Министерство внутренних дел как орган управления в дореволюционной России

Размещено на http://allbest.ru

Тема: Министерство внутренних дел как орган управления в дореволюционной России

Введение

Целью моей работы является рассмотрение истории создания МВД. Для того чтобы действительно понять, что такое Министерсво внутренних дел и как оно работает, надо окунуться в прошлое....

Министерство внутренних дел как орган управления в дореволюционной России

Изменения, происходящие в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни Российского общества кардинальным образом отражаются на структуре и задачах правоохранительных органов. Обострение криминогенной обстановки и возрастающие требования общества к деятельности правоохранительной системы в условиях построения демократического правового государства диктуют насущную потребность ее приведения в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. В этой связи особую ценность приобретает исторический опыт, накопленный за годы существования старейшего из правоохранительных ведомств - Министерства внутренних дел.

Еще задолго до того периода, когда было сформировано Министерство, можно найти исторические данные об организации охраны общественного порядка. Так, князья, а по их поручению - дружинники и слуги занимались борьбой с преступностью на территории княжества во времена Киевской Руси. К этой работе привлекались и свободные люди - общинники. В качестве приемов изобличения преступников использовались “заклич”, “свод”, “гонение следа”. Древнерусское право предусматривало определенную систему доказательств. В первую очередь - показания свидетелей: видаков (очевидцев факта) и послухов (слышали о случившемся от кого-либо, или могли дать положительную характеристику ответчику или истцу).

Кроме того, для изобличения преступников в Киевской Руси использовался Божий суд (“поле”, ордалий и пр.). Тогда же начинает складываться и такая форма расследования преступлений как розыскной или инквизиционный процесс. Применялся он, как полагают ученые, в церковном суде. В период развития русского феодального государства, дробления Руси прослеживается дальнейшее развитие структур, отвечающих за обеспечение охраны общественного порядка, борьбу с преступностью.

На княжеских землях в уезде полицейские функции осуществлял наместник, на остальной территории, в волостях - волостели. Каждый из них располагал собственным штатом сотрудников: тиунов (производили суд) , доводчиков (призывали к суду участников процесса) и праветчиков (судебные исполнители).

На этой стадии состязательный процесс был существенно потеснен розыскной формой дознания. Иными словами, на начальной стадии образования российской государственности как такового полицейского аппарата не существовало, одни и те же органы управления регулировали отношения во всех сферах жизнедеятельности. Во многом правопорядок обеспечивался на территориях силами самих жителей.

Первая треть XVI века ознаменовалась созданием в уездах губных изб. Их появление связано с необходимостью создания на постоянной основе органов, которые были бы призваны ловить разбойников, вести следствие, приводить в исполнение приговоры. Открытие каждой губной избы происходило на основе царских грамот, адресованных населению конкретной территории. Помимо первоначально введенных должностей старост и целовальников (которых избирали на сходках, а исполнению должности предшествовало принесение присяги с целованием креста), в последующем они пополняются дьяками, сотскими, пятидесятскими.

В следующем веке губные избы получают повсеместное распространение. Тогда же они переходят в ведение воевод. Компетенция изб непрерывно совершенствовалась и включала борьбу с “ведомыми” разбойниками и татями, расследование “убийственных” и всяких других дел (изнасилований, сводничества, поджогов, оскорблений родителей детьми), привлечение к ответственности людей, отвращающих народ от православной веры, предупреждение и пресечение всякого “лиха”, составление кабальных книг, надзор за промыслами и рыбной ловлей, ведение земельных дел, контроль за перемещением населения пр. Широкий спектр выполняемых обязанностей требовал расширения штата губных чиновников: появляются сторожа, биричи и палачи.

К борьбе с преступностью староста привлекал не только своих помощников, но и местное население (в порядке повинности на безвозмездной основе). Деятельность губных изб курировалась Разбойным приказом (1555 г.), включавшим боярина, окольничего, иногда стольника и двух дьяков.

Среди многих видов дознания, использовавшихся в те времена, особое место отводилось пыткам. Они считались делом законным, справедливым и закреплялись нормативными актами, в частности в Соборным Уложением 1649 года. Другой заметной вехой в истории правоохранительных органов того времени является учреждение царем Алексеем Михайловичем в середине XVII века Приказа тайных дел, ведавшим личной корреспонденцией царя и вопросами контроля за деятельностью других приказов. Иваном Грозным для борьбы с боярской аристократией была введена опричнина (1565г.).

Своего рода «тайная полиция» была призвана устанавливать и истреблять изменников. Восемнадцатый век ввел в обращение понятие «полиция», который на тот момент определял городское государственное устройство и светское управление, включавшие в себя любую деятельность, связанную с изданием нормативных актов, обеспечением безопасности, повышением благосостояния общества, надзор за противопожарной безопасностью и в других сферах. В 1730 году для улучшения организации борьбы с преступностью восстанавливается Сыскной приказ.

Первоначально полиция была сформирована в Санкт Петербурге, и лишь несколько лет спустя - в Москве. После 1733 года регулярная полиция появляется еще в 23 городах, где полицмейстером, в зависимости от значимости города, назначался капитан или поручик, руководивший унтер-офицером, капралом, десятком рядовых и двумя канцелярскими служителями. При Петре I в качестве специального органа политической полиции выступает Преображенский приказ. Возник он в 1686 году в подмосковном селе Преображенском для управления Преображенским и Семеновским полками. С 1695 года приказ ведает охраной порядка в Москве и (с 1697 года, после стрелецкого бунта) расследованием особо важных судебных дел. В 1718 году создается новая структура, занимающаяся политическим сыском - Тайная канцелярия.

