История управления городами

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1 Управление городами в Древнерусском государстве

1.1 Происхождение городов и их роль в социально-экономическом пространстве Древней Руси

1.2 Вечевое управление городами Древней Руси

1.3 Управление городами в Московском государстве. Земские реформы и земское управление при Иване Грозном

2 Управление городами в XVIII веке: от Петра I до дворцовых переворотов

2.1 Городская реформа и новое городское устройство в эпоху Петра I

2.2 Становление городского государственного и общественного управления в эпоху Екатерины II

3 Городское управление и самоуправление в России в XIX веке

3.1 Состояние городов при Александре I и Николае I

3.2 Городовое положение Александра II (16 июня 1870 год)

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Курсовая работа посвящена истории управления городов с эпохи становления Древнерусского государства до буржуазных реформ Александра II. Актуальность темы исследования обосновывается необходимостью осознавать специфику управленческих стратегий в исторической перспективе с различных полюсов зрения. Впервые нами делается попытка не только охарактеризовать механизмы формирования городов, но и особенности их социально-экономического развития в традициях западных Хронографов (т.е. по правителям). Актуальность заключается также в том, что в исследовании саккумулирован интерес в изучении деятельности различных государственных программ и проектов как управленческих мероприятий по развитию городов.

Степень научной разработанности темы исследования представлена разнообразными теориями, гипотезами, моделями и стратегиями (В.О. Ключевского, С.М. Соловьева, Н.И. Костомарова и др.).

Объектом исследования является история управления городами в их реализации и функционирования в различных многообразных формах своего проявления. Предмет исследования - документальные источники (летописи, дневники, государственные приказы), исследования историков, программы, постановления, рисующие реальную картину городского управления.

Цель настоящей работы состоит в выявлении особенностей объективного характера управления городами их форм. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- изучить происхождение городов и их роль в социально-экономическом пространстве Древней Руси;

- изучить Вечевое управление городами Древней Руси;

- проанализировать управление городами в XVIII веке: от Петра I до дворцовых переворотов;

- изучить городское управление в XIX веке (состояние городов при Александре I и Николае I, Александре II)

Методологическая база исследования. Цель и задачи данной работы предполагают использование целого ряда методов и исследовательских подходов к составляющей ее фактуре. Используются общие методы научного познания: систематизации и анализа информации, сравнительный, типологический, системный. Кроме того, в работе применены структурно-функциональный, нормативно-ценностный, позволяющие раскрыть сущность государственных интересов.

1 УПРАВЛЕНИЕ ГОРОДАМИ В ДРЕВНЕРУССКОМ ГОСУДАРСТВЕ

1.1 Происхождение городов и их роль в социально-экономическом пространстве Древней Руси

Вопрос о том, когда славяне появились на территории, где позднее сложилось Древнерусское государство, до сих пор окончательно не решен. Некоторые исследователи считают, что славяне являются исконным населением этой территории, другие полагают, что здесь обитали неславянские племена, а славяне переселились сюда уже значительно позже, лишь в середине I тысячелетия н.э. Во всяком случае, славянские поселения VI-VII вв. на территории современной Украины уже хорошо известны. Они расположены в южной части лесостепи, почти на границе степей. По-видимому, обстановка здесь в это время была достаточно спокойной и можно было не опасаться вражеских нападений - славянские поселения строились неукрепленными. Позже обстановка резко изменилась: в степях появились враждебные кочевые племена, и здесь стали сооружать у города.

