразования, понимающие его сущность и цели. Отсюда усиленные заботы Петра о распространении научного знания, о заведении общеобразовательных и профессиональных, технических школ.

Таков общий план реформы, ее порядок, установленный не наперед обдуманными предначертаниями Петра, а самим ходом дела и гнетом обстоятельств. "Война была главным движущим рычагом преобразовательной деятельности, военная реформа - ее начальным моментом, а устройство финансов - ее конечной целью". Ключевский В.О. Сочинения в 9 т. Курс русской истории /т.4/ - М.: Мысль, 1989.

О.А. Омельченко выделяет три этапа в реформах Петра I.

Первый (1699-1709\10гг.) - изменения в системе государственных учреждений и создание новых; перемены в системе местного самоуправления; установление рекрутской системы.

Второй (1710\11-1718\19гг.) - создание Сената и ликвидация прежних высших учреждений; первая областная реформа; проведение новой военной политики, широкое строительство флота; учреждение законодательства; перевод государственных учреждений из Москвы в Санкт-Петербург.

Третий (1719\20-1725\26) - начало работы новых, уже созданных учреждений, ликвидация старых; вторая областная реформа; расширение и реорганизация армии, реформа церковного управления; финансовая реформа; введение новой системы обложения и нового порядка государственной службы. Омельченко О.А. Становление абсолютной монархии в России /Учебное пособие/ - М.: МГУ, 1986. Вся реформаторская деятельность Петра I закреплялась в форме уставов, регламентов, указов, которые имели одинаковую юридическую силу.

Петром I была создана единая система власти, непосредственно подчинявшаяся императору и состоявшая из следующих звеньев:

- сенат (возглавляемый генерал-прокурором);

- коллегии (прямое подчинение сенату);

- губернаторы (прямое подчинение коллегиям).

После второй губернской реформы власть губернаторов распространялась только на провинцию губернского города, остальными провинциями управляли воеводы.

Идею проведения реформы центральной власти следует искать в представлениях царя об "общем благе", о роли государства в достижении этого общего блага и о роли монарха - единоличного правителя. Идея реформы центральной власти состояла в сосредоточении всей полноты власти в одних руках - императора.

Предреформенная ситуация состояла в том, что помимо царской власти в России существовали еще два источника значительного авторитета и власти, которые в определенных ситуациях могли оказаться и периодически оказывались конкурирующими с царем. Таковы: боярская дума, чья власть шла от отцов и дедов (родовая), и церковь с властью, от Бога данной. Известно усиление именно этой власти в Смутное время - патриархи, сначала Гермоген, а затем Филарет. Помимо этого, основные вопросы решались в приказах, своего рода ведомствах, часть из которых занималась делами на какой-то конкретной территории или какой-то конкретной группы населения, вторая - ведала делами в масштабах всего государства (например, посольский - дипломатические отношения) и третья обслуживала потребности царского двора. К началу XVIII века насчитывается уже около 70-ти приказов. Возглавляли приказы, как правило, родовитые люди.

Весьма важная перемена в составе Сената и круге его деятельности произошла в 1718 году учреждением коллегий. Уже в 1698 году, Френсис Ли составил для царя проект введения коллегиальной системы в администрации. Затем Петр I беседовал об этом предмете с Лейбницем, Любрасом и другими лицами. Для царя были составлены разные записки об этом деле. Важнейшее влияние в этом отношении имел Генрих Фик, вступивший в русскую службу в 1715 году и отправленный в Швецию для изучения административных учреждений этой страны. Целый ряд мемориалов, отчасти и поныне приписываемых Лейбницу, принадлежит перу Фика.

Уже в 1715 году царь поручил генералу Вейде достать иностранных ученых и в "правостях" (т.е. правах) искусных людей для отправления дел в коллегиях. В конце того же года поручено резиденту при австрийском дворе Веселовскому сыскать из "шрейберов (писарей) или других приказных людей таких, которые знают по-славянски, от всех коллегий, которые есть у цесаря, кроме духовных, по одному человеку, и чтоб они были люди добрые и могли те дела здесь основать". В 1717 году было поручено Измайлову приглашать шведских пленных, живших в Сибири, в службу в коллегиях. Между тем было велено послать в Кенигсберг человек 30 или 40 молодых подьячих для научения немецкому языку, "дабы удобнее в коллегиум были".

В конце 1717 года уже определено было число коллегий - девять:

1) чужестранных дел;

2) камер, или казенных сборов;

3) юстиции;

4) ревизион: счет всех государственных приходов и расходов;

5) воинский (т.е. коллегиум):

6) адмиралтейский;

7) коммерц;

8) штатс-контор: казенный дом, ведение всех государственных расходов;

9) берг и мануфактур.