История этого учреждения связана с расследованием дела о бегстве наследника за границу. Таким образом, в России существовало несколько учреждений, специализирующихся на политическом сыске. Сфера их деятельности разграничивалась территориально: Тайная канцелярия вела дела о политических преступлениях, совершавшихся в Петербурге и окрестностях, Преображенский приказ - дела, поступающие из других регионов России. После ликвидации Тайной канцелярии (1726 г.) и Преображенского приказа (1729 г.) политический сыск в стране осуществляли Верховный тайный совет и Сенат.

Однако вскоре этот порядок изменился. Императрица Анна Иоановна, племянница Петра I, в 1731 году для расследования политических дел учреждает особую канцелярию. В дальнейшем она стала называться Канцелярией тайных розыскных дел. К середине XVIII венка служба миновала период становления и была способна на проведение сложных операций, в том числе и с использованием агентуры, набиравшейся в том числе из преступников, приговоренных к достаточно строгим мерам наказания. Канцелярия тайных розыскных дел просуществовала до 1762 года и была упразднена Петром III. Все дела и материалы канцелярии передавались Сенату.

Но в действительности орган политического сыска не был ликвидирован. Просто вместо канцелярии при Сенате была учреждена Тайная экспедиция. Основным способом получения информации о политических преступлениях в первой половине XVIII века был донос. Для стимулирования доносительства часть имущества осужденных передавалась доносчику, а крепостные, подававшие донос на своих господ, получали свободу (в случае его подтверждения). Очень широкое распространение в то время получили анонимные доносы (подметные письма). Ситуация с ними настолько осложнилась, что в 1732 году император предписывает сжигать их при свидетелях на месте обнаружения не читая.

Главным средством получения сведений от обвиняемого были физические истязания. Следует заметить, что в XVIII веке появился ряд новшеств в проведении пытки, закрепленных специальным документом Тайной канцелярии “Обряд, как обвиняемый пытается”. Законодательство России упоминает несколько видов доказательств. Первым по степени важности считалось собственное признание при условии его полноты, безоговорочности, доказательственности, сделанное только перед судом. Только в этом случае оно могло быть положено в основу приговора. Другими видами доказательств являлись показания свидетелей, а также официальные документы, частная переписка и присяга.

Итак, к середине XVIII века, несмотря на меры, предпринимаемые властью, во многих регионах страны специализированные полицейские органы отсутствуют (сельская полиция еще не существует вообще). Практика привлечения к полицейской службе офицеров и солдат городских гарнизонов продолжается. Ситуация, сложившаяся в правоохранительных органах, уже не соответствовала требованиям времени.

После подавления восстания под предводительством Емельяна Пугачева царское правительство осознало необходимость создания на местах прочной системы государственных органов, способных эффективно разрешать возникающие конфликты и проблемы. В 1775 году в России проводится реформа местных органов управления: страна делится на губернии и уезды, применительно к которым и строится сеть полицейских учреждений. Основным нормативным документом, определявшим организацию, функции и компетенцию полиции, стало “Учреждение для управления губерний”. Согласно этому нормативному акту в каждом уезде создается сельская полиция в лице нижнего земского суда. Уездная полиция состояла из начальника - земского исправника или капитана-исправника - и 2-3 заседателей. Начальник сельской полиции выбирался местным дворянством и утверждался губернатором.

В непосредственном подчинении нижнего земского суда находились сотские и десятские - полицейские служители, избираемые из крестьян. За плохое исполнение своих обязанностей руководство полицией могло подвергнуть их штрафу.

Обязанности нижнего земского суда были многочисленными и разнообразными: следить за порядком и “благочинием” в уезде, исполнять решения вышестоящих властей, проводить предварительное следствие по уголовным делам.

Кроме того, капитан-исправник нес ответственность за состояние дорог и мостов, противопожарную безопасность, ведение борьбы с эпидемиями и эпизоотиями, выполнял решения судебных органов, и дворянской опеки. Некоторые изменения претерпела и городская полиция. В городе полицейское управление поручалось городничему, который назначался Сенатом по представлению губернского совета. Подчинялся городничий губернскому правлению возглавлявшимся губернатором.

В городах, в которых дислоцировался военный гарнизон, полицейские обязанности исполняли военнослужащие во главе с комендантом. Реформа 1775 года основное внимание уделила созданию административно-полицейского аппарата в уезде, и практически никак не коснулась городской полиции.

Именно для решения этой проблемы в 1782 году издается “Устав благочиния или полицейский”, по которому в городах создавался новый полицейский орган - Управа благочиния. Во главе Управы в уездных городах стоял городничий, в губернских - полицмейстер. Начальнику полиции подчинялись два пристава: один - по уголовным, другой - по гражданским делам; и два ратмана (помощника), которые избирались на три года от горожан. Подчинялась Управа благочиния непосредственно губернскому правлению. По Уставу благочиния город делился на административно-полицейские части (200-700 дворов) по главе с частным приставом. В его распоряжении находились два полицейских сержанта или полицейская команда.

В свою очередь части подразделялись на кварталы (50-100 дворов) во главе с квартальным надзирателем, руководившим всеми сторожами квартала, а также избираемыми на три года из местных жителей квартальными поручиками. На Управу благочиния возлагались и административно-хозяйственные функции: надзор за исправностью городских сооружений, чистотой улиц, контроль соблюдения паспортного режима, наблюдение за деятельностью общественных организаций.

Дальнейшее развитие полиции было связано с кратким периодом царствования Павла I, к окончанию которого полиция российских городов стала строиться по образцу гатчинской полиции, а Управы благочиния ликвидируются. При Павле I компетенция полиции расширяется посредством возложения на нее функций контроля за исправным несением службы чиновниками, исполнения ими предписаний властей.