По всей видимости, появление городов стало следствием успехов восточной торговли славян, завязавшейся в VIII в., и было возникновение древнейших торговых городов на Руси. Повесть о начале Русской земли не помнит, когда возникли эти города: Киев, Переславль. Чернигов, Смоленск, Любич, Новгород, Ростов, Полоцк. В ту минуту, с которой она начинает свой рассказ о Руси, большинство этих городов, если не все они, по-видимому, были уже значительными поселениями. Довольно беглого взгляда на географическое размещение этих городов, чтобы видеть, что они были созданы успехами внешней торговли Руси. Большинство их вытянулось длинной цепью по главному речному пути «из Варяг в Греки», по линии Днепра - Волхова; только некоторые, Переславль на Трубеже, Чернигов на Десне. Ростов в области Верхней Волги, выдвинулись к востоку с этого, как бы сказать, операционного базиса русской торговли как её восточные форпосты, указывая фланговое её направление к Азовскому и Каспийскому морям. Возникновение этих больших торговых городов было завершением сложного экономического процесса, завязавшегося среди славян на новых местах жительства. Мы видели, что восточные славяне расселялись по Днепру и его притокам одинокими укрепленными дворами. С развитием торговли среди этих однодворок возникли сборные торговые пункты, места промышленного обмена, куда звероловы и бортники сходились для торговли, для гостьбы, как говорили в старину. Такие сборные пункты получили название погостов. Впоследствии, с принятием христианства, на этих местных сельских рынках как привычных людских сборищах, прежде всего, ставились христианские храмы: тогда погост получал значение места, где стоит сельская приходская церковь. При церквах хоронили покойников: отсюда произошло значение погоста как кладбища. С приходами совпадало или к ним приурочивалось сельское административное деление: это сообщало погосту значение сельской волости. Но все это - позднейшие значения термина: первоначально так назывались сборные торговые, «гостинные» места. Мелкие сельские рынки тянули к более крупным, возникавшим на особенно бойких торговых путях. Из этих крупных рынков, служивших посредниками между туземными промышленниками и иностранными рынками, и выросли. Наши древнейшие торговые города по греко-варяжскому торговому пути. Города эти служили торговыми центрами и главными складочными пунктами для образовавшихся вокруг них промышленных округов.

Слово город в древнерусском языке означало укрепленное поселение в отличие от веси или села - неукрепленной деревни. Поэтому городом называли всякое укрепленное место, как город в социально-экономическом значении этого слова, так и собственно крепость или феодальный замок, укрепленную боярскую или княжескую усадьбу. Все, что было окружено крепостной стеной, считалось городом. Более того, вплоть до XVII в. этим словом часто называли сами оборонительные стены.

Что же называют древнерусским городом современные исследователи? Приведу некоторые типичные определения: Город есть населенный пункт, в котором сосредоточено промышленное и торговое население, в той или иной мере оторванное от земледелия.

Древнерусским городом можно считать постоянный населенный пункт, в котором с обширной сельской округи- волости концентрировалась, перерабатывалась и перераспределялась большая часть произведенного там прибавочного продукта.

Заметим, насколько такие представления соотносятся с тем, что называли городом в Древней Руси, - точно не известно. Решение этой проблемы, как уже отмечалось, затрудняется неоднозначностью понятия город в Древней Руси.

Термином «город» в Древней Руси обозначалось вообще укрепленное, огражденное поселение, вне зависимости от его экономического характера - был ли это город в собственном смысле слова - значительный ремесленно-торговый центр, или небольшая крепостница с военным гарнизоном, или старое укрепленное поселение дофеодальной поры.

Основным отличительным внешним признаком городского поселения, видимо, было лишь наличие укрепления, крепостного сооружения, вокруг которого концентрировалась собственно «городская жизнь». При этом в сознании жителей Древней Руси город отличался от пригорода, также окруженного «городскими» укреплениями. В городах - «пригородах» отсутствовал очень важный, хотя и почти не заметный для нас элемент настоящего города - вече.

1.2 Вечевое управление городами Древней Руси

Развитие государственного начала, характерное для княжений Владимира и Ярослава I, способствовало увеличению числа городов и росту их влияния. Города стали правительственными центрами, где сидел «муж княж» посадник, а с учреждением епископских кафедр - и церковными центрами. Усиление роли князя в древнерусском государстве привело не к подавлению вечевых порядков, а к уменьшению значения старшин, что сказалось и на характере веча. Городские веча стали общенародными: на них собирались уже не одни старцы, а все жители города. С XI в. вместо «градских старцев» источники называют «лучших людей», которые, по наблюдению Ключевского, обычно выступали посредниками между князем и городским вечем «как представители и вместе коноводы вечевых сходок». Некоторые советские историки, в том числе и М.Н. Тихомиров, высказали предположение, что «лучшие люди», как наиболее состоятельные и активные участники веча, составляли особый орган власти - городской совет, решения которого принимались вечем.