Президентами почти всех коллегий были назначены русские, вице-президентами почти исключительно иностранцы. В продолжение 1718 года все было приготовлено к открытию новых учреждений, последовавшему в конце этого года. Целый ряд наказов царя дает нам понятие о намерениях его при этом случае.

В одном из проектов о коллегиях сказано, что устройство их похоже на устройство часов, где колеса взаимно приводят друг друга в движение. Сравнение это не могло не понравиться Петру, который именно стремился к тому, чтоб русские люди во всем приводили друг друга в движение, ибо все зло происходило от разобщенности колес.

Основной мыслью при учреждении коллегий было усиление и взаимодействие труда административных органов. Связь между коллегиями заключалась, между прочим, и в том, что их президенты были в то же время сенаторами. Для делопроизводства в коллегиях были составлены особые правила. Петр I старался определить точнее прежнего обязанности служащих, внушить им чувство долга и ответственности, усилить во всех отношениях контроль над действиями чиновников. Недостаток в правилах, по которым должны были действовать органы правительства, вызывал до этого множество случаев несправедливых решений судей и произвольных действий приказных людей. Петр старался помочь этому недостатку введением коллегиального порядка при управлении делами, устройством разных должностей для наблюдения за правильным ходом дел, назначением контролеров, обличавших все случаи нарушения каких-либо законов или недобросовестного исполнения обязанности. "Неправда", которую Петр хотел искоренить из чиновного люда, в России была в значительной степени следствием прежней системы "кормления". Недаром иностранцы, посещавшие допетровскую Русь, в один голос осуждали юридический быт и бюрократию России, говоря подробно о произволе, сребролюбии и жестокости приказных людей и судей, о невнимании их к общему благу, о нарушении на каждом шагу прав собственности, о нерадении служащих. Новые учреждения Петра I должны были сделаться школой для развития в бюрократии политической нравственности; царь хотел заменить систему "кормления" обеспечением служащих казенным жалованьем; он надеялся на развитие в чиновниках уважения к закону и внимания к нуждам народа.

Нельзя сказать, чтобы действия царя в этом направлении имели успех. Надежды его на удачную деятельность коллегий не исполнились. Недоставало опытных и добросовестных чиновников. По отзыву одного современника, новые учреждения в некоторых случаях даже повели к разным неудобствам. Царь весьма часто жаловался на разлад между коллегиями. Иногда он собственноручными распоряжениями старался бороться с такого рода недостатками, наставлял, учил, порицал и самолично участвовал в делах. Так, например, однажды в 1722 году он сам руководил выбором президента Юстиц-коллегии, объясняя подробно при этом установленные правила.

Что касается должностей, имевших целью контроль над правильностью действий присутственных мест, то опытом в этом роде было назначение уже в 1705 году известного дельца и неутомимого труженика Курбатова "инспектором ратуши". Тут он был поставлен во главе финансового управления в целой России, переписывался об этих делах с самим царем, открывал злоупотребления, указывал новые источники доходов и не щадил при всем этом даже и сильных людей. Такое же значение имело учреждение фискалов, сделавшихся вскоре ненавистными народу, в чем при случае сознавался даже сам Петр.

Таковым контролером и доносчиком был Зотов, в 1715 году определенный "ревизором" при Сенате и сделавшийся затем "обер-секретарем" при этом учреждении. В начале 1722 года Петр I учредил при Сенате "генерал-прокурора, то есть стряпчего от государя и государства". Он должен был "смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и в своем звании праведно и нелицемерно поступал и над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали, и за фискалами смотреть" и проч. Петр I говорил о должности генерал-прокурора: "И понеже сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради подлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет". Брикнер А. Г. История Петра Великого: В 2 т. Т. 2. - М.: ТЕРРА, 1996. Генерал-прокурор, которым был назначен Ягужинский, ничьему суду не подлежал, кроме суда самого государя.

То же самое стремление развить единство, законность и успех в действиях бюрократии обнаруживается и в распоряжениях Петра I относительно органов местного управления. И здесь уже с 1702 года заметно преобладание коллегиального начала; и тут Петр старался внушить всем и каждому желание действовать самостоятельно и чувство долга и ответственности. Через назначение "бурмистров" и учреждение "ратушей", "бурмистерской палаты", "главного магистрата" и прочих царь желал оживить и в среднем классе общества способность к делу самоуправления. Все неудобства администрации, все случаи нарушения права и народной пользы, как надеялся Петр, могли легче сделаться известными посредством таких учреждений. Все должны были трудиться, надзирать и в случае открытия какой-либо "неправды" доносить куда следовало. И должности "рекетмейстера" и "герольдмейстера", учрежденные в конце Петровского царствования, имели целью усиление контроля, выслушивание жалоб, привлечение всех и каждого к участию в труде на пользу государства. Средством поощрения к труду была также составленная в 1722 году "Табель о рангах", дававшая простор личным качествам служащих, независимо от их рождения и происхождения, и долженствовавшая внушить уважение к чину, к государственной должности. "Табель о рангах" была составлена и написана самим Петром, по образцу имевшихся у него в переводе расписаний чинов королевств "самодержавных", французского, прусского, шведского и датского. Видно также, что принимались в соображение и английские учреждения. Объяснительный текст к "табели", или пункты, вчерне исправлялись и дополнялись также самим царем.