Для усиления эффективности работы полиции на губернаторов, комендантов, полицмейстеров возлагалась материальная ответственность за нераскрытые хищения и кражи государственного имущества. Конец XVIII века знаменателен созданием тайной агентуры - явлением для тех лет новым, но, как показало время, очень перспективным. Как и прежде инквизиционный процесс продолжает доминировать. Но телесные наказания, особенно средневековые пытки, уже практически не применяются. Но от подследственного прежде всего стали требовать раскаяния, превратившимся в высшую форму признания виновности под воздействием религиозного чувства.

Следствие, особенно по политическим делам, протекало в обстановке большой секретности: у подследственных брались подписки о неразглашении ставших известными им следственных обстоятельств. 20 сентября 1802 года (по новому стилю) император Александр I взамен коллегий создает восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Был учрежден также Комитет министров.

Управление страной было разделено на две большие сферы: внутреннюю и внешнюю. Внешнюю деятельность в основном осуществляло Министерство иностранных дел, а во время войн -- также военное и морское ведомства. Внутренние задачи решали остальные министерства, из них самый значительный объем работы приходился на Министерство внутренних дел.

К обязанностям МВД были отнесены забота о повсеместном благосостоянии народа, о гражданском порядке и благоустройстве империи; в его ведении находились все отрасли государственной промышленности, кроме горной, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития» -- т.е. обеспечение населения продовольствием и товарами широкого потребления. МВД занималось торговлей (ярмарками), промыслами; наделением казенными землями; реализацией всех мер сначала по усилению крепостничества, а потом по освобождению крестьян от крепостной зависимости; переселением (в том числе иностранными выходцами); содержанием и обустройством дорог, а также судоходством; медициной и ветеринарией по всей стране; статистикой; почтой; цензурой; обустройством и управлением присоединяемых территорий; приказами общественного призрения; реализацией городских, земских, рекрутских повинностей; взиманием податей и недоимок.

Особо выделялись дела евреев и цыган, управление духовными делами других вероисповеданий (протестантство, ислам, иудаизм). И только потом уже ставились задачи чисто полицейские: установление и поддержание спокойствия, борьба с беглыми и дезертирами, взятие под стражу и т. д. По задачам, их характеру и объему МВД того времени существенно отличалось от современного.

Первым министром внутренних дел был назначен видный государственный деятель В.П. Кочубей. Ему довелось работать министром внутренних дел дважды: в 1802-1807 и 1819-1823 годах. Всего же в этой должности за два века служило 63 человека. С момента создания МВД контролировало управление территориями всей страны через губернаторов, которые являлись и старшими полицейскими начальниками в своих губерниях.

До создания министерств губернаторы подчинялись непосредственно царю и докладывали ему о положении дел. Такой порядок был сохранен и в дальнейшем, но с некоторыми изменениями. Всем военным и гражданским губернаторам было предписано «относиться к министру внутренних дел как по личным обязанностям... так и вообще по всем делам губернского правления, особенному рассмотрению и разрешению Императорского Величества подлежащим, и доставлять через него Государю Императору рапорты как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях». С МВД координировали свою работу также губернские предводители дворянства. 30 апреля 1828 года вышло распоряжение, предписывающее гражданским губернаторам ежегодно представлять в МВД отчеты обо всех действиях по управлению губерниями и предложения по улучшению их устройства. МВД же обязано было рассматривать их и доводить до царя сведения «о предметах, заключающихся в отчетах».

Для реализации названных выше задач в МВД создавались или упразднялись определенные структуры: канцелярии, департаменты, главные управления, экспедиции, комитеты, отделения, столы. При министре был образован Департамент внутренних дел с подразделением на четыре экспедиции (подобие нынешних главков).

Первая экспедиция заведовала делами народного продовольствия и соляной части.

Вторая -- делами о спокойствии и благочинии (полицейскими) и состояла из двух отделений.

На первое - были возложены дела по земской (сельской) полиции, т. е. сведения о происшествиях, распоряжения о безопасности движения на дорогах и реках, повиновении крестьян законной власти, случаи ересей и рассеивание ложных слухов, сведения о земских повинностях крестьян (денежные сборы на содержание почт, исправление дорог, сопровождение колодников и другие предметы по этой части, не относящиеся к казенным доходам), ограждение крестьян от произвольных требований.

Кроме того, отделение занималось генеральным межеванием по наделению казенных крестьян землею и регистрацией вообще всех поземельных владений.

Второму отделению были вверены дела городских полиций: забота о безопасности улиц и домов от пожаров и воровства, содержание полицейской команды, поддержание общественного порядка, контроль за хождением запрещенных книг, надзор за подозрительными сообществами и людьми, сведения о городских общественных доходах, сборах и повинностях, способах уравнения в постое, об освещении и содержании мостов, ночной стражи и пожарных служителей, о состоянии губернских рот и штатных команд.

Третья экспедиция занималась государственным хозяйством и мануфактурами, четвертая -- делами медицинской коллегии и приказов общественного призрения.

В дореволюционной истории МВД доходы всех чиновников министерства, начиная с руководства, декларировались. Типография МВД периодически издавала списки высших чинов центральных и местных отделений министерства внутренних дел, нгде указывались сведения о прохождении службы, наградах, доходах на каждого губернатора и градоначальника, которые, как уже говорилось, состояли в кадрах МВД. По этой же схеме в книге приводятся сведения о всех высших чинах центрального аппарата МВД. Ни в советское, ни в нынешнее время такой степени информированности о руководящих кадрах МВД не было. В 1806 году к МВД был присоединен почтовый департамент. Министерство внутренних дел немало сделало для становления почт и телеграфа. В последующем это направление так же, как промышленность, строительство, продовольственное дело, торговля, стало самостоятельным ведомством.

Многие структуры, действующие в МВД и поныне, были созданы или сразу в момент образования Министерства внутренних дел, или некоторое время спустя. Между тем отсчет своего существования многие главки МВД и другие службы неоправданно и исторически неточно ведут лишь с советского времени.

Сразу после образования МВД в 1802 году появились такие службы, действующие и поныне, как , например, канцелярия МВД, архив и подразделения статистики (теперь административный департамент и Главный информационно-аналитический центр МВД). Все организационное управление медициной в России, как уже отмечалось, тоже начиналось из МВД.

Важным событием общественно-политической жизни того времени явилось издание Министерством внутренних дел в 1804-1809 годах первого в истории страны официального периодического «Санкт-Петербургского журнала». В 1809-1819 годах МВД издавало официальную газету «Северная почта», а в 1829-1861 годах -- «Журнал Министерства внутренних дел».

С 1894 года по настоящее время выходит журнал «Пожарное дело». 17 августа 1810 года по проекту М.М. Сперанского из МВД выделилось министерство полиции. После разделения МВД на два ведомства в ведении Министерства внутренних дел остались фабрики и заводы, торговля, промыслы, сельское хозяйство, реализация мероприятий по крепостному состоянию крестьян, переселенческие дела, строительство, почтовое управление. К министерству полиции отошли продовольственная часть, губернское управление, соблюдение порядка, руководство полицией, в том числе политической, благоустройство дорог, деревень, городов, приказы общественного призрения, врачебная часть. Однако создание министерства полиции было признано неоправданным, и в 1819 году было упразднено, а его аппарат вновь включен в состав МВД. Восстание декабристов в 1825 году, политические настроения в обществе заставили власть провести новую реорганизацию.

После подавления восстания декабристов органом политического сыска становится Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. При образовании Отделения в качестве исходных составных частей в него вошли особенная канцелярия Министерства внутренних дел, тайная агентура и Отдельный Корпус Жандармов. Обязанности жандармов регламентировались нечетко: им предписывалось наблюдение за исполнением законов, преследование разбойников, рассеяние запрещенных собраний, усмирение бунтов, преследование тайных обществ, конвоирование арестованных, производство обысков и дознаний, приведение в исполнение приговоров.

Деятельность жандармерии законодательно не ограничивалась и регламентировалась распоряжениями руководства в виде устных и письменных инструкций. Производство по уголовным делам тогда подразделялось на три этапа: следствие, суд, исполнение приговора. Кроме осуществления следствия и исполнения приговора, на полицию возлагались также и судебные функции, правда по незначительным, маловажным правонарушениям.

Следствие как этап производства по уголовному делу дифференцировалось на предварительную и формальную стадии. Предварительное следствие начиналось по жалобе потерпевшего, донесению прокуроров, явке с повинной, а также по собственному усмотрению полиции. В ходе его полиция должна была установить, действительно ли имели место деяния, заключавшие в себе признаки преступления, и провести необходимые розыскные действия. На формальной стадии устанавливались личность преступника и обстоятельства преступления. Доказательства фиксировались в протоколах, подписываемых лицом, производящим следствие, и обвиняемым.

На этой стадии следствия допускалось присутствие депутатов от сословий для наблюдения за правомерностью следственных действий.

Важное значение в процессе расследования придавалось получению собственного признания подозреваемого, но пытки уже в 1801 году были запрещены законодательно. Право ведения расследования по уголовным делам в то время предоставлялось весьма широкому кругу должностных лиц и органов. Его могли проводить нижние земские суды, управы благочиния и различные присутствия, состоявшие из полицмейстеров, частных приставов и следственных приставов уголовных дел. Следствие по маловажным делам производили в основном квартальные надзиратели.

В более сложных случаях оно поручалось особым чиновникам, выделяемым губернским начальством или министром внутренних дел, либо особым комитетам, состоящим из чинов различных ведомств, но при главенствующей роли в них офицеров корпуса жандармов. В 30-70-е годы XIX века Министерством внутренних дел было немало сделано на порученных участках.

Особо необходимо отметить активную роль МВД в подготовке и проведении крестьянской реформы 1861 года и отмене крепостного права. В то же время положение дел в дореволюционной полиции чаще всего оценивалось критически. Проведенные МВД в 1847 году проверки городской полиции в 27 губернских городах показали, что лишь в трех из них (Вологда, Владимир и Пермь) она была в надлежащем порядке. В остальных городах состояние полиции было признано неудовлетворительным.

Как свидетельствовал отчет МВД за 1845 год, даже Санкт-Петербургская управа благочиния (полицейское учреждение) работала крайне плохо, о чем свидетельствовали ежедневные жалобы населения Реформа 1880 года превратила МВД в главенствующее звено госаппарата, в роли которого оно пребывало практически до падения самодержавия. Министр внутренних дел превратился в ключевую правительственную фигуру с уникальной компетенцией (помимо управления большей частью экономики первенство министра подтверждалось сосредоточием в его руках значительной власти). Лидерство министра нашло юридическое закрепление в сложившейся позже практике наделения его по совместительству полномочиями Председателя Совета Министров. Принятое после убийства Александра II Положение “О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия” позволяло ему в случае необходимости объявлять территории Империи состоящими в положении “усиленной охраны” (до 1 года), а с согласия комитета министров - в положении “чрезвычайной охраны” (до 6 месяцев).

В условиях “усиленной охраны” губернатору разрешалось поручать ведение “внутреннего наблюдения” владельцам недвижимого имущества; запрещать массовые собрания, закрывать предприятия и заведения, высылать неблагонадежных частных лиц, передавать уголовные дела на рассмотрение военных судов.

При введении положения “чрезвычайной охраны” к указанным мерам добавлялись: право непосредственного (минуя военное командование) отдания приказов воинским частям, создания внештатных военно-полицейских команд, наложения ареста на движимое и секвестра на недвижимое имущество и доходы от них; тюремного заключения на срок до 3 месяцев, закрытия учебных заведений и средств массовой информации. Положение расширяло и полномочия полицейских органов.

Местные начальники полиции, а также начальники жандармских управлений и их помощники могли производить предварительное задержание подозрительных лиц на срок до 14 дней, производить в любое время обыски во всех без исключения помещениях, накладывать аресты на всякого рода имущество. Вследствие огромной нагрузки министра по руководству подчиненными учреждениями функции управления полицией безопасности исполнял его заместитель - “товарищ министра, заведующий полицией и командир отдельного корпуса жандармов”. Он осуществлял непосредственное руководство Департаментом полиции. Включавший Директора, Вице-Директоров, чиновников для особых поручений, секретаря, делопроизводителей, старших и младших их помощников, казначея с помощником, начальника архива, Департамент, в соответствии со Сводом Законов Российской Империи, решал задачи борьбы с преступностью и поддержания правопорядка, обеспечения приграничных сообщений, демаркации государственной границы, заботы о сиротах, надзора за правилами торговли, регистрации организаций и обществ, контроля за соблюдением паспортного режима, законодательства о евреях и т.п.

Организационно Департамент Полиции состоял из семи делопроизводств, двух отделов и агентурной части.

Распорядительное делопроизводство вело кадровую работу.

Законодательное - ведало строительством полицейских органов по всей территории страны, предупреждением антиобщественного поведения обывателей (пьянства, нищенства, “разврата”).

Третье - занималось негласным сбором информации о гражданах, желающих поступить на государственную службу, а также о ведущих активную общественную деятельность. Кроме того, на него возлагался контроль за розыском преступников.

Четвертое - контролировало проведение дознаний по делам о государственных преступлениях.

Пятое - наблюдало за исполнением решений, принятых в отношении государственных преступников.

Шестое - наблюдало за производством и хранением взрывчатых веществ, контролировало соблюдение законов о винной монополии и евреях, регулировало отношения между предпринимателями и рабочими.

Седьмое делопроизводство руководило деятельностью сыскных отделений. Особый отдел (организован в 1898 году) обобщал результаты перлюстрации писем, а также вел агентурную работу за пределами Империи. С образованием в России политических партий его подразделяют на два самостоятельных подразделения: первый отдел (сбор сведений о деятельности партий) и второй отдел (сбор сведений, касающихся общественных организаций). Местные полицейские органы во второй половине XIX века также реформируются. В декабре 1862 года уездная и городская полиция объединяются в одну структуру - уездное полицейское управление (“Временные правила об устройстве полиции”).

Глава полиции - уездный исправник - теперь назначался министром, а не избирался, как ранее. Уезды подразделялись на станы, возглавляемые становыми приставами. Города контролировались городскими и участковыми приставами, а также полицейскими надзирателями. Институт сотских и десятских преобразования не затронули. Однако объединение не коснулось столиц и крупных городов, в которых городская полиция сохранялась.

Полицейские учреждения облагались двойным контролем: “по вертикали” - со стороны Департамента полиции и “по горизонтали” - со стороны губернатора и губернского правления, поскольку уездный исправник рассматривался как официальный представитель губернской власти (отсюда помимо борьбы с преступностью на него возлагалось выполнение множества административных функций).

Непосредственная ответственность за состояние общественной безопасности возлагалась на станового пристава. Он проводил дознание по уголовным преступлениям, собирал сведения о проживающих на подконтрольной территории, обеспечивал безопасное прохождение по стану войск, арестантов и пр. В 1878 году приставы получили помощников в лице урядников.

На этих полицейских чиновников и легла основная тяжесть производства дознаний по уголовным делам и многие, многие другие обязанности: наблюдение за поведением обывателей во время церковных служб, пресечение антиправительственных действий и слухов, контроль за ношением оружия, исполнением правил питейной торговли (продажа спиртного с 7 утра и до 22 (в селах) - 23 часов вечера (в городах) в будние дни, в праздничные и воскресные - по окончании литургии; в местах реализации спиртного не допускались музыка, азартные игры (даже шашки); интересно, что категорически запрещалась продажа спиртного в долг, а также до окончания волостных и сельских сходов) и пр.

В распоряжении урядников находились сотские и десятские. Законченное урядниками дознание начальник уездной полиции передавал судебному следователю с сообщением об этом прокурору. Основной формой работы урядников являлось патрулирование (объезд) обслуживаемой территории, с уделением особого внимания наиболее посещаемым (базары, площади и пр.) и “глухим” местам. Не менее сложной задачей являлся негласный надзор за

“официальными” и ”неофициальными” (ведущими подозрительный образ жизни, еще не пресеченный компетентными органами) подопечными. Проживающие на территории вверенного им участка урядники отлучались с него только с разрешения непосредственного начальника. Учитывая постоянно возрастающий объем работы, выполняемой данным институтом, в уездную полицию вводится дополнительная категория нижних чинов - стражники. Организационно объединенные со своим непосредственным начальством - урядниками, они составляли полицейскую стражу (1903 г.). Должность урядника вводилась в каждой волости, а общее количество стражников определялось из расчета не более одного на 2,5 тысячи жителей. Стражники отбирались из русских подданных, старше 25 лет, “здорового телосложения”, грамотных и имеющих “общее достаточное развитие”. Преимущества при назначении предоставлялись отставным или запасным нижним воинским чинам. На вооружении у стражи находились револьверы и холодное оружие (урядники) и шашки (стражники; хотя они имели право ношения огнестрельного оружия, но приобретенного за свой счет). Общее руководство стражей осуществлялось по цепочке: становой пристав - уездный исправник - губернатор - Директор Департамента полиции - министр. Городская полиция (сохраняющаяся в соответствии с “Временными правилами” 1862г.) практически не менялась ни организационно, ни функционально. Высшим полицейским чиновником города был градоначальник, являвшийся одновременно и главным администратором.

В столичных городах действовал обер-полицмейстер, руководивший частными приставами (город делился на участки). Низовой полицейской структурой являлся околоток, возглавляемый надзирателями, которым приходилось исполнять широкий спектр обязанностей: непосредственное представление органов власти и полиции перед обывателями, надзор за соблюдением общественного порядка и пресечение нарушений, проведение дознаний по уголовным делам с принятием самостоятельного решения о его производстве.

Но их розыскной инструментарий ограничивался негласным сбором информации. Выемки, осмотры, обыски и т.п. производились только с санкции участкового пристава. Околоточные самостоятельно производили задержание преступников, пойманных с поличным, обывателей, не имеющих удостоверяющих личность документов, постоянного места жительства, а также нарушителей общественного порядка и лиц, виновность которых подтверждалась потерпевшим или свидетелями, а также совершающих побег из-под стражи или покушающихся на него.

В каждый околоток назначалось два надзирателя: один для руководства наружной службой, другой - для проведения негласного надзора за жителями, предупреждения и пресечения преступлений. Наружная полиция опиралась на городовых и подчастков, выставляемых соответствующим околоточным надзирателем на постоянные и подвижные посты с целью несения сменного дежурства.

От них требовалось обеспечивать чистоту и порядок на улицах, соблюдение санитарных и торговых норм (отсюда берет начало “тесное” сотрудничество трактирщиков, дворников и т.п. с силами охраны порядка), обеспечивать порядок и сохранность имущества граждан во время пожаров и стихийных бедствий, оказывать помощь в тушении огня, первыми прибывать на место происшествия, восстанавливая порядок, задерживая виновных, оказывая защиту и помощь нуждающимся; надзирать за освещением лестниц и территорий, “благоприятных” для совершения противоправных деяний, пресекать нарушения.

Так называемым околоточным “внутреннего надзора” вменялось в обязанность знать обывателей, проживающих на подведомственной территории, их качества и “особенности”, контролировать их отъезды, переезды и другие перемещения, постоянно собирать (негласно) сведения об образе жизни и поведении лиц, состоящих под надзором полиции.

С этой целью им настойчиво рекомендовалось знать в своем околотке всех хозяев, управляющих имуществом, дворников, швейцаров, содержателей гостиниц, меблированных квартир и постоялых дворов, их поверенных и конторщиков, старост, извозчиков и содержателей рабочих артелей. Материалы дознаний, оконченных полицией, передавались судебному ведомству (окружным судам или мировым судьям). Состоявшие при нем судебные следователи получали их для дальнейшего следственного производства (“Учреждение судебных установлений” 1864 г.).

По его окончании следователь, сделав о том сообщение обвиняемому и другим участвующим в процессе официальным сторонам, передавал производство прокурору, обладавшему исключительным правом привлечения к суду на основе составляемого им заключения - обвинительного акта. “Устав уголовного судопроизводства” (1864 г.) запрещал полиции самостоятельное производство обысков и выемок.

Основная нагрузка подобного рода ложилась на судебного следователя, до прибытия которого принимались меры сохранения в неприкосновенности места происшествия.

Только в случаях поимки с поличным, а также реальной перспективы утраты оставленных следов, полиция уполномочивалась на проведение всех неотложных следственных действий: осмотров, освидетельствований, обысков, выемок, допросов (исключительно лиц, находящихся в тяжелом состоянии, близком к физической смерти). Необходимость создания специальных органов, занимающихся исключительно уголовным розыском, была осознана в России к началу XX века. В июле 1908 года принимается закон об организации сыскной части, в соответствии с которым в городских и уездных полицейских управлениях создаются сыскные отделения.

В их задачу входило производство дознаний по уголовным делам с поддержанием необходимыми оперативно-розыскными мероприятиями. В начале XX века российский уголовный розыск признавался одним из лучших в мире, поскольку использовал в своей практике новейшие методики. Например, систему регистрации, основанную на систематизации информации о лицах по 30 специальным категориям.

Активно использовались альбомы фотографий нарушителей (первый российский кабинет фотографии был организован еще в 1889 году). В то время, когда на западе методы фотографии и дактилоскопии только осваивались спецслужбами, российская полиция уже имела в своем распоряжении более 2 млн. фотографий и 3 млн. дактилокарт. Более того, система централизованного циркулярного розыска преступников, внедренная в уголовном сыске Российской империи к 1 января 1915 года, была заимствована сначала Скотланд-Ярдом, а затем получила всеобщее признание.

В борьбе с рецидивной преступностью использовались отряды агентов, специализирующихся на различных направлениях розыска. Среди них были и крайне “узкие” специалисты: “лошадники”, “кошатники”, “собачники” и т.д. Однако к 1917 году по объективным причинам эффективность работы уголовного розыска заметно снизилась. Тем не менее, это не помешало Советской власти использовать дореволюционные наработки в розыскных аппаратах рабоче-крестьянской милиции. Для желающих попасть в сыскные и охранные отделения устанавливались строжайшие критерии отбора: отсутствие судимости и компрометирующих материалов в компетентных органах. Работа сыскных отделений по производству дознаний осуществлялась под контролем и руководством прокурора местного окружного суда. Более того, он регулярно получал информацию начальников отделений о проведении негласных оперативных мероприятий предупредительного или профилактического характера.

Сыскным чинам (полицейские надзиратели и городовые) запрещался сбор сведений частного характера (не имеющих отношения к расследуемым делам) в отношении семейного положения, коммерческой деятельности, кредитоспособности обывателей, особенно по просьбе третьих лиц. На вооружении чинов сыскных отделений находилось огнестрельное оружие - револьверы и специальные средства - “предупредительные связки” (облегченные наручники).

Практическая работа отделений также обеспечивалась материалами, получаемыми от околоточных надзирателей, привлекавшихся начальниками отделений к проведению всего комплекса розыскных мероприятий. Материалы политического характера, получаемые в ходе проверок, сыскные отделения передавали (по аналогии с охранными) в жандармерию. Политической полицией в России, с правом принятия руководящих решений, обязательных для сыскных и охранных отделений, и бременем ответственности за их законность и соответствие нормам морали и нравственности, являлся Отдельный Корпус Жандармов.

На деле же выполняемые им функции были столь многообразны, что имеет смысл познакомиться с этим учреждением подробнее. Функционально ОКЖ относился к Полиции безопасности и являлся неотъемлемой частью МВД. Но он был полностью независим от губернской администрации (губернатор - один из полицейских руководителей).

Особый статус жандармов устанавливался Положением о корпусе от 9 сентября 1867 года. Организационно ОКЖ включал в себя Главное управление, Управления округов (Варшавского, Кавказского, Сибирского), жандармское управление Московской губернии, губернские жандармские управления I категории (всего 10), губернские жандармские управления II категории (45), уездные жандармские управления Северо-Западного края (50), наблюдательный состав корпуса, жандармские кавалерийские дивизионы (в Санкт-Петербурге и Москве), городские конные команды (в Вильно, Гельсингфорсе, Иркутске, Казани, Киеве, Кронштадте, Нижнем Новгороде, Одессе, Омске, Риге, Саратове, Харькове, Царском Селе), жандармские управления железных дорог. Руководил этой сложной и разветвленной сетью подразделений Шеф Корпуса Жандармов. Помимо преследования политических преступников ОКЖ собирал информацию о внутриполитическом положении Империи и общественных настроениях.

Дважды в год готовился доклад, в котором отражались ситуация в войсках, состояние учебных заведений, поведение чиновников и духовенства, состояние торговли, работа земских учреждений, эффективность работы полиции, оценка деятельности губернской администрации.

Обзоры жандармов были объективны и содержали ценные сведения. Первичная информация поставлялась наблюдательным составом корпуса (унтер-офицерами), объединяющим равномерно рассредоточенные по территории Российского государства наблюдательные пункты. Следует отметить, что независимое положение жандармов по отношению к губернаторам и полиции (ОКЖ являлся войсковой частью и состоял на довольствии

Военного министерства, подчиняясь только своему руководству) и выполнение ими функций контроля работы губернских администраций стимулировали попытки последних или подчинить его собственному руководству, или выйти из-под обременительной “опеки”.

Однако проекты подобных реорганизаций никогда не находили понимания в верхних эшелонах власти. (Именно здесь следует искать истоки ненависти к “голубым мундирам”, известной нам по произведениям выдающихся русских литераторов). Сейчас трудно представить, чтобы столь разветвленный и достаточно сбалансированный аппарат органов внутренних дел не сумел предотвратить беспорядков в столице, закончившихся в 1917 году не только падением самодержавия, но и полным крахом складывавшейся годами системы полицейских учреждений.

Справедливости ради следует отметить, что начиная с 1906 года правительство находилось в состоянии поиска путей усиления полиции. Многочисленные проекты реформирования органов сводились или к монополизации руководства общеуголовными и политическими полицейскими учреждениями в одних руках, или ее военизации в составе образуемого корпуса государственной стражи.

В начале XX века правительство, понимая всю сложность обстановки и стремясь обеспечить трону твердую опору, пыталось принимать меры по усилению полиции (правда, это касалось только губерний) и улучшению материального положения полицейских.

Постановление Совета Министров устанавливало расширение полицейского аппарата в городах (один городовой - на 400 жителей, полицейский надзиратель - на 10 городовых, участковый пристав с помощником и письмоводителем - на 10 тысяч жителей) и селах (урядник - на волость, стражники - на 2 тысячи жителей, введение института офицеров полицейской стражи: офицер - на 250 стражников), предусматривало образование полицейского городского резерва (в целях временного усиления наружной полиции), а также разрешало прием на службу женщин (только в канцелярии уездных исправников, без права занимать в сыскных отделениях должность заведующего регистрацией преступников).

Отречением от престола императора Николая II победоносно завершилась борьба за власть российских буржуазных и демократических партий. Многолетнее противостояние самодержавия и его опоры в лице армии, МВД, полиции, жандармерии и радикальных, ультраэкстремистских политических сил прекратилось. Длительная ожесточенная борьба сторон сопровождалась растущей ненавистью и недоверием революционеров к силам охраны законного порядка. В силу этого победители не могли устоять от соблазна сведения счетов с представителям бывшей, презираемой ими власти.