До XIII в. в древнерусском государстве наряду с княжеской властью действовала и развивалась вечевая власть, уходившая корнями в догосударственную организацию племен. По определению А.А. Кизеветтера, в основании политической системы Руси X-XIII вв. «лежал дуализм княжеской и вечевой власти», при котором ни отношения этих властей, ни организация веча «не опирались на твердо установленные начала». Это обстоятельство «открывало широкий простор для насильственных столкновений и лишало государственную жизнь устойчивых оснований». Зыбкое равновесие между этими двумя властями было нарушено после смерти Ярослава I (1054), когда с увеличением княжеского рода очередь княжения в Киеве все более запутывалась, порождая ссоры и усобицы. В XII в., писал В.О. Ключевский, князь снова стал «бродячим гостем области, подвижным рыцарем, каким он был два века назад». Непрочность княжеской власти способствовала восстановлению значения городов как руководителей областей. С этого времени «веча появляются в летописи все чаще и шумят все громче». Как считал историк, именно борьба княжеского и городового порядков, когда «один объединял землю посредством очередного княжеского владения, а другой разбивал ее на самостоятельные городовые волости», определяла характер событий последнего периода истории Древней Руси.

Напомним, что отсутствие наряда (порядка) среди северных племен, по свидетельству летописца, было главной причиной создания древнерусского государства, а если продолжить эту линию, то отсутствие наряда стало и одной из причин его распада. Разница заключалась лишь в том, что в IX в. враждующее население призвало князей, а в XIII в. оно само бежало от враждующих князей в более безопасные северные районы. Нашествие кочевников довершило распад Древней Руси.

Однако с падением Киева вечевой быт не прекратил своего существования: в XIII в. его сохраняли все старинные города Северо-Западной и Северо-Восточной Руси. Но главными вечевыми городами были Новгород и Псков. Богатством этих торговых центров объяснялась самостоятельность городских общин, сумевших в течение почти двух столетий противостоять процессу централизации государства.

Общегородское вечевое собрание свободных граждан было носителем верховной власти Новгорода. Правомочными считались лишь те собрания, в которых участвовали не только должностные лица, но и представители всего населения - «и бояре, и житьи люди, и купцы, и черные люди, и весь господин государь Великий Новгород, все пять концов...». Вече рассматривало важнейшие вопросы внутренней и внешней политики: утверждало уставы и законы, выдавало жалованные грамоты, приглашало и изгоняло князя, избирало посадника, тысяцкого и епископа (с 1165 г. - архиепископа).

Оно собиралось на Торговой площади по звону колокола. Владыка в вече не участвовал, но посылал своего представителя и благословлял участников. С помоста («степени») посадник или другие должностные лица оглашали повестку собрания. Подсчета голосов не было, решения принимались по силе крика участников. В случае разногласий недовольные собирали свое вече на Софийской стороне. Тогда противники встречались на мосту через Волхов, и нередко только вмешательство духовенства предотвращало кровопролитие. Решения веча оформлялись вечевым дьяком в вечевой избе.

Вопросы, подлежавшие решению веча, разрабатывались особым «советом господ», который под председательством архиепископа собирался в его палатах. В этот совет, выполнявший роль правительства, входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты концов, сотские, а также бывшие посадники и тысяцкие.

Вечевой строй Новгорода историки нередко определяют как «феодальная республика», хотя это понятие до начала XX в. не употреблялось. Современники называли свое государство «Великий Новгород» или «Господин Великий Новгород», что ближе к такой форме организации городской общины, как «город-государство». В Новгороде, развивавшемся дольше и в более благоприятных условиях, чем другие города удельного периода, успели в полной мере проявиться черты политического быта, наметившиеся в Киеве. Первоначальный дуализм власти веча и князя в этих городах нарушился в пользу веча, которое как форма власти имело более древнюю историю. Князья Киевской Руси, писал В.О. Ключевский, «поддерживали в ней существовавший житейский порядок, определяли подробности земского строя, но е могли сказать, что они создали самые основания этого строя, были творцами общества, которым правили». Еще меньше оснований для этого было у новгородских князей, превратившихся после 1136 г. в должностных лиц, чьи права и обязанности определялись специальным договором с вече.

Общей чертой, присущей как Киеву, так и Новгороду, было высокое положение их кителей. Гражданин Киева по своему социальному положению приближался к княжим мужам» и стоял намного выше, чем сельский житель (за участие в походе: киевлянин получал десять гривен, а смерд только одну; разными были и штрафы за внесенные им оскорбления или увечья). Привилегированное положение по отношению к остальному населению занимали и граждане Новгорода.

Таким образом, общинно-вечевой строй домонгольской Руси представлял собой дальнейшее развитие древних начал жизни славянских племен, которое шло в одном управлении с европейскими народами. Сложившаяся в Древней Руси форма городского правления была близка к европейской. Вече главного города в качестве верховного органа распространяло власть на значительную территорию, диктуя свою волю многочисленным пригородам и селам. Выборная власть была сильнее княжеской, особенно в последний период существования Киевского государства, и способствовала его распаду.

1.3 Управление городами в Московском государстве. Земские реформы и земское управление при Иване Грозном

Города Северо-Восточной Руси утратили значение политических и административных центров, какое они имели в удельно-вечевой период. В XIV в. русский город «из цельного политического организма» превратился «в конгломерат ничем между собой не связанных тяглых единиц». Их жители по своему положению заметно отличались от граждан Киева и Новгорода и в правовом отношении были ближе к сельским жителям.

Аналогичные изменения произошли и в сельской общине. Переселившееся с юга население утратило прежние общинные связи, его положение определялось уже не принадлежностью к тому или иному миру, а условиями договора с удельным князем. Если в Древней Руси пришельцем был князь, а владельцем земли община, то в Северо-Восточной Руси земля, на которую садилось пришлое население, принадлежала князю, что вело к усилению его власти. В таких условиях сельские общины, создаваемые нередко самими князьями, носили характер зависимых от государства неполноправных тяглых единиц. Не последнюю роль в утверждении тяглого начала сыграло разорение и разграбление городов и сел в ходе татаро-монгольского нашествия.

С начала XIV в. городами и пригородными станами управляли наместники, а сельской местностью (волостями) - волостели. Эти должностные лица исполняли судебно-административные функции, получая за это право сбора с населения натуральных и денежных «кормов». Однако, ввиду слабости государственного аппарата, власть кормленщиков приводила не к централизации государства, а к локализации отдельных территорий. Жалобы населения на злоупотребления и притеснения со стороны местной администрации заставили правительство усилить контроль за ее действиями. С конца XV в. отдельным общинам жаловались «уставные грамоты», которые не только нормировали величину кормов и пошлин наместникам, волостелям и их людям, но и ограничивали пределы власти кормленщиков, предписывая им судить лишь при участии выборных людей.

В середине XVI в. в местное управление был введен еще один выборный институт - земских или «излюбленных» старост и целовальников, которым передавались все финансовые и судебные дела, входившие еще в сферу деятельности наместников. В результате этих преобразований царя Ивана IV, получивших название земская реформа, институт кормленщиков был упразднен, а их полномочия переданы выборным органам, контролируемым верховной властью.

Таким образом, в результате реформ XVI в. русские города не стали свободными самоуправляющимися коммунами, а превратились в конечном итоге в административно-тяглые единицы по исполнению «службы государевой». В отличие от Европы, воздух русских городов не делал человека свободным, а напротив, вместо новых прав накладывал на него новые обязанности. Если даже допустить, что правительство Ивана IV действительно предполагало ввести «земское самоуправление», а общины надеялись его получить, то необходимо признать, что жизнь внесла в эти планы серьезные коррективы. Достаточно отметить принудительный и репрессивный характер выборной службы, сферу деятельности выборных лиц, лежавшую за пределами интересов местной общины, чтобы признать, что эта служба не имела ничего общего с самоуправлением.

Тяглый характер местного управления был обусловлен особенностями формирования Московского государства. Процесс его становления проходил в условиях непрерывной военной борьбы, которая ставила перед неокрепшим государством неотложные задачи «национальной самообороны» прежде, «чем естественная эволюция экономических и социальных отношений успела выработать надежные средства к их успешному разрешению». В результате главным предметом забот центральной власти было не развитие благосостояния населения, а мобилизация всех его сил и ресурсов путем прикрепления к различным видам государственной службы».

2 УПРАВЛЕНИЕ ГОРОДАМИ В XVIII ВЕКЕ: ОТ ПЕТРА I ДО ДВОРЦОВЫХ ПЕРЕВОРОТОВ

2.1 Городская реформа и новое городское устройство в эпоху Петра I

По возвращении из-за границы Пётр, изучив европейское городское устройство, издал в январе 1699 года два указа, касающиеся устройства управления городов в России. По этим указам земские старосты, таможенные и кабацкие головы были переименованы на голландский манер в земских бурмистров и таможенных и кабацких бурмистров, причём в Москве учреждалось особое присутственное место - Бурмистерская палата, которой подчинялись земские избы всех городов. Эти земские избы должны были заменить собой приказные избы и воевод. В Бурмистерскую палату предлагалось гостям, гостиной сотне и посадским и купеческим промышленным людям выбрать из своей среды на годичный срок «добрых и правдивых людей, кого они меж себя и поскольку человек похотят». Подобным же образом были устроены и земские избы по городам. С 17 ноября 1699 года Бурмистерскую палату было приказано именовать ратушей, причём особым указом ратуше жаловалась печать, на которой были изображены «весы из облака в держащей руке, да зрительное око, а кругом подпись: правда на нюже око державствующего зрить».