При столь ревностном желании Петра I исправить администрацию и судопроизводство в России, он не мог не коснуться вопроса о необходимости составления нового уложения. Исправить и дополнить Уложение царя Алексея Михайловича считалось Петром делом крайней важности. Первый шаг в этом направлении сделан был указом 18 февраля 1700 года, которым предписано свести Уложение с последующими законами. Была составлена палата из бояр, думных дворян, стольников и дьяков. До 1703 года она успела "свести" только три главы Уложения и была закрыта. В 1714 году учреждена новая комиссия, действовавшая по 1718 год. Она составила до десяти глав сводного Уложения, которое не имело никаких последствий.

В 1718 году Петр решился оставить прежний путь и прямо сочинить новое уложение на основании законов русских, шведских и датских. В 1720 году образована для этой цели комиссия из русских и иностранцев. Однако и она не имела успеха и лишь номинально просуществовала до кончины Екатерины I. Дело было трудное. Нужно было не только собрать действующее право в одно целое, но и улучшить и дополнить его на основании представления о лучшем государственном управлении и тех образцов, которые имелись на Западе. Во всяком случае, для исполнения такой задачи были нужны юристы, многосторонне образованные люди, между тем как юридическое образование того времени не могло быть высоким.

Таким образом, для получения всей полноты власти в свои руки Петр I сделал следующее.

С конца 1717 г. Пётр приступил к реформе центрального управления: рядом указов была образована система коллегий - учреждений с чётко выраженными функциями отраслевого управления, с коллегиальным устройством и регламентацией обязанностей всех чиновников. Каменский А. Российская империя в XVIII веке: традиции и модернизация. - М.: Новое литературное обозрение, 1999.

1. Коллегии. Уменьшил число звеньев (по старому приказов) аппарата управления; упорядочил и привел эти звенья центрального аппарата в систему: теперь они назывались коллегиями и каждая из них занималась определенным родом дел (Петр разграничил обязанности коллегий, что в приказах соблюдалось не всегда), например: коммерц-коллегия ведала торговлей, адмиралтейская - флотом и т.д.

Штаты коллегий были сделаны единообразными. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр I 24 января 1722 года ввел в действие имевшую силу законодательного акта "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...", упорядочивавшая служебные отношения и, фактически заменявшая принцип родовитости принципом выслуги (профессионализма). Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных "пунктов" к ней. Под чинами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. Все сколько-нибудь существенные должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделились на четырнадцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу доверху, чем должно было обеспечиваться замещение всех вакансий и приобретение необходимых навыков. Всякий, кто занимал классную должность, в гражданской службе приравнивался к офицеру и назывался чиновником (в отличие от низших, не имевших чина "канцелярских служителей"). Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика, актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоял фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль за деятельностью коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

Коллегия иностранных дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718 г., в которую входило ведать "всякими иностранными и посольскими делами", координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней "никаких судных дел не судят".

На Военную коллегию возлагалось управление "всеми воинскими делами": комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

Адмиралтейская коллегия ведала "флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями" и руководствовалась в своей деятельности "Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи" (1722 г.) и "Регламентом морским". В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г., с целью "Ограждать малороссийский народ" от "неправедных судов" и "утеснений" налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине. В последние годы существования основными ее целями была ликвидация самоуправления и прежних органов власти.

Камер-коллегия должна была осуществлять "высшее надзирание" за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях - конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719 г. осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами "ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел". Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случае несходства судили и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сенату.

В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов: Московский обер-берг-амт, Казанский берг-амт, Керченский берг-амт. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией "по сходству их дел и обязанностей" и как одно учреждение просуществовало до 1722 г.

Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

С организацией Главного магистрата (1720 г.) вопросы внутренней и внешней торговли отошли в его ведение. Функции Главного магистрата как центрального учреждения заключались в организации развития торговли и промышленности в городах и управление посадским населением. Главный магистрат ведал делами городов и также находился на положении коллегии. Тем самым учреждался централизованный контроль над городами. Петр I положил начало юридическому оформлению городского сословия.

В регламенте духовной коллегии (1721 год, январь) говорилось: "Монархова власть есть власть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает" Павленко Н.И: Петр Великий.-М.:Мысль,1990.

Юстиц-коллегия (1717-1718 гг.) руководила деятельностью губернских надворных судов; осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам; возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов; действовала как суд первой инстанции по "важным и спорным" делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.