Несмотря на то, что полиция в дни революции в целом сохраняла нейтралитет, полицейские учреждения страны подверглись уничтожению, а служащие, особенно городовые и околоточные, настоящей “охоте”. Безусловно, Временное правительство не могло доверить безопасность государства царским “учреждениям” и они упраздняются (Департамент полиции - 11 марта; отдельный корпус жандармов - 6 апреля 1917 г.). Служащие полиции остаются “за штатом”, под началом временного управления по делам общественной полиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан.

Главное внимание в этот период уделяется вопросам ликвидации находящихся в производстве дел политического характера, а также архивных материалов и специальных учетов политической и общеуголовной направленности. Но реально российское буржуазное государство не смогло обойтись без “органов” и недели. Уже 11 марта 1917 года Постановлением Временного правительства учреждается милиция. Деятельность ее регламентировалась “Временным положением”.

Так же, как и раньше, милиция подразделяется на уездную и городскую. В остальном же производятся серьезные изменения. Становится выборной городской или уездной управой должность руководителя милиции. Вводятся новые штаты: начальник милиции, его помощники, участковые начальники милиции, их помощники, старшие милиционеры, милиционеры.

Начальник милиции, кроме того, располагает секретарем, канцелярией, архивом и рассыльными, а также помещением для арестуемых. “Временное положение” фактически передает все полномочия охраны правопорядка местным органам власти: управы определяли необходимое им количество штатных милицейских единиц, их номенклатуру, а также уровень окладов денежного содержания сотрудников. Роль МВД, декларируемая в объеме общего руководства, издания нормативных актов, производства ревизий, на деле была номинальной. Столичному руководству отводились функции консультанта и, в лучшем случае, координатора деятельности подчиненных подразделений.

Форменное обмундирование сотрудников не предусматривалось. Милиционеры носили нарукавные повязки с буквами “ГМ” (гражданская милиция). Интересно, что правительственное наименование нового органа охраны общественного порядка “не прижилось” - на периферии его называли по-разному: “городская милиция”, “народная милиция”, “милиция Временного правительства” и т.д. Более либеральным стал и порядок набора кадров. “Вполне грамотным” русским подданным старше 21 года поступить на службу могло помешать: состояние под следствием и судом в качестве обвиняемого; осуждение за кражу, мошенничество, присвоение имущества, проведение операции с недобросовестно приобретенной собственностью, подлоги, ростовщичество, поражение в правах (да и то, если со дня отбытия наказания не прошло 5 лет); финансовая несостоятельность; состояние под опекой за расточительство; содержание домов терпимости.

Полномочия новой милиции в сравнении с прошлым также оказались несколько урезанными - “Временное положение” не оговаривало права проведения дознания или предварительного следствия.

К ее ведению относилось: принятие мер к прекращению нарушений законов и общественного порядка; оповещение населения о распоряжениях центральных и местных властей; охрана политических свобод; содействие органам власти в исполнении обязанностей; выдача гражданам различного рода документов; ведение учета населения; составление актов и протоколов по широкому спектру случаев (ЧП, стихийные бедствия и т.д.); охрана исправного состояния дорог, мостов, улиц; надзор за порядком движения; обеспечение порядка во время стихийных бедствий. К сожалению, власти не удалось заменить “Временное положение”, носящее переходный характер, более серьезным правовым актом. Документ страдал весьма серьезными недостатками: касался работы исключительно наружных служб, не затрагивая устройства милиции Петрограда, Москвы, Киева и Одессы, не обеспечивал единства деятельности органов внутренних дел.

Одновременно документ содержал и некоторые противоречия в отношении определения компетенции местных и центральных органов власти. “Временное положение” не сумело создать необходимых условий для деятельности реорганизуемых милицейских органов, что в тех исторических условиях имело далеко идущие последствия. В связи с проведением кардинальных преобразований требовал своего решения вопрос о перспективах продолжения службы в милиции сотрудниками прежней полиции.

В своих циркулярах, выступлениях в средствах массовой информации и перед гражданами ответственные руководители демократического правительства также обосновывали необходимость передачи полномочий решения подобных проблем в губернии. Но “порядок увольнения от должности прежних чинов полиции” разрабатывался “в центре”. В результате, продолжение службы полицейскими оказалось в подавляющем большинстве случаев невозможным.

Старые сотрудники и их семьи стали жертвой политических разборок, в результате которых в обществе возобладали устойчивые антиполицейские настроения. Исключение делалось лишь для работников сыскной полиции. Переименованная в уголовно-розыскную полицию она продолжала действовать и при новой власти, но под надзором не только прокуратуры и адвокатуры, но и комиссаров Временного правительства.

Данная мера сама по себе уже ничего не решала, т.к. борьба с преступностью в царской России велась “системой”, состоящей из наружной (разрушенной новым руководством) и сыскной (сохранившейся) полиции. Уничтожение одного из элементов лишало ее динамизма, ломало механизм взаимодействия составных частей и предопределяло падение результативности работы. Если бы министры-демократы знали, что, наряду с нежеланием продолжать войну, недовольством безобразным снабжением городов продовольствием, возмущение населения ростом преступности и коррупции станет одной из причин их “падения” в октябре 1917 года, они действовали бы по-другому... Нельзя утверждать, что правительство недооценивало надвигающейся опасности. Уже в апреле оно возлагает на милицию функции, исполнявшиеся ранее жандармами.

В соответствии с циркуляром МВД в управления по делам милиции должна была стекаться информация, касающаяся: аграрного, рабочего, национального вопросов, массовых беспорядков, самоуправства отдельных лиц или групп, направленного на создание препятствий для деятельности правительственных учреждений, случаев “выдающейся агитации” против новой власти. жандармерия полицейский целовальник