Новые городские учреждения с ратушей мало что могли поделать с бегством посадского населения. Правда, они устранили самоуправство воеводы и его приказной избы. Однако, по-сути, это устранённое зло было заменено новым. Профессор И. Дитятин говорит по этому поводу: «Земские избы - учреждение, отличное от прежнего лишь по форме, по составу они - те же приказные избы, лишь выборные; как приказные, так и заменившие их по отношению к посадским и вообще торговым людям земские избы одинаково чужды интересам местных общин, одинаково те и другие на службе у правительства, а не при защите интересов своих избирателей, и тут и там сидят, собственно, те же люди, люди одинакового склада и образа мыслей, и в результате новые учреждения такое же тяжкое бремя для посада, как воевода с приказной избой. Устройство новых учреждений ничем не ограждало обывателя от произвола; правительство, озабоченное лишь правильным и полным сбором податей, только на эту сторону дела обратило серьёзное внимание, только эту сторону своих интересов обставило кое-какими гарантиями. Особенное внимание было обращено на устройство возможно полной и строгой отчётности и ответственности в сборах бурмистров земских, кабацких и таможенных. Всё это кое-как ограждало интересы казны, но интересы обывателя представлялись в полное распоряжение сборщиков, выбранных, правда, обывателями, но ответственных перед правительством».

В 1705 году Пётр решил создать при ратуше и земских избах должность особого наблюдателя и инспектора, который был бы независим от всякого местного начальства и непосредственно доносил бы ему самому о всех заведённых непорядках. Инспектором был назначен Алексей Курбатов, изобретатель гербовой бумаги и автор многих прибыльных казне предложений и проектов. Курбатов должен был по указу следить за деятельностью бурмистров, доносить о воровстве. Тогда же публикуется указ, обращающийся ко всем подданным с призывом доносить на замеченные кем-либо злоупотребления, причём доносителям о воровстве земских выборных обещается вознаграждение - ј имущества проворовавшегося излюбленного человека и награда в виде вотчины. Холопам за правильный донос даровалась свобода.

Ещё раньше была нарушена цельность устройства посадского быта: из ведения ратуши изъяли целый ряд городов и посадов, приписав их к корабельным верфям на Свири и подчинив А.Д. Меншикову. После этого ратуша с отнятыми у ней отдельными сборами перестала быть центральным учреждением, превратившись в простую земскую избу Москвы.

Учреждение в 1708 году губерний нанесло последний удар значению ратуши, как органа финансового самоуправления городов, которым она обладала в начале своего существования. Губернатор, как начальник губернии, командир и организатор следуемого с губернии количества войска, естественно, был заведующим всеми сборами со всего населения губернии; для торгово-промышленных людей он заменил собой и ратушу и приказы. Подчинённые губернатору коменданты городов - не что иное, как восстановленные воеводы, как они скоро и начинают именоваться. Введение суда ландратов ставит в зависимость от них суд ратуши и земских изб. Земские избы, вместо прежнего подчинения непосредственно центральному учреждению, подчиняются губернатору и коменданту, которым даже было поручено заботиться о том, чтобы «ратушские чины угодными и искусными персоны снабдены были».

С 1718 года, когда начались преобразования в области центрального и местного управления и суда, произошли изменения и в устройстве городов. На Коммерц-коллегию по данному ей регламенту возлагались не только заботы о развитии торговли и промышленности, но и о чисто-сословных интересах торгово-промышленного населения России и о полицейском благоустройстве городов. По регламенту Коммерц-коллегия должна была смотреть «за всеми торгами и торговыми действиями и иметь попечения о путях сообщения, корабельном хождении и о всём том, что к способному учреждению, споспешеству и порядку купечества служить может».

16 января 1721 года был издан регламент Главного магистрата, определяющий состав и назначение нового учреждения. Разделив города на предположенные разряды, Главный магистрат должен был устроить в главнейших из них магистраты из выборных граждан, а в меньших - только бургомистерские должности. Губернатором и воеводам было приказано распорядиться каждому в его городе о производстве выборов в магистратские члены. В больших городах магистрат составляли один президент и три бургомистра, в остальных были два или один бургомистр. При каждом бургомистре состояли ещё ратманы.

Городовые магистраты были прямо подчинены Главному магистрату и его указы были обязаны исполнять неотложно, донося об исполнении рапортом. В противном же случае члены магистрата подлежали штрафу, ссылке, лишению имущества, даже смертной казне. Главный магистрат являлся верховным судебным учреждением для всех купеческих и ремесленных людей во всех гражданских и уголовных делах, кроме политических. По отношению к Городовым магистратам Главный магистрат как судебное учреждение был тем же, чем являлась Юстиц-коллегия по отношению к надворным судам, низшим же общим судам соответствовали суды бургомистров тех городов, где не было магистратов. Кроме магистратов, никакое присутственное место не имело права судить, допрашивать и наказывать торговых людей. Только в случае обвинения «в дурных словах или в делах к возмущению» городской обыватель подлежал следствию и суду Преображенского приказа, да в случае растраты казённых денег должен был отвечать Коммерц-коллегии.

Кроме суда, магистраты должны были учредить в своих городах под руководством главного магистрата «добрую полицию». Полицейские обязанности магистратов были изложены в особой инструкции, изданной в 1724 году. Магистратам предписывалось обзавестись пожарными инструментами; следить, чтобы граждане не держали в своих домах и не нанимали для работ пришлых людей, если при них нет отпускных писем; следить за беглыми солдатами, «тунеядцами».

2.2 Становление городского государственного и общественного управления в эпоху Екатерины II

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа. До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, находились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти дистриктными земскими комиссариатами, комендантами, воеводствами, вводились должности исправников с административно-полицейскими функциями. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.

Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным властью мерам по стимулированию экономики, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности.

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В столичных городах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выборные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бурмистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функциями суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, совестных и сиротских судов, ратуш формировалось городское общественное самоуправление, которое функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требовало адекватного городского управления.

В значительной степени эта потребность зафиксирована «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.

Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное:

- градским обществом,

- общей городской думой,

- шестигласной думой,

- городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. «Мещанин бескапитальный голоса не имеет», - такое установлено цензовое право общественного управления. Лишены права голоса в городском собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого имущества и капитала.

По имущественному состоянию и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных разрядов, регистрировались в специальных «обывательских книгах» избираемыми обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей.

Градское общество имело право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и др.

Собрания общества проводились по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора; по его приказанию раз в три года выбирали гласных в общую городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился город, а также городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы. Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще, когда «нужда и польза городская потребует».

Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов (частей) города, действовало постоянно, ведало «обывательскими книгами» и другими учетными делами.

Кроме общегородских, функционировали разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который входил в шестигласную думу как гласный от цеховых.

Деятельность городского общественного управления ограничена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских сборов, обывательских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчислений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте распорядительного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим». Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и развить свое самоуправление». Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных разрядов.

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться в общественную и частную жизнь горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов.

По-новому строился городской полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах - управы в составе городничих, приставов, двух ратманов. Во всех городах учреждены полицейские округа - «части» по 200-700 дворов во главе с частным приставом. Части делились на «кварталы» по 50-100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель и его помощник - квартальный поручик.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных органов, обеспечивали порядок и безопасность в городах, надзирали за гостиницами, трактирами, ресторанами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая централизация, полицеизация, общественные начала.

3 ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В XIX ВЕКЕ

3.1 Состояние городов при Александре I и Николае I

управление город россия

После того как на престол вступил Александр I он поставил себе задачу управлять народом по закону «и по сердцу августейшей бабки», поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая городовое положение 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.

Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе «городского общества», в крупных городах, стояли думы - общая и шестигласная, занимающиеся «общественными нуждами и пользами», а в городах с наименьшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы - «гласные» избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. Это собрание, как и общая дума, собирались раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения как торговая депутация (с 1824 года) - только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги - депутатское собрание.

Такое городское управление должно было существовать в каждом городе не только при Александре I, но и при Николае I по закону. Как видно существенных изменений в структуре городских учреждений Жалованной грамоты в законодательном смысле не произошло. А что же творилось в городах на самом деле?

По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения в сороковых годах, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, т. к. депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-нибудь должность.

Таким образом, можно сделать вывод, что состояние городского хозяйства было в очень плохом состоянии: количество городских доходов было ничтожно малое, впрочем, сумма городских расходов также была малой и шла в основном на содержание городских учреждений, а не на нужды города. К примеру, в городе Астрахани из общего бюджета (116000 рублей) на благоустройство города расходовалось всего лишь 28000 рублей. В Ярославле на «благотворительныя и богоугодныя заведенiя»расходовалось 2000 рублей, а на просвещение - 400 рублей!!! В уездных же городах на те же потребности шли сотни рублей, но не выше пяти и шести.

В целом можно сказать, что город XIX века мало чем отличается от города XVII века. Вот описание города XVII столетия. По статистическим данным о состоянии городов Российской Империи, составленным в 1825 году, оказалось, что из 42 губернских городов только в двух - Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных и то, потому что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве - в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Что же тогда говорить о более мелких городах?!

Практически такое положение городов просуществовало вплоть до городской реформы 1870 года, хотя предпосылки проведения этой реформы возникли ещё при Николае I.

Дело в том, что в начале 40-х годов появляются некоторые симптомы развития экономики, капиталистического хозяйства и производства в России, поэтому необходимо было изменять городское хозяйство и в министерстве внутренних дел, во главе которого стоял Л.А. Перовский, нашёлся такой молодой человек - Милютин Н.А. Он отыскал дело о положении городов, начатое в 1825 году и благодаря своей энергии, а также его личным связям в интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные личности, как Самарин Ю., Аксаков И. и др. Они произвели ревизию во всех городах с целью узнать настоящее положение городов и собрать материал для нового городового положения. И хотя Милютин не выработал новое городовое положение для всех городов, но зато он составил городовое положение для Петербурга, а Николай I позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и в результате, для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором. По этому положению была восстановлена несуществующая в действительности общая городская дума. Поэтому вместо прежнего деления на шесть сословий было установлено новое деление на пять городских сословий:

- потомственные дворяне с недвижимым имуществом;

- личные дворяне и разночинцы (чиновники);

- сословие купцов, мещан и цеховых ремесленников. Все эти сословия имели право выбирать «общую думу».

Она состояла из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Эта дума должна была выбирать исполнительный орган- «распорядительную думу», которая занималась городским хозяйством. Во главе думы по-прежнему стоял городской голова, который избирался всеми сословиями. В сущности, это положение не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону», и хотя, правительство могло бы привлечь к делу просвещенных дворян, но они оказались достаточно равнодушными к этому делу; дума, правда, собиралась теперь, выбирала «распорядительную думу», но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех. Тем не менее, на этом примере видно, что, когда наступают новые веяния, происходит движение вперёд, правительство начинает пугаться и этого самоуправления: в конце 50-х годов при Александре II Государственный Совет пересматривает состав и порядок выборов в городскую думу и в результате, размеры думы были уменьшены до 250 человек, а также был установлен двухстепенный, а не прямой порядок избрания гласных, т. е. при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.

3.2 Городовое положение Александра II (16 июня 1870 год)

В апреле 1861 года на должность министра внутренних дел назначается Валуев П.А. и в этом же году он предлагает реформировать общественное управление в других городах на началах, принятых для Петербурга. В декабре 1861 года высший государственный орган поддержал это предложение и сразу же было высказано пожелание, чтобы министр внутренних дел ныне же и безотлагательно дал ход делу о применении того же порядка ко всем другим городам империи, но окончательное решение было выдвинуто лишь после модификации Санкт-Петербургского городового положения 1846 года.

Первым практическим шагом по подготовке реформы явилось циркулярное распоряжение министра внутренних дел губернаторам о создании в губернских и иных городах особых комиссий (509), которые должны были представить свои «соображения» по поводу главных оснований проектируемой правительством реформы. Когда Министерство внутрених дел получило все эти работы, оно сделало из них сводку и на основании её и сведений об устройстве городского самоуправления на западе выработало общий проект, который был готов в 1864 году. Затем он был рассмотрен бароном Корфа (главноуправляющий кодификационным отделом), он внёс в проект существенные поправки и 31 мая 1866 года он был внесён в Государственный Совет. Но через несколько дней - 4 апреля последовал выстрел Каракозова, который внёс в умы правительства необыкновенное смущение и дал опору реакции, поэтому Государственный Совет оставил дело без рассмотрения, и оно пролежало так целых два года. Затем уже при новом министре- Тимашеве, Государственный Совет возвращает ему проект Валуева для ознакомления, и в 1869 году Тимашев вносит его в Государственный Совет без существенных изменений. Так как этот проект был составлен без участия представителей городских обществ, то было решено пригласить их для обсуждения. Однако, эта комиссия изменила проект не в лучшую сторону, а в худшую: был устранён самый главный элемент проекта Валуева - всесословное избирательное право, а вместо него была введена прусская классовая система. Все плательщики вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1 / 3 общей суммы городских сборов. Таким образом, 1 / 3 состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая - от выбора некоторой группы лиц среднесостоятельных и только 1 / 3 отдавалась на долю многолюдной городской цензовой мелкоты.

На таких основаниях наконец-то был выработан новый проект, который в Государственном Совете был обсуждён и при участии двух столичных городских голов 16 июня 1870 года был принят.

Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган). Такая структура органов практически была распространена на всей территории империи, кроме Финляндии, Прибалтики и ряда других областей.

В городскую думу входили председатель - городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, что явно было нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний городской думы законодательно не ограничивалась, да и сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. По положению 1870 года, формально думе предоставлялось право самообложения, которое на деле было ограничено: в её распоряжении находились не все источники городского обложения, а только определённые, строго нормированные и в законе перечисленные. Таким образом, количество даваемых средств отражалось и на самостоятельности городского управления, потому что какое же это право самообложения, если оно так строго нормировано законом и не даёт возможности сообразоваться с нуждами городского хозяйства и благоустройства. Но ещё больше неудобств приносило то, что расходы городского самоуправления на свои нужды были ограничены и шли не на удовлетворение интересов населения, а на правительственные нужды (содержание местного гражданского управления, полиции городской и т. п.). На исполнение этих обязанностей уходила приличная сумма денег, а на удовлетворение культурных нужд городского хозяйства и благоустройства, в особенности народного просвещения и медицины, оставалась очень скромная сумма денег.

Что же касается городской управы, то её члены избирались думой, а лица, избранное на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, а в других - губернатором.

Управа была подотчётна в своих делах перед думой, но в чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, правда с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова вместе с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы. Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких-либо особых случаях дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе.

Область действий городских органов строго ограничивалась пределами города и территорией, однако не было чёткого разграничения компетенции между городским самоуправления и полицейским управлением, поэтому самоуправление находилось в прямой зависимости от полиции. По проектам обязательных для жителей города постановлений думы, управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Властные полномочия городского самоуправления также ограничивались: все постановления городских дум, касающиеся населения, просматривались губернатором, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. «Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались центральным правительством или соответствующим министерством.

Также контроль распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались губернатором. Для рассматривания губернаторских протестов, а также споров между городскими общественными управлениями и правительственными, земскими и сословными учреждениями был создан коллегиальный орган - губернское по городским делам присутствие. Высшей инстанцией контроля над всеми городскими органами и губернаторами являлся Сенат. Туда подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утверждённых министром внутренних дел или губернатором, а также жалобы на неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей.

Городовое положение 1870 года далеко ушло от первоначальных замыслов правительства, полностью ориентировавшегося на петербургский образец, тем не менее, и само Городовое положение 1846 года, и опыт деятельности Петербургской думы, пробудившей общественный интерес к проблеме самоуправления, и даже дискуссия в правительственных инстанциях по поводу столичной думы о допустимых формах представительства в самодержавном государстве - всё это безусловно сыграло определённую роль в формировании политической культуры общества, оказало непосредственное влияние на дальнейшее развитие процессов, связанных с зарождением и становлением местного самоуправления в России.

Подводя итог этой главе можно точно сказать, что самоуправление городам так и не было дано ни при Александре I, Николае I и Александре II. По-прежнему городское общество и его выборные контролировались правительственной властью, мешая городским органам принимать решения необходимые в той или иной ситуации. Но также можно сказать, что высшие правительственные органы не смогли жёстко проконтролировать создание органов и наделение их функциями, которые были записаны в законодательстве (правление Александра I и Николая I). От этого и появлялись в городах органы, занимающиеся «всем», но только не городским хозяйством. Весь этот период, начиная с Александра I и заканчивая Александром II, это время, когда в городах активно вводились органы Жалованной грамоты 1785 года и поэтому за этот период практически очень мало появилось новых органов. Но, тем не менее, можно сказать, что этот период сыграл большую роль для проведения городской «контрреформы» 1892 года, а также становления «настоящего самоуправления» в городах.