Вотчинная коллегия, образованная в 1721 г.: разрешала земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на "неправые решения" по поместным и вотчинным делам.

Тайная канцелярия (1718 г.) ведала сыском и преследованиями по политическим преступлениям (дело царевича Алексея). Существовали и другие центральные учреждения (старые сохранившиеся приказы, Медицинская канцелярия).

Сама идея реформы, разработка и приведение в исполнение принадлежит советникам-иностранцам, особенно Генриху Фике, предложившим заменить беспорядочно устроенные приказы (учреждения центральной власти) коллегиями по шведскому образцу.

2. Сенат. Была ликвидирована Боярская Дума и создан Сенат, подчинявшийся напрямую царю. Сенат, созданный в 1711 году, был главным органом центральной власти: "Учрежден указом Петра I 22 февраля 1711 года. Первоначально функционировал как временный коллегиальный орган для управления страной в отсутствие царя, заменивший Боярскую думу. Являлся законосовещательным органом, судебно-апелляционной инстанцией. Осуществлял также надзор за коллегиями (кроме иностранной). Вначале состоял из 9 членов и обер-секретаря. Члены Сената - сенаторы - назначались царем из числа гражданских и военных чиновников первых трех классов (по "Табели о рангах")". Сенат стал коллегиальным кабинетом Петра Первого, призванным понимать и дорабатывать его указы, разрабатывать и вводить в действие проекты реформ.

Таким образом, принцип родовитости был в значительной мере упразднен и была ликвидирована Боярская Дума, не подчинявшаяся ранее царю напрямую.

3. Синод. В 1721 году Петром I был создан Святейший Синод, обладавший правами коллегии и ведавший церковными делами. Церковь стала частью государственного аппарата. В России было упразднено патриаршество. Таким образом, фактически была ликвидирована еще одна точка вето. Царь получил единоличную власть в стране.

Петр Великий заметил однажды: "Нигде в свете так нет, как у нас было, а отчасти и есть и зело тщатся всякие мины чинить под фортецию правды". И Иван Посошков жаловался: "Нам сие вельми зазорно: не точию у иноземцев, но и басурмане суд чинят праведен, а у нас вера святая, благочестивая, на весь свет славная, а судная расправа никуда не годная и какие указы его императорского величества ни состоятся, все ни во что обращаются, но всяк по своему обычаю делают... российская земля во многих местах запустела, и все от неправды и от нездравого и неправого рассуждения. И какие гибели ни чинятся, а все от неправды".

Петр до гроба не переставал бороться против этого зла. Весьма часто и он жаловался на тщетность строгого наказания виновных, на несоблюдение предписываемых им правил, на презрение к закону.

В обобщенном виде отличия в положении государственного аппарата XVII столетия по сравнению с XVIII в. отражены в присягах. В XVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Посольского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи были у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и т.д. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители: "Государственных коллегий в члены, такой; и прочие чины гражданские, и каждый особо", - как сказано в Генеральном регламенте. Еще более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях XVII в., а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.

Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); впасть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.

В XVII в. должностные лица, как и правительственные учреждения, не располагали документами, определявшими их права и обязанности. Мы не знаем прав и обязанностей боярина, чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличий подьячего второй статьи от подьячего третьей. В реальной жизни эти различия современники умели уловить, но эти различия не были закреплены законодательно, основывались на обычном праве. Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения от самых высоких правительственных инстанций до самых низких были наделены инструкциями и регламентами.

В XVII в., как и в первой четверти XVIII в., правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое-либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошел с князем и боярином В. В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в XVII в. было немного.

Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землей и крестьянами. В 1678 г. 45 бояр, 27 окольничих, 19 думных дворян и 8 думных дьяков владели 11% дворов, принадлежавших всем светским феодалам России. Из бояр князь Н. И. Одоевский владел 1397 дворами, князь Я. Н. Одоевский и того больше - 1989 дворами, князь И.А. Воротынский - 4609 дворами! Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за ее пределами.

Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счете достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то права стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю.

Но сенатора от боярина отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая зависимость сенатора от верховной власти. Эта зависимость правящей бюрократии от царской власти в еще большей мере прослеживается в экономической области. Если в XVII в. благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в XVIII в. сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалованья; перемещение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалованья.

2. Характеристика бюрократической системы

Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.

Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.

Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В.В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в., на склоне своей военной службы считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы "покормиться" в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.

Регулярная армия, созданная при Петре I, была рассчитана на обслуживание ее иерархией военной бюрократии - профессионально подготовленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но такое совмещение определялось их естественной взаимосвязью.

К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Еще более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр.

Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитывалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII в. губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты.

Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда, - для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается ее расширенное воспроизводство.

Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